宪法宣誓制度建构.doc

宪法宣誓制度建构 法国著名社会学家涂尔干认为，如果仪式不具有一定程度的神圣性，它就不可能存在。这种“信仰”活动促使人将对于法律的正当性预设逐步落实为法律生活的现实，逼使实然不断接近法律的应然理想状态。从而，法律由此获得，或者说，最终被赋予普遍有效性与“合法性”。许章润：法律信仰的中国语境，载法制日报，2003年10月16日。法信仰作为一种精神活动，只有承载于一定的实体才能取得普遍的意义。正如宗教信仰的对象是神灵而其载体却是宗教经典一样，人们对法律价值的信仰只有以“法律”为载体才能具有普遍的意义。许章润：法律信仰中国语境及其意义，广西师范大学出版社，2003年版，第68页。作为法律体系金字塔顶端的宪法，其所承载的法治价值，所凝聚的社会共识，特殊的地位与效力位阶，需要在进行宪法宣誓的制度构建时更强调审慎性，以求更好的弘扬宪法精神。孙中山曾指出:“今世界文明法治之国，莫不以宣誓为法治之根本手续。”下面结合域外经验和我国实践对这一制度加以完善。一、域外经验多数国家将举行宣誓仪式作为宣誓者开始执行职务的必要条件，因而一般都规定宣誓应在宣誓者开始执行职务之前或者就职时进行。如挪威宪法规定，国王执政时，应立即向挪威议会宣誓；新加坡宪法规定，任何议会议员在议会宣誓之前，不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。约旦国王即位时，必须在国民议会会议上，宣誓尊重和奉行宪法并忠于国家。也有的国家需要在法院或法官面前进行宣誓，如美国总统宣誓就职时，通常由联邦最高法院首席大法官担任总统就职大典的见证人。参考其他国家的宣誓制度建设，各国宣誓制度都以效忠宪法为主要内容。宪法本身也会在很多国家领导人在就职仪式上出现，乌克兰的总统就职宣誓时需要手按宪法外，美洲国家如委内瑞拉等国家的总统也需要手拿宪法。还有部分国家领导人虽然不拿宪法，但会向宪法宣誓效忠，这些国家如阿富汗、埃及、巴拉圭总统就职宣誓时会表示遵守宪法等法律。（一）美国美国宪法规定，除总统当选后执行职务前必须宣誓外，国会的参议员和众议员、各州议会议员以及联邦和各州所有行政和司法官员，都应当宣誓拥护宪法。美国总统就职时一般手按圣经，美国宪法第2条第1款对誓词作出规定：“我谨庄严宣誓（或郑重声明），我必忠实执行合众国总统职务，竭尽全力，恪守、维护和捍卫合众国宪法。”（二）俄罗斯俄罗斯总统的就职宣誓词是由俄罗斯联邦宪法第四章做出规定：“我以俄罗斯联邦全权总统的名义宣誓，尊重和保护人类与公民的权力和自由，遵守俄罗斯联邦宪法，维护国家主权、独立、安全和领土完整，忠实地为人民服务。”2012年5月7日，普京开始他第三个总统任期。就职典礼在俄罗斯宪法法院院长佐尔金主持下进行，普京将把手放在一本特制的宪法上宣誓。宣誓被视为新总统正式就职的时刻。2、 我国的制度设计十八届四中全会所通过的决定中第二部分，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施之下，所强调的宪法实施，更侧重从宪法作为国家根本法的地位这一方面，宪法作为根本的活动准则，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度。决定文本中对于宪法宣誓制度的表述为：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”仅对宪法宣誓的主体和对象作出了规定，对于宪法宣誓的主持机构、参与人、时间、地点、形式、内容等并未明确。其他国家的宣誓制度，一如上文中的美国和俄罗斯等国家，其宣誓制度早经宪法确认，载入文本，或者在不成文宪法国家，宪法宣誓制度一般是通过宪法惯例予以确立的，均相对成熟；而我国的宪法宣誓制度亟需建立规范，对于将其纳入宪法，以修正案的形式予以确立的观点，笔者认为，修宪成本过高，作为一项亟待确立的制度，以修宪作为纽带不利于宪法的稳定性；对于将其以附件形式增加在选举法后的观点，笔者认为不妥，由于选举法仅就人民代表大会的代表选举作出规定，并未涉及其他国家工作人员的选举及任命，因此，还是和“宪法日”一样，以全国人民代表大会常务委员会决定的形式公布比较恰当。宣誓制度从历史走向现实，早在十八届四中全会之前，我国各地有各种宣誓实践，但存在以下问题：宣誓的主体不仅包括各类公务人员，如国家主席、总理、人大代表、法官、检察官等，也包括非公务人员，如律师、教师、医生等等。宣誓人员有的来自于政府机关，也有的来自于社会的各行各业，由于没有统一的制度规定，使得这些宣誓活动并不具有权威性和规范性，缺乏社会其他人员的认可和监督；由于宪法宣誓并未正式被写入宪法或法律中，缺乏相应的规范依据，各地举行的宣誓活动或者是出于当地政府或相关单位的要求，或者是作为一种政府宣传活动而进行的，具有较大的自发性和随意性；各地的宣誓活动仪式五花八门，使得宣誓活动丧失了本身的庄严和神圣使命感。另外，由于形式各异，导致参照标准也无从谈起，对于不宣誓或者违背宣誓之后的责任追究自更不必说。因此，规范仪式将宪法宣誓活动进行相对统一的制度设计是非常有必要的。现有的制度规范中，中央法规司法解释中有28份文件中包涵“宣誓”条款，但更多地只是出现“宣誓”这一词语，没有涉及详细的规定。其中，仅中华人民共和国香港特别行政区基本法中华人民共和国澳门特别行政区基本法以及随后公布的全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于香港特别行政区有关人员就职宣誓事宜的决定全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于澳门特别行政区有关人员就职宣誓事宜的决定，但规定相对宽泛，仅对誓词、监誓等内容作了规定，对于宣誓场所、领誓人等缺乏规定。最高人民法院公布的关于印发 中华人民共和国检察官宣誓规定（试行）的通知和中华人民共和国法官宣誓规定(试行)的通知中，对于检察官、法官的就职宣誓作出比较完整的制度规定。对于规范我国宪法宣誓制度有一定指导意义。地方性法规中有67份文件包涵“宣誓”条款，具体涉及“宪法宣誓”内容的文件也只是在十八届四中全会之后通过的，内容也与决定保持一致，没有作出进一步的明确和细化。文中数据来自北大法宝，2015年3月14日访问。在君主立宪制国家，宪法规定的宣誓内容大都体现君主的义务或责任。在共和制下，民主、共和、宪政已成为这一政体的内涵。建立健全我国的宪法宣誓制度正是实现宪法价值中人民主权和宪政秩序两大价值的重要途径。同时，对于完善各级人大的监督权以及更加激发公民对于公职人员的了解和监督有重要意义。在我国建立宪法宣誓制度的时机已经成熟，使其“制度化、规范化、程序化”已成当务之急。建立宪法宣誓制度应将其视为“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”的内容之一，对于弘扬宪法精神，推动宪法实施有积极意义。借鉴国外经验，宪法宣誓作为一项具有崇高性和神圣性的制度，赋予高级效力予以规范；同时，根据我国宪法中的政体特色以及决定文本，参考已有的地方性经验，进行制度设计：（一）宣誓的主体根据决定，宣誓主体：凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。结合我国宪法规定，宣誓主体可以包括下列人员：国家主席、副主席；全国人民代表大会常务委员会的组成人员；国务院总理及副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军委主席和中央军事委员会其他组成人员；地方各级人民代表大会代表，地方各级人民代表大会常务委员会主任、副主任、秘书长和委员；地方各级人民政府组成人员，包括省长副省长、自治区主席副主席、市长副市长、自治州州长副州长、县长副县长、镇长副镇长、乡长副乡长；最高人民法院、地方各级人民法院和专门法院院长、副院长、审判委员会委员；最高人民检察院、地方各级人民检察和专门检察院检察长、副检察长、检察委员会委员。 （二）宣誓的形式宣誓形式通常为口头表述，但有的国家采用口头与书面相结合，有的采用书面形式，有的用对话问答形式，采用对话问答形式有哥斯达黎加哥斯达黎加共和国宪法第11条：政府官员仅为权力之受托人，不得窃篡法律所未授予之权力。政府官员必须宣誓遵守宪法与法律。第137条：总统和副总统应在议会前宣誓；但如不能在议会前宣誓时则应在最高法院前宣誓。 第194条：公共官员必须依本宪法第十一条的规定宣誓，誓文如下：“您谨向上帝宣誓，向祖国保证，遵守和捍卫共和国宪法和法律，并忠实地履行您的职责?是的，我宣誓。如确如您所发誓的，上帝将保佑您，若否，上帝和祖国会谴责您。”、墨西哥墨西哥合众国政治宪法第97条第5款：最高法院每位法官就任时需向参议院宣誓，参议院闭会期间向常务委员会宣誓，宣誓方式如下：参议院议长(或常务委员会主席)：“你们宣誓一切为了联邦的福利和繁荣，忠诚爱国地履行赋予你们的全国最高法院法官职务，遵守和监督遵守墨西哥合众国宪法和据此制定的各项法律吗?”法官：“是的，我宣誓”。议长(或主席)：“如果你们不这样作，国家将追究你们的责任。”巡回法官和区审判官向最高法院或法律规定的当局宣誓。中国的各种宣誓多采用口头形式，如入党宣誓、入团宣誓，各地规定的宣誓形式也多为口头形式，有些地方还规定签名环节，要求口头宣誓后在书面誓言上签字存档。中国宪法宣誓可采用多数国家通行的宪法宣誓形式，即口头宣誓，但因对话形式的宣誓缺乏制度基础，故不宜采用对话式。入党宣誓、入团宣誓多为领誓制度，宪法宣誓也可以采用领誓制度，更传递出庄严性，可由人大及其常委会指定选举或任命的级别最高者领誓，其他国家工作人员一起宣誓。（三）宣誓的程序我国采用人民代表大会制度作为政权组织形式，国家主席、中央军事委员会、行政机关、审判机关、检察机关等都由人民代表机关选出，对人民代表机关负责，受其监督。我国的宪法宣誓应当在全国人大和地方各级人大会议上进行。在人民代表大会会召开期间，向全体人民代表宣誓；在闭会期间，向人大常委会宣誓。对于宣誓主持人和领誓人，应当选择对宣誓人有领导监督职责的人员，以显示宣誓仪式的严肃性和庄重感，更坚强宣誓人的责任感和使命感。具体而言，新当选的国家主席、副主席的宪法宣誓程序，应当分别在全国人大常委会委员长主持下向全国人民代表大会进行宣誓。新当选的国务院总理、副总理、国务委员等国务院组成人员，地方各级人民政府组成人员，应当在总理、各级政府正职行政首长的带领下，向全国人大或地方各级人大集体宣誓。新当选的法院院长和检察院检察长的宣誓，应当分别在全国人大常委会委员长或本级人大常委会主任的主持下，向全国人大或本级人大宣誓。其余法官和检察官的宣誓，可以分别在本级人民法院院长或副院长、人民检察长或副检察长的带领下向本级人大常委会宣誓。监誓人由人大及其常委会指派工作人员，考虑到政治协商会议和人民代表大会同时召开，人大及其常委会可以邀请部分政协委员为见证人。刘连泰、周雨：宪法宣誓制度的“名”与“实”，载浙江社会科学，2015年2月。宪法宣誓应该设置固定的程序，以增强其严肃性。具体程序可参考如下：宣誓仪式由主持人宣布开始；程序开始后现场所有人员起立，奏唱国歌，升国旗(可视会场条件而定)；宣誓者应当穿着庄重，立正姿势，右手握拳上举，左手放在宪法文本上，面向国徽和国旗宣誓；宣读誓词时，由一人在前逐句领读誓词，宣誓者高声复诵；宣誓结束后，宣誓人在誓词上签名，分别送交全国人大和地方人大存档，相应地各机构应当为此建立宣誓人誓词档案保管制度。王禹：建议建立我国的宪法宣誓制度，载民主与科学，2004年第1期。宣誓时，宣誓主体手持宪法文本，向选举或任命自己的人大及其常委会宣誓，意在表示向人大及其常委会负责，受人大及其常委会监督；手持宪法文本，意在表示自己的权力来自人民。对于宣誓活动可以安排公民有序参与，同时通过电视网络广播等媒体进行公开宣传，一方面提升公民对于宣誓人的了解，更好行使监督权；另一方面也对宣誓人形成情境压力社会心理学理论用自我价值定向理论分析态度和行为的关系：人们的实际行为受制于内部准备状态的态度和外部的情境压力。行为这二者构成函数：行为=态度x情境，或B=f(A，S)。参见金盛华、张杰：当代社会心理学导论，北京师范大学出版社，1995年版。，使其从内心有效约束行为。（四）宣誓的内容宣誓是一件神圣的事情，誓词应当庄重规范。誓词可以根据宣誓的主体而定，但所有的宣誓者的誓词应当有效忠对象、履行职责、服务意识和宣誓责任，具体可以包括忠于宪法，遵守法律和忠于人民，尽忠职守，廉洁奉公等内容。其中，国家主席，副主席应当强调代表中华人民共和国，除此而外，应当还有维护中华人民共和国利益的内容。全国人大委员长、副委员长等全国人大代表，以及地方各级人大主任副主任和代表则应当强调代表人民，谋求人民利益，法官的誓词则应当有遵守宪法和法律，依法独立审判的内容，检察官的誓词则应当有遵守宪法和法律，依法独立检察的内容。政府官员应当突出执政为民，接受选民监督等内容。 具体的设计应当充分考虑到主体的特殊性，尤其需要注意的是，由于我国是多民族国家，又实行宗教信仰自由政策，对于少数民族地区等有宗教信仰的国家工作人员，需要考虑宪法宣誓与其宗教信仰间的关系。（五）宣誓的责任新加坡宪法第45条规定:“任何议会议员在宣读并签署效忠誓词以前，不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。”爱尔兰宪法第34条第5款有关规定:不愿意作宣誓忠于宪法的法官，均已视为已辞去职务。爱尔兰宪法第34条第5款：(一)任何人依本宪法被任命为法官，均须作出并签署下述声明：“我在全能的上帝面前，庄严而真诚地保证并声明，我将忠于职守，尽智竭力，履行首席法官(各人职务视具体情况而定)职务，而对任何人无惧无袒，无爱无恶；我将拥护宪法和法律。愿上帝指引、护佑。”(二)首席法官须在总统面前作出和签署这一声明；最高法院的其余每位法官、高级法院法官和所有其他法院的法官，应于公开法庭，在首席法官或最高法院资深法官面前，作出和签署这一声明。(三)任何法官在就任其职务前，均须在任命后十天内，或在总统确定的较此为迟的日期，作出并签署这一声明。(四)任何拒绝或忽略作出上述声明的法官，均被视为业已辞去其职务。在进行制度设计时，是否还应补充宣誓不成立(无效)或者违反誓言(失信)的追责机制？值得思考。有的观点认为，不设立责任机制，宪法宣誓易于流于形式化和表面化，誓词的作用也仅停留在纸面上而缺乏约束力。因此，应当在设定宪法宣誓制度时增加相应的程序瑕疵及责任条款。笔者认为，对于宣誓程序，在程序出现瑕疵，如就职未宣誓，或者宣誓过程中出现程序错误，主要表现有缺席(不宣誓)、口误(宣誓错误)等形式上的错误。这样的失误，并不代表宣誓者实质性的错误，因此可以在宣誓制度的内容中明确宣誓者应当在发生失误的第二日内重新补行宣誓程序来弥补这一错误，加以补正。对于宣誓失信的责任追究，主要是指宣誓人员宣誓就职之后，在工作或生活中违背了当初宣誓的誓词所规定的内容，没有信守承诺所应当承担的责任。笔者认为，宣誓失信主要表现的贪污腐败、徇私枉法等等实质性错误，这些完全可以通过我国现行法律体系进行责任认定和追惩，不必另设制度加以规定。况且宪法宣誓更多的是在心理上对于宣誓人进行道德约束，其制度能力有限。有的观点认为在追究宣誓者失信的责任时可以考虑采取政治问责方式，如向公众道歉、弹劾等段珊珊：公务员宪法宣誓制度研究 D. 湖南：中南大学法学院，2012。，最后真正约束宣誓人的惩罚机制还需依赖相关制度和规范予以落实。3、 宪法宣誓对宪法实施的意义蔡定剑教授在其论文宪法实施的概念与宪法施行之道中提出了认识和分析宪法实施内涵可以把握的“三个层面”。即宪法实施在宏观层面上的概念是宪法保障和宪法实施；在中观层面的概念是宪法监督和宪法适用；在微观层面上或宪法实施操作层面上的概念是违宪审查( 司法审查) 和宪法诉讼。蔡定剑：宪法实施的概念与宪法施行之道，载中国法学，2004年第1期。特别是蔡教授还就“宏观层面”的宪法实施给出了一个逻辑非常严密的“定义”，也就是:“宪法实施是相对宪法制定而言的概念，是指把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制。宪法实施是很广义、宽泛宏观意义上的概念，它包括通过立法使宪法法律化，行政机关执行宪法，司法机关司行宪法等宪法实施的具体机制包括宪法监督及宪法解释，或者是违宪审查和宪法诉讼等，宪法实施与宪法保障制度相佐。”但蔡教授也意识到“由于这一概念过于概括和宽泛，使之只能作为概念表达意义，难以作为制度进行操作。”同注11。田赞在试论我国宪法实施现状、成因及对策一文中尖锐地指出: 我国宪法的实施现状不容乐观，主要表现在: 宪法不能进入诉讼；宪法监督制度名不副实。究其原因 ，主要有三: 公民宪法意识淡薄；宪法功能政治化；宪法价值虚无化。田赞：试论我国宪法实施现状成因及对策，载湖南公安高等专科学校学报，2002年第1期。宪法实施作为一个多维度的概念，广义上涉及法律制定、法律执行、司法行为和守法行为，狭义上仅指违宪审查。宪法的特殊性决定宪法实施对象不能仅限于宪法文本，事实证明，将宪法实施概念完全囿于宪法文本的框架内来理解，在宪法实践中就无法发挥宪法价值的指引作用，特别是一些重要的宪法原则对人们行为的规范指引作用就会被忽视。宪法文本从理论上来看，是宪法价值的体现，但是，限于具体特定的政治环境和时代背景，任何国家的宪法文本都不可能完全体现理想化的宪法价值的要求，所以，如果在宪法实践中能够超越宪法文本直接运用更好的宪法价值来指导人们的行为，就应当毫不迟疑地来弘扬宪法价值。莫纪宏：宪法实施状况的评价方法及其影响，载中国法学，2012年第4期。而建立宪法宣誓制度，有利于带动其他国家机关共同推进宪法实施，加强宪法监督，“通过仪式性操演实现权力的生产和再生产，将国家信念、民族情感和社会文化汇聚成一种极具影响力的宏大政治秩序，并在变动着的复杂传播过程中，为政治合法性的多重建构提供了广泛而高效的认同”。王海洲：作为媒介景观的政治仪式：国庆阅兵(1949-2009)的政治传播学研究，载新闻与传播研究，2009年第4期。在人类由蒙昧人、野蛮人向文明人的发展过程中，信仰一直体现为人类最稳固的本性之一。冯天策：信仰人类的精神家园，济南出版社，2000年版。对于一般的法律之治的向往，即对于公平、正义的基本价值和规则的追求，对于公正而合理的人间秩序呼唤，与法律之治的基本理念恰恰符合，心心相映，从而在更深层次上说明了对于法的信仰乃是一般的人类精神，是此刻中国民众的更深层次的心理状态。同注2。我们承认宪法的有效实施需要依赖其他相关配套制度的保障。如高效的宪法解释机制与有力的宪法监督机制。但