人大行政法制监督制度建设探讨

人大行政法制监督制度建设探讨法学专业学生 黄子健指导老师 杨钦摘要：在我国，人民代表大会是国家的最高权力机关，我国宪法规定，人民代表大会统一行使国家权力，国家各级行政机关都由人大产生，受其监督并向它负责。所以从理论上讲，人大监督在行政法制监督的所有监督形式中具有最高的权威性、强制性和法律约束力。但实际上，我国的人大行政法制监督一直处于尴尬的地位，有名无实。为了改变这一尴尬的状况，本文在已经付梓实施的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法的基础上，结合我国的现实国情，对我国现行的人大行政法制监督制度进行实证分析，并探讨人大行政法制监督制度建设的方向与方法，以冀能提出完善人大行政法制监督制度建设的建议。关键字：人民代表大会；行政法制监督；制度建设The discussion of constructing The National Peoples Congress legal surveillance system of administrativeStudent majoring in law HUANG zijian Tutor YANG qinAbstract：In our country, the National Peoples Congress is the Highest organ of state power. The constitution of our country stipulates that the National Peoples Congress unifies exercises the power of the state. Every level of the country administrative organ is produced by the National Peoples Congress, and it is responsible for its surveillance. Therefore, general speaking, the National Peoples Congress supervises has the highest authority, compulsory and legal binding force in all the administrative legal system. But in fact, the National Peoples Congress legal surveillance system of administrative is in awkward. To change this awkward condition, this article make the foundation of the , we unifies the national condition and use the example to analyzes the National Peoples Congress legal surveillance system of administrative. In order to proposes the practical feasible National Peoples Congress legality supervision system construction proposition.Keyword: National Peoples Congress；Legal surveillance system of administrative；System construction随着我国经济的高速发展，我国政府的行政权也在不断的扩大。无论是经济领域、公共制度领域还是国民的个人生活领域，到处都能看到政府的影子。行政权作为一种权力，扩张性是其天然的属性。如果不加以限制，势必造成行政权力的无限扩张，成为绝对的权力。而绝对权力导致绝对腐败绝，绝对权力败坏社会道德。因此作为我国最高权力机关的人民代表大会必须对行政权进行监督并制衡政府的行政权力，从而实现主权在民的目标。从国内外的经验来看，权力机关的行政法制监督是所有行政法制监督中最重要，最根本的监督。一旦权力机关对政府行政权力监督缺位，行政权就会成为脱缰野马，为国家和人民造成巨大的损害。正因为如此，我国自改革开放以来一直重视人大行政法制监督的建设，并确立了一系列的执行原则与法条法规。但是目前情况而言，我国的行政法制监督仍处于弱势地位，我国人大行政法制监督的现状不容乐观：监督不到位、缺少实际 强制性、对政府的全程监督严重缺失、监督政府的所属部门多，监督同级政府少；对事监督多，对人监督少等。这些情况都困扰着我国的人大行政法制监督的切实执行与发挥其应有的作用。为解决这一现状，我国人民代表大会最近做了新一轮的立法尝试，于2007年1月1日付梓实施的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法就是其中最为重要的一部分。这把磨砺了21年的达摩克利斯之剑是否足够的锋利与强大的行政权力进行抗衡，仍需时间与实践的进一步检验。可是，就目前的实施情况来看，中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法的标志意义大于现实意义。本文拟借鉴国外成功的权力机关行政法制监督经验，以已经实施的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法为基础，结合我国的现实国情，对我国现行的人大行政法制监督制度进行实证分析，并探讨人大行政法制监督制度建设的方向与方法，以冀能提出完善人大行政法制监督制度建设的建议。一、我国人大行政法制监督的现状自从1954年宪法以国家根本大法的身份确立了全国人民代表大会为我国最高的权力机关后，我国的人大行政法制监督制度就不断地在实践的检验中发展完善。特别是2007年1月1日付梓实施的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法，它从我国国情和现阶段实际情况出发，对人大及其常委会进行法律监督和工作监督的内容、形式和程序作了具体规定。这部中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法在规定人大常委会听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告的同时，还规定了其对预决算的审议、检查法律法规实施、规范性文件的备案审查、质询案的发起、特定问题调查、撤职等监督权力的行使，以及相关的操作规程。该法的出台，避免了宪法条款中相关监督措施流于形式，唤醒了宪法监督中的一些“休眠条款”，进一步明确了人大常委会作为宪法实施保障机关和监督机关的功能。这部中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法的出台，标志着人大行政法制监督工作将步入法制化轨道，有着重要的意义。但中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法的出台实施似乎并没有从根本上解决我国人大行政法制监督过程中的监督不力的状况。在人大代表对政府进行监督的过程中，经常出现弱监的情况。其主要表现在：首先，人大代表在人大行政法制监督的过程中有较大的自由裁量权，在对政府的监督上往往出现大事化小，小事化无的情况。其次，政府的官员通常同时也是人大代表，这就不是会出现自己监督自己的尴尬局面。最后，很多人大对自身的法律地位和监督职责的认识仍不够清晰，从而导致其难以充分利用自己手中的权力进行监督。二、人大行政法制监督无力的成因分析 从1954年宪法确认全国人民代表大会为我国最高的权力机关之日起，人大行政法制监督制度建设的探讨及实践就没有停息过。但时至今日，我国的人大行政法制监督制度仍处于颇为尴尬的有名无实的地位。即使是中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法这把磨砺了21年之久的达摩克利斯之剑也没办法打破这块阻挡在我国政治文明建设道路上的坚冰。这是什么因素造成的呢？笔者认为，我们不妨三方面来寻找我们的答案。（一）法律制度因素1、监督程序不完善我国的立法长期以来有着“重实体、轻程序”的传统，由于缺乏程序的保障，往往使实体权利形同虚设或流于形式。人大行政法制监督的立法也不例外。以新颁布的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法为例，中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法虽然对政府行政行为的监督方式和程序作了比较详尽的规定，但笔者认为，还不够全面和具体。比如中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法中的监督程序都是以事后监督为基础而设定的。缺乏关于事前监督程序的表述。如此一来，人大的行政法制监督就沦为了补锅匠的角色，缺乏现代监督应有的前瞻性，难以做到防范于未然。2、缺乏明确的责任归置标准现行法律，包括新颁布的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法都只对监督的内容、范围和形式作了原则性的规定，而违法行政行为的法律责任则缺乏明确规定，使得监督缺乏可操作性，导致监督主体一方面是不敢大胆行使监督权；另一方面则是自由裁量权的范围过大，造成监督的归责标准不一，为某些人的走关系、钻空子提供了便利。1与此同时，对于监督对象来说，它又能借口法律依据不足，以此抵制监督。（二）国家体制因素1、“议行合一”制度的弊端“议行合一”是法国大革命时期发展出来的一种政治执行模式，是和当时法国小城市的直接民主制度相适应的。而我国却是一个拥有13亿人口的大国，这个乃至治理和社会管理的分工非常细致，实行“议行合一” 就会显得有些紧张和局促。2在我国，“议行合一”的典型特征，就是很多司法和行政官员兼任人大代表。这样做的结果是，行政和司法官员容易利用自己的代表身份为部门利益寻租，人大会议很容易开成干部会、领导人的工作布置会和汇报会。由于各级领导干部与会，人大会议更像是行政会议，代表中身份差异悬殊，普通代表就会缺少话语权。领导干部当代表不利于人大开展监督，不利于改变人民代表大会这一立法机构行政化的趋势，更不利于在人大会议中营造民主的氛围。3由此可见，现有的“议行合一”体制严重的制肘了我国人大行政法制监督的健康发展，使人大法制监督难以发挥其应有的功效，变得有名无实。2、党政不分的困惑党政不分主要体现在党委与政府的关系，党委权力干预政府的运行，甚至于党委往往成为政府的代名词。党政不分的弊端主要在于使权力过度集中于党，而使国家机关的权力分工失去了应有的功能。对此，邓小平曾一针见血地指出：党政不分是造成我国政治体制中权力过分集中的重要原因，而“权力过分集中的现象，又是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”。鉴于此，人大对行政机关的监督往往最终又监督到党身上。而党作为执政党又是人大的领导党，尤其在没有理顺人大与党的关系情形下，则人大对行政机关的监督必然面临着尴尬的境地。因此，党政不分的政治体制往往是人大监督功能发挥的最直接障碍。43、选举制度的缺陷（1）党组织推崇官员候选人候选人的提出主要或基本上由党组织推荐，而缺少由基层民众、社会团体及其他组织提出候选人的可能性。党组织推荐候选人本身并不为错，问题在于党政不分、以党代政的原因，以及仅仅局限于党组织推荐，往往导致领导人的权力来源于党组织，而非人大的错觉。（2）跨过人大任命官员领导人的产生除了选举之外，还存在着不应有的任命、调任、委任、决定等方式。这些方式本身就排除了由人大选举产生的可能性，而领导人的权力来源于人大系统外的自上而下的授予。由此可见，所谓“人大举手，政协喝酒”的说法，本身就反映了人大选举流于形式的情形，往往使领导人产生及其权力来源于人大系统外的党组织或自上而下，而非来自于人大或自下而上的错觉。因此，行政机关和司法机关领导人更看重的是党组织和上级机关，而非人大和社会民众及其他社会组织。这不仅仅严重影响人大的权威地位，严重弱化人大监督功能的发挥，而且很容易产生“形象工程”、“政绩工程”、“逢迎拍马”、“拉关系”等形式主义现象。以上的缺陷造成了我国的人民代表大会缺乏应有的权威性和震慑力，使得人大的行政法制监督功能往往难以得到重视和执行。4、人大制度的不足（1）财政监督权规定得远远不够在我国，财政监督权并没有放在突出位置。我国财政监督权目前主要由人大财政经济委员会行使，但其往往受到人员编制、专业知识、审查时间和方式、程序等方面的严重限制。而且我国目前仍有部分地方人大没有设立财政经济委员会。5（2）人大代表职业化程度低从工作监督来看，目前主要通过听取工作报告和专题报告、审批计划和预算及其执行情况、代表视察以及询问等方式履行监督职能。对此，由于专业知识和审查时间的限制，以及缺乏责任追究制度，常常导致上述监督方式流于形式，而难以起到应有的监督效果。而且我人大代表的法制观念比较薄弱，对于自己有什么样的权利与义务仍不甚明了。而人大的行政法制监督，其最主要的目的之一就保护人民的合法权利。如果连自己有何权力都不知道，那么监督、保护又从何谈起呢？同时法制观念的薄弱还容易造成对法律的轻视，缺乏一颗对法律的敬畏之心。这样就造成了某些人大代表在监督过程中，有法不依、执法不严、文过饰非等违规的现象。法律规范只是死物，它需要作为执行者的人赋予它生命。如果缺乏了人的执行，再完备的法律也只能是镜中花水中月，可望而不可即的美好幻象。（3）人大监督机构很不健全我国人大行政法制监督功能的严重弱化也与我国人大监督机构很不健全有一定的关系。其一，虽然我国人大现有九个专门委员会，但就我国近13亿人口的巨型国家而言，相比较其他许多国家所设的专门委员会在数量上有较大差距，显然不能充分发挥人大监督职能。其二，即使我国现有的九个专门委员会，由于存在着法律地位和职权范围不明确、专门委员会内设机构不健全以及工作人员年龄结构和专业结构不合理（如年龄老化、专业知识行不强）等因素，使得各专门委员会未能充分发挥它们的监督作用。比如财政经济委员会，由于人员较少、时间太紧、专业结构不合理等因素，往往在审查和批准国民经济计划和财政预算及其执行情况等方面不够深入、细致，难以取得监督成效。而且它在日常工作中的常态财经监督更是缺少。我们姑且不论审计监督成效如何，但它远不如政府系统内的审计部门的监督。（三）传统政治文化因素中国的传统政治文化是指中国特有的、在过去产生、经历了长期的社会化过程而至今仍在政治生活中有影响的东西，是积淀于中国民众中的政治思想、政治价值评价和心理习惯，是中国政治物体和政治运作的观念依托。中国传统政治文化的基础，主要是中国封建社会的经济基础、社会政治制度，其内容主要包括以小农自然经济为基础的封建生产方式，在牢固的血缘宗法制度构架下的社会等级结构，以王权为中心的中央集权的君主专制制度，占据着统治地位的以孔孟之道为主导的儒家学说等，它们一同构成了传统政治文化产生与演变的土壤。在此基础上，产生了与封建专制政治相适应的王权专制主义政治文化，具有血缘宗法性的儒家伦理主义政治文化，功利与等级制的官本位政治文化，以及适应君主专制的臣民政治文化等。它们互相联系、相互渗透、相互影响而构成了中国传统政治文化。6而这种看似离我们很遥远的传统政治文化因素却是我国人大行政法制监督制度建设中最难跨越的一道门槛。正如马克思对传统政治文化的一句十分精辟的概述：“一切已死的先辈们的传统，象梦魔一样纠缠着活人的头脑。”传统的政治文化在我国有上千年的积淀，其中某些观念已经深入人心，它影响和支配着人们对政治行为方式的选择，并以一种执著的政治目标深刻、稳定、持久地指导人们的政治行为。7传统的政治文化因素是影响我国人大行政法制监督制度建设的诸多因素中最深层次的内在因素。它并不像前文提到的法律制度因素和国家体制因素那样直观可见。它更像一种思维定势和行为习惯，它在不知不觉中影响人们的行为。我国的传统政治文化主要表现为以下三个特点：1、缺乏民主制因子在我国古代文化典籍中从来没有关于民主制试验的记载。我国的传统政治中虽然也会重视人民的作用，但是那是“民本”而非“民主”。我们今天所说的民主是指人民对政治权力的一种分享，是承认人民有个人价值，有尊严、自由、平等等不可剥夺的权利。而我国传统政治文化中的“民本”的出发点和归宿则都是在于维护统治阶级利益，巩固君主专制。正因为缺乏了民主的因子，我国传统政治文化自然难以也不可能向具有现代宪政体制的人大提供有力的政治文化支持。从而使得两代政治体制之间缺乏了必要的过渡，形成了政治文化的断层，导致人大在进行行政法制监督的过程中缺乏对民主的重视，民主决策成了走过场的摆设。2、缺乏法治基础中国传统政治文化的特征之一，就是“德治”而非“法治”。儒家十分重视个人修身养性、以身作则的作用，即“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”他们认为政治的好坏主要取决于统治者，特别是最高统治者个人的好坏，即所谓“为政在人”，“其人存则其政举，其人亡则其政息”的“贤人政治”。这就决定了中国传统政治文化中的“法制”只能作为统治人民的辅助手段而不具备现代法治基因。 而人大行政法制监督最基本的一个依据就是法律依据，是宪法赋予人大最高权力机关这个地位的，也是宪法赋予人大监督政府这个权力的。因而，法治是人大行政法制监督得以落实及正常实施的基础。如果缺乏了法律这个坚实的后盾，人大行政法制监督是难以与强大的行政权对抗的，更难形成气候。如此一来，人大行政法制监督的弱监状况就似乎成为了一个必然。3、国人缺乏自主参与监督的意识在中国长达数千年的封建统治里，政治权力始终集中于皇帝。王权的至上使其成为了最高统治权威，是圣与王的统一体，从而形成了等级森严的王权专制主义的政治格局。它主要表现在以下两方面：一是国家权力高度集中于皇帝。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”；二是下级对上级的层层负责，上级对下级的层层主宰，皇帝一人掌管对天下人的生杀大权。“君要臣死，臣不得不死”。这种政治格局衍生出了王权政治文化，在这种王权政治文化的影响下，一方面，百姓普遍形成了崇圣意识，在主观上自觉向君主认同，在学理上向君主求是非，抱着对圣王明君的期待心理。另一方面，社会成员中一味顺从的奴仆心理普遍，绝大多数人丧失独立人格与自主意识。社会成员作为政治参与者的自我取向低，在社会政治活动中处于被动的服从状态。尽管二十世纪的民主主义革命（旧民主主义革命和新民主主义革命）推翻了两千多年的封建统治，并建立了人民当家作主的政治制度，但与此相适应的政治心理却显得相对落后，其表现是社会的自主意识、参与意识仍然难以达到现代民主政治发展所要求的程度和水平。而且自古都有“以下犯上”一说，人民一旦触怒了执政者，轻则杖责惩罚，重则杀头。故自下而上的监督意识中在百姓始终难以生成并普及。然而人民参与监督是人大行政法制监督的应有之义，自下而上的监督模式更是人大行政法制监督所期望的。因为人大制度建立的目的在于确立“主权在民”、“还权于民”的政治制度。人大是人民的舞台，人大行政法制监督正是要赋予人民监督政府的权力，而缺少了人民的参与，人大行政法制监督就缺乏了其应有的意义。三、我国人大行政法制监督制度建设的建议正如前文所述，我国人大行政法制监督弱监的状况是由表面的法律制度因素，更进一层次的国家体制因素和最深层次的传统政治文化因素，三大因素造成的。如今想要通过对人大行政法制监督制度的建设来改变这人大行政法制监督监督不力的这一现状，我们也需要从这三个主要因素下手。只有对症下药，才能从根本上解决问题。（一）完善人大行政法制监督的法律制度1、增加事前审查程序如今的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法中的检查、审查、质询等，主要都是对已经发生的政府行为的一种监督，但对于政府未做出的行为，或者是将要做出的行为的监督却是有限的，甚至是缺位的。要解决这个问题，主要是需要建立一套完善的事前审查程序，如可以进一步完善人民代表大会对政府行政行为的听证程序，对于一些关乎国计民生、耗资巨大的重大问题，人大还可以派遣相关的人大专员参与到政府的决策过程中，（关于人大专员制度的建设，本文在下文将有详细的论述）从而对政府的不当行为及时制止。而不是等到问题发生、损失造成后再亡羊补牢。笔者认为防范于未燃的监督才是最好的监督，事前审查程序有利于把由政府错误行为造成的损失降到最低限度。2、细化人大行政法制监督过程中对政府的归责标准在目前的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法中虽然有关于人大代表对政府官员不当行为的问责制度的表述。但这个表述过于笼统，只是一个原则性的规定。人大代表是有权对政府的官员进行免职。但是何时免职；哪种情况下免职；还有免职的程序是如何的，这些实质性的问题在中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法中并没有明确的规定。如此一来，人大代表手中的这个最有力的武器撤职查办，就变成了一只纸老虎，监督者与被监督者都有了空子可钻，原本的法治又再次蜕变为人治了。（二）政治体制改革及人大制度改革、树立分权思想，适当借鉴国外三权分立制度的经验无论“议行合一”原则、民主集中制原则，还是三权分立原则，都是人类历史文明的结晶。我们应以理性的眼光对待它们，根据自己的国情，吸取它们的合理成分，为我所用。作为民主和法治的国家绝不会否定分权的思想。邓小平曾经说过：“权力不宜过分集中”。而且人性的弱点也决定了人一旦拥有权力都有腐败的可能性。因此，权力必须得到分解并加以互相牵制。国家机关的分工，就是一种分权。分权固然需要纵向配置，但更要强调横向配置。权力的运行规律在于权力只有在互相牵制的过程中，使各自权力得到淋漓尽致的发挥，既不滥用权力，又能体现各自权力应有的权威和地位。8就如同生物链一样，每个环节都是在彼此互相牵制的过程中保持生态平衡。一旦某一环节力量失衡，打破了这种平衡，就将导致生态的失衡。诚然，我们反对完全照搬西方国家的三权分立体制，但也要学习和借鉴其中的合理成分和有益经验。每个国家都有自己的国情，不可能也不应当完全照搬其他国家的发展模式。对于西方国家的三权分立体制的借鉴，我们也因该抱着这样的态度。就如同我们学习西方国家的股份制经济一样，我们不可能照搬西方的一套，必须考虑自己的国情。但我们却可以大胆且公开地谈“股份制”及“国企股份制改革”。这种说法从来就没有人简单地认为这是照搬西方国家的做法。然而，一讲到西方国家的“三权分立”体制，我们就谈“虎”色变，似乎触动了我们的“神经”。这实际上是政治层面上的旧有“阶级”观念的作祟，是所谓的“议行合一”原则与“三权分立”原则存在着非此即彼的传统思维定势的作祟。当今的世界是个开放和包容的世界，各国之间互相取长补短。历史亦已证明：愈是封闭的社会，愈弱后；愈是包容的社会，愈文明。我们反对完全照搬西方国家的“三权分立”体制，并不能因此否定学习和借鉴三权分立体制中合理成分和有益经验的做法。只有合理的吸收别国制度建设的长处及经验，才能去除如今我国“议行合一”制度给人大行政法制监督带来的阻碍，使我国的行政法制监督制度得以较好的实施。2、改善人大与党的关系，强化人大的监督功能首先，我们必须要理顺党的领导与人大监督的关系。要理顺这种关系，就必须理顺党与人大的关系。解决这个问题的关键在于正确认识党与人大的性质：党是一种组织，它与其他政党的区别主要在于它是执政党。而人大是立法机关，是国家权力机关。我们不能用组织来代替国家机关。正如郭道晖教授所言：“执政党的领导权属于治权（管理国家）的范围，而不属于主权（统治权）范围，党的领导权不能高于人民主权。”人民主权是由人大及行政机关、司法机关等行使，党的领导不能高于也不能取代立法权、行政权和司法权。基于这种认识，我们必须明确，党不能代替人大职权；党的政策更不能代替国家法律。明确了这一点，我们可以将人大监督与党的领导关系表述如下：一方面，党的领导仅是一种政治领导，党的政治主张由党的代表以执政党的身份通过法定方式和程序转变为国家意志，并通过相应的国家机关来行使。并且这种法定方式和程序又是由人大及有权机关予以制定或认定，而非由党制定。唯有基于上述前提，我们才能谈党的领导。另一方面，党必须接受人大监督。作为执政党的党往往通过国家机关间接行使着国家的权力，理应接受人大的监督。其实，如果我们彻底理顺了党与人大等国家机关的关系问题，则这不应是人大监督的主要问题。 其次，我们必须要解决党政不分的问题，为人大行政法制监督提供制度的保障。邓小平曾说过：“我们所有的改革最终能否成功，还是取决于政治体制改革。”人大行政法制监督制度的改革也不例外。政治体制改革关键就是要解决党政不分、以党代政的问题。政治体制改革是一个系统工程，是一个非常复杂的过程。就目前而言，主要着眼于如下两个方面：一是科学界定党的领导性质，从而转变党的领导方式和执政理念。二是强调依法治国的方略，改变人治的模式，使党及所有国家机关均在法律范围内行使其权力。在此，坚决杜绝以党代法的现象，把党严格限定在法律范围内行事。与此同时，国家的法律法规在人大的领导下加以完善，进一步体现权力制衡思想，制定得更为科学和民主。9当然，除此以外，我们还有更深层次的路径有待于改革和探索。唯有解决了党政不分的问题，我们才能还原子国家机关应有的本来面貌，从而体现出国家机关应有的权力分工与制衡。唯此，人大行政法制监督功能的发挥才有政治保障。3、改革选举制度，强化人大的监督功能改革的路径着眼于国家机关领导人的权力来源于人大以及自下而上，而非国家机关系统内的自上而下，更非直接来源于党组织。要达到这一点，必须做好如下几点工作：第一，必须解决党政不分，以党代政的问题。这是人大选举制度改革的基本前提。否则，党组织推荐候选人容易扭曲和变异，人大选举产生国家机关容易失去它存在的意义。第二，在党政分开的前提下，逐步完善党组织推荐候选人，并在此基础上，逐步扩大社会民众、社会团体以及其它社会组织推荐候选人的情形，使候选人的产生多元化。第三，逐步扩大差额选举，引入竞争机制，实行优胜劣汰，并给选民更多自由选择机会。第四，逐步扩大直接选举的范围。条件成熟的地方，国家机关正职领导人可以通过“海选”产生，也即所谓的直接选举，其副职领导人等由正职领导人提名，由人大批准。第五，除必要的调任、委任、任命、决定之外，尽可能避免领导人通过调任、委任、任命、决定等方式产生，更多地通过选举的方式依照法定程序产生，使权力来源于人大和自下而上，而非来源于国家机关系统内的自上而下和党组织。104、实行人大代表专职化笔者认为，我们必须把人大代表重新定位于人民群众的政治代言人，是受人民委托参与管理国家和社会事务的国家权力机关组成人员。人大代表不是“闲职”、“虚职”，也不是荣誉职务，而是国家职务、工作职务，人大代表应该是既具有政治头脑又有行政能力，还需要有比较丰富法律知识的“专家”。他们必须是具备一定的参政和议政能力、具有政治热情和较高的法律觉悟，并能以其全部工作精力履行这一职务的人。代表专职化可以使代表们有充裕的时间和精力来来从事代表职务。如进行社会调查与研究，加强与选民的联系，能够更加充分了解民情、表达民意，从而提高参政议政水平和工作效率，提高民主水平，达到民主政治的目的。但考虑到我国幅员辽阔，各地的情况具有差异性，而且就全国范围来看，人大代表人数很多，一旦全部专职化，就我国目前的财政实力来说，压力还是很大的。所以我们可以“先从全国人大和省级人大做起，让一部分人大代表先专职起来”，逐步实现人大代表专职化。同时，必须完善相应的配套制度：给代表提供固定的工作场所及经费，要设立了解选民意见和要求的办事机构，选民可以随时反映对政府工作的意见和建议，或在受到不公正待遇时进行申诉，人大代表对选民所反映的问题，必须张榜公布事情的进展情况；要建立人大代表向选民述职制度。人大代表要定期按选区向选民报告自己是如何履行代表职责的，包括代表在大会期间的活动情况、在闭会期间履行代表职责的情况、在促进政府工作和反映选民意见等方面的情况，并接受选民的质询和评议。11这样，既有利于促使代表履行职责，又有利于选民对代表的监督。实行人大代表专职化，还应的明确以下几点：一是减少代表名额。十届人大共有代表2984人，这是任何一个国家难以相比的。代表数量多虽然体现了民主的广泛性和真实性，但代表过多则不利于开会、讨论和决定问题，不利于发挥人民代表大会的作用。实行专职制后，一方面可以精简机构、节约经费，另一方面有利于人大行使职权和发挥作用。一般来说，全国人大代表以不超过1500名为宜，最好为1000人以内。二是政府官员不得兼任人大代表。政府官员兼任人大代表，既是运动员，又是裁判，让一些领导干部集党、政、人大三权于一身，既影响了人大监督的独立性和公正性，又挤占其他阶层代表名额，减少了听取群众意见的机会，降低了人大代表的公众性。5、人大代表问责制在人大代表专职化、责任明确化后，接下来应该是建立人大代表的问责制度。因为有了权力就应该有相应的责任，权力越大，责任就应该越大。 作为人大代表专员，对政府的监督是他的权力，这个权力是国家与人民赋予的，作为人大代表，不但不能放弃，而且应该尽心尽力地发挥出该权力应有的效用。如果因为的监督不力，造成人民的损失，人大代表就应该承担相应的责任。这样有利于使得人大代表在对政府的监督过程中更为的认真负责，更加得小心细致。6、加强舆论监督人大行政法制监督不是一个孤立的监督体制，它需要其它外部手段的辅助。其中舆论监督就有着不可替代的作用，它是揭露各种腐败现象的有力武器。英国著名哲学家罗素说：“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。”十五大报告指出“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”，给在位者造成舆论压力，也对腐败分子形成威肋，使其不敢滥用职权。把舆论监督引入人大行政法制监督的辅助体制，加强舆论对政府的监督和加强舆论监督与人大行政法制监督的互动，是改革我国法治环境，加强人大行政法制监督的重要环节，舆论监督能够有效地填补监督空白点，提高人民群众的参与热情，达到预防和惩治腐败的目的。（三）加强政治文化建设1、完善政治社会化渠道，提高全民族的政治文化素质，扩大政治认同全民族的总体素质的提高是政治文化现代化的重要的和必要条件。“政治发展的前提条件是公民参与的扩大。”而公民参与的扩大依赖于政治社会化渠道的完善和全民族政治文化素质的提高。完善政治社会化渠道和提高全民族政治文化素质要从以下几方面做起：首先，要加强对大众传播媒介的引导和控制。大众传播媒介对于政治稳定、营造浓郁的政治氛围具有十分重要的作用。要通过大众传播媒介牢固地确立统治者的政治文化，维护和保护主流政治文化，争取亚政治文化，抑制反主流政治文化的产生和传播。其次，要疏通和健全民主参与渠道。主流政治文化要占据主导地位，必须依靠畅通无阻的传递通道方能被公民认同和吸收，没有畅通的民主参与渠道，公民参政的积极性就会受损，参政热情就会泯灭，主流政治文化就难以巩固地位，也就经受不住反主流文化的冲击。再次，要加强社会主义精神文明建设。社会主义精神文明建设是社会主义政治文化建设的大文化背景。它的思想观念、道德风尚以及教育科学文化等都给当代中国的政治文化以极大的影响。精神文明建设有助于政治文化中的主文化的确立和丰富政治文化中亚文化，也有助于分散、限制政治文化中的反文化。最后，要加强执政党自身的建设，扩大政治认同。江泽民同志指出，要把中国的事情办好，关键在我们党，关键取决于我们党，取决于党的思想、作风、组织、纪律状况和战斗力、领导水平。党在革命、建设、改革的各个时期，总是代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。执政党要继承革命时期的优良传统，牢固树立马克思主义的群众观点，关心群众利益和疾苦，满腔热情地解决人民群众生产和生活中的实际问题，努力树立起共产党的权威和光辉形象。132、要加强和改善