坚持以人为本执政.ppt

“本人恪守允许讲错话，决不讲假话的授课原则，捍卫言论自由的权利，欢迎真诚的批评和交流，反对任何形式的扣帽子、打棍子，相信中国的问题可以在宽容、理性的探讨中得以解决。”,坚持以人为本执政为民做好信访工作,开封市委党校法学教研室马秋莲,本专题主要内容：,一、信访的性质与功能二、我国信访制度当前面临的困境三、以人为本执政为民做好信访工作应逐步解决好的问题,一、信访的性质与功能,（一）什么是信访？“信访”是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级具有领导、监督和管理等法定职能的机关、机构及其领导人反映情况，提出建议、批评和意见，提出申诉、控告和检举或者投诉请求，依法由其他相关具有法定职能的机关处理的活动。,信访的特色,除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。,（二）信访的性质：信访是公民的民主政治权利。宪法第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。,国务院1996年信访条例把宪法第四十一条所说的“向有关国家机关提出申诉、控告或者检举”，具体化为“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出”（第十条）。2005年新信访条例也基本上维持了这一规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”,（三）信访的功能第一，让人民参政议政。第二，监督党政机关的工作及其工作人员的行为。第三，为公民的权利救济提供特别渠道。,信访制度的历史演进,第一阶段：1951年6月至1979年1月，是信访的形成和发展期。第二阶段：1979年1月至1982年2月，是信访制度大放异彩期。第三阶段：1982年2月至今，信访制度逐步走入困境期。,中国党政机构的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府，上下级党政政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。,这意味着，中央政府其实并不能形成中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。,这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。,上访者在明白这个道理之后，却有更大的动力进行越级上访。上访者倾向于相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了要“官官相护”，因为如果他反映的问题确实存在，按照这个制度逻辑，上一级政府也是有领导责任的。只有再上一级政府，或者更高级的政府，才没有官官相护的嫌疑。,但下管一级和向上负责的制度逻辑，又使得哪怕是越级上访在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。上访者也明白这一点，但他认为，如果有更高级政府的“尚方宝剑”在手，县政府在“官官相护”的时候便会有所忌惮。,这种体制也决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限。,上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要采取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反复上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的上访经验的由来。,二、我国信访制度当前面临的困境,（一）法律、法规、政策鼓励公民信访，具体的信访工作中地方党政机关又压制公民信访。,一方面，无论根据宪法还是各机关的信访规定或条例，抑或是执政党的政策宣示看，执政党是允许甚至鼓励人民群众通过信访途径来表达诉求、寻求问题的解决。另一方面，在具体的社会管理实践中，中央对地方各级党组织和政府，设定考核指标，对信访工作采取“一票否决”，使得基层党组织和政府谈“访”色变，特别是对群体访和越级访防范严密，甚至不惜代价“围追堵截”。,2011年9月10日，网名为“南阳奥奔小杨”的博主在各大门户网站的微博发出了这么一条消息。河南省南阳市奥奔汽车销售有限公司杨金德（南阳奥奔的总经理）因上访被唐河县人民法院判处有期徒刑20年。10月10日网络上披露了一段律师会见的视频,杨金德叙述了因上访被逮捕遭受刑讯逼供过程。,杨金德裹着被子躺在地上，叙述其遭受的刑讯逼供：不让睡、殴打、罚跪、上大称灌辣椒水（带着脚镣手铐四肢绑着吊起来，蹬着头来回晃往脸上泼茶叶水，灌辣椒水）、拔指甲（用钳子拔指甲拔活来回晃）、坐火箭（把啤酒瓶塞进肛门双脚腾空，用火燎脚底）、鬼洗脸（把人关到特制的笼子里，露出头部，让警犬来舔脸）、与狼共舞（把人戴上数十公斤的脚镣手铐后，和狗关在一起）等，闻所闻为，惨不忍睹。致使当事人一只眼瞎、一只耳聋、瘫痪在床，只能吃面条、流食。,9月15日，洛阳一名叫赵志斐的男子独自到北京旅游，当晚住进西城区四路通附近一家小旅馆房，房间里有三个到京上访的洛阳人。赵志斐也被误为上访者一并带走。途中遭遇毒打以致昏迷不醒，后被辗转丢弃路边。对于赵志斐的遭遇，当地信访办工作人员还不忘告诫赵父：“你儿子也要吸取教训，不要到北京去，这次是被误抓还找到了，下次找不到咋办。”,（二）对信访实行的“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则，导致对信访事件的处理陷入恶性循环。俗话说就是谁的孩子谁抱走。,对上访人来说，本来是因为地方不给解决才上访的，指望上级机关来解决，上级机关又层层转下来，就会心生失望，怨气冲天，下级再不解决，仇恨的情绪就会产生，弄不好就走极端。,对基层机关来说，闹到要越级访和群体访的事件，通常都不简单，很多的案件是经过基层组织三番五次处理过的，有不少是已经司法机关依照法定程序作过生效裁判的，在这种情况下，按“谁家孩子谁抱回去”的原则，要把这些越级访或群体访的群众“抱”回去通常并不容易，往往不答应上访群众一些要求是抱不回去的。,基层党组织和政府往往陷入两难：答应上访群众的要求吧？这些要求于法律或政策规定很可能无依据，就算答应了，抱回去之后也难以兑现；不答应吧？明摆着无法把这些群众“抱”回去。,抱回去之后的麻烦则更多：一些本来已经行政和司法程序处理，并已发生法律效力的个案，为了“抱回去”的需要不得不重新拿出来“协调”，其后果是一方面法律的权威丧失殆尽，另一方面矛盾和纠纷迟迟得不到最终处理，当事人的权利义务始终处于不确定状态，反过来影响社会安定稳定，或者产生新的矛盾造成恶性循环。,（三）转型期社会矛盾尖锐，信访频发与稳定压倒一切的目标形成尖锐对立。当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部。,当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部。,近年来，借“维稳”名义滥用权力、胡乱作为的现象不断见诸报端，诸如进京上访人员被关“黑监狱”等广为社会舆论诟病，然而制度空洞下，“被误抓”、“被殴打”的悲剧仍在继续。之于“黑监狱”遭遇，赵志斐是万幸的，因为“他被找到了”，正如当地信访办工作人员的“忠告”一样，而下一句“下次找不到咋办”，威胁甚于告诫。,上访群众“维权”是初衷，地方政府“维稳”是借口，背后“维权”才是真目的。然而两个“维权”相悖，前者重点在于需求承认，从而解决问题；后者基于“只保自己官帽，不管百姓疾苦”，更多意味否定。在承认上访群众理应享有公民人身自由与合法诉求权利的大前提下，“野蛮”遣返就成了“刚性维稳”的非法手段。,漯河市中院2011.10.13.微博：,为进一步做好当前的涉诉信访稳定工作，为建国六十二周年创造和谐稳定的社会环境，确保首都国庆期间不发生来自郾城法院的干扰，漯河市郾城法院全力做好国庆期间的涉诉信访稳定工作。,2011年8月17日稷山县公安局官方微博,2011年8月16日，山西省运城市稷山县公安局信访科人员接到一文印广告部报告称，一名老人正在该部打印信访材料，数量较大，可能是进京上访人员。接到报警后，该信访科民警立即向分管副局长作了汇报，同时在巡警队的配合下，将石姓上访人“稳控”，当场收缴信访材料60余份。,石姓上访者，今年57岁，多次赴京、省城上访，被芮城县公安局列为重点信访稳控对象。2002年以来，在问题得到解决并写了停访息访书后，仍越级上访，故被稷山县公安“抓获”后被移交到芮城公安。从稷山县这一事例，可以看出在国内各地普遍采用的对付访民的办法，已形成一张密布的“维稳网络”：,第一，要求上访人员签写“停访息访书”。第二，建立重点信访稳控对象名单。凡是被列入名单的人员进行日常监控，尤其是举办大型活动之时，监视这些人员的行踪。第三，非法限制重点上访人员人身自由。,贺卫方教授认为,“稳定压倒一切是罪魁祸首式的口号。稳定压倒一切就是警察权力压倒一切，就是武装力量压倒一切，稳定压倒一切也包括压倒公正，也包括压倒自由，为了稳定可以说所有的代价都可以付出，不惜把国家变成一座监狱，这叫稳定压倒一切？”,这种“维稳”治标不治本，逞一时之效，换来的是民众对制度保障的失望，公权部门公信力的严重受损。久而久之，更会加重民众焦虑情绪以致强烈不满、激化矛盾，陷入“越维越不稳”的怪圈。,三、以人为本，执政为民，做好信访工作应逐步解决好以下问题,（一）现行体制下，要彻底转变观念，理性对待信访民众。第一，要充分认识到信访是公民的民主政治权利，必须受到尊重和保护。严禁对信访公民的人身自由进行限制及对信访公民的身体进行伤害。,要充分认识到转型期社会矛盾尖锐，信访多发是一种客观必然，包括群体访和越级访多发也是一种正常的社会现象，是社会成长过程难以避免的阵痛。,第二，各级党政机关要改变工作作风，深入基层了解社情民意，主动帮扶困难群众，保障他们的基本生活，让群众切身感受到党和政府的温暖，让城乡群众普遍享受到改革发展的成果。畅通信访渠道，用好已建立的“信、访、网、电”四位一体的诉求表达格局，发挥基层调解组织的作用，把合理诉求解决到位，把政策措施落实到位，把群众思想教育工作做到位。,第三，中央应给地方各级党政部门减压松绑。信访只是一种特别的救济渠道，不是解决矛盾纠纷的主渠道，大量的矛盾和纠纷仍然只能靠