新农村节水型社会制度建设刍议

新农村节水型社会制度建设当议 邹洁玉 ( 水利部海河水利委员会，天津3 0 0 1 7 0 ) 摘要建设社会主义新农村的重大历史任务已提上议事日程，饮水安全、农田水利、农 业节水等工作都是新农村建设的重要内容。本文旨 在探讨社会主义新农村建设与节水型社 会建设的结合点，对如何构筑新农村节水型社会建设的制度框架进行设想。文中 提出由水 权制度、水资源有偿使用制度、总量和定额管理双控制制度三项主要制度构成基础层面的 水资源利用/ 节约体系，并统筹考虑地方水行政主管部门、 供水工程管理单位和用水户协 会三者在节水工作中的职责和任务建立纵向的水务管理体系，形成较为统一的农村节水型 社会制度框架。 关键词制度建设节水型社会社会主义新农村 建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，解决 “ 三农”问题的 重大战略举措。2 0 0 5 年1 0 月党的十六届五中全会通过了 中共中央关于制定国民经济和 社会发展第十一个五年规划的建议 ，明确了今后 5 年我国经济社会发展的奋斗目 标和行 动纲领，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。十六届五中全会同时强调要加快建 设资源节约型、环境友好型社会。建设节水型社会即是其重要组成部分。建设节水型社会 是解决我国水资源短缺问题的根本出路，是一场深刻的社会变革和制度创新，需要全社会 的共同努力，其在 “ 建设社会主义新农村”过程中更具有深远意义。 1 “ 社会主义新农村”与 “ 节水型社会”是有机结合的统一体 1 . 1 节水型社会建设是社会主义新农村建设的重要组成部分 现阶段提出 “ 社会主义新农村”具有鲜明的时代特征，是在积极推进城乡统筹发展的 前提下提出的。据统计，目前我国农村每年产生 2 5 0 0 万 t 的生活污水大部分直接排放， 每年有1 . 2 亿t 生活垃圾露天随意堆放， 每年畜禽排放粪便总量达2 5 亿t ， 全国已遭受污 染的 耕地面积为2 0 0 0 万h m ， 约占耕地总面积的1 / 6 , 、 目 前仍有 1 . 9 亿农民饮用水水质 不合格。因此， 社会主义新农村建设必须考虑水资源承载能力和水环境承载能力， 其着眼 点即为如何进行新农村的节水型社会建设。 1 . 2 农村及农业用水改革是节水型社会建设的重点阵地 农业节水意义重大。以海河流域为例，流域耕地面积 1 . 6 亿亩，其中有效灌溉面积 1 . 1 亿亩 ( 农田实灌面积。 . 9 5 亿亩) 。林牧渔面积较少，约为0 . 1 亿亩。农业用水量大。 据海河流域水资源公报统计数字，2 0 0 4 年海河流域用水总量为3 6 8 亿m 3 ，其中农用水量 2 5 4 亿m 3( 包括农田 灌溉2 3 7 亿m 3 ， 林牧渔2 7 亿m 3 ) ，占 总用水量的7 0 %. 有效管理农 业用水对节水型社会建设目标的实现具有重大意义。 目 前农业灌溉存在的主要问题，一是灌溉用水十分缺乏，工业和城市用水大量挤占 农 业用水， 水浇地的保证率普遍偏低。二是农业生产工艺落后， 用水模式粗放，浪费现象十 分严重。其原因主要是输水系统渗漏损失严重，渠系建筑物配套率低、量水设备不足、田 间工程不配套、土地不平整等。 三是农民 节水意识较低。 主要由于饮用水和农业用水水质 较低、用水缺乏有效的计量手段，尚未形成用水付费、节约用水的观念。因此农村节水型 社会建设势在必行。 2 制度建设是新农村节水型社会建设的核心 、 节水型社会的建设主要是通过对社会管理制度的变革， 进行制度建设。 其本质特征是 建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建 立起自 律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境 的协调发展。其体现在农村节水型社会建设中即要构筑以水资源利用/ 节约体系为基础、 涉水事务管理体系为依托的节水制度框架。见图1 , 水行政 主管机关 用水户 协会 水务管理体系 农村个休取用水户 水 权 制 度 水 资 ， 声 偿 使 A to ;总 量 和 定 额 管 理 双 控 制 制 度 水资源利用/ 节约体系 图 1 农村节水型社会建设制度框架示意图 2 . 1 以规范用水行为为核心，建立水资源利用/ 节约体系 节水并不是简单的 “ 节省水、少用水” ，应包括合理开发水资源、有效使用水资源及 保护水资源三个层面的含义。结合新农村建设的实际，农业用水主要为灌溉用水，因此在 制度的设计上应更注重强调水资源的有效利用，即在用水环节的控制，主要针对用水户进 行管理，目的是为了促进水资源可持续利用和水资源节约使用。该体系的制度设计以 中 华人民共和国水法的基本制度为依据，主要包括以下几个方面。 2 . 1 . 1 水权制度 水权制度的设定必须以现有的取水许可为制度为基础。取水许可制度是水资源管理的 一项重要制度，其主旨是利用行政许可的方式规范取用水资源行为， 保障水资源的有益利 用和有效使用。取水许可的发放即是对水资源使用权的认可，必须在水资源规划的基础 上，结合区域水资源可利用总量和资源使用收益等因素统一考虑。 针对农业灌区， 水行政主管部门或流域机构按照行政许可的要求为灌区管理单位核定 水量、发放取水许可证，对水资源使用权进行初始分配;灌区管理单位对水权细化、量 化，分配到最小用水单元用水户，并对用水全过程进行跟踪管理。灌区管理单位或用 水户取得水权后应按照规定的用途和方式在规定的时间内使用。水市场必须在有限的范围 内进行交易，其交易过程和交易价格应受到限制和监督。 2 . 1 . 2 水资源有偿使用制度 使用供水工程供应的水， 应当向供水单位缴纳水费。对直接从地下或者江河、湖泊取 水的，征收水资源费。“ 用水付费”及适当的水价政策是增强节水意识、提高供水服务质 量的有效手段。日 前颁布实施的 取水许可和水资源费征收管理条例( 以下简称 “ 条 例 ，) 明确了将农业生产直接取水纳人行政许可管理并征收水资源费。 条例统筹考虑 了减轻农民负担与促进水资源节约使用两个因素，对农业生产取水许可证的申领及农业取 水限额等问题进行了规定，意图达到促进灌溉方式转变、培养农民节约用水意识的根本 目的。 根据规定， 农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水以及 家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的，不需要申请领取取水许可证。各省 ( 自治区、直辖市)核定农业生产用水定额，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事 农业生产的，只要没有超过限额，就不需要缴纳水资源费。此外，农业生产超限额取水 的，虽然需要缴纳水资源费，但水资源费征收标准也比较低。农业生产取水的水资源费征 收标准应当低于其他行业， 粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征 收标准。 对于灌区内的用水户， 根据 条例的规定，属于取用供水工程的水从事农业生产， 由供水工程单位统一缴纳水资源费，用水单位或者个人按照实际用水量向供水工程单位缴 纳水费。 2 . 1 . 3 用水总量和定额管理双控制制度- 现今水资源短缺的形势要求水资源开发利用必须坚持 “ 以供定需”的原则，总量控制 并结合定额管理是保障水资源可持续利用的基础。总量的内涵包括取水许可总量、地下水 开采总量、年度计划用水总量、用水户取水总量和纳污总量。用水户取水总量应依据水资 源利用规划和现状用水量为基础进行制定，参考政府的产业结构调整政策和某一区域用水 习惯，并结合本地定额计算得出。 用水定额是审批取水量的主要依据，也是建立完善水资源费征收制度、实行计划用 水、加强水资源节约与保护的关键性技术标准。定额的制定与区域现状用水实际定额相结 合， 充分挖掘节水潜力，突出节约用水的原则，并根据经济发展和水资源变化情况，定期 予以修订。 总量控制和定额管理与奖惩制度结合在一起，是考量节水实施情况的重要指标。某种 产品的用水量超过规定的用水定额给予处罚，低于规定的用水定额应给予奖励，这就是定 额控制的内容，它和总量的多少没有关系。就是说:总量有节余， 某种产品用水超定额也 要罚;总量超了，某种产品用水低于定额的也要奖。 2 . 2 明确节水活动的参与主体， 建立水务管理体系 参与节水活动的主体就是节水制度的调整对象。各项制度的设定归根结底是要落实到 具体的节水行为主体上。r 2 . 2 . 1 水资源规划制度水行政主管机关 水行政主管机关代表政府部门行使管理职责，节水是其一项重要的工作内容。水行政 主管部门在节水管理中更多的是承担宏观管理职责，反映在新农村建设中应积极组织制定 农村节水发展规划和农业灌溉节水年度计划，负责制定和修订节水指标体系。此外， 水行 政主管部门还应积极参与关于作物种植结构的调整、节水技术的推广等与水资源利用密切 相关的决策制定。 水资源规划是制定水资源配置方案、核定取水总量的基础。目前我国除部分河系 ( 段)有水量分配方案外，大部分水系水资源规划深度不够，不足以确定河系水资源可利 用量。水资源规划对农村节水型社会建设意义是确定区域水资源可利用量和取水许可总 量，为确定灌区农户的水资源使用权奠定基础。 2 . 2 . 2 节水灌溉投资制度供水工程/ 灌区管理单位 农业节水，节水灌溉是重点。与之密切相关的就是灌区改造问题。目 前我国还没有形 成独立意义上的供水单位主体，供水更多的是依靠行政指令，很多灌区管理机构政企不 分。从市场转型、水利产业化发展的方向来看，供水部门要逐渐实现企业化运行、独立核 算、自负盈亏。因此供水单位作为行为主体单独列出，并规定其相应的节水义务。在农 村，即由灌区管理单位承担起节水灌溉技术推广的职责， 大力开展以节水为中心的农田灌 排设施建设。 灌溉工程的维护和灌区的长远发展，以及节水灌溉技术的推广，均依赖于投资制度的 完善。鉴于目前农村水利设施均为公益性半公益性工程，因此投资制度仍然是以政府资金 为引导，同时大力发展多元化投融资机制，调动广大农民开展农田水利建设的积极性。首 先是增加政府投人，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。其次是引导农民自 愿出 资出劳，开展农村小型基础设施建设。 2 . 2 . 3 公众参与制度农民用水者协会 如何加强农村小型水利工程设施的管理，建立长期有效的农业灌溉管理模式， 一直是 长期困扰农业节水的问题。农民用水者协会的成立和运行，为解决这一问题提供了新的途 径。农民用水户协会是经过民主协商、经大多数用水户同意并组建的不以营利为目的的社 会团体， 是农民自己的组织， 其主体是受益农户。主要职责是服务协会内农户， 谋求其管 理的灌排设施发挥最大效益，组织用水户建设、改造和维护其管理的灌排工程，积极开展 农田水利基本建设，与供水管理单位签订供用水合同， 调整农户之间、农户与水管单位之 间的用水矛盾，向用水户收取水费并按合同上缴供水管理单位。 农民用水者协会与灌区管理单位在水利工程设施的建设与管理中是相互合作管理， 在 水的交易中是买卖关系。其组建方式，首先是合理确定农民用水户协会的管理区域按 水系、渠系并结合行政区划的原则，由地方政府、村民委员会、水管单位及农民用水户代 表协商确定， 其次是建章立制对农户情况进行调查登记，划分用水小组，选举用水户 代表，推选执委会候选人，召开用水户代表大会， 选举执委会成员，制定章程以及供水管 理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度和办法，明确有关各方权利、责任、义 务，最后是登记农民用水者协会由县级人民政府民政部门登记管理，业务主管单位为 县级人民政府水行政主管部门。 在农村节水型社会建设中， 农民用水者协会是实施主体，负责本村的一切涉水事务， 包括制度和措施的监督实施、运作、落实等。具体做法可为:在每一灌溉年度开始前，由 协会根据本年度的亩均灌水定额和各用水户实际承包土地面积核算出各用水户的年配水总 量， 并发放水权证。用水户在灌溉时凭证申请供水，并缴纳水费。用水者协会建立奖惩机 制，使农民看到加人用水者协会带来的好处，提高群众参与用水者协会的积极性。 3 强化监督管理.确保新农村节水型社会制度的有效实施 3 . 1 取用水计量是重要的控制手段 计量是实施定额管理、加强节水监督的基础，也是实施累进计收水资源费的技术依 据。取水计量工作是实施取水许可监督管理的一项重点工作。取水计量要求贯彻到每一个 取水户， 对于一些尚不具备安装计量设施条件的农业取水，必须落实具体的计量措施。河 北省衡水市桃城区试点在农业灌溉用水计量上进行了有益的探索。其做法是首先在灌溉机 井上安装了水表，对没有条件安装水表的机井，采用超声波流量计结合不同的出水口计算 出用电量和出水量的折算系数来计量水量。其次对全村的生活用水安装了无塔供水设施， 对每户都安装了水表，对每户的生活用水进行计量。 3 . 2 坚持计划用水管理，建立用水统计制度 实行计划用水是用水管理的一个重要手段。通过对用水户下达年度取水控制计划，不 但加强对用水户的节约用水管理，而且能统一调配资源，保证遭遇干旱期紧急用水状态下 的灌区用水的需求。 此外，在计量管理的基础上建立用水统计制度。用水统计纳入各级统计主管部门的统 计系列，水行政主管部门协同做好辖区内各灌区的用水统计工作。灌区管理单位健全用水 统计基础资料，按期上报。 4 结语 制度建设是节水型社会建设的本质内容。对农业用水进行有效的监管，推进农村节水 型社会建设是一个系统工程。针对农业用水实际和农村水资源管理体系，建立以水资源利 用/ 节约体系为基础、以水务管理体系为依托的制度框架，具有现实意义。同时，也应意 识到仅以水资源利用体系和水务管理体系进行制度设定有一定的局限性，在具体实施中应 纳人更广泛的元素，如在水