城市行政中心选址的原则探讨.pdf

城 市 行 政 中心 选址 的原 则 探 讨 口陈秀刚 ( 同济大学建 筑与城规 学院， 上海2 0 0 0 9 2 ) 摘 要城市 行政 中心的选 址是城市 功能 结构 的重要组成 部分 。文章总结 了城市行 政 中心 选址 的择 中、土地利 用效益优 化 、前 瞻性 、 通 达 、 地 标 、 功 能 发 展 等 原 则 ， 指 出 城 市 行 政 中 心 的 选 址 应 当 综 合 考 虑 地 理 、 经 济 、 交 通 、 实 用 、 景 观 、 实 施 和 持 续 发 展 等 因 素 。 关键 词小城镇 规 划；行政 中心 ；选址 ；原 则 文章编号 1 0 0 6 - 0 0 2 2( 2 0 0 3 ) 0 5 0 0 8 0 0 3 中图分类号 T u g 8 2 文献标识码 B P r o b e i n t o t h e P n n c i p l e o f L o c a t i o n S e le c t i o n o f C i t y Ce n t e d CH E NG X i u - g a n g 瞳血删Th e lo c a t ion s e le c t i o n o f c i t y c e n t e r is a n i mp o rt a n t p a r t o f c i t y f u n c t i o n a l s t r u c t u r e Th e p a p e r s u mma r iz e s s o me p r i n c i p l e s i n lo c a t ion s electi on an d poi n t s ou t t ha t s ome f a ct or s s uch as geogr ap hi c al ，ec onomic，t r ans port， us e，l an dsca p e，p r ac t i c e and su st ai nable dev elopment s ho ul d b e c ons i der e d 哦一 lUt l I I Pl a n n i n g o f s ma l l t o wn s ； Ci t y ce n t e r ； L o ca t i o n s e le c t i o n ； Pr i n c i p le 随着现代经济快速发展，我 国城镇 建设 步伐 日益加快 。城 市功能 的复合 、 多元，使作为城市 功能结构 重要组成部 分 的行政 中心不再仅仅扮 演城 市政 治职 能 中心 的角色。城市 行政 中心的选 址问 题成为城镇规划 工作 的一个极 为重要的 问题 。 城市行政 中心 的选址早 在我国古代 就 受到 了极 度重视 ，封建社会“ 前朝 后 市 ，市朝一 夫” 的城 市布局原则即是将 作为行政 中心 的皇 宫和 官衙置于城 市的 几何 中心 。下面就 以笔者在小城镇 规划 设计 中的体会 总结 了城市行政 中心选址 的几点原则，以期探讨。 所谓的 “ 中” ，并不单纯指城市几何 中心，同时也指 人 口分 布或空间经济活 动 的中心 。根据德 国经 济地理学 家克里 圜 划师P N E R S 斯泰勒 ( W C h r 1 s t a 1 e r ) 所 创立的 中 心地 学说 ，在一块均质的区域 内，辐射 吸引能力最强的点一般位于 区域的 中心 位 置 。 同时，将 行政 中心设在居住人 口分 布的 中心，一方面可以很方便地为市 民 提供 服务，另一方面又避免形成城 市某 局部地 区的交通瓶颈。此外，择 中原则 也符合 中国传 统的 天人合一理 念 。“ 天 下之 中”与 “ 天之 中”是相对应的，其 深层 内涵包括 了太 阳崇拜 、北极崇拜 以 及太极 崇拜等思想 。 土地 利 用 效 益优 化 原 则 目前，“ 经营城市”的观点正为越来 越多的管理者所接受。在市场经济条件 下，必须 用市场的 眼光重新认识和审视 城市。应该看到，城市是 国家长期 巨额 资金投 入 的结 果，是 资本 的实物形 态， 也 是政 府最大的一 笔有形国有资产。政 府可以运用市场经 济的手段，对构成城 市空间和城 市功能载体 的 自然成长资本 ( 如土地) 与人 力作 用资本 ( 如路 、桥) 及 其相关延伸 资本 ( 如路 、桥冠名) 等进行 集聚 、重组和运营，最大限度地盘活存 量，走 出一条以城建城 、以城 兴城的城 建市 场化之路 ，实现城 市 的 自我 滚动 、 自我积 累和 自我增值 1 。 在完全竞 争的条件 下，城市土地在 不同 用途的使 用者间进行分配时，总是 遵循 嘬 高租金原则” ，即愿意支付最高 租金者得之 。而不 同的使 用者，对于城 市不 同区位上 的土地，所给 出的投标租 金是不 同的。 当然不论选址选在投标租 金 曲线上 的哪一点，企业 的获利都是一 样 的。一般来说，商业单位 由于对位置 的敏感性最强，故其 用地 的投标租金 曲 线最陡；居住单位对位置的敏感性较 弱， 投标租金 曲线也较缓：制造业单位则居 维普资讯 于二者之 间( 图 1 ) 。 如 图 1所示，假 设有 A、B、C三类 土地使 用者，分别是商业零售业 、制造 业、公寓住宅业，各 自给 出了自己的 土 地投标 租金曲线，也即在一定利润水平 下所愿意支付的最大地租 曲线：其中 A A 为商 业用地 的投标租金，B B 为制造 业的投标租金，C C 为公寓住 宅业 的投 标租金 。当土地处在 0 E 区段时，商业 用地 的投标租金 A E最高 ，土地所 有者 理所当然将 0 E 区段的土地给 了商业； 同理，E F 区段的土地给 了投标租金 最高的制造业，F C 区段 的土地给 了 投标租金最高的公 寓住宅业 。于是，这 就形成 了一条针对三类土地使 用者 的城 市土地投标租金包络线 A E F C ，它也是 实际 上的城市土地市场地租曲线 。 将 上述情 况推广开来，地租 曲线是 在拥有任意多个使用者的城市土地市场 上，所有使 用者投标租金 曲线 的包络线 。 可以看 出，如果按照这个原则进行城市 土地的分配，将会实现城市整体土地经 济效益的最大化 。 随着 有偿使 用土地制度的实行和市 场经济 的发展 ，不同的土地价 格差别 日 益明显。这就 要求越是 “ 黄金”的土地 越 应该 有更 多的产 出。因此一 般而言 ， 像金融 、保险 等单位土地产 出高的行业 往往 占据 了城市地价 最高 的地段 2 l 。 在相 当长时 间里，政府基本 上位于 城市 的中心。例 如，古代 的县衙 就多位 于县城 中间偏北 的位置 。这是 由于城 市 一 般是从 中心部位开始发展 的，而政府 又往往是一个城市 中最早 的建筑 。在片 面强调突 出政治 的时代，政府 占据城市 最好最重要的地段成为理所 当然 。但在 以经 济建设 为 中心 的时代 ， “ 政 府 的重 要性不是体 现在位置的重要上” 已成为 共识。考虑经济和城市 的同步发展 ，追 求城 市资源的配置最有效，已成为对一 个城市管理者最基本的要求 3 l 。 有关材料表 明， 近年 来不少城市的 党政机关都有 “ 搬家”的举动。如 1 9 9 9 年底，陕西省咸 阳市秦都 区政 府决定将 位 于 城 市 繁 华地 段 的 办 公 大 院 卖 出； 2 0 0 1 年 4月，武汉市汉阳区机关大楼打 出招商牌；2 0 0 1年 6月，四J I l 省泸州市 江 阳区将 区委 、人大 、政府 、政协等 2 万 多m 的土地 出让给 了一 家房地产开发 公 司； 四川 I 省彭 州市 以 3 0 5 0万元将市 府大 院卖 出。卖 出后 的行政 中心 用地一 般都形成 了对 区位最为敏感 的功能。如 四川 省泸州市江 阳区将原行政 中心 用地 建成 了以商 贸为 主，集休 闲、娱 乐和住 宅为一体 的商 贸精 品一条街，获得 了较 好 的经济效益。 城市行政 中心在城市 中的分布对城 市 的经济发展 、布局结构和道路 系统规 划及建筑艺术空 间的组织都具有重大影 响，对其规划选址要有前瞻性，应适时 将其分布于城市未来的重点发展 区域。 这是因为，在老百姓看来，政府是 信心 的保证 ，一个商 业大楼 可能破 产 ， 而政府 大楼则相对保险得 多 惟有城市 政府 的建设，才能在较短时间 内在新 区 形成较高水平 的基础设施 ( 水 、电、路 、 气等 ) 和服 务设施 ( 医院 、学校 、邮 电、 公安 等) 需求，这 是单一开 发商所 无法 做到 的。同时，政府外迁将原来在老城 内无偿 占有的资源，转让给其他效益更 好的 用途，不仅为其他产业提供 了更大 的发展空间，也为新 区建设 筹集到宝贵 的启动资金 。 青岛的作 法堪称 此类实践 的经典之 作 。1 9 9 2年小平同志南巡讲话的发表， 在全 国掀起 了第二次 改革开放 的浪潮 。 面对这一难得的历史性 机遇 ，青岛市委 市政 府审时度势，迅速作 出了东部开 发 的战略部署。面对东 部新市 区地理 区位 上的战略优 势，市委市府确定 了东部开 发 的思路：争取在 3年 一5年 内建成一 个集行政机关、商业购物 、金融贸易、文 化娱乐、旅游设施和高级住宅等多功能、 现代化的市级政治、经贸、文化 中心，以 带动整个城市 的建设 与发展。但真正将 这些地理 区位优势转变为资金和开发优 势关键，是适时选好切入点或找到一个 突破 口，这 个突破 口便是市级机关的适 时东迁。即以行政 中心的东移 ，将行政 赢 _一十 业 制 造业。居 住 。 图 1 土 地 投 标 租 金 曲 线 图 卜行政中心2 - 商业中心3 - 接待中心4 - 博物馆与运动 5 一 大学6 一 市场7 一 绿地与游憩设施8 传统商业街 图 2昌 迪 加 尔 1 9 5 1年 规 划 平 面 ： 东西主轴线， 布政府大酾公共麓筑； B -B ： 市民分布轴； 1 三权广场； 2 广场及各部大奠； 3 商务中心； 4 广播电视大夏； 5 纛棒公园； 6 火车站； 7 多层住宅区 ； 8 敬式住宅区； 9 大髋； 1 o 水上运动设施 图 3巴 西 利 亚 总 平 面 图 陈 秀 刚 ： 城 市 行 政 ， 莲 征 韵 顶 r 髹 哥 2 0 0 3 年 第 5 期 第 1 9 卷网 维普资讯 中心特 有的政 治集合能力转化为经济融 合能 力，让行政 中心的东迂带动人们思 想与观 念上的转变。 由于有 了一个具有 前瞻性的规划方案，再加上 以土地为本 的战略有效实施，使一个洋溢着现代化 都市风韵 的新市 区在短短几年 间矗 立在 青 岛的东部。 “ 布景 作 为城市无 比； I士 观 的背景。勒 柯布西埃清楚地理解 “ 地理精髓” ，采用 横 向弯曲的道路 ，低 平的建筑形式 ，将 行政 中心选址 于城市顶 端；强化 了巨大 山峰 在城市 中的地位及 意义 ，把 城市 与 自然的关系， 自然环境 无可比拟 的价值 表述得 淋漓尽致 ( 图 2 ) 。 空间通达性是指空 间实体 与其他 空 间实体进行各种交流 ( 如物质 、能量 、人 力和信息等 ) 的方便 程度 。空间通达 性 的高低，反映一个 地区实体 与其他 实体 相接触进 行社会经 济和 技术交流 的机会 和 潜力 。提高空 间通 达性 的有效途径 ， 就 是创造 便捷 易达 的交通条件 。 因此， 城市 行政 中心选 址的一个重要原则是将 其设置在交通便利的地段 。 行政 中心是城市 重要的建筑群和城 市空间，也是城市主要的客厅。因此，行 政 中心的选址在宏观层面上应充分考虑 城市的对景 、背景 以及轮廓线等方 面的 景观作用，将其设置在具有地理标志意 义的点上。而在微观层面上应充分考 虑 选址基地的 自然地理条件，将其设置在 自然地理条件优越 、有山有水 、易 于创 造 出鲜明的城市形 象的地段 。 例 如，被 誉为人类最杰 出瑰宝 的北 京故宫，作为北京 的行政 中心，其选址 就充分地考虑 了它在整个城市 中的地标 意义 。在宏观层面上， 它位 于北京 的中 轴位置；在微观层 面上，通过南凿 护城 河 、北筑景 山，创造 了富有特色 的空间 环境形象 。 又如 由著名规划 与建筑大 师勒 柯 布西埃设计 的印度旁遮普 邦的新首府一 一 昌迪加尔，在处理城市 与 自然 的关 系 上 ，特 别是 凸显行政 中心 主题 的方面 ， 表现 了勒 柯布西埃 的独特智慧 。昌迪 加尔的地理位置介于喜 马拉雅 山区与漫 无边际 的印度平原之 间，北 印度深谷切 割的连绵的 山脊 、尖顶的峭壁 以独特 的 圆 划师P L A N N E R s 根据城市功能发展理论，城市 各种 功能在空间上存在一定的互补性和 排斥 性 ，这 一理论 是城市功 能分 区的基础 。 随着城市规模的扩大，原来各种机构不 加 区分 混在一 起 的情 况已不 适应需要 ， 客观 上要求城 市有一 定的分 区和布 局。 根据现代城市发展理论，城市 行政 中心 往往和城市文化 、商业娱乐等功能用地 组合在一起，通过广场 、绿地等空间融 合，共 同组成市 民活动 、游憩 、休 闲的 空 间体系，产生 出较高的社会经济环境 效益。相应地，城市工业的合理布局应 将上、下游产业联系在一起，并与仓储 、 大型对外交通 用地组合在一起。如将城 市行政 中心 与城市工业 、仓储 、大型对 外交通 等功能 用地组合在一起，则难 以 产生较好的社会经济环境综合效益。 正是 由于城市行政 中心的建设和发 展对城市社会 经济发展有重要 的带 动作 用，因此其选址要充分考 虑到 周边 空间 发展 的可持续性 。即其周边要具备较为 广阔的发展空间和可建设 用地 。唯有这 样，才能充分 发挥行政 中心建设 与发展 的社 会经济效 益，使 其真 正成 为城市发 展积极 的空 间增长点 ( 图 3 ) 。 城市行政 中心的建设，是一项 比较 庞大的工程。因此，对其建设和选址，务 必坚持可操作性 的原则 。对不 同选址方 案的基地 条件 、动 拆迁情况和经济效益 进行 比较 周密 的考察和论证，选择尽量 节约投资成本和能迅速带动城市大规模 发展 的方案，使行政 中心 的建设具备 良 好 的操作性 。 由于城市 的发展 受到诸 多作 用力的 影响，同时 由于区域社会 、经济发展情 况的变