“追缴税费”与“确权确地”：土地二轮延包中的政策界线与民意冲突

1 / 13 “追缴税费”与“确权确地”：土地二轮延包中的政策界线与民意冲突 内容提要：笔者实地调查了湖北省土地二轮延包进展状况，发现其中的一个热点问题 逃税户返乡要田引起了广泛不满，通过考察相关政策、不同群体的反应来解读其中的来龙去脉，由此引发对政策界线与民意冲突的思考。 关键词：逃税户，土地二轮延包，民意与政策 税改后，土地纠纷成为农村问题的焦点，土地纠纷上访的队伍也逐渐庞大，由此引起决策层的高度重视，相继出台了相关的政策、通知，要求保护农民上地承包权等合法权益。在此背景下，以解决土地纠纷、保护农民 土地承包权为出发点的完善土地二轮延包工作，在湖北从试点逐渐全面推开。基于对湖北土地纠纷及土地二轮延包进展状况的关注，笔者对湖北 A、 B 两市的六个县数个乡镇的土地二轮延包工作进行了为期九天的实地调查，感觉到此项工作总体上有利于农村土地承包关系规范化、契约化，有利于保护农民的土地承包权及农村社会的长治久安。与此同时，笔者也发现，先前的逃税户返乡要地虽然得到相关政策的认可，却令其他农民及乡村干部不能理解，甚至难以接受。本文将针对此热点问题的来龙去脉作一解读。 2 / 13 一、追缴税费的政策界线 在税改之前，农业税费 负担重，土地作为收益来源和生存资源的重要性大大降低，反而成为沉重税负的依据。为了逃避过重的税费，部分农民用脚投票，将土地抛荒，外出打工，成了逃税户。但是村庄还得完成税费任务，村里对抛荒地进行了如下处理：第一种方式，村委会把田地收回发包给种养大户：第二种方式，为了应付摊派的税费任务，乡镇、村委会给村组干部做工作让其代种，并交纳相应的税费；第三种方式，村委会收回作为机动地；第四种方式，把抛荒地在相应的小组内分掉。与这部分土地再分配相伴的是，税费的承担者亦随之发生变化，正所谓谁种田，谁付税费。 在税改特别是免征农业税的春风席卷农村大地时，外出农民开始返乡要田，农户与农户及农户与村组、村委会之间的矛盾也相继出现。按以前的政策规定，乡、村征收税费没有错；而按照中华人民共利国农村土地承包法等法律法规，农户要回自己的承包地也是正当要求。但是当税费与土地问题纠缠在一起，问题就出现了。村组想借土地二轮延包之机清欠税费，但这与相关政策是相违的。国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知 (国办发明电 (XX)21 号 )第四条明确规定：要严格执行农村土地承包法的规定，任何组织和个人不能以欠缴税 费和土地撂3 / 13 荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。省人民政府关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见 (鄂政发 (XX)36 号 )中第四条规定：纠正对欠缴税费和土地撂荒的农户收回承包地的作法。要处理好解决土地撂荒问题与尊重和维护农民土地承包经营权的关系。任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要予以退还。 XX 年 12 月 1 日，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发的关于依法完 善农村土地二轮延包工作的若干意见中，第二条第二款明确规定：对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒，现在又回来要田种的农户，应按原承包面积确权确地。对其中的逃税户、历年税费尾欠户等群众意见大的，也要确权确地，严格把追缴税费与确权确地分开。中华人民共和国农村土地承包法在执行与落实的过程中受到多种因素的影响而出现了土地纠纷。其中一个重要的影响因素就是税负的变化导致土地收益变化。税负从重到轻，再到无，使得土地收益逐渐攀升，围绕争夺土地权益的纠纷也随之升温。与之相关的是对逃税户土地 的私自再分配没有法律依据，只是一条土政策，用既有的法律法规来审视之，当然越轨。而对逃税户土地的私自再分配则很大程度上受税费压力的驱使。减轻、4 / 13 免征税费是有明确时间起点的，但是在实践中、在农民中时间界限并非如此清晰。农民可以把过去的法律法规用到现在，也可以把现在的法律法规用到过去，分水岭不是时间而是自身的利益。在当前免征农业税的大背景下，追缴尾欠的困难正在于此。以确权确地为重点的土地二轮延包旨在从长远解决土地纠纷，并保护农民正当的土地权益，并要求严格与追缴税费分开。土地与税费的瓜葛并没有随着农业税的减免 而烟消云散，也没有因明确的政策规定而有所缓解。相反，确权确地受到了逃税户等历史问题的干扰。 二、不买账的农民 在免征农业税费之前，缴纳税费是国家法律、政策所规定的每一个有缴纳能力的农民应尽的义务，如果农民规避的话，要么由于有关部门制定的相关法律、政策与实际相差甚远，要么由于农民无力履行或有意逃避法律、法规所没定的义务，要么由于法律、法规实施不力。作为公共利益代表的国家以及相关部门制定公平、合理的法律、法规并保证有效实施是其应尽的责任，否则一方面会使国家失信；另一方面，给一部分人带来收益的同时 ，也会直接或间接损害另一部分人的利益，就会显失公平。从调查中可以看出，农民在税改之前也认为，缴纳皇粮国税是天经地义的。但是有两个前提：一是税费不能太重，超过了我的承受力就无法生存或影响进一步生产和生活的能力；二是要公平，别人交多5 / 13 少我交多少，标准要一致。因纳税与否农民分化为两派：逃税户与纳税户。逃税户之所以逃税原因有： (1)税费重，无力缴纳； (2)有能力缴纳，但逃税，被称为钉子户； (3)特困户。大部分农民能够容忍或理解免除或减轻贫困家庭的税负，而对于钉子户则深恶痛绝。因为钉子户现象已超出了农民 的伦理边界，也超越了法律政策的界限。在农民的心目中，公平观念可以说是朴素的平均主义思想，或者说不患寡而患不均的传统观念。正是在这样的价值评价体系中，农民不能接受缴税与不缴税一个样的现实，况且许多逃税户平时就是偷鸡摸狗、投机取巧、不本分的人，这就更刺激了遵纪守法农民不满的神经。笔者担心这会在农民心目中产生这样的不良反应：若以后再让我缴税，我也可以不缴，有时法律、法规也可以不遵守。结果增加了农民逃避相关义务的机会主义倾向，也加大了法律法规及政策在农村实施的难度。目前税负逐渐减轻直至免征表 明税收政策已经在纠正，然而与税负纠缠在一起的土地二轮延包工作，在基层管理及农民中的所遇到的麻烦是税改政策本身所始料不及的。 如果说缴纳税费是一种义务的话，获得土地及其收益则是一种权利。履行义务不平等，享受权利是不是应该平等呢 ?用农民的话说就是，税改前钉子户没有按法律交税，现在又为何要求按法律为他们确权确地呢 ?虽然农民可能6 / 13 不区别权利与义务，可是他们却在考虑自己的付出与所得，并且与村落的其他成员相比较，发现了这种不公平现象。土地虽然不是农民唯一的经济来源，他们可以通过打工、经商等其他方式增加收 入，但是其他收入的不稳定性使得农民不得不依旧把土地作为最重要的生存资源和生活保障，生存权利的操作性推定是：在当地资源允许的条件下，社区内的所有成员都可以享有既定的生存权利。这种生存权是以关于人的需要层次性的普遍观念为道德基础的，它认为对维持肉体生存资料的天然地优先于对乡村资源的其他一切要求。所以农民仍然把土地看成自己的命根子也就不足为奇了。在土地资源稀缺的情况下，一个村庄中一部分人多占有一部分土地，就意味着自己将会占有较少的土地，对逃税户要地的抗争，也是农民在维护自身的利益。在切身利益面前，农民 也在用自己的方式，争取着自己的一份，若有可能甚至比应有的再多一点。所以土地二轮延包为保证所有农民土地权益而一律平等地确权确地，虽然受到农民的欢迎特别是弃田欠税户的欢迎，但是原来的纳税户却心又不平。 三、操作困境中的乡、村干部 乡、村干部是有关农村法律、政策的最终执行者和落实者，但是他们不是政策执行的机器，他们要考虑政策的可行性、如何实施能收到更好的效果，他们还要考虑群众对政7 / 13 策的接受程度以及自己切身利益。 1.群众认同的重要性。 农民群众是一系列有关三农的法律、法规、政策的最终实现者。在我们的调查中，在决定土地二轮延包如何进行、用什么方案实施之前，各村都要召开村民大会或村组会议让农民自己拟定延包方案，在有的地方，在拟定完方案之后，村组成员还必须在方案上签字，表示认同。否则，完善土地延包工作无法进行。在乡、村干部工作总结中，都提到群众认同的重要性：发挥群众与群众代表的作用、群众必须同意，否则没法搞、努力寻找政策法规和群众意愿的结合点。但是毋庸讳言，在农民的传统观念中、在村规民约的小逻辑中，法并不一定总是 完美的。逃税户问题已经超越了农民的小逻辑。于是，在解决这个问题卜，没有哪个地方、哪个干部敢忽略。在 A 市，虽然政策规定对弃田外出欠税户返乡要田要按原承包面积确权确地且不能与清收老欠挂钩，但群众不同意，一致要求先还钱，再给田。于是方案规定：对过去为逃避税费弃田外出现在又回来要田地的，依据政策召开村民大会，一方面为其确权确地，同时，允许村组清收该交的税费，无力交清的打好欠条，发给土地权证；对于拒不还清税费的，允许村组把应确定给农户的田地暂时作为机动地留在村组。在 B 市 C镇的一个村，群众对逃税户回来要田情 绪很大，最后通过村8 / 13 民代表大会决定：税改前不要田地的，每人拿出 300 元；税改后不要田地的，每人拿出 50 元作为公益基金。在关乎立足之本的土地问题上，农民是不会有丝毫含糊的。我们可以认为这是尊重民意，也可以认为这是土与法的博弈。 2.政策执行的刚性。 在我国压力型体制下，下级政府必须严格执行上级政府的政策。在调查中，有相当一部分干部都问道：政策中没有明确规定的怎么办 ?、若给逃税户确权确地，群众有较大的抵触情绪怎么办 ?当然这表明他们对政策、对上级负责的态度，同时也表明在上级出台的政策面前 ，基层政府回旋的余地比较小。他们还担心上述解决逃税户问题是违反现有政策的。在我国现有的政绩评价体系中，能否坚决贯彻执行上级决策是一个重要指标。从中央和省里出台的有关三农的各项政策，都是站在农民的角度，切切实实地想为农民办一些实事，这个出发点是不容置疑的，并且也得到了广大农民的欢迎。只是现实的复杂性、制度性的因素使得我们必须考虑良好动机与现实后果之间的距离。 3.自身利益的考量。 处在政权体系末梢、农民大众边缘的农村基层干部在执行政策时也会对自己的晋升、政绩等多方面进行考量。只要依法行政，追求合法 的个人利益无可厚非。 D 县一个干部坦率地总结道：这次完善土地二轮延包工作比税改时还要9 / 13 难，因为它涉及村组干部的利益，所以他们有三个想不通：(1)户口迁出去，回来要地，逃税的很多。 (2)当时税费重，非得有村组干部种被抛荒的地，现在轻了，又要还掉。 (3)机动地是集体经济的来源，现在又要从中调出。乡村干部对自身利益的考量虽然是正当要求，但是也有可能是对政策与民意双方面扭曲的催化剂。 虽然政策没有明确免除逃税户的债务，而是严格把追缴税费与确权确地分开，但是农民与乡、村干部对此心里没有底。农民小生产者只关 注平等的结果而不关注、考虑平等的起点、条件和过程、规则。另外，从清欠的角度来看，逃税户很可能因现在的免税政策而拒还过去的债务，那么以后化债丁作的难度可想而知。倒不如以此次完善土地二轮延包为契机，通过协商采取各方满意的方式开展化债工作。这样一方面能够化解掉村里的部分债务；另一方面，能够缓解其他农民的不满情绪，维护基层政府的合法性，体现政策的公平性，提高政府的信誉，也将有利于将来基层政府对农村政策的施行和落实。 四、政策界线与民意冲突 1.政策与民意的悖论。 在农村土地问题与政策的互动中，值得我们 反思的不仅包括土地问题和政策本身，而且还包括两者之间的关系及其背后的动因。政策满足逃税户返乡要地的要求，是基于这部分人利益的考虑，而这只是部分民意，并且直接与其他依10 / 13 法纳税农民的利益相背。一方面，这部分民意不具有普遍意义的公平表征与内涵；另一方面，民意是受利益驱动的，利益本身的变动会使民意表现出不稳定性，从税重时的抛荒到无税时返乡要地都是利益支配下农民的理性选择。所以部分的、易变的民意不应是制定政策的依据，否则政策也将飘忽不定；政策在内容和精神上的多变性反过来又会使农民对未来没有一个稳定的预期，增加其短期化的 行为；同时会降低政府的可信度。 民意与政策只有在义务与权利一致的前提下、在相对稳定的契约的框架中才可靠，但是这要求契约本身必须体现公平的精神、有长远的时效、其精神内涵具有连续性，那么以宪法为根本大法的法律体系将难辞其责。这不是说任何政策都要向宪法一样恒久不变，那样就失去了政策的特质，但是其阶段化的持续性与稳定性对社会规则的施行与功效将至关重要。同时，政策在解决一部分问题的同时，不应带来更大的麻烦、更严重的社会后果，否则得不偿失。这些对我们整个法律法规政策体系及其执行有很高的要求，同时也对三农问题的 现状及前景进行深入的政策性研究提出了更为重大的课题。卢梭在 18 世纪的话语虽然富有自然主义偏向，但也会让我们对此问题获得有益的启示：使一个国家的体制真正得以巩固而持久的，就在于人们能够这样地因地制宜，以至于自然关系与法律在每一点上总是协调一致，11 / 13 并且可以这样说，法律只不过是在保障着、伴随着和矫正着自然关系而已。但是，如果立法者在目标上犯了错误，他所采取的原则不同于由事务的本性所产生的原则，以至于一个趋向于奴役而另一个趋向于自由，一个趋向于财富而另一个则趋向于人口，一个趋向于和平而另一个趋向于征服；那末，我们便 可以看到法律会不知不觉地削弱，体制便会改变，而国家便会不断的动荡，终于不是毁灭便是变质；于是不可战胜的自然便又恢复了它的统治。 2.对策。 政策制定是一项复杂的系统工程，如何从实际出发，综合运用现代科学的优秀成果和技术手段，在科学预测的前提下，切实把握决策对象的本质、规律和条件，为实现确定的目标，从各种备选方案中作出最佳抉择，以获得最佳的或满意的效果，是行政优化的先决条件。所以制定农村政策时应注意到： (1)农民作为农村政策的对象，其民意只是政策制定的众多依据之一。 (2)民意是分化的，有时甚 至是对立的。问题是：如何辨别部分民意与多数民意 ?把何种民意作为政策制