浅析政府性基金课征的法治化及其制度路.doc

浅析政府性基金课征的法治化及其制度路 一、政府性基金课征法治化的规范实质 ( 一) 规范与学理意义上政府性基金课征目的之梳理 从规范层面视之，1990 年中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定中规定了设立各种基金的审批权集中到财政部，XX 年国务院关于加强预算外资金管理的决定中首次提到政府性基金，同时财政部关于加强政府性基金管理问题的通知中第一次规定了政府性基金课征的目的是为支持某项事业发展。此后，XX 年财政部关于加强政府非税收入管理的通知中将支持某项公共事业发展作为政府性基金的课征目的。XX 年最为重要的一般性立法文本之政府性基金管理暂行办法则将政府性基金的课征目的规定为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展。而最近通过的预算法第9 条进一步肯认了政府性基金发展特定公共事业之课征目的。学理层面上，财政学界和财税法学界虽各自所持学术立场不同而引发的表述有所差异，但已基本认同征收政府性基金的目的是为了实现特定经济社会领域的政策，即支持特定公共事业发展和公共基础设施建设。 ( 二) 经由政府性基金课征目的认识其法治化之规范 本质现代民主法治国家( 租税国家) 的财政收入或财政工具主要包括税收、规费、受益费以及特别公课等。一般认为，税收课征的目的是国家为了满足一般性财政需求及实现( 一般性) 公共任务，基于课税权依法对于一切具备法定课税要件的人，所课征的一种金钱给付，且收益流于公共预算，由国家进行统收统支。规费征收之目的在于政府( 及其所属部门) 对特定公民、法人和其他组织提供特定公共服务或公共产品而强制收取的金钱给付( 如行政规费、使用规费、特许规费等) ，而受益费则是指国家为谋求公共利益，而设置、建造或维护公共设施时，对因此而享有特别利益之人民，所强制征收，用以补偿有关费用支出之金钱给付义务。 作为一种能有效弥补税收课征之不足的新兴财政工具，特别公课并非为了满足一般的国家财政需要而对于所有国民所课征，而是为了特定国家任务之财政需要，而对于特定群体所课征之公法上金钱给付义务。在民主法治化进程中，税收与行政收费( 规费与受益费) 已毋庸置疑地成为我国主要的财政收入。但由于公有制国情，现阶段公共资源收益也是当前我国财政重要的收入来源。同时，作为我国特殊的财政工具，政府性基金也已在预算法中明确将其作为一种财政收入。因此，政府性基金与税收、行政收费都是国家为了实现其( 特定) 任务基于公权力要求国民为一定的公法上金钱给付义务，也即凭借公权力合法侵害国民财产权。然而国民财产权作为现代民主法治国家的宪法性权利( 即基本权利) ，对其侵害必须要合符宪法的规定且受法律保留原则或授权明确性原则的限制。合符宪法规定和受法律保留原则或授权明确性原则的限制本质上也就是政府公权力侵害国民( 特定群体) 财产权必须接受合宪性、合法性之检验。 由是观之，政府性基金课征法治化的规范本质也就是经由立法机关( 权力机关) 通过宪法、法律来控制政府公权力的行使及保障国民( 特定群体)的财产权。 二、政府性基金课征法治化的制度困境 从发展历程来看，现行政府性基金课征制度对规范政府课征权力的行使以及保障缴费义务人合法权利起到了非常重要的作用，但是从民主法治下的合宪性、合法性角度观之，我国政府性基金课征法治化运行还存在诸多现实性制度困境。 ( 一) 政府性基金课征缺乏宪法基础 税收乃现代国家之最主要财政工具，其义务人具有普遍性且没有直接受益或受益小，收入流入公共预算，由国家进行统收统支，所以现代各国几乎都在宪法中明确规定无法律无税收。我国宪法第56 条可作为课税的宪法依据。但对行政事业收费而言，基于损益兼顾法理所衍生之受益者( 使用者) 付费原则，接受特定服务或使用特定公共产品的获利之人应支付相当对价，此种对价义务的课予，尚不致对财产权造成( 或不严重) 侵害，所以各国宪法对其并不像课税要求那么严格，即非以法律不得为之，只要由立法机关明确授权行政机关以命令规定以及符合必要性原则( 比例原则) 就可。对于像特别公课这种直接冲击税收体制的特殊财政工具，由于其课征对象为特定群体且无对待给付( 无对价) ，所课收入又专款专用，一般会受到宪法严格约束，即便宪法没有直接规定，释宪者也可通过类推适用或直接适用宪法中的某一个紧密条款而使其具有宪法基础。如在德国，虽然其基本法没有直接规定特别公课这一财政工具，针对种类众多且日益重要的特别公课，德国联邦宪法法院通过宪法解释赋予其合宪性以摆脱民众对此种财政工具的合宪性质疑。而在一个有释宪机构( 全国人大常委会) 没有释宪传统的中国，政府性基金的课征能否直接适用宪法第56条或类推适用其他条款，实值人们期待。现实中出现的诸多乱象，譬如政府部门任意( 一个通知性质的红头文件) 设立审批、增减政府性基金项目及其征收目的、对象、标准; 更为甚者，政府将任意设置的各种基金收入塞到预决算草案中并经由人大批准通过予以合法化( 没有修正权、否决权) ，这都是源于政府性基金课征缺少宪法基础所致。因此从某种意义上来说，政府性基金课征上的任性实际上就是一种宪法危机。 三、政府性基金课征法治化的实现进路 在法治中国建设的时代背景下，面对现存的制度困境，我国政府性基金课征法治化应在厘清政府性基金课征的宪法基础上，构筑起合符中国国情的政府性基金课征民主统制机制以及缴费义务人的权利救济机制。 ( 一) 经由全国人大常委会释宪来明确政府性基金课征的宪法基础 法治国原则的真谛就在于所有的国家行为( 含政党行为)都必须受到宪法的约束，立法机关和执政党也不例外。在德国，德国联邦基本法虽然没有直接规定与政府性基金相似的特别公课，但立法界和实务界却十分青睐特别公课。但德国联邦宪法法院考虑到特别公课存有破坏基本法中关于税收事务权限划分的规定、国会难以有效监督其课征与使用以及对于被课征群体造成额外负担的不公平性等问题，因此在其系列判决中一再强调，特别公课不具有基本法明确的特殊授权，立法者关于特别公课课征的宪法基础为基本法上一般事物立法权限的规定，而非基本法中的税收条款。至于事物立法权限系规定于德国基本法第7 章联邦立法之内，其中得作为特别公课事物规范基础者为第73 条联邦专属立法权之范围、第74 条联邦竞合立法事项及第75 条通则立法事项规定之内容。 由是观之，德国联邦宪法法院是通过与联邦基本法上的一般事物立法权限规定之勾连而确认了特别公课课征的合宪性。借鉴德国的经验，笔者认为，当前我国确立政府性基金课征的宪法基础具有四种可能路径: 直接适用宪法上税之条款( 宪法第56 条) 、类推适用宪法第13 条第3 款、全国人大常委会解释宪法、全国人大修改宪法。虽然政府性基金与税收皆具备无直接报偿之本质，但是政府性基金只是税收的补充，如果一旦直接适用宪法上税之条款，将引发与税收的竞争与冲突，所以不宜直接适用宪法第56 条。 尽管宪法第13 条第3 款规定了国家基于公共利益征收或征用国民的私有财产，但必须接受法律的控制并需要对因征收或征用而给国民所造成的损害进行适当补偿，而政府性基金的课征不具有对待给付即不要补偿，所以该条款也不能直接作为其课征的宪法依据。那么全国人大基于国家财政对政府性基金的需要而修改宪法当属上策，但是短期内难以实现，所以在现阶段