论我国农民工工伤保险制度的完善

鲁东大学本科毕业论文论我国农民工工伤保险制度的完善张希玲（政法学院，法学，2005级1班，051210040）摘要：农民工是我国制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，他们对城市的发展发挥着不可忽视的作用，他们几乎包揽了城市里最脏、最累和最险的工作。农民工的劳动条件差，劳动环境恶劣，工伤事故和职业性患者大部分发生在他们之中，这使得农民工成了我国现阶段职业灾害的主要受害对象，导致劳资纠纷增多，这也决定了工伤保险应当作为社会保障制度的基本社会保障项目尽快得到确立，才能有效的保护农民工的利益。在这里我将从现阶段我国农民工工伤保险制度的现状，造成这种现状的原因等方面进行分析，提出一些改善农民工工伤保险制度的建议，以引起更多的人关注农民工的保障权益。关键字词：农民工；工伤保险；原因分析；对策Improve The Injury Insurance System On Chinas Migrant Workers Industrial ZhangXiling(Institute of Politics and Law, Law, Class1Grade2005, 051210040)Abstract: Migrant Workers is special groups during Chinas institutional change and social transformation . they play a role in the development of the city that can not be ignored.they almost won the most dirty cities, the most tired and most dangerous work. Migrant workers have bad working conditions, labor conditions. occupational accidents and patients occurred in the majority of them, which at the present stage of Chinas migrant workers have become the main victims of occupational hazards object,resulting in an increase of labor disputes, which also determines the industrial injury insurance should be the social security system as the basic social security to be established as soon as possible in order to effectively protect the interests of migrant workers. Here, I will at this stage of Chinas migrant workers industrial injury insurance system, the status quo, the status of the reasons for this analysis and so on, made some improvement of migrant workers industrial injury insurance system, to attract more people concerned about the protection of the rights and interests of migrant workers .Key words: migrant workers; injury insurance; reason analysis; countermeasures引言 工伤保险是世界上产生较早的社会保险项目，最早于德国1884年就制定了劳工伤害保险法，目前已有130个国家或地区建立了工伤保险制度。而我国的工伤保险制度建立的比较晚，而且与世界上其他国家相比，我国的工伤保险制度自建立之初，就存在着一系列问题。要完善我国的工伤保险制度，应该从工伤保险制度的体制和机制上进行改善，做好各方面的宣传工作，加大对工伤保险重视力度。一、工伤保险的基本理论及我国的工伤保险立法工伤保险又称职业伤害保险，指劳动者在生产工作中或法定的特殊情况下发生意外事故，或因职业性有害因素危害，而负伤（或患职业病）、致残、死亡时，对其本人或供养亲属给予物质帮助和经济补偿的一项社会保险制度。工伤保险的基本特征主要体现在以下几个方面：（1）工伤保险责任实行无责任补偿原则，在工伤保险制度之前，因工伤引起的赔偿使用民法上的过错赔偿原则，无责任补偿是指劳动者只要因工伤事故和职业病造成的伤害时，就享有工伤保险的权利，而不管伤害是由谁造成的，即使劳动者对工伤的发生有过错，也不能因此减少对劳动者的补偿，无责任补偿原则是基于职业危害理论而确立的。（2）工伤保险的投保人为用人单位，被保险人是与该用人单位建立了劳动关系的职工。在这方面同样适用劳动关系的一般原理，即工伤保险的对象是与用人单位建立了劳动关系的劳动者，被保险人无需缴费。（3）工伤保险所保之“险”为职业的危险，指在生产工作中工伤事故和职业性有害因素对职工健康和生命造成的危险。这种危险是客观存在的，由外界直接伤害引起，危险发生是否具有不确定性。（4）工伤保险是强制性保险，是法律规定的必须对职工实行的一种社会保险。（5）补偿与预防、康复相结合的原则，工伤保险制度也包括预防事故发生和帮助伤者康复。世界各国的立法都要求用人单位对劳动者的康复承担责任。用人单位应努力减少事故的发生，改善劳动条件，加强对劳动者的安全培训，及时发现事故隐患，及时纠正排除。一旦发生事故要及时治疗，采取包括度假、治疗等措施促进职工早日康复 张希玲 2009年5月25日。我国企业职工的工伤与职业病保障制度建立于20世纪50年代，1951年2月25年中央人民政府政务院颁布实施的中华人民共和国劳动保险条例第12条就对工伤保险待遇作出规定：（1）工人与职员因工负伤，全部治疗费、药费、住院时的膳费与就医路费，均由企业行政或资方负担。在医疗期间工资照发。（2）因公负伤致残，完全丧失劳动七退职后，饮食起居需人扶助者，发给本人工资75%的因工残废抚恤费，付至死亡时止。（3）因工负伤致残，完全丧失劳动力退职后，饮食起居不需人扶助者，发给本人工资的60%的因归伤残抚恤费，付至恢复劳动能力或死亡时止。（4）部分丧失劳动能力尚能工作者，企业应给予适当工作，并按其残废后丧失劳动能力的程度，发给本人残废前工资10%30%的因工残废补助费，至退休养老或死亡时止。 1957年2月28日，由卫生部制定的职业病范围和职业病患者处理办法的规定，首次在我国将职业病伤害列入工伤保险的保障范畴，并确定了将危害工人、职员健康和影响生产比较严重、职业性比较明显的职业中毒、尘肺、职业性皮肤病等14种职业病正式列入职业性范围。规定患职业病的工人、职员，在治疗或疗养期间及医疗终结确定为残废或治疗无效而死亡时，根据中华人民共和国劳动保险条例有关规定的按因工待遇处理。 1958年2月9日颁布的国务院关于工人、职员退休处理暂行办法和1978年6月2日颁布的国务院关于工人退休退职的暂行办法，曾先后两次对工人工伤保险待遇作了调整和提高。1987年11月5日，卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会修订颁发了职业性范围和职业病患者处理办法的规定，列入职业病的有9大类，共99种。 1996年8月，原劳动总工会联合修订发布的企业职工工伤保险试行办法。2001年10月中华人民共和国职业病防治法颁布。2003年4月27日国务院颁布的工伤保险条例等。都为工伤保险制度的发展提供了强有力了基础，但现阶段关于农民工工伤保险的制度仍存在许多的问题。二、我国农民工工伤保险制度的现状（一）职业危害严重，参保人数低一些企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，产生大量事故隐患和不安全因素，导致工伤事故频频发生。据统计，全国3000万的建筑队伍中农民工约占80%以上，而山东省建设厅一份资料显示，建筑伤亡事故中90%是农民。农民工在职业活动中，还会因接触粉尘、防身性物质和其他有毒有害物质而引起职业病，我国有50多万个厂矿存在不同程度的职业病危害，接触职业危害的劳动者在2500万人以上，其中80%以上的一线职工就是农民工。由于企业的劳保措施不到位、工人缺乏基本的自我保护意识和技能，职业危害形势严峻。而我国原有的工伤保险范围覆盖仅仅包括国家行政、事业单位和一些国有企业的职工，农民工作为一个庞大的劳动群体，从事着一些最苦、最累、最险职业病危害最大的工作，却迟迟没有纳入到工伤保险的范围，直到2004年1月1日出台的工伤保险条例改变了过去只有国家行政、事业单位和一些大型国有企业的职工才能享受工伤待遇的状况，但这一政策并没有得到很好的贯彻落实。这使得，大多数的农民工在遇到工伤问题时束手无策，只能得到一点补偿，或者根本无人问津。发生死亡事故的，或者根据非法“生死合同”给家属一点补偿，或者“私了”，没有正常的法律程序。由于职业病往往具有迟发性，农民工发生职业病伤害的，可能会在疾病“积累”过程中或患病后已经被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本支付不起昂贵的治疗费用，甚至导致倾家荡产。 我国农民工工伤保险制度的现状，到2006年底，我国各行业参加工伤保险人数已经突破1亿人，享受到工伤保险待遇的达90万人，农民工参加人数2538万人，煤矿企业参加400万人，103家国有煤矿全部参加农民工工伤保险。尽管如此，这一数字与我国庞大的农民工数相比，仍显得那么渺小。 （二）工伤认定处理程序复杂 一旦认定工伤，其处理费用将由社会保障部门来承担，因此认定必须慎重。所以国家规定了严格的工伤认定程序及办法。工伤认定、工伤鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫长的程序，一个工伤案件处理三四年不足为奇，拖得农民工苦不堪言，因此这些问题的存在必须得到国家的重视。 （三）基金设计不完善 目前我国工伤保险平均缴费率维持在用人单位工资总额的1%左右，与当前的国情和生产力较相符合，但费率结构较粗放，行业划分笼统，没有根据实际情况拉开档次，达不到与风险相关联、促进工伤预防的目的和功效。不利于一些工伤事故、职业病发病率低的企业参加工伤保险。再加上工伤保险条例第八条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。同时规定工伤保险基金应当留有一定比例的储备金，用于统筹地方重大事故的工伤保险待遇支付。”这当然是防范意识的体现，但现实状况是，由于支付水平较低、缺乏有效的预防工作机制，使得基金结余过高的现象普遍存在。现在推行的农民工工伤保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移和保持农民工工伤保险关系，农民工很难真正享受工伤保险待遇。以及基金在县市区之间统筹划分不合理，有的区域结余过多，有的区域收不抵支，基金调剂困难，并与医疗保险费用产生摩擦。 （四）有关工伤保险法律法规不健全 现阶段，我国基本上采用各种政策措施和地方性行政规章来推动农民工工伤保险，缺乏法律的权威性和稳定性保障。我国至今尚无一部关于农民工社会（工伤）保险的全国性专门法律或法规。国务院颁发的工伤保险条例为行政法规，效力不及普通法律，针对性不强；劳动法、企业职工工伤保险暂行规定等全国性立法对农民工而言则缺乏可操作性。地方性立法中，只有少数地区专门制订了针对农民工的工伤保险的实施办法，如（ 北京市外地农民工工伤保险暂行办法、天津市农民工参加工伤保险规定、青岛市农民工工伤保险暂行规定、湖南省农民工参加工伤保险暂行办法等。而劳动与社会保障部颁发的关于农民工参加工伤保险有关问题的通知属于行政规章，法律效力不及地方性行政法规，当其与地方利益冲突时，会由于法律层次低而不能起到统筹规划与指导作用；地区间的政策办法缺乏规范性、一致性，不利于提高统筹层次和基金管理。其次，现行法律法规归违法行为缺乏严格的制约和惩处，用人单位违法成本低。这是目前大量企业仍未参保的主要因素。工伤保险条例第六十条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”除此之外没有别的惩罚性规定。这导致那些实际上没有为农民工参保、给予补偿的用人单位极少受到过任何处罚。甚至有些企业不与农民工签订劳动合同也不会受到处罚，这些问题的存在，难以有效治理企业违法行为。再一个就是在工伤保险待遇规定方面存在较多缺陷，工伤保险待遇是工伤保险中一个技术复杂但又核心的问题，但工伤保险条例等对农民工的这一问题缺乏细致和有效的规定，难以适应农民工规范性和稳定性差的就业特点。最后劳动者权利的救济程序规定不合理，劳动法规定，劳动争议案件必须经过劳动仲裁才能向法院起诉，但这对于文化程度不高的农民够工来说，对程序问题根本不了解，在实践中，很难使维护自己的权利。而且不论是仲裁、诉讼还是申请执行都要交费，农民工在生计都难以维持的情况下，又怎么去维权？在工伤认定中，劳动关系是否成立？什么是事实劳动关系？以及对事实劳动关系的特征等方面都没有做明确的规定。 （五）缺乏预防补偿康复三位一体的有效机制 目前，我国的工伤保险还是工伤补偿，被动地受理工伤认定，支付伤亡待遇，对工伤预防、职业康复投入太少。工伤预防的宣传、教育、培训比较薄弱，对农民工的宣传教育太少，不能很好的防患于未然。而出现了工伤事故之后，企业往往给予农民工很少的补偿；即使治疗后，对于后期的康复治疗，企业基本上不会再问津，作为农民工这一弱势群体来说，这些费用是很难负担得起的。三、造成我国农民工工伤保险现状的原因分析 （一）历史原因新中国成立后，由于特殊的国情，我国选择了优先发展重工业的经济发展战略。重工业是资金密集型产业，而当时我国建设资金匮乏，却存在着大量的劳动力。因此，必然采取限制措施控制城市人口规模，二元户籍制度由此产生，并在此基础上形成城乡有别的社会保障制度，把农民工排除在工伤保险的范围之外也属正常。（二）用工单位追求经济效益不愿意出钱参保企业是依法自主经营，自负盈亏独立核算的，是市场主体。而盈利是企业主的追求目标之一。现实中一些企业主往往是单纯的追求利益最大化，而一种最简单的办法就是降低成本，包括人工工资在内的费用支出，这不言而喻，就会减少甚至减除农民工各种保障费用的必要开支，农民工的利益就无法得到保障。 （三）工伤保险范围窄，立法层次低 虽然2004年1月1日出台的工伤保险条例改变过去只有国家行政、事业单位和一些国有企业的职工才能享受工伤待遇的状况，将中小企业、私营企业及个体工商户统统纳入参保范围。但在具体实施过程中，仍然有很多的农民工无法享受到工伤保险的待遇。 （四）农民工自身素质较差自我保护意识薄弱 农民工大多数来自农村，文化程度普遍不高，对法律了解的比较少。在他们眼中，只要发工资，有无保险签不签合同，均无所谓，在遇到侵害时无法得到法律的保护。没有自我保护意识，出现工伤事故得到一点补偿之后，也不会再去争取自己的权利，忍气吞声的观念也已经根深蒂固。 （五）体制上的原因 这是工伤保险制度缺失的根本原因，户口制度、劳动用工制度等就像一杆无形的标尺将人们划分为农业人口和非农人口。在此基础上建立了城乡分割的二元社会保障体系。而工伤保险的范围限定在国家行政、事业单位和一些国有企业的职工。农民工作为特殊的社会群体，从行政管理上讲，他们没有获得城市户口，仍然是农民；从政治地位上讲，他们不被承认为产业工人；从经济待遇上讲，他们没有市民所拥有的起码的劳动福利保障。这样就使得农民工的工伤保险自然而然的地被排斥在城镇职工工伤保险之外了。 （六）政府监督与执法力度不够 农民工工伤保险具有社会保障的属性，和其他社会保险一起由劳动和社会保障部管理，是顺理成章的事。但实际上，因农民工工伤保险的特点与其他社会保障制度的相关性不大，组织方式与实际效果和目标产生了脱节。工伤保险是为了促进安全生产，安全生产是为了减少事故和工伤补偿。可以说工伤保险离开了安全生产主导事业就无生存的根基，安全生产缺少了工伤保险手段就无发展前途。而现在，劳动和社会保障部却无法发挥“工伤保险安全生产”的职能，这种瓶颈制约着农民工工伤保险的未来发展。另外因职能交叉而造成的责任推诿使得农民工工伤保险工作产生低效能的现象。如管理机构不健全，人员配制不合理等现状，严重制约着农民工工伤保险的事业的发展。四、完善我国农民工工伤保险制度的对策 我国在从传统社会向现代社会转型的过程中有一个社会产业结构转化和城乡结构转换的过程，以成为产业工人重要组成部分的农民工对我国的现代化建设作出的重大贡献，但由于传统二元结构等影响，他们享受不到应有的社会保障，面对着众多风险。其中最容易对之造成直接伤害的是工伤风险和职业性风险。我国目前正处于经济快速发展的时期，也是工伤事故频发、职业病高发的时期，层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业性群体。由于农民工文化素质偏低，流动性偏大，加上认识上的一些误区，使得农民工的工伤保险制度仍未取得理想的效果。而农民工现在已经占二、三产业员工比例的59.8%，他们已经成为中国工人阶级的主力军。农民工的出现既解决了某些先进发达地区的劳动力不足，也缓解了不发达地区劳动力大量剩余的就业压力，成为许多贫困地区农民脱贫致富奔小康的重要途径。农民工作为城市边缘群体，他们是定位在游离于城镇居民之外的边缘人群和弱势人群。不享受工伤保险的待遇。但农民工在城市里却多从事建筑业、工矿企业等高风险、职业病多发的行业。因此，建立面向农民工的工伤保险制度势在必行。 （一）实行企业参加工伤保险生产经营准入制度 工伤保险作为国家推行的强制险，企业必须无条件为职工缴纳。凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续。对用人单位为农民工现行办理工伤保险的，各地经办机构应与以办理。2006年9月国务院关于解决农民工问题的若干意见明确要求做好农民工工伤保险工作以推进农民工特别是矿山、建筑等高风险企业农民工工伤保险工作。因此，可以让企业在办理生产许可证时，必须出具工伤保险参保预交押金。如果企业正常生产后，不缴纳的，从该预付押金费用中扣除。 （二）改进农民工工伤保险争议处理机制 由于工伤发生后，要经过认定、鉴定、仲裁、诉讼等一系列环节。一个案件拖延四、五年常见的事，且仲裁是法院审理的必经程序，而法院在审理时又重新认定证据，造成了时间的拖延。应适当延长劳动冲裁申请时限，针对冲裁和诉讼严重脱节的现象，总结推广其他地方建立的劳动争议冲裁的做法，由“一裁两审”改革为“一裁一审”或“两裁终审”、“或裁或审”；针对劳动争议案件的特殊性、复杂性，在我们国家可以借鉴劳动争议处理比较完善的德国制度，在人民法院内部建立劳动法庭，及时处理劳动争议，以提高办案的水平和效率。 （三）完善基金设计 提高基金的使用效率，合理分配基金在预防、补偿、康复上的比例，优化支出结构。许多研究表明，以预防为主，是最有效、最符合成本收益原则的策略。许多国家都把设立一定的工伤预防费用作为工伤保险制度的内容之一。另外，我国许多地方的工伤保险基金有较大结余而农民工工伤保险待遇标准和水平偏低，应当适当提高农民工工伤补偿待遇及，并且强化其待遇的落实。同时提高统筹层次，建立农民工工伤保险账户自由转移制度。鉴于当前工伤保险层次较低，基金无法平衡调剂，建议尽快实行省级统筹，条件成熟时再过渡到全国统筹，以发挥互济功能，增强整体抗风险能力，符合农民工流动性大的要求。如果农民工工伤保险实行全国统筹，统一管理可以建立便于跨地区转移工伤保险关系的机制，农民工不论转移到什么地方，都可以凭卡享受农民工工伤保险费，也可以从根本上解决因农民工流动性而造成的社会保险关系难以转接的问题。（四）逐步发展预防、补偿、康复机制工伤保险机构可利用资金优势与安全生产监督管理机构或其他具备条件的中介机构合作，开展监督事故放缓等服务，为用人单位与农民工提供安全生产培训和咨询，建立职业病以及有毒有害物品及资料数据库，为用人单位采取必要的防护措施。进一步完善行业差别费率和企业浮动费率机制，积极发挥事故预防作用。工伤保险康复包括医疗康复、职业康复和社会康复，工伤保险康复虽花了一些钱，但工伤职工通过工伤康复特别是职业康复、能够生活自立甚至重新回到工作岗位，不仅对个人身心和他们的家庭生活有益，而且会大大降低社会对工伤职工的投入。进一步加强对工伤康复政策和相关标准的研究，逐步探索建立适合我国国情的的工伤康复制度。如：针对农民工流动性强的特点，对于在城市内指定的康复机构进行康复治疗而返乡的农民工，可充分利用农村享有的职业康复设施，建立流动的职业康复站为工伤农民工服务，提供康复辅助器具的维修及更换服务，帮忙伤残职工实现再就业，重新融入社会。（五）降低农民工参加工伤保险的门槛农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇是工伤保险条例赋予农民工的基本权益，各类用人单位招用的农民工均有依法享受工伤保险待遇的权利。凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续。用人单位为农民工先行办理工伤保险的，各地经办机构应予办理，从已经开展的农民工工伤保险业务来看，从用人单位投保、申报缴费、申报工伤到领取工伤保险金，人们普遍反映手续较为烦琐，许多小私营企业，乡镇企业管理人员本来就少，过繁的手续增加了他们的投保的难度。因此，投保手续和环节应该简化，使投保流程更简便、顺畅。（六）大力宣传，提高农民工素质，加强农民工自我保护意识对农民工群体实行安全教育、法制宣传活动，提高他们的自我保护意识。或者建立农民工维权组织针对农民工的特殊情况，可以在有条件的单位建立农民工工会。通过工会凝聚农民工的集体力量来争取农民工群体的利益。这样就在保护农民工合法权益的方面起到了很大的作用。（七）加强政府职能，完善法律建设 强化政府监督执法职能，首先针对用人单位不为农民工缴纳工伤保险费用的情况，开展专项定期执法检查，对查出的问题，责令限期改正。对于不整改者，给予重罚，保证使用人单位做到应保尽保。再一个就是强化劳动合同制度，督促企业劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业的相对稳定，这是维护农民工权益的稳定基石。 当前一是要提高合同签订率，建议劳动、工伤、企业家联合会和工会协同工作，早日实现“只要存在劳动关系，就必须签订劳动合同”的目标。二是提高合同质量，落实合同内容，纠正目前合同中普遍存在的不公平工资、工时、安全卫生、社会保障等问题。同时在非公企业加紧建立健全集体合同制度。其次加强劳动检查工作，提高劳动管理的刚性约束，在监察方法和手段上，由被动受理举报投诉转变为日常监察与个案查出并重。再次，完善配套服务机构核设施：设立具体经办机构，负责根据省、自治区、直辖市人民政府规定，征收工伤保险费；查用人单位的工资总额和职工人数，办理工伤保险登记，并负责保存用人单位缴费和职工享受工伤保险待遇情况的记录，进行工伤保险的调查、统计；按照规定管理工伤保险基金的支出，核定工伤保险待遇，为工伤职工或直系亲属免费提供咨询服务。与医疗机构、辅助器配制机构在平等协商的基础上签订服务协议，并公布签订服务协议的医疗机构、辅助器配制机构的名单、监督其服务。结语农民工工伤保险制度的确立和完善，是一个复杂而艰巨的任务。在我国这样一个人口众多，人员复杂的社会环境下，对农民工基本权益保护需要更多的努力。这需要社会各界人士一起关注这个庞大和特殊的群体。缺乏基本社会保障的农民工面临着巨大的工伤风险，他们也是我国工伤事故和职业病高发人群，优先确立农民工的工伤保险项目是正确和重要的战略决策。通过结合我国国情和工伤保险现状及原因分析，提出一些完善农民工工伤保险制度的对策，从提高农民工自我保护意识到加强政府监督职能，以期最