宁波市粮食生产发展战略探讨

宁波市粮食生产发展战略探讨 宁波市粮食生产发展战略探讨 张松柏 ( 宁波市农业技术推广总站， 宁波， 3 1 5 0 1 2 ) 粮食问题是一个关系到经济、 社会稳定发展的全局性问题。粮食生产是粮食安全战略的一个 重要组成部分， 同时， 粮食生产对于增加农民收人起着十分重要的作用。改革开放以来， 宁波市依 靠政策和科技， 克服了人口增长和工业用粮不断增加的双重压力， 在相当长的一段时间里， 实现了 粮食总量的基本平衡。 但是， 近年来随着耕地面积减少和种植业结构调整， 粮食播种面积大幅度下 降， 本市已从粮食基本自给演变成为一个主要依靠外来粮食的地区。在新的社会、 经济形势和粮食 产销格局下， 如何定位粮食生产的地位， 怎样保证本市粮食生产健康发展， 是值得探索的新课题。 1 宁波市粮食生产现状和问题 1 . 1 粮食生产现状 宁波市的粮食一直是以区域自 给性生产为目 标。2 0 0 3 年粮食作物播种面积为2 0 5 . 1 万亩， 比 1 9 9 1 年的5 5 8 . 。 万亩减少了6 3 . 2 Y o 。 粮食总产量为7 . 5 5 亿k g ， 比1 9 9 1 年的2 0 . 5 亿k g 减少了 6 3 . 2 %。 水稻是最主要的粮食作物。在2 0 世纪9 0 年代中期以前， 连作栽培是本市水稻的主要种植方 式， 水稻播种面积在8 0 年代中期达到高峰， 最高复种面积曾接近4 8 0 万亩。 从2 0 世纪8 0 年代中期以 来， 宁波市的水稻面积呈逐步下滑的趋势， 特别是从1 9 9 9 年以后， 水 稻面积大幅度下降， 2 0 0 3 年跌至谷底， 仅为1 3 7 . 0 6 万亩， 是历史最高年份 1 9 8 3 年的2 8 . 5 6 。耕 地面积减少， 种植业结构调整和单季稻面积增长是面积下降的主要原因。 在 最近的3 0 多 年中， 水 稻 单 位 面 积 产 量 呈 稳步 上 升的 趋势。 早 稻和中、 晚 稻的 单产 从2 0 世纪 七 十 年 代的2 0 0 和3 0 0 余公斤分 别 上升至目 前的4 0 0 和4 5 0 k g 左右。 尽管单产水平不断提高， 但由于 水稻面积大幅度下降， 全市水稻总产量呈不断下降的趋势。2 0 0 3 年的水稻总产量仅为6 . 0 8 亿掩， 是 历史最高年份1 9 9 1 年1 8 . 2 7 亿掩的1 / 3 , 除水稻以外， 宁波市的粮食作物还有大、 小麦、 豆类、 马铃薯、 番薯等。其中大麦曾经是宁波市 的第二大粮食作物， 也是最主要的三大冬季作物之一， 主要作为啤酒工业的原料和饲料。2 0 世纪 9 0 年代以来， 大麦面积大幅度下降， 2 0 0 3 年仅剩下2 . 0 5 万亩。本市的小麦面积一直较小， 主要分 布在偏远的丘陵和河谷地带， 作为当地农民粮食的补充。2 0 0 3 年面积仅为3 . 2 1 万亩。 在冬季作物中， 蚕、 豌豆的面积相对较为稳定， 这得益于新品种的引进和技术改良。特别是引 进了一批适合鲜食的蚕、 豌豆品种， 内、 外销市场逐步扩大， 形成了以生产鲜食蚕、 豌豆为主的生产 结构。大豆和玉米生产情况与此类似。 本市的薯类作物还有较大的面积。其中， 番薯面积在6 万亩左右， 马铃薯面积 1 2 万亩左右。 随着人民生活水平的提高， 这两种作物已成为主食的补充或休闲食品， 在强调大食物观念的今天， 在粮食安全中仍占一定的地位。 综上所述， 本市粮食总面积和总产量大幅度下降， 特别是部分传统的粮食作物面积已产生了不 现代农业与农作制度建设 可逆转的萎缩， 而另一部分粮食作物改变了原有的形态， 向具有更高价值的菜用或加工原料方向发 宁波市是一个土地资源相对稀缺的地区， 全市人均耕地面积为0 . 5 7 亩， 人均水田面积为0 . 3 9 亩。 粮食规模成本和劳动力成本高， 生产粮食这样的大宗农产品缺乏价格竞争优势。以早釉稻为例， 本 市粮农对价格的期望值比毗邻的安徽省每公斤要高出。 . 2 元左右。同时， 本市具有发展资金密集 型和劳动力密集型种植业产业的有利自 然条件和区位优势， 粮食在与这些产业的竞争中， 比 较效益 明 显偏低。 特别是在采取高投人、 高产出的 设施栽培条件下， 耕地的亩产值一般可达到6 0 0 0 元以 上， 远远高于亩产值仅在1 0 0 0 元左右的水稻。在效益的驱动下， 种植业结构逐步调整， 粮食的播 种面积不断减少。 1 . 2 . 2 拼地面积和质量下降， 生产服务功能衰退 近2 0 年来， 随着本市社会经济的持续发展， 建设用地的需求量迅速增加。这些土地绝大部分 是依靠占 用耕地来解决的， 致使耕地面积逐年减少。 据有关资料统计， 全市2 0 0 3 年末耕地面积为 3 1 0 . 4 万亩， 比1 9 9 0 年的3 5 3 . 9 万亩净减少4 3 . 5 万亩， 年均减少3 . 3 5 万亩。 本市的主要城镇和经济发展重地都位于传统的农业主产区， 周围的耕地大部分是高度熟化的 优质耕地， 城镇的扩张和工业区、 道路及绿化等建设用地大都占 用这些高产稳产的良田。 目 前， 本市农田 基础设施老化严重。 河道淤积， 灌排设施陈旧， 抗灾能力下降。 仓库、 晒场等生 产设施不足等情况十分普遍。粮食生产用水紧张是当前农业生产中的一个焦点问题。由于城市扩 展、 工业发展和人民生活水平提高， 用水量不断增加， 与农业用水形成了严重的冲突。特别是 2 0 0 3 -2 0 0 4 年连续两年干早使这一矛盾更为突出。 农业社会化服务功能衰退是本市粮食生产中的一个突出问题。近十年来， 随着各地粮食定购 任务和农业税的陆续取消， 乡镇政府和村级合作组织摆脱了长期以来所承担的粮食生产任务， 农民 也完全拥有了生产自主权。与此同时， 乡镇和村对粮食生产的重视程度和社会化服务大不如从前， 特别是1 9 9 6 年以 来粮食价格持续下跌和在低谷徘徊， 及大环境对粮食生产的不重视， 加剧了社会 化服务功能的衰退。过去乡镇配备的栽培、 植保、 水利等方面的专业技术人员和村级机灌、 机耕、 植 保和农资供应等服务已不复存在。 1 . 2 . 3 生产支 持政策 缺乏 稳定 性、 科 每性和前暗 性 粮食是我国农业各产业中实现市场化最晚的产业， 直到2 0 世纪末， 我国的粮食产销还或多或 少带有计划经济的痕迹， 粮食产销市场化进程随粮食市场价格的波动出现了多次反复。粮食供大 于求时， 粮食市场有所松动， 粮食供应趋紧时又回到计划经济的老路上去。国家粮食宏观政策的不 稳定性也影响到了本市的粮食生产。特别是随着1 9 9 6 年以来的 粮食持续过剩和强制性的粮食定 购任务退出历史舞台， 本市原有以乡镇、 村级经济为主的“ 以工补农” 、 “ 以工贴农” 支持政策已全面 取消， 基层的生产社会化服务体系也受到重创。同时， 各地大力号召种植业结构调整， 致使本市的 粮食面积以 前所未有的速度锐减， 这一下滑势头直到2 0 0 4 年才得到遏制。粮食支持政策的不稳定 性， 造成了 粮食面积非理性的下降， 特别是滥占 乱用耕地和在发展经济作物过程中 存在的盲目 “ 跟 风” 现象。 1 . 2 . 4 技术研究和推广滞后， 生产力水平不高 本市历来是一个粮食高产地区， 在2 0 世纪9 0 年代中 期以前， 本市的双季稻产量一直居省内 前 列。 特别是水稻轻型栽培技术、 化学除草、 机械收割、 水稻良 种等粮食生产新技术的推广应用居省 内领先地位。 但是在最近的6 -8 年时间里， 由于单季稻面积的增长， 本市的粮食产量在全省的领 先地位基本丧失， 单季稻前5 年平均亩产比 浙江省全省平均4 7 2 k g 低2 3 k g ， 比自 然和生产条件较 宁波市粮食生产发展战略探讨 为接近的嘉兴市前四 年单季稻 平均亩产低8 2 . 8 k g ， 比 江苏省的 高产地区 低1 0 0 k g 以 上。 产生这些差距的根本原因是本地单季稻生产技术研究和推广工作严重滞后 以前， 为了稳定粮食复种面积， 各有关部门对单季稻生产技术的研究采取不支持的态度， 一直没有 从事这方面的研究工作; 9 0 年代中期以后由于长期粮食过剩， 对粮食生产技术的研究基本处于停 顿状态，导致粮食生产技术水平和粮食单位面积产量徘徊不前 网破” 更增加了研究和推广工作的难度。 2 . 1 宁波市粮食生产发展战略 发展粮食生产的基本思路 宁波市粮食生产发展的基本思路是， 从确保全市粮食安全的战略高度， 保护粮食的基本生产能 力; 以规模化生产为发展方向， 提高粮食生产竞争力为目 标， 建立和完善支持粮食生产健康发展的 长效机制; 充分利用本市的自 然条件和区位优势， 以提高粮田综合经济效益和提高粮食单产为两个 突破口， 协调粮食与其他种植业产业发展中存在的资源竞争关系， 优化资源利用， 实现粮食产量和 粮田效益的同步增长。 2 . 2 粮食生产发展战略 粮食生产能力保护战略粮食生产能力是反映粮食安全保障能力的一项重要指标。目 前， 本市 包括流动人口 在内的总人口已 在6 5 0 万人以上， 粮食总需求在2 0 亿k g 左右， 其中， 城乡居民以稻 米为主的直接消费粮约为1 6 亿k g 。如果以每亩4 0 0 k g 稻谷计算， 需要4 0 0 万亩水稻播种面积。 2 0 0 4 年， 本市尚有水田 统计面积3 1 6 . 5 万亩。在这之中， 已有相当一部分种植了多年生作物或改 变了水田用途， 是不可恢复的。比较现实的是能够在短时间内早稻恢复到 5 0 万亩左右， 中晚稻恢 复到1 5 0 万亩左右种植面积， 直接消费粮自 给率达到5 0 %以上， 以满足应急需要。从长远来看， 保 证早稻1 0 0 万亩， 中晚稻2 0 0 万亩的生产能力， 保障长远的粮食安全战略需要。 - 粮食规模化生产发展战略效益是生产稳定的基础， 规模化生产可大幅度降低粮食生产成本。 如果以每户家庭的基本生活保障成本 1 . 5 万元计算， 粮食生产面积5 0 亩的大户每亩要分摊3 0 0 元 的家庭基本生活保障成本， 而经营面积为1 0 0 亩和2 0 0 亩的种粮大户这项成本分别为每亩 1 5 0 元 和7 5 元。 假定其他成本相同， 以每亩产量 5 0 0 k g 计算， 则这一项每公斤稻谷生产成本分别为 0 . 6 元、 。 . 3 元和0 . 1 5 元。因 此， 规模化生产将对抵御粮食市场波动的冲击， 确保粮食生产的稳定， 起到重要作用。同时， 规模化生产把土地集中到种田能手手中， 可提高粮食生产水平和土地产出 率， 也有利于种植业结构调整的深人。 财政支持为基础、 科技为依托的提高粮食生产竞争力战略 粮食生产不仅仅是种植业的一个产 业， 更重要的是维系社会安定的物质基础。在种植业各产业中， 粮食生产效益相对较低。同粮食主 产区相比， 本市的粮食生产规模小、 成本高， 在竞争中居于劣势。 一旦粮食市场价格下降， 粮食生产 往往先于其他地区出现萎缩。 要保持粮食生产的稳定发展， 必须在千方百计提高粮食生产规模化 程度的同时， 加强农业基础设施建设投人， 提高社会化服务水平， 实行必要的粮食扶持政策， 降低生 产成本， 缓和粮食市场价格波动对生产的冲击。同时要加强科技投人， 研究和推广高产、 高效的粮 食生产技术， 提高粮食生产的效率和效益。 对粮食生产的公共财政支持应重点放在加强农业基础设施建设， 提高社会化服务水平和增加 粮食生产的直接支持三方面。在社会化服务中， 应放开、 搞活肥料、 农药、 种子等农业生产资料的供 应、 农业机械服务等可取得直接经济效益的行业， 实行市场化运作， 加强对非营利性的农业技术研 究和推广工作的支持力度。对粮食生产的直接支持的重点应放在粮食价格下跌和在低谷徘徊的阶 段， 对种粮大户采取粮食保护价收购、 农资补助、 直接补贴等形式， 使生产者在最需要的时候得到真 2 0 9 现代农业与农作制度建设 效益优先的粮田 综合利用战略 根据本地的自 然和社会生产条件， 针对国际、 国内两 加强对粮田高效种植模式的研究， 不断推进粮田结构调整， 这是本市种植业发展的 方向， 也是农村社会稳定和农民增收的要求。从总体来说， 粮田的综合利用不仅可以提高耕地的产 出率， 增加农民收人， 而且有利于粮食面积的稳定和单产的提高。 3 宁波市实现粮食生产发展战略的保障体系构想 3 . 1 耕地可持续利用保障体系 3 . 1 . 1 稳定耕地总量 耕地特别是优质耕地数量锐减， 是当前农业生产中的一个突出问题。宁波 市作为一个经济发展较快的城市， 经济发展、 城市扩张、 人民生活水平提高都将会增加耕地的占用。 但合理利用有限的耕地将会大大延缓耕地减少速度， 提高土地使用效率。 首先， 制定耕地长远保护规划， 是耕地得到合理利用的基础。 第二， 宏观上要加强产业导向， 鼓 励发展土地占用量少的劳动密集型和资金密集型产业， 增加土地的投资强度， 提高单位面积建设用 地的社会贡献率， 降低土地消耗速度。第三， 微观上要加强对工业项目 及其配套工程土地利用的管 理， 通过控制非生产性配套设施和绿化面积， 鼓励建设多层厂房等措施， 提高土地的利用效率。第 四， 要加强农村闲置土地的整理和利用， 特别是要根据“ 一户一宅” 的要求， 通过新农村建设， 把废弃 的旧宅基地、 “ 空壳村” 改造为农田。第五， 要禁止耕地上种植树木等多年生木本植物和挖塘养鱼。 3 . 称2 提高耕地质量 ( ”加强非农用地选择的政策导向 统一规划， 在划定基本农田保护区时， 要尽可能保留地力 水平高、 旱涝保收的农田。制定耕地非农占 用的导向性政策， 通过行政和经济双重手段， 尽量减少 对高质量耕地的占用， 尽可能以土壤肥力水平相对较低的耕地作为工业和建设用地。利用农用价 值较低的耕地， 实行连片开发利用， 防止破坏农田水系， 污染农田 环境。 对必须占 用优质耕地的， 要 实行耕地质量补偿金制度， 用于低产田的改造， 保持耕地总体质量的稳定。同时， 采取表土搬迁和 储备等工程措施， 减少优质土壤资源的浪费。 ( 2 ) 有计划地开展农田水利设施建设针对本市目 前农田水利设施老化严重这一实际， 加大 对农田基础设施的投人。有计划地对基本农田的渠系进行整理， 完善设施， 提高灌排效率; 要解决 多年来在河道疏浚上的“ 欠账” ， 通过建立公益性的服务， 对河道实行定期疏浚， 提高抗旱防涝能力。 ( 3 ) 重视低产田改造 本市低产田面积大、 分布广、 类型多。对粮食生产来说， 主要分为中部 水网平原、 沿海滩涂盐土、 东南港湾和西部低山丘陵红壤等不同区 域。 低产田的改造要根据不同区 域的障碍因子， 有针对性地进行降潜、 防旱、 培肥及排盐等技术和工程措施。 ( 4 ) 禁止掠夺式生产要根据国家有关法律和政策， 禁止在耕地上取土烧砖、 挖塘养鱼和种植 多年生植物的同时， 要采取相应的措施， 禁止在生产草坪、 花卉、 苗木过程中单向的带土移植， 避免 对农田造成不可恢复性损害。 3 . 1 . 3 保护农田环境 农田 是整个生态系统中的一个重要组成部分。 农田生态环境好坏不仅影 响农产品的质量， 进而影响人民的身体健康， 而且还从一个侧面反映了 城乡的环境面貌。 农田环境的保护首先是要加强对农业本身的管理， 减少容易累积的化学物质的投人量， 尽量采 用容易降解的化学产品及没有污染的生物产品， 提高农业的自 我净化能力， 采取非化学的手段控制 作物的病虫草害。其次， 要加强产业规划， 采取更加合理的布局。避免污染性产业分散发展， 加强 对污染企业的管理， 防止不经处理的废物、 废水和废气的排放。 第三， 要加强对公民环保知识意识 的教育， 培养良好的生活习惯， 保护农村和农业生态环境。 宁波市粮食生产发展战略探讨 冲，卜曰.心. !.八乙 3 . 2 粮食生产政策支持体系 3 . 2 . 1 粮食保护价政策 在市场经济条件下， 粮食价格波动不可避免。 粮食价格波动必然会对粮 食生产产生影响。粮食保护价政策的目的是通过政府对粮食实行保护性收购， 防止粮食价格大起 大落， 保护农民的种粮积极性。 粮食保护价格也应体现政府的生产导向。 在市场供求形势即 将趋 紧时， 可适当提高粮食保护价格， 促进粮食生产; 在预计未来几年粮食将出现阶段性过剩时， 可采取 适度的保护价， 引导农民进行结构调整， 实现资源的优化利用。为促进粮食规模化生产的发展， 可 根据规模成本， 适当降低保护价格， 加快耕地向种田能手集中， 提高粮食生产的竞争力。 粮食保护价的制定应消除两种倾向， 一是把粮食保护性收购与经营性的合同定购相混淆， 使保 护价脱离生产成本这一基础随市场波动而波动; 二是把提高农民收人作为制定粮食保护价的直接 目的， 以保护价定价的不合理来服从农民增收的目 标要求。 3 . 2 . 2 粮食生产直接补贴政策 粮食保护价政策， 从实质上来说仅仅是一项稳定粮食市场的政 策， 它有诸多局限性: 首先， 它是一项无差别的“ 普惠制” 支持政策， 既支持了先进的生产者， 也保护 了落后的生产方式， 不能体现政府的产业导向政策; 第二， 粮食保护价的支持力度十分有限， 保护价 过高不仅政策成本过于高昂， 而且会产生扭曲市场和造成地方财政资源流失等多方面问题; 第三， 如果以非经营性单位来实施保护价政策， 实施的成本高， 还要解决粮食实物的贮存和销售等问题， 而通过经营性单位实施保护价政策， 则会因为利益驱动使保护价打折扣。 宁波市的粮食直接补贴政策已实施两年， 采取了以种粮大户为对象的按复种面积分级补贴; 从实施情况来看， 效果较为理想。种粮大户的种粮积极性明显提高， 粮食播种面积得到恢复性增 长， 特 别是 促 进了 规 模化 生 产的 发展。 但也存在 不少问 题， 首先是还没有建立稳定的补贴资金来 源， 政策具有临时性和应急性特点; 二是补贴的时机和标准都存在盲目 性， 没有解决什么时候需要 补贴和补贴多少比较合理的问题; 三是政策的实施体系尚未建立， 补贴政策有待完善。实施补贴政 策在面积统计和监督等方面工作量大， 没有明确的责任人， 成为基层政府一些工作人员的额外工作 负担， 给统计的正确性和政策的严肃性带来一定的影响。 3 . 2 . 3 粮食生产社会化服务政策 粮食生产的社会化服务涉及到产前、 产中和产后各个阶段。提 供服务的方式可以分为两种类型: 一是公益性服务。对那些不能取得直接的经济效益或所投人的 人力、 财力和物力要远远超过所取得的经济回报的服务内容， 只能依靠公共财政的投人开展服务。 如农田基础设施建设、 粮食生产支持政策的实施、 粮食生产技术研究、 新技术推广、 病虫害预测预 报、 突发性自 然灾害预警和农民培训及一些不宜或不能通过市场渠道服务的新型农业生产资料的 供应等。 二是市场化服务。 对农资， 种子、 农机等 生产资f- li 的供应， 产品收购、 加工和销售等可取得 一定经济效益的服务内容， 宜开展市场化服务。适宜于市场化服务的领域在充分发挥市场作用的 同时， 政府应采取适当的鼓励性支持政策， 调动企业和从业人员积极性， 为农民提供高效、 优质 服务。 3 . 2 . 4 粮食规模化生产导向 政策 耕地逐步向种田能手集中， 实现规模化生产， 既可提高土地的 产出率， 也大大提高了种粮效益， 是实现粮食生产稳定发展和农业现代化的必然要求。但是， 目 前 在促进粮食规模化生产上还缺乏有效的支持政策， 使规模化生产发展缓慢， 在某些阶段甚至出现萎 缩现象。建立和完善粮食规模化生产支持政策体系已成为全市种粮大户的最大愿望。 耕地流转政策: 鼓励耕地向种田能手集中， 保护种粮大户的合法权益是促进粮食规模化生 产的基础。目 前， 在耕地流转过程中， 种粮大户由于多种原因往往处于劣势地位。在粮食价格 较低时， 小农户的种粮积极性不高， 耕地抛荒或半抛荒情况严重， 种粮大户租种耕地较容易， 而 在粮价上涨时， 小农户往往毁约要回耕地， 使种粮大户的生产难以为继， 投人得不到应有的回 报。制定相应的政策， 根据合同稳定耕地的使用， 鼓励生产者对生产的中、 长期投人， 对稳定粮 食生产十分重要。 现代农业与农作制度建设 农业固 定设施投人和产权保护政策: 仓库、 晒场等设施是粮食生产中必不可少的生产资料， 但 是近年来， 种粮大户缺少这些设施的现象十分普遍。 ， 目前建设这些设施一方面缺乏相应的政策规 定， 另一方面又没有相应的产权保障， 给生产者带来了很大的困难， 直接影响了粮食生产的正常 进行。 3 . 3 粮食生产技术创新和推广体系 3 . 3 . 1 粮食生产技术创新体系 从粮食生产的现状和发展趋势分析， 本市目 前粮食生产技术研究 和推广的重点应在以下几个方面: ( 1 ) 粮食高产、 优质生产技术: 粮食产量一直是粮食生产技术研究的一个主攻目标， 又是提高 粮食生产竞争力的一项有力措施。目 前， 本市单季稻产量水平较低， 提高单产的潜力很大。 今后要 有重 点地加强单季稻 专用品 种的 引 进、 筛选和 推广， 加强单季稻高 产栽培 技术的 研究， 改变单季稻 产量长期在低水平徘徊的局面， 把产量提高到一个新的水平。 ( 2 ) 粮食高效生产技术: 提高粮食生产的效率是规模化生产的要求， 是粮食生产的发展方向。 粮食生产的效率主要反映在两个方面: 一是要提高粮食生产的劳动生产力水平。加快以规模化生 产为对象的高效生产技术的研究应用， 逐步以高效的农艺、 机械等手段替代传统以人力为主的粮食 生产方式， 降低生产成本。二是要加强物质资源节约型生产技术的研究和推广， 提高物质资源利用 . 率。要加强对节水粮食生产技术的研究和应用， 尽可能把更多的水资源让给其他产业， 让给人民生 活需要。要加强对化肥、 农药施用技术的研究， 特别是要改变目 前盲目 施用化肥、 过度依赖化肥的 问题， 科学合理施肥， 努力提高利用率， 减少单位粮食产出的物质消耗量。 ( 3 ) 粮田高效益种植模式: 要根据本市有利的气候条件和区位优势， 因地制宜地开展粮田综合 利用生产技术的研究， 填补传统冬季作物消失以后形成的季节空当， 逐步建立粮食与各种经济作物 相结合的高效种植模式。要充分利用粮食生产规模化程度相对较高的有利条件及粮食与经济