上海旧区改造基本情况报告

1 / 34 上海旧区改造基本情况报告 上海市城市总体规划实施评估报告 为深入贯彻“十八大”精神，按照市委、市政府的工作部署， 2016 年 10 月，上海市规划和国土资源管理局组织启动上海市城市总体规划实施评估研究工作。 2016年 5月，杨雄市长组织召开市规划委员会，听取“关于上海市城市总体规划实施评估及城市未来发展若干思考的汇报”，对实施评估工作表示充分肯定，认为总体规划实施评估是城市发展和新一轮总体规划编制的重要技术支撑，并要求“开门做规划”，继续深化研究评估报告和开展战略讨论。随后，市规划国土资源局会 同市发展改革委、市政府研究室、市政府发展研究中心、市建设交通委召开 19 场专题研讨会，多次征询全市专家和人大政协相关专委会委员以及 23 个委办局、17 个区县的意见。目前结合意见反馈情况，已修改完成上海市城市总体规划实施评估报告。主要内容如下： 一、总体评价 2001 年 5 月，国务院批复同意上海市城市总体规划，明确了上海建设“四个中心”和现代化国际大都市的战略目标，成为指导新世纪上海城市建设的纲领性文件。为应对世博会、虹桥枢纽、临港等国家战略和上海城市发展需要， XX 年和 XX 年分别编制了城市近期建设规划，并与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划等相衔接。总体规划2 / 34 不断深化细化，体现了较好的适应性，对引领和指导十几年来上海城市发展发挥了重要作用。 从城市总体规划实施成效来看，规划实施有力、有序、有效，城乡建设取得了巨大成就，主要表现在四个方面：一是城市经济总量和综合功能持续提升，经济结构不断优化，“四个中心”建设框架基本形成，现代化国际大都市的发展目标初步实现。二是虹桥商务区、世博园区、上海国际旅游度假区、临港地区、前滩地区、黄浦江两岸等重点地区建设取得重大进展，重点 新城建设加速，城乡统筹的市域空间格局不断优化。三是以“三港三网”为重点的一系列枢纽型、功能性、网络化基础设施体系基本建成，城市运营支撑能力显著提高。四是各项民生工程切实推进，保障性住房建设和旧区改造力度加大，生态环境和公共设施建设成效显著。 从总体规划实施的具体指标来看，分为三种类型。第一类是提前实现 2020 年规划指标，反映出城市建设步伐加快、能级不断增强、发展支撑能力提升的良性发展趋势。如城市化水平、市域高速公路总长、机场旅客吞吐量、港口集装箱吞吐量以及部分市政基础设施供应和处理能力等。第二 类是突破 2020 年规划控制指标，反映出城市规模快速扩张、用地绩效相 对粗放、土地和环境等资源压力巨大。如常住人口规3 / 34 模、城镇建设用地规模、工业用地规模、中心城人口密度等。第三类是尚未达到 2020 年规划目标。其中，大部分指标虽未达到 2020 年目标，但比十年前有大幅提高，并按照规划目标分阶段逐步推进。如人均公共绿地面积、市域轨道交通运营线路长度、中心城道路网密度等。另有小部分指标与规划目标差距拉大，甚至发生倒退。如中心城人均建设用地，反映了中心城建设宜居城市目标的难度加大，对城市品质、生态环境和公 共设施等造成压力。 二、分项内容 1、发展目标 按照总体规划的要求，上海“四个中心”基本框架已经形成，辐射国内国际两个扇面的作用凸显，城市的国际地位持续提升，正在按照总规要求实现城市发展目标定位。但面临中国和上海转型发展的新形势和上海自贸试验区建设的新要求，在未来发展过程中亟待进一步强化和明晰目标定位，持续增强参与国际竞争能力和城市综合服务能力，重点反映在以下两个方面：一是以“四个中心”建设为代表的城市国际竞争力有待进一步强化。面对国际贸易分工的新要求，上海金融业无论是在 成长速度还是自身金融创新能力方面都需要全面提升，而这有赖于自身的转型发展和外部政策环境的扶持。自贸区建设将在制度创新的层面有力推动上海在专业服务、政府服务、文化环境塑造等方面提高质量。二4 / 34 是与国际大都市相匹配的城市综合服务和辐射能力有待进一步强化。按照国家“五位一体”建设中国特色社会主义的总体要求，上海要当好全国改革开放的排头兵和科学发展先行者。这对上海辐射和服务“两个扇面”提出了更高的要求。而上海在创新驱动能力和生态宜居水平上的短板制约了自身服务长三角、服务长江流域、服务全国的综合能力提高。从新一轮国际贸易 分工的格局变化来看，以知识创新为载体的第三次工业革命正深刻影响既有的国际贸易价值链体系。持续增强上海对于全球人才的吸引力和本地市民的认同感，对于上海国际大都市建设的重要意义将放到前所未有的高度加以重视。这有赖于环境、政策等多方面力量共同作用。 2、城市规模 城市人口规模是影响城市发展质量的关键要素，也是本次总体规划评估的重要内容。对比总体规划的要求，全市实际居住人口 1600 万人左右，集中城市化地区城市建设总用地约 1500 平方公里，当前全市现状人口和用地规模已超过总体规划确定的 2020 年指标，且持续增长压力很大。2016 年底全市建设用地已达 3034 平方公里，占市域面积比例为 %，未来还面临进一步增长的压力。 2016 年全市人口规模达 2380 万人，对环境资源和基础设 施承载力提出巨大挑战，人多地少矛盾日益突出。目前存在的问题：一是人口分布不尽合理，中心城人口疏解压5 / 34 力较大，新城人口集聚能力不足。中心城集中了全市约 50%的人口，人口密度居高不下，还面临继续增长的压力，对城市安全、品质和配套均带来挑战。中心城周边地区人口集聚态势明显， 2001 年 -2016 年该地区新增常住人 口达 203 万人，人口密度为 万人 /平方公里。新城、新市镇人口密度较低，仅为 万人 /平方公里。二是建设用地结构不尽合理。截至 2016 年底，上海市工业用地规模约 880 平方公里，占全市建设用地总面积的 29%，是国际代表性城市的 3-10 倍。而交通运输用地、公共服务设施用地以及绿地作为衡量宜居生活环境的重要指标，其占比低于国际同类大都市。 3、空间布局 城市空间布局是支撑国际化大都市发展的重要载体。按照总体规划要求，加快推进市域“多轴、多层、多核”、中心城“多心、开敞”的空间布局，逐步 形成了与长三角联动发展的格局，松江、嘉定等新城建设有力推进，中心城“一主四副”公共活动中心框架基本建成。随着城市规模拓展呈现出了新的趋势和问题：一是市域城镇空间格局有待进一步统筹优化。从全市城乡体系的结构来看，“ 1966”城乡规划体系已经初步建立。但是，在建设发展的过程中仍然面临着很多新的挑战，新城在规划体系中的作用尚未发挥，产城融合度不够，公共服务设施配套和交通基础设施建设滞后，难以发挥综合性城市功能。而新市镇的发展受区位、交通、产6 / 34 业等的影响，在人口规模、经济总量和产业功能等方面存在较大的差异。二是中心城 向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。中心城楔形绿地与建设敏感区中，建设用地不断增多；宝山、闵行等空间发展已与中心城连为一体。 2016 年底，中心城和周边连绵发展地区面积已达 1250 平方公里，人口约 1500 万人。三是长三角区域空间一体化需求迫切。近沪地区城镇和产业发展呈现以沿海、沿江、沿轴为依托的“北密南疏”空间特征。上海与周边地区城镇、产业已呈连绵发展的态势，但在空间、产业、生态、交通等方面仍缺乏有效衔接。 4、产业发展 产业发展是推动城镇化发展的根本动力，优化产业结构是实现城市转型发 展的重要抓手。按照总体规划提出“三、二、一”产业发展方针，上海市产业结构不断优化升级，经济总体呈现出“工业性经济”向“服务性经济”转变的趋势。随着战略性产业比重增加和一、二、三产业融合发展的特征愈加明显，城市经济开始步入服务经济主导的发展阶段。 2016 年底，全市三次产业结构为：。但上海经济发展对重化工业的依赖、对房地产业的依赖、对加工型劳动密集型产业的依赖、对投资拉动的经济增长的依赖、产业科技创新能力 不足、服务业能级有待提升和产业发展软环境建设欠7 / 34 缺等，制约了上海城市功能塑造和经济转型发展。在 产业布局方面存在一些突出问题：一是工业用地布局分散、空间绩效低，需要加强统筹。规划 104 工业区块外存在大量的现状工业用地，且主要分布在郊区村镇。据统计， 2016 年全市地均工业总产值 亿元 /平方公里，对比国际大都市，工业用地效率偏低，亟待加强空间布局引导、优化产业结构、淘汰落后产能、提高土地绩效。二是工业用地转型更新亟需引导。中心城及周边地区的大量老工业区和老厂房将面临转型，如果在短时间内集中转为生产性服务业和商务办公服务业，将导致全市商务办公用地供应过剩。同时，在工业用地转型的过程中，尚未充分重视教育、 医疗、社会住宅以及公共绿地等方面的需求。因此，亟需从整体发展出发进行工业用地转型的统筹和引导。三是商务办公建设尚需统筹优化。目前全市商务楼宇、商业设施等服务业规模快速增长，但高端商务设施总量不足，中低端商务设施空间集聚度不够，空置率偏高，整体绩效水平与国际大都市相比还存在一定差距，尚需统筹布局与规划引导。因此，亟需从城乡统筹协调的角度合理安排未来商务办公设施规划。 5、住宅发展 住宅发展是体现城市宜居水平和反应人民生活的关键要素。对照总规要求，近十年来，人口规模不断增长的同时，市民居 住水平也不断提高。一方面，通过拆、改、留、8 / 34 修等措施，大力推进旧区改造和旧住房综合改造，改善了一大批旧住区的居住条件；另一方面，逐步建立起以经济适用房、公共租赁房、廉租房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系，全市住宅建设呈现较快平稳发展态势。面对人口的持续增长、市民对居住环境要求不断提高与建设用地的资源紧约束的矛盾，住房建设仍面临一些突出问题：一是新增住宅用地开发建设未能充分体现聚焦新城的目标导向。新增住宅分布呈现出集中在中心城周边地区蔓延式发展，而新城的住宅用地增量相对较少的现象，与“向郊区转移、向新城集 聚”的总体发展导向不相一致。据统计， 1997 年至 2016年间，中心城周边地区住宅用地的增量为 67 平方公里，新城住宅用地增量仅为 30 平方公里。二是郊区新增住宅用地的综合配套环境有待提升。公共交通、公共设施等建设相对滞后，与就业岗位相脱离的现象较为严重。目前上海新城缺乏与中心城相当的可达性、公共服务和环境质量等方面的居住“空间红利”，较难形成对中心城有效的住宅空间替代。三是中心城住宅用地整体开发强度过高。与控制中心城人口规模的目标导向不相符，对中心城安全、交通、环境及设施配套等方面造成巨大压力。 6、公共服务设施 城市公共服务设施是城市发展的重要基础，是保障民生的支撑条件。良好的公共服务设施配置建设有利于改善9 / 34 城市环境、提高生活质量，优化城市宜居水平。按照总体规划的要求 ,全市文化、教育、体育、卫生、养老等方面公共设施建设得到了极大发展。但仍存在以下问题。一是优质公共设施资源配置不均衡。市域范围内公共服务水平区域差异大，中心城的文化、体育、医疗等公共服务设施用地总量、职工数和综合服务能力均超过新城和郊区。中心城集中了大部分的优质资源，导致中心城周边地区人口快速增长，同时也一定程度影响了郊 区新城发展。据统计， 2016 年郊区实验性师范性高中数只占全市总量的 1/4。全市医院中 50%分布在中心城八区。二是公共设施布局亟待空间统筹。面对人口的快速增长，对新增设施空间资源落地存在较大难度，应加强人口导入区域享受公共服务设施便利性的统筹考虑。以养老设施为例，中心城街道的养老机构“一床难求”，同时由于土地资源的限制，新增设施空间缺乏。然而，郊区由于交通、就医不便等原因，养老机构床位空置率较高，因此需要加强统筹。 7、生态环境 良好的生态环境是保障城市健康、可持续发展的重要基础。按 照总体规划的要求，全市集中推进“环、楔、廊、园”绿化系统建设，人均公共绿地面积大幅提升，城市环境显著改善。近年来，以延中绿地、世博园区绿地和滨江森林公园等为代表的中心城大型绿地先后建成；外环绿带已建成10 / 34 宽度 100 米林带，总面积超过 26 平方公里；市域相继建成4 座国家森林公园，以及依托外环绿带建设的滨江森林公园、顾村公园等，形成 15 片千亩以上大型生态林 ,丰富了上海郊区的生态景观空间；水源保护区和自然保护区因建立了有效的生态补偿机制，得到较好的保护和控制。随着城市人口和建设用地的不断增加，上海生态环境面临诸 多问题：一是全市生态空间接近底线。 2016 年底，全市建设用地占市域总面积的 %，重要的生态空间被逐步蚕食，并有继续恶化的趋势。总体规划确定的生态敏感区、建设敏感区、楔形绿地等生态管控区域没有得到有效实施。截至 2016 年底，建设敏感区和楔形绿地内现状建设用地约占 55%左右，主要为居住和工业用地。二是城市游憩空间严重匮乏。随着城市人口规模的增长和市民生活水平的提高，城市游憩空间无法满足市民日益增长的休闲需求。近年来，上海市郊大型公园呈现饱和趋势，可供居民游玩、休闲、休憩的空间在数量、面积、布局上均显不足，节假 日尤为明显，难以满足市民日益增长的休闲需求。三是区域生态安全存在隐患。区域生态问题严重制约上海国际竞争力。上海主要河道上游及沿岸地区工业密布，水体质量较差，对上海市域 上海市旧区改造“十二五”发展规划 上海市旧区改造“十二五”发展规划 旧区改造是城市建设和发展的重要任务，是贯彻落11 / 34 实科学发展观、转变经济发展方式的重要举措；旧区改造也是一项民生工作，关系到广大市民群众基本住房条件和居住环境质量的改善。上海旧区改造包括“拆、改、留”。“拆”是对房屋结构简陋、基础设施较差及没有 保留价值的危旧房进行拆除改造；“改”是对城市规划予以保留、但建筑标准较底的房屋实施成套改造、平改坡和环境整治等旧住房综合改造；“留”是对历史风貌街区和优秀历史建筑开展保留保护性修缮改造。“十二五”期间，根据市委、市政府工作要求，为切实解决市民群众的居住困难，本市旧区改造的重点以拆除二级旧里以下房屋改造为主。本规划主要对旧区改造中拆除改造进行规划。 一、“十一五”旧区改造发展回顾 “十一五”期间，是本市筹办及举办世博会的重要时期。在市委、市政府的领导下，旧区改造紧紧围绕“服务世博、改善 民生”的目标，创新机制，完善政策，积极改善居民群众的居住条件，较好地完成了各项任务。 主要工作 1、积极推进成片二级旧里以下房屋改造，市民群众住房条件持续得到改善。“十一五”期间，本市中心城区共拆除二级旧里以下房屋 343 万平方米，受益居民万户左右。其中，市重点项目闸北区“北广场”、黄浦区董家渡 13A、 15A街坊、普陀区建民村完成改造，虹口区虹镇老街完成 80%，12 / 34 杨浦区平凉西块完成 50%。自上世纪 90 年代以来，通过旧区改造，全市约 130 多万家庭改善了居住条件，城镇居民人均居住面积由 1991 年的平方米提高到 2016 年的平方米。 2、试行并推广旧改新机制，旧区改造呈现出良好的发展势头。针对“十一五”初期旧区改造遇到的速度放缓、矛盾突出的实际困难，市、区相关部门及时分析形势，剖析瓶颈问题，研究提出实行旧区改造事前征询居民意见、居住房屋拆迁补偿“数砖头加套型保底”和增加就近安置方式等新机制，并积极开展试点和推广。经过实践，旧区改造呈现出新的发展态势，改造力度进一步加大 ,改造速度加快，各类矛盾明显下降。其中，旧区改造事前征询居民意见的工作方法得到了中央有关部门和其他省市同行的肯定。 3、加快建设和筹措各类动迁安置房，满足动迁居民多元选择要求。市政府启动了宝山区顾村、嘉定区江桥、闵行区浦江、浦东新区周康航、曹路、航头、松江区泗泾等 15个大型居住社区规划建设。“十一五”期间，全市各类动迁安置房开工建设 3250 万平方米，竣工 2960 万平方米。其中，市属动迁安置房开工建设 830 万平方米，供应 12 万套左右，有力地支持了旧区改造和其他重大工程建设。同时，中心城区各区安排就近安置房项目建设 36 个，在建项目 12 个，在建规模 160 万平方米。 4、开展郊区城镇棚户简屋调查和统计 ,积极探 索改13 / 34 造机制和政策。为进一步加快本市城乡一体化发展进程，消除城乡二元结构，切实提高郊区居民居住条件和水平，开展了郊区城镇棚户简屋调查。据统计，郊区城镇棚户简屋地块共 270 块，涉及到 60 个镇，占地 832 公顷，棚户简屋 394万平方米，涉及到居民万户。在此基础上，研究完善相关的改造机制和支持政策。随着本市社会经济进一步发展，适时推进城镇棚户简屋改造，不仅可以改善居民群众的住房困难，而且可以完善城镇功能，改善城镇面貌，加强社会管理，促进社会公平。 5、制定出台一系列旧区改造政策文件，有力地促进和规范旧区改 造工作。“十一五”期间，市政府批转和印发了关于积极推进本市“十一五”旧区改造工作的若干意见、关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见、关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见、关于加快本市市属动迁安置房建设的若干意见，市建设交通委、市房屋局等联合印发关于积极推进本市旧区改造工作的政策意见、关于开展旧区改造事前征询制度试点工作意见，财政部门印发上海市旧区改造专项基金管理办法，市房屋部门印发关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见等 ，为大力推进旧区改造奠定了政策法规基础。 6、开展一批重点调研课题，注重旧区改造理论和实14 / 34 际相结合。一是完成市委创新旧区改造机制， 完善旧区改造政策重点调研课题，并开展“后评估”工作；二是完成旧区改造事前二次征询居民意见的调查研究，出台规范性文件，并开展试点及推广；三是组织编制上海市旧区改造政策文件汇编、 2016 年上海旧区改造新政试点方案汇编、上海市中心城区旧区改造地块图集汇编等；四是研究建设“上海市旧区改造管理信息系统”项目，建立旧区改造信息化管理平台。 主 要经验 “十一五”期间，本市旧区改造遇到了大规模市政基础设施建设、国际金融危机、房地产市场波动以及法律法规政策调整等因素影响，经过努力，仍然取得了较好成绩，主要经验： 一是旧区改造要不断解放思想、开拓创新。旧区改造是城市建设和发展的永恒主题。多年来，旧区改造的过程，也是解放思想、大胆创新的过程。“十一五”初期，面对旧区改造的实际困难，各级政府迎难而上，坚持“以人为本”、实事求是，创新机制、破解难题，创造性地提出“走群众路线”和“民主协商”的办法以及实施“和谐拆迁”和引入社会第三方监督 机制，充分尊重市民群众选择权、参与权、知情权和监督权，调动了社会各方面的积极性和主动性，开创了旧区改造工作的新局面。 15 / 34 二是旧区改造要发动社会广泛参与。旧区改造是一项复杂的社会工程，关系到群众的切身利益和社会和谐稳定。实践证明，旧区改造需要各级组织、社会各界和居民群众的积极参与和配合。如基层组织承担组织动员、宣传教育、托底保障、矛盾化解等工作；政府相关部门按照职责分工，主动靠前，制定政策，解决问题；人大代表、政协委员等社会公信人士充分发挥监督协调作用；居民群众积极参与，真正做到“我要改”而非“要我 改”等。 三是旧区改造要公开透明操作。这是旧区改造顺利实施的根本保证，也是社会各界关注的重点。旧区改造要在“阳光”下操作，要全面公示政策法规、工作方案、安置房源，以及每家每户的实际情况，特别要做到改造方案要与居民群众研究讨论以及居民补偿安置结果全部公开，并保持政策前后一致。同时，要建立投诉举报制度，落实部门监督，调动群众监督，将监督贯穿于前期调查、签约协商、安置结果等全过程。 四是旧区改造要加强队伍建设。这是旧区改造顺利推进的关键。旧区改造工作人员站在第一线，直接面对着市民群众，承担 着政策宣传、帮助指导、签约补偿、矛盾调解等工作，要求高、任务重、责任大，需要有较高的法制意识和能力素质。因此，需要不断加强队伍建设，提高工作水平。一方面，要加强在职人员的岗位培训，坚持“持证上岗”；16 / 34 另一方面，应吸引社会优秀人才，提高整个行业的形象和水平。 “十一五”期间，本市旧区改造在取得一定成绩的同时，也出现了一些新情况、新问题，需要加以解决：一是中心城区旧区改造任务依然十分艰巨，居民群众改造呼声很高，需要持续抓紧推进改造；二是随着郊区城乡一体化建设进程的加快，郊区城镇危旧房改造矛盾日显突出， 需要抓紧启动改造；三是受房地产市场的波动和大规模旧区改造的推进，本市动迁安置房出现阶段性不足以及部分大基地公共服务设施建设配套滞后，需要加快推进建设。 二、“十二五”上海旧区改造发展的形势和背景 “十二五”是上海全面推进科学发展、转变经济发展方式、构建和谐社会的重要时期，社会经济发展将更加注重于惠及民生，注重于改善市民群众的基本生活条件。旧区改造是科学发展、改善民生的重要载体，综合上海“十二五”发展要求，旧区改造面临以下的形势特征： 从国家加大保障性安居工程建设来看，推进 城市旧区改造是安居工程的重要内容。 XX 年，党的十七大提出“住有所居”目标，要求着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实改善人民群众居住条件。 XX 年以来，为积极解决城镇中低收入家庭的住房困难，中央实施了国家安居工程建设，其中要求加快推进各类棚户区改造。 2016 年，17 / 34 全国建设各类城镇保障性住房和棚户区改造 590 万套，“十二五”期间，规划任务 3600 万套。现阶段，上海旧区改造重点是拆除改造成片二级旧里以下房屋，并列入国家安居工程建设范围，必须全力加以推进。 从上海住房保障制度建设来看，旧区 改造是现阶段住房保障的重要组成部分。近年来，上海住房保障建设进入了快速发展阶段。从多年来本市大规模城市建设的经验来看，旧区改造已成为解决中低收入家庭住房困难的重要渠道，是彻底解决住房困难户的有效途径。经调查，居住在二级旧里以下房屋 内的居民绝大多数是中低收入群体，难以通过自身力量解决住房困难，需要通过政府实施旧区改造改善居住条件。“十二五”期间，根据市委、市政府的要求，旧区改造要进一步发挥解决中低收入家庭住房保障的作用，积极突出其公益性特征，把解决市民群众住房困难作为其根本目的。 从本市旧区改造现状和条件来看，居民群众要求改造的呼声越来越高。据统计，至“十一五”期末，本市中心城区仍有成片二级旧里以下房屋 640 万平方米左右，零星二级旧里超过 80 万平方米。同时，郊区城镇也有大量的危旧房急需改造。随着社会经济进一步发展，二级旧里以下房屋严重影响城市的公共安全，与现代化国际大都市发展要求很不协调。加快推进改造，不仅可以改善市民群众的住房困难，18 / 34 而且可以完善城市功能，改善城区面貌，增强人民群众的向心力和凝聚力。 从国家政策法规调整趋势来看，旧区改造需要不断创新和完善方式方法。“十二五 ”期间，本市旧区改造不仅任务重、难度大、成本高，而且需要根据国家和本市土地、规划、房屋征收、信贷、税费等政策法规的变化不断调整具体做法。如国务院国有土地上房屋征收与补偿条例出台后，本市旧区改造中房屋征收管理体制、工作机制、操作模式等发生重大变化，需要及时调整和磨合。同时，针对新情况、新问题，要继续创新机制，不断深化和改进操作办法。 总的来看，“十二五”期间，本市旧区改造不仅面临着机遇，而且需要应对严峻的挑战，市、区各级政府必须认清形势，上下一致，举全市之力，加快推进旧区改造，进一步提高市民群 众的居住水平，促进社会经济协调发展。 三、“十二五”旧区改造指导思想和目标任务 指导思想 按照党的十七大和市第九次党代会提出的发展目标，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照“创新驱动、转型发展”的要求，深入贯彻落实科学发展观，以加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和国际大都市建设为契机，进一步解放思想，迎难而上，实事求是，尽力而为，继续加快推进中心城区旧区改造，启动郊区城镇棚19 / 34 户简屋改造，进一步优化城市空间，完善城市功能，调整产业结构，切实提高和改善市民群众 的居住条件，实现城市可持续发展。 基本原则 1、坚持政府主导、社会参与。旧区改造关系到城市发展和改善民生，是各级政府的重要职责。旧区改造要充分发挥政府统筹协调、组织领导的作用，同时，也要积极搭建社会化参与平台，鼓励和引导市民群众和社会各界参加。 2、坚持以人为本、依法改造。旧区改造要严格执行国家和本市法律法规和政策，制订合理的补偿安置标准，规范各种行为，切实保护群众的合法权益。在过程中，要尊重群众的意愿，尽可能解决群众遇到的实际困难。 3、坚持创新机制、完善政 策。旧区改造涉及到土地、规划、房屋征收等政策，需要根据形势的变化，不断调整和完善政策措施，进一步深化与住房保障、尊重民意、多渠道安置相结合的改造方式，并注重政策的连续性、稳定性、操作性。 4、坚持统筹兼顾、突出重点。旧区改造是城市建设的长期任务，要根据经济社会发展水平，合理确定目标任务。现阶段，本市旧区改造要从居住条件最困难、安全隐患最严重、群众要求最迫切的危旧房入手，有计划有步骤地组织实施。 20 / 34 发展目标 今后 5 年，本市旧区改造按照社会经济发展总的要求，以中心城区和郊区城镇 危旧房为重点，加快推进改造工作，至“十二五”期末，完成改造中心城区成片二级旧里以下房屋 50%左右，积极稳妥推进郊区城镇棚户简屋改造。具体发展目标： 1、完成改造中心城区二级旧里以下房屋 350 万平方米左右，受益居民约 15 万户。其中，长宁区、静安区、徐汇区等基本完成集中成片二级旧里以下房屋改造；杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区、黄浦区等选择规模大、群众呼声高的成片集中地块进行改造；浦东新区基本完成本区域内中环线以内的二级旧里以下房屋改造； 2、加快推进郊区国有农场危旧房改造，基本完成 63万平 方米危旧房改造任务；启动郊区城镇集中成片棚户简屋改造试点并逐步推开；积极推进宝山区顾村镇、金山区朱泾镇等棚户简屋改造试点。 3、新开工建设动迁安置房 3200 万平方米，供应 2500万平方米。其中，市属动迁安置房基地和中心城区就近动迁安置房新开工建设 1700 万平方米、供应 1500 万平方米。 主要任务 1、各区应按照本市旧区改造发展目标和本区域实际情况，编制旧区改造规划和年度计划，并纳入国民经济和社21 / 34 会发展规划计划。旧区改造规划要规定工作目标、总体要求、安置房源筹措和资金安排等政 策措施以及规划实施的保障措施等内容；年度计划要明确改造计划、资金安排、安置房源数量和区域分布等内容。市旧改管理部门应加强旧区改造规划和年度计划实施的监督和管理。 2、加快推进重点旧区改造项目改造，即：杨浦区平凉西块、大桥街道地区、定海街道地区；闸北区长安西块、老北站地区、苏州河北岸地区、宝山街道地区；虹口区虹镇老街地区、北外滩地区；普陀区中心村、金沙新村、老真北地区；黄浦区董家渡地区、老城厢地区、露香园路地区以及宝山区顾村镇、金山区朱泾镇等。积极研究和探索“城中村”和零星旧改地块改造的工作机制和 政策，适时启动推进工作。 3、加快动迁安置房基地“拆迁腾地、规划设计、开工建设、综合配套”，建立和完善建设机制和定价机制，并积极引进中心城区优质教育、卫生、商业等社会公共服务资源以及优化产业布局、扩大就业机会。中心城区各区要进一步挖掘潜力，建设就近动迁安置房，满足动迁居民多元安置的需求。 4、加快推进房屋拆迁存量基地的收尾工作。对已出让多年、但尚未启动或部分启动又停滞的旧区改造地块，采取积极措施，限期开发单位启动改造。对没有按时启动的地22 / 34 块，所在区政府应与受让人协商土地使用权收回工作或 依法启动土地使用权收回程序。 四、保障措施 加强组织领导。旧区改造工作涉及面广、政策性强。各级政府要充分发挥组织领导作用，将旧区改造工作纳入政府工作的重要议事日程，完善工作机构，明确工作任务，强化工作责任。市、区旧改、发改、建设、财政、规划土地、房屋等部门应按照各自职责，紧密配合，通力合作，加强和改善服务，确保旧区改造顺利实施。 积极开展旧区改造事前征询居民意见工作。对列入本市旧区改造规划范围内需要实施房屋征收的地块，全面推行旧区改造事前征询居民意见工作，充分尊重居民群众 改造意愿，在大多数居民同意的基础上组织实施。 加大对旧区改造资金支持力度。一是市、区两级政府通过统筹土地出让收入、公有住房出售净归集资金及其增值收益、直管公有住房拆迁补偿款、财政预算安排资金等方式，可分别设立市、区旧区改造专项基金；二是对杨浦、闸北、虹口、黄浦、普陀等重点区的重点推进项目，采取市、区合作的方式，市、区投入资金比例为 6： 4；三是鼓励金融机构对符合信贷条件的旧区改造项目在信贷资金规模上给予支持，并执行保障性住房建设项目资本金最低 20%的规定。 研究制订相关的政策文件。一是 按照国务院出台的23 / 34 国有土地上房屋征收补偿条例精神，研究落实上海贯彻实施意见，要坚持实行公示制度，做到“过程全透明、结果全公开”，确保“依法征收”和“阳光征收”；二是研究出台关于推进本市郊区城镇棚户简屋改造的试行意见，拟通过房屋征收、拆除重建、旧住房修缮等改造方式，在改造资金、土地指标、建设规划参数以及有关税费减免等方面给予支持，积极稳妥地推进郊区城镇棚户简屋改造。 统筹用地指标和规划指标。郊区各区抓紧编制和报批城镇控制性详细规划。一是在城镇棚户简屋改造时，涉及到的建设用地指标及部分农用地转 用指标和占补平衡指标等，市、区政府可采取计划指标单列方式，统筹协调平衡。二是为节约集约利用土地，对于城镇棚户简屋地块，在周边条件允许的情况下，在规划编制中建设规划指标可给予支持。 加快动迁安置房土地供应和项目审批。全力推进旧区改造动迁安置房建设，进一步加大规划选址、土地供应的力度，建立项目行政审批快速通道，加快项目建设和房源供应，抓紧基地外围市政基 础设施建设，进一步提升交通和社会公共服务水平，满足动迁居住基本生活需求。 进一步完善旧区改造矛盾化解机制。一是建立源头防范制度 ，包括信访部门提前介入、开展旧区改造事前社会24 / 34 风险评估等；二是建立事后矛盾化解制度，积极探索社会力量参与矛盾化解、信访听证和终结、心理疏导与帮扶解困相结合的办法；三是搭建社会第三方公信人士参与平台，邀请人大代表、政协委员、专业律师、社会公信人士和居民代表，共同参与和监督旧区改造、房屋征收的工作。 加强旧区改造监督管理。一是建立健全旧区改造信息管理系统，加强市、区、基地信息交流和沟通，实现旧区改造科学化、信息化、精细化管理；二是建立目标考核机制，实行年度目标考核，将监督检查、目标考核等列入政府责任管 理和政绩考核范围；三是各级政府要定期向同级人民代表大会或常务委员会报告旧区改造工作实施情况，及时向社会公示有关信息；四是加强宣传舆论引导，注重发挥新闻媒体的作用，采取多种形式，广泛宣传旧区改造的积极意义，正确解读有关法律、法规和政策。 中共上海市纪律检查委员会向中国共产党上海市第九次代表大会的工作报 告 现将中共上海市纪律检查委员会五年来的工作情况和今后五年的工作建议，向市第九次党代表大会报告如下，请予审议。 一、五年来的主要工作 市第八次 党代表大会以来，在党中央、中央纪委和25 / 34 市委的正确领导下，全市各级纪委坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六大以来历次中央全会、中央纪委全会精神，把推动贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会作为党风廉政建设的重要内容，认真履行党章赋予的职责，加强监督检查，确保政令畅通。紧紧依靠全市各级党政组织、广大党员干部和人民群众，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，积极推进教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设，按照党风廉政建设责任制的要求，通过责任分解 和专项检查，推动反腐倡廉工作深入开展，为促进上海经济社会又好又快发展提供了重要保证。 中央查处社保资金案和作出对陈良宇同志严重违纪问题立案检查决定以来，全市各级纪检监察机关和广大纪检监察干部坚决拥护中央决定，自觉与党中央保持高度一致。按照市委提出的坚定不移推进发展、坚定不移反对腐败的工作基调，在全力以赴配合中央工作组彻查社保资金案，全力以赴做好中央工作组移交案件查办工作的同时，做了大量查摆问题、总结教训、统一思想的工作，努力消除社保资金案造成的负面影响。在党中央、中央纪委和市委的领导下，社保资 金案查处工作取得重大进展，增强了广大党员干部和人民群众反腐倡廉的信心，全市党风廉政建设和反腐败斗争各项工作呈现良好发展态势。 26 / 34 深入开展反腐倡廉教育，党员干部廉洁从政的自觉性进一步增强。 各级党委和纪委坚持把加强教育作为党风廉政建设的一项重要基础性工作，紧密联系党员干部队伍实际，运用正反两方面典型，层层开展反腐倡廉教育。广大党员干部结合开展保持共产党员先进性教育活动，认真学习对照党章和党纪条规，查找和解决党风方面存在的突出问题。通过主题教育、党课、干部培训等，对党员干部开展理想信念、 勤政廉政、党纪国法、案例 警示等方面的教育。会同市委组织部对 382 名新任局级领导干部进行集体廉政谈话。发挥反腐倡廉大宣教工作格局的作用，组织开展社会主义荣辱观等宣传教育活动，以各种形式推进廉政文化进机关、社区、家庭、学校、企业和农村，积极营造反腐倡廉的良好社会氛围。 认真贯彻执行“四大纪律、八项要求”和中央关于领导干部廉洁从政各项规定，重点清理领导干部收受现金、有价证券和支付凭证等五方面问题。党员干部主动上交现金、有价证券和支付凭证共 6151 万元。清理和纠正党政领导干部兼任企业领导职 务问题。进一步落实领导干部配偶、子女从业规定。加强对领导干部申领、持有因私出国护照的管理。党政机关、事业单位共清退用公款为干部职工购买的商业保险 4350 万元。开展局级领导干部报告个人有关事项27 / 34 专项登记，积极推进网上申报试点，建立局级领导干部个人有关事项报告信息库。开展对党员领导干部诫勉谈话，各级领导干部以各种方式述职述廉。 大力推进政风行风建设，人民群众利益得到进一步维护。 各级纪检监察机关坚持把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为反腐倡廉的重点工作，会同有关部门，针对教育收 费、医药购销、医疗服务、物业管理、集体土地征用、城镇房屋动拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益以及拖欠工程款和农民工工资等群众反映突出的问题集中开展专项治理。清理各种教育违规收费亿元。认真实行义务教育“一费制”收费办法，严格实行公办高中招收择校生“三限”政策，实施高校招生收费“阳光工程”。推行医院收费公示、病人住院费用“一日清”等制度，规范医疗收费行为。药品集中招标采购总金额亿元，减轻了患者负担。围绕医德医风建设，连续开展对医疗机构的专项检查，认真解决医务人员收受“红包”、回扣问题。积极探索物业管理体制改 革，认真纠正物业管理中存在的问题。在重大工程建设和旧区改造中，大力推行“阳光动迁”，严肃查处麦琪里动迁地块“ 1 9”放火案等严重损害群众利益的案件，依纪追究有关领导责任。认真解决征地农民补偿费不到位问题，建立土地补偿费直接划拨到村的制度，通过实施和完善小城28 / 34 镇社会保险解决失地农民后顾之忧，目前已有 140 多万农民加入镇保。积极开展国有企业党风建设和反腐倡廉工作，认真查处企业重组改制中国有资产流失和侵犯职工利益的问题。加强农村、社区基层党风廉政建设，认真解决公款吃喝、与民争利、作风不实等问题，不断改进基层干部工作 作风。 不断完善政风行风测评体系，扩大测评工作的社会参与度，开通政风行风热线。对 29 个政府部门和公共服务行业在普遍测的基础上进行重点评，被 测评单位的工作作风和服务质量明显改善，群众满意率明显提高。 依纪依法查办案件，惩治腐败力度进一步加大。 2002 年 5 月至 XX 年 4 月，全市各级纪检监察机关共受理群众信访举报万件，立案 5336 件，其中局级干部案件 44 件，处级干部案件 461 件；结案 5512 件，给予党纪政纪处分 5257 人，其中局级干部 42 人，处级干部 488 人；移送司法机关 546 人；在查办案件中，共挽回直接经济损失亿元。坚持依纪依法办信查案，制定和完善有关信访举报、案件检查、案件审理以及加强纪检监察机关与行政执法机关、司法机关协作办案和开展案件预防工作等方面的制度 10 余项，进一步规范办案程序，完善办案协调机制。切实保障党员权利，为一批干部澄清了反映失实的问题。 XX 年 7 月以来，在党中央、中央纪委和市委的领导29 / 34 下，积极配合中央工作组对社保资金案开展调查，依据党纪政纪对祝均一等 10 多名涉案党员干部作出开除党籍、开除公职等处分，涉嫌犯罪的移送司法机关依法处理。 违规使用的社保资金已依法全额收回。 认真开展治理商业贿赂专项工作。 XX 年以来，围绕工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购等重点领域，认真开展自查自纠，完善有关制度，全市共查找问题 111 类、 260 个，上缴不正当所得 1704 万元；查处商业贿赂案件 1266 件，涉案金额亿元。 积极推进惩治和预防腐败体系建设，制度创新和源头治本工作进一步深化。 根据中共上海市委关于贯彻建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要的意见，落实任务分工，明确牵头和配 合单位。各区县结合实际制定实施意见，通过总结经验、分类指导、督促检查，推进落实惩治和预防腐败体系建设的各项工作。 坚持改革和制度创新，不断推进反腐败治本抓源头工作。会同有关部门，认真贯彻行政许可法，以转变政府职能为重点，大力推进行政审批制度改革，取消和调整行政审批项目 1044 项，进一步创新审批方式，规范审批程序，提高审批效率。以深化部门预算和完善国库单一账户体系为重点，积极推进财政管理体制改革，实施市级行政事业性收费30 / 34 收缴分离。进一步规范政府投资行为。加强对贯彻落实党政领导干部选拔任用工作条例 情况的监督检查。 大力推进要素市场建设。在工程建设领域推行工程量清单招标、专家后评估、公正度评价三项制度，提高工程建设项目招标投标的公正性和透明度。进一步完善产权交易和经营性土地使用权公开出让制度，全市公开转让国有产权2000 多亿元，实行招标、拍卖、挂牌出让土地面积万公顷。全面实行政府采购制度，市、区县两级政府采购金额达亿元。加强和规范行业组织和社会中介机构管理，大力推进社会诚信体系建设。 加强对领导干部的监督，权力运行制约机制进一步完善。 认真贯彻落实中国共产党党内 监督条例，建立和完善市巡视机构和工作制度。对 19 个区县和 19 个市政府委办局进行巡视，并对其中 17 个单位开展了“回头看”，发挥巡视对领导班子和主要领导干部监督的重要作用。制定领导干部诫勉谈话、函询和述职述廉等方面的实施意见，提出党政机关党员领导干部民主生活会 10 个环节规范性要求，促进民主生活会质量的提高。 2002 年以来，新制定有