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上海交通大学 硕士学位论文 政府采购监管体系研究 姓名：赵雪峰 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：胡润忠 20070617 3 政府采购监管体系研究 摘 要 政府采购制度作为政府直接支出的基本方式， 已经为实行市场经 济体制的国家所普遍接受。我国自 1995 年开始政府采购试点，1998 年开始实行政府采购制度，以及 2002 年出台政府采购法以来， 政府采购工作得到了快速的发展，并已开始发挥其特有的作用。但我 国的政府采购制度在运行过程中还存在着不少问题，这些问题的产 生，反映出我国政府采购监管体系尚不成熟。监管体系的不成熟，对 政府采购制度的进一步完善和政府采购效用的发挥， 都带来了一定的 影响。 本文以政府采购监管体系为研究对象， 从介绍政府采购和政府采 购监管的基本内容入手， 介绍了国外政府采购和政府采购监管体系建 设状况，指出一个成熟的政府监管体系一般都体现出四个特点，即： 制度规范、程序法定、全程监控和责任追究。 文中又从我国政府采购发展现状和政府采购监管体系建设状况 出发，分析了我国政府采购监管体系建设存在的问题，主要是五个方 面：一是体制建设存在缺陷，主要表现为立法规定过于散乱、审批与 监督职能不分、监管体系“体内循环” 、监管范围失之狭窄、监督机 4 构责权不符。二是流程监管不够到位，主要表现为对采购方式的确定 缺乏监管、 对招标文件的制订监管不够、 对评标过程的监管没有到位、 对采购合同的监管几乎空白、对分散采购的监管更为缺乏。三是资金 监管不够严格，主要表现为对政府采购的预算管理体系尚未完全建 立、对采购后的履约状况监管缺失、对采购单位的资金使用状况也缺 乏监管。四是没有形成统一的监管合力，一些相关部门之间工作缺乏 合作，无法形成合力，影响了监管力度。五是对违法违规行为查处不 力，主要表现为有关部门对政府采购领域查案办案的重要性认识不 足、缺乏对供应商进行有效处罚的手段、部门权力分散且执法不力、 不同地区间缺少协同执法体系。 在此基础上， 本文提出了我国构建完善的政府采购监管体系的基 本途径。 关键词：政府采购，监管，体系 5 A STUDY ON SUPERVISION SYSTEM OF GOVERNMENT PROCUREMENT ABSTRACT Government procurement as a basic approach of general government expenditure is commonly accepted by most market economy states. Dating back to 1995, our government adopted the pilot government procurement and in the tear of 1998, the government procurement system was formally put into practice, especially, after the law of government procurement was enacted, the government procurement has worked in an effective way. Nevertheless, several problems exposed during running which reflects the immature of the system. The problem will bring bad influences both on efficacy and improvement of the system. The essay introduces the situation of foreign countrys government procurement and construction of supervision system. This paper takes supervision as the object and cut in form the angle of government procurement and its supervision system. Based on theses information, essay sets forth four features of a mature supervision system, that are: canonical system, legal procedures, supervision from beginning to end, and responsibility investigation. The paper analyses the five existed problems of the supervision on government procurement: 1. Bugs of supervision system: relevant legislations too scattered, no distinguishing of monitoring and granting, range of supervision too small, etc. 2. Lack of monitoring for procurement process: lack of supervision for procurement approaches, lack of monitoring for the bidding documents, 6 lack of monitoring for procurement contract, lack of supervision for separate procurement. 3. Fund using not strict enough: as procurement budget system has not been completed yet, so it is lack of supervision for the contract implement and the fund using. 4. No uniform supervision: less cooperation between relevant departments leading to the weakness of supervision. 5. Not enough efforts were made to investigate and prosecute for errors and illegal actions: no enough awareness of investigating and prosecute, no enough ways to punish, less cooperation from departments to investigate and punish. Based on demonstrations above, the paper sets fourth the principle and fundamental goals of constructing our government procurement, as well as the basic ways to compete or improve supervision system of government procurement . KEYWORDS: : government procurement, supervision, system 1 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：赵雪峰 日期： 2007 年 月 日 2 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保 密 ，在 年解密后使用本授权书。 不保密 。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：赵雪峰 指导老师签名：胡润 忠 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 政府采购监管体系研究 绪 论 政府采购制度起源于欧洲。从 18世纪末开始，西方国家开始实行政府采购 制度，制定相应的法律法规，建立相应的管理机构，政府采购的主体也逐步由中 央政府、地方政府向其它公共服务组织扩展。近一个世纪以来，政府采购制度是 大部分实行市场经济体制国家政府直接支出的基本方式， 而且已经推广到国际贸 易领域。世贸组织的政府采购协议成为各国加入世贸组织谈判的重要文件之 一。我国自 19 9 5年开始政府采购试点，19 9 8 年开始执行政府采购制度，到 2 0 0 2 年 6月国家政府采购法出台，用七年左右时间初步建立了政府采购制度。几 年来，政府采购制度作为政府财政改革的一项重要内容，作为政府干预经济的一 种重要手段，已开始发挥其特有的作用。但我国的政府采购制度在运行过程中还 存在着不少问题，产生问题的原因是多方面的，其中一个重要的原因，就是政府 采购监管体系尚不成熟。监管体系的不成熟，对政府采购制度的进一步完善和政 府采购效用的发挥，都带来了一定的影响。 政府采购监管体系建设关系着整个政府采购制度建设的成败， 没有监管的政 府采购也就失去了存在的意义。 政府采购监管体系建设的重要性具体体现在四个 方面：一是有利于保障政府采购过程的公平和公正；二是有利于保障政府采购的 有效性，使政府采购不流于形式，真正发挥其节资增效的作用；三是有利于促进 整个社会树立公平、公正交易的理念，促进市场经济的健康发展；四是有利于有 效打击商业贿赂行为，有效防止设租和寻租行为，促进惩治和防止腐败体系的构 2 建。 政府采购监管体系建设的重要性，决定了政府采购监管体系研究的重要性， 这至少也体现在四个方面： 一是有助于我们清楚把握当前我国政府采购监管体系 的现状，并分清其利弊；二是有助于我们清楚把握当前国际上政府采购监体系建 设情况，借鉴和吸收国际先进经验和做法；三是有助于把握政府采购监管体系建 设的原则和方向；四是有助于探索和建立起具有我国特色，符合我国国情的政府 采购监管体系。 从当前国内外关于政府采购监管体系研究的状况来看，已涉及对监管范围、 监管主体、监管对象、监管手段、处置方式等方面的研究，涉及程序监管、审计 监管、纪检监管等不同方式，以及在事中监管之外，还涉及到了事前监管和事后 监管，一定程度上为政府采购监管体系的完善提供了理论支持，也促进了政府采 购领域的反腐倡廉工作。但是，当前对政府采购监管体系的研究，大多还分散在 对整个政府采购制度的研究里面，基本上还没有形成独立的研究体系，而且理论 的研究似乎还滞后于各地实践的创新。从这一方面来说，政府采购监管体系的研 究还有着比较大的空间。另外，公共部门经济学、公共政策、财政学、国有资产 管理等领域的研究，对此也有不同程度的涉及。 本文旨在通过对政府采购监管体系的研究， 寻求政府采购监管体系的理想模 式， 以推动我国政府采购制度的完善。 一是促进政府采购监管体系的建立和完善。 通过对我国当前政府采购监管体系的剖析，分清利弊，扬长避短，构建起符合国 情、体现特色、科学合理的监管体系。二是促进政府采购制度的有效实施。监管 体系存在的缺陷，往往会影响政府采购制度的有效实施，本文通过提出监管体系 的完善途径，促进政府采购制度落到实处，收到实效。三是促进政府采购领域的 3 反商业贿赂工作。政府采购领域是反商业贿赂的重点领域之一，政府采购监管体 系的建立和完善，将有效地防止和打击这一领域的商业贿赂行为。四是促进政府 采购制度的完善，真正建立起政府采购的“阳光平台” 。政府采购监管体系是政 府采购制度建设的一个重要组成部分，监管体系的完善，在很大程度上促进着整 个政府采购制度的完善，从而真正构建起政府采购这一阳光平台。 4 第一章 政府采购和政府采购监管的基本内容 第一节 政府采购的基本概念及基本特征 政府采购（G o v e r n m e n t Pr o c u r e m e n t ） ，又称公共采购（Pu b l i c Pr o c u r e m e n t ） ， 是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要， 在财政的监 督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规定一般应以招标采购为主要方式） ， 利用国家财政性资金和政府借款， 从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品 和服务的行为。 1与一般采购相比，政府采购具有以下五个特征： 一是采购资金主要表现为政府性资金。顾名思义，政府采购是政府的行为， 政府是采购的主体，因此，采购的资金来源宜界定为所有政府性资金。 “所谓政 府性资金是指政府无偿和有偿取得的各类资金， 其界定标准是能否为政府掌握和 运用。主要包括：各级财政预算安排的资金，需要购买商品或者接受服务的单位 预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他 资金。 ” 2 二是采购目的主要是实现政府职能。 政府采购主要是为了维持政府的正常运 行，而政府之所以需要正常运行，是因为要实现政府的各项职能。 三是采购范围广、规模大。政府开展日常政务活动和向公众提供公共服务， 需要投入大量的资金，购买数量巨大、品种繁多的商品和服务，因此，政府采购 的范围十分广泛，政府采购的整体规模也十分庞大。 四是采购过程要求能够充分地体现公平、公正、公开的原则。政府采购中的 1 陈辛，许荣华. 浅论我国的政府采购制度J. 广西广播电视大学学报，2004，14（4） ：63-66. 2 菩提. 我国政府采购制度研究EB/OL. 2006-2-4. 5 政府是指现代意义上的政府，具有公共性，其财政性资金也具有公共性，这决定 了政府采购必须杜绝暗箱操作，应该面向全社会，充分体现公平、公正、公开的 原则。 五是采购制度一般是围绕政府一定时期的一定目标而制定的， 具有较强的政 策性。政府采购为政府运行服务，其采购制度也必定为政府运行服务，而政府运 行在不同的时期具有不同的具体目标， 采购制度也会随着政府目标的变化而有所 改变。 第二节 政府采购监管的基本内容 政府采购监管，是指对政府采购工作的各个方面和各个环节进行监督和管 理，以确保政府采购的公开、公平、公正和实现政府采购的效益最大化。监管包 含着监督和管理，监督是监管的主要内容，监管中的管理也是以监督为目的的管 理。政府采购监管的对象，包括政府采购的各个组成部分，即采购人、采购代理 机构、供应商以及主管机关本身等。我国的政府采购法规定政府采购监督检 查的主要内容是三个方面：一是有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情 况；二是采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；三是政府采购人员的职业 素质和专业技能。 1 具体说来，政府采购监管的内容，主要应包括以下六个方面： 2 一、采购方式的公开性 政府采购方式的公开程度，从大到小依次是公开招标、邀请招标、竞争性谈 1 中华人民共和国政府采购法. 第七章第五十九条. 2 参见李刚. 对加强政府采购监管工作的思考J. 中国工商管理研究，2004，6：51-53. 6 判、询价采购、单一来源采购。政府采购必须坚持以集中采购和公开招标的方式 为主，单一来源采购仅局限于保密程度高、供应商少的武器装备、专用物资等的 采购。对采购方式公开性的监管，主要应审查纳入政府采购目录的项目是否都实 行了集中采购，规模较大的通用品是否以公开招标方式采购等等。 二、资金使用的合理性 保证采购资金使用的合理性，有利于提高财政资金的使用效益，有利于降低 政府行政成本，也有利于遏制违纪违法现象的产生。对资金使用合理性的监管， 重点是审查采购部门是否严格执行政府采购预算计划，该花的钱一分不少花，不 该花的钱一分不能花；是否正确、完整地确立采购范围；是否把应列入政府采购 范围的预算资金，按政府采购制度进行管理，对没有列入的要督促采购部门尽快 按政府采购制度进行管理；特别要注意采购部门是否存在缩小采购范围、非法挪 用采购资金的情况。 三、采购环节的合法性 政府采购活动涉及许多环节，对采购环节合法性的监管，重点是审查公开招 标的程序是否符合规定；招标文件中是否含有倾向或排斥潜在投标人的内容；开 标是否在公证机关的监督下进行；评标是否符合法定的程序，评标专家组成是否 符合法定要求等等。 四、采购过程的透明性 过程的透明性是实现政府采购科学化、规范化、高效化的根本保障，也是杜 绝腐败的有效措施。 对采购过程透明性的监管， 重点是在四个方面进行严格审查： 一是采购需求信息是否透明，采购部门在实施集中采购时，是否向社会公开发布 政府采购信息。二是采购部门对供应商进行审查的方法和标准是否透明，是否用 明确、统一、公开的评估方法和标准对供应商进行资格审查。三是评标方法是否 7 透明，是否有歧视性的规定或可以变通的模糊空间。四是采购记录是否透明，采 购部门对每次采购过程和结果是否都有详细记录。 五、采购合同的规范性 政府采购涉及到财政部门、物资采购部门、供应商、物资使用的各事业部门 等各方面的利益，不可避免地会产生这样那样的意见和纠纷，因此必须高度重视 对采购合同的审查。对采购合同规范性的监管，重点是三个方面：一是审查采购 合同的主要条款是否符合国家和政府采购的有关规定， 是否充分表达双方当事人 的意愿。二是审查违反合同的责任是否明确规定，违约责任是否落实到具体部门 和个人。三是审查采购合同的变更与解除是否符合法定程序，是否存在不正当行 为。 六、采购活动的效益性 与上述五方面的审查不同的是，对采购活动效益性的监管，其实是对整个采 购活动实施全过程监管， 既要审查采购计划的制定是否遵循国家政府采购的总体 要求，是否体现经济效益和社会效益的统一，又要审查采购资金的预算和划拨是 否合理，还要审查采购方法是否正确、采购程序是否适当等等。 8 第二章 国外政府采购和政府采购监管体系建设状况 第一节 国外政府采购建设状况 政府采购制度最早形成于 18 世纪西方自由资本主义国家， 早在 17 6 1年美国 便颁布了联邦政府采购法 ，而英国政府也在 17 8 2 年建立政府采购制度，设立 了皇家文具公用局，采取公开招标的形式采购办公用品，同时开始对政府采购的 管理进行立法，设立专门机构具体承办政府采购。18 6 8年，美国国会通过法律 确立了公开招标和公开授予合同的制度； 而真正的政府采购制度的发展和完善是 到了美国实行公共财政的“进步时代” 。19 8 0年，世贸组织通过了政府采购协 议并正式生效，这意味着政府采购国际化。时至今日，政府采购制度已经有了 2 0 0多年历史，并为世界各国政府广泛采用。 1 在国外，政府采购通常包括两个方面，一是有关政府部门或国际组织及其由 政府直接出资进行的有关项目采购，包括工程、货物或服务采购；二是具有政府 股份或资助资金的企业或其他事业单位进行的项目采购。政府采购的基本模式， 可分为三种：一是集中采购，即由一专门的机构负责本级政府所有采购；二是分 散采购，即各支出部门根据政府有关法规自行组织采购；三是混合采购，即有限 的物品集中采购，其它物品由各支出部门根据政府有关法规分散采购（如新加 坡） 。政府采购的方法，主要包括招标采购和非招标采购两种。其中招标采购所 占比例较大， 且门槛价较低， 它又包括公开招标、 选择性招标、 限制性招标几种。 后两者一般是在特殊情况下使用， 如购买现有设备的配套部件、 购买专利产品等。 1 参见陈辛，许荣华. 浅论我国的政府采购制度J. 广西广播电视大学学报，2004，14（4） ：63-66. 9 非招标采购方式比较灵活，如询价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购和小额 采购等。 国外政府或国际组织的采购通常与其财政体制密切相关。 他们对于采购所需 的资金，实行的大多是具体项目预算审批制，在这一点上与我国有很大的不同， 即他们进行采购所需的所有资金连同采购项目都要列入预算， 经议会或有关机构 批准。这一程序的设定，既使具体的采购活动获得权力机构的认可，也使批准的 采购项目得到资金上的保证。 这样， 能够最大限度地保证采购资金使用的合理性， 实现采购的采优、节支、防腐目的。同时，由于项目及其资金是由议会或有关机 构批准的，项目采购及其资金使用纳入了预算执行机构的监管范围，除对采购额 度较大、专业性较强的项目需要进行招标外，其余的采购活动则实行直接采购方 式，而无需纳入招标采购制度及其法律之中。通过招标形式进行的采购，则要确 保对所有的投标人都公开、 公平与公正， 从而保证采购的优质、 低耗和防腐问题。 下面就政府采购制度实施较早的美国和英国， 以及政府采购建设成效比较显 著的亚洲国家韩国作一简单介绍。 美国于 18 6 1 年曾通过一项联邦法案，规定超过一定金额的联邦政府采购， 必须使用公开招标的程序。目前，负责美国联邦政府采购（除国防采购外）的专 门机构是美国事务管理总署，下设联邦供应局为具体采办部门。事务管理总署除 了由设在华盛顿的总部负责全面的采购管理及制度的执行外， 还在各大城市设立 分部，负责地区政府采购。美国的政府采购制度所管理的范围相比其它国家更为 全面，包括五个方面：一是招标制度。政府采购要求用招标制度，并以统一的单 据和格式实行规范化操作管理。二是作业标准化制度。政府采购部门除须按照有 关法律规章进行工作外，还要按照依法制定的政府采购细则执行采购程序。细则 10 规定了招标采购操作规程，采购人员严格按照每一步程序完成。三是供应商评审 制度。凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、 注册，对企业按照国家标准局所定的标准审查有关项目、索要相关资料，通过分 析、评估，对合格企业进行归类和归档，公布合格供应商名单。四是审计监察制 度。分为采购审计和管理审计两部分，采购审计主要是审查采购部门的政府与程 序、采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主 要是审查供货企业的组织结构、资料系统等，同时考核采购部门的计划制订和工 作进度。审计分为定期和不定期两种，内部审计和外部审计相结合。五是交货核 查制度。核查包括两项：其一，根据档案核查招标采购部门的作业情况、工作范 围及采购程序是否合法；其二，检查中标人的合同执行情况。 1 英国由财政部通过预算制订出收入和借贷额度， 对未来三年中每年的公共支 出作一个“总预算” ，并在各部门支出和应急备用资金之间作出预算分配建议。 这些建议，就是“供应估算” ，最终成为政府向议会提出的资金要求，在每年的 “公共支出核查”中得到解决。下议院则通过“拨款条例”对其进行批准， “拨 款条例”赋予各政府部门拨款支出的正式权力。政府部门的所有支出都要求有议 会的授权，这是一条基本原则。如有必要，政府部门可通过“追加预算”制度获 得资金，但只能专款专用。各部门的支出都要受资金规模的限制，而且只能在资 金划拨的财政年度之内支出。 1 与欧美国家相比，韩国的政府采购起步较晚，但发展较快。韩国于 19 9 4 年 4 月 15日在世贸组织的政府采购协议签字，成为该协议的成员国。19 9 7年， 1 参见珠海市政府采购中心. 国外及港、澳、台、地区政府采购制度选编G. 广东珠海：珠海市政府采购 中心编印. 2002. 167-168. 1 参见珠海市政府采购中心. 国外及港、澳、台、地区政府采购制度选编G. 广东珠海：珠海市政府采购 中心编印. 2002. 169-178. 11 该协议对韩国生效，韩国从此对外开放其政府采购市场。为迎接加入协议带来的 挑战，韩国于 19 9 5年出台了政府作为采购合同一方当事人的法令 ，也称政 府采购法 ，随后还颁布了一系列的实施法令和规则，形成了较为完善的政府采 购法律体系。韩国的政府采购建设，在对外方面，是响应政府采购协议的要 求，促进政府采购市场的逐步开放和一体化；在对内方面，主要做到三点：一是 禁止政府授予特殊合同以侵犯投标企业的利益；二是防止欺诈性合同；三是在合 法的范围内保护本国中小型企业的利益。 2 第二节 国外政府采购监管体系的特点 要确保采购成效，则必须加强监管，这是各国政府普遍形成的一个共识，我 国也不例外。由于我国的政府采购只有十来年的历史，无论是政府采购还是政府 采购监管体系建设都极不成熟。而欧美国家的政府采购已有了 2 0 0余年的历史， 它们对政府采购的监管工作也同样开展了 2 0 0余年， 已形成了较为完善的卓有成 效的监管体系。他山之石，可以攻玉，分析国外政府采购监管体系建设的特点， 学习它们的长处，把它们的经验运用到我们的实践之中，这肯定将极大地有利于 我们在较短的时期内最大限度地取得监管体系建设的成效。 在具体的实践中，虽然各国采取的监管手段各不相同、各有侧重，但所遵循 的原则是相差无几的。通过对国外政府采购监管体系的分析，我们不难看出，在 一个较为成熟的政府采购体系中，一般都有着一个成熟有效的监管体系，在这个 监管体系中，一般都体现出如下几个特点： 2 参见珠海市政府采购中心. 国外及港、澳、台、地区政府采购制度选编G. 广东珠海：珠海市政府采购 中心编印. 2002. 179-183. 12 一、制度规范 在发育良好的政府采购体系中，无一例外地都有着一套完整、完善又实用的 管理制度法规， 就是这一套制度法规对政府采购的各个环节起着十分重要的规范 作用，把政府采购活动纳入法制化的轨道。各国的实践表明，制度建设的根本并 不是制度的制订，而是制度的落实。被实践的制度才是真正的制度，不被实践的 制度只不过是一纸空文。那些在政府采购领域卓有成效的国家，基本上都是制度 执行的典范。 二、程序法定 政府采购活动的各个程序都是法定的，环环相扣，又环环制约。在法律允许 的范围之外，任何个人都无权对程序进行更改，哪怕是一些负责政府采购的专门 机构也不具有这方面的自由裁量权。这样，通过严密的程序控制，使人为干扰的 因素降到最少，从而确保招标的公开、公平、公正和在相同质量的前提下以最低 的价格采购到产品和服务的目标。 三、全程监控 如果仅仅就政府采购活动本身来说， 只包括从采购信息发布到采购合同签署 的几个环节，但如果不对采购前、采购中、采购后的诸环节进行统盘考虑，如果 不考虑采购活动的前道和后道其它环节，放纵其它环节中的舞弊行为，那么采购 活动无疑将流于形式，失去其应有的作用，甚至产生负面作用。因此，各国一般 都注重对政府采购进行全过程监控。在采购前，主要是进行预算控制，采购部门 必须在规定的时间内事先对一年或几年需要采购的商品和服务进行预算， 上报有 关管理机构，经核实批准后方可实施，这确保了采购的计划性。在采购后，一般 要对履约情况进行核查，确保合同的履行；同时要对部门的资金使用状况进行决 算控制，即在财务结算后，由相关机构对部门资金使用情况进行决算或审计，确 13 保资金使用的合理性。 四、责任追究 各国政府对于政府采购中任何一方（采购单位、供应商、中介机构等）的舞 弊行为，一经查实，都会追究有关个人及其所在单位的责任，严重的将追究法律 责任，决不姑息（在这里，决不姑息是最为关键的） 。责任追究制度的实施，既 在采购过程中起到了威慑作用，使大部分人不敢轻易违规，同时又能够在一些铤 而走险的人发生舞弊行为后， 较好地纠正因舞弊行为而产生的不公平以及由此造 成的损失。 应该说，国外 2 0 0多年的政府采购及其监管体系建设的实践，为我们提供了 可资借鉴的经验。我们在建设自己的政府采购监管体系时，有必要学习和借鉴国 外的一些好的理念和做法，结合我们的实际，建立起科学、合理，又适合我们自 身需要的监管体系。 14 第三章 我国政府采购监管体系建设状况及存在的问题 第一节 我国政府采购发展状况 我国的政府采购发展时间比较短， 从二十世纪九十年代中期开始到现在也不 过短短的十年时间。但令人感到欣慰的是，在这么短的时间内，我国的政府采购 得到了比较迅速和良好的发展。我国的政府采购实践是 19 9 5 年从上海市开始试 点的。19 9 8年试点范围迅速扩大，国务院根据建立政府采购制度的需要和国际 惯例， 明确财政部为政府采购的主管部门， 履行拟订和执行政府采购政策的职能。 随后，地方各级政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制 订政府采购政策，监督管理政府采购活动。19 9 9年颁布政府采购管理暂行办 法后，又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、品目分类、信息公告管理、 运行规程、政府采购资金财政直接拨付、中央单位政府采购管理等一系列规章制 度。与此同时，全国大部分地区也制定了相应的实施办法，为依法开展政府采购 工作提供了制度保障。2 0 0 2 年 6月 2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第 二十八次会议通过的中华人民共和国政府采购法 ，标志着我国政府采购制度 框架的初步形成，同时，也逐步形成了以政府采购法为核心，辅之以各种法 律、司法解释和国务院以及财政部等各部委的法规、规章、命令，加上地方各级 人大、政府的各种法律文件、命令、实施细则组成的政府采购法律和规章体系。 以绍兴市为例，绍兴的政府采购制度实施开始于 19 9 9 年。这一年的 4 月， 绍兴市在市财政局成立了市政府采购办公室， 并明确其为市本级政府采购的主管 15 部门，负责制订和执行政府采购政策，监督管理政府采购活动。随后，市辖各县 （市）相继成立了政府采购管理和操作机构。2 0 0 2年底，绍兴市又按照“统一 监管、公开交易”的要求，建立了市招投标市场管理委员会及其办公室，成立了 市招投标中心，将包括政府采购在内的四大类公共资源交易（另三类为政府投资 工程、国有产权、土地）进行集中，实现了交易操作服务职能与行业主管部门的 分离，在全省乃至全国率先建立了招投标统一平台。 1 至 2 0 0 3年底，市所辖各县 （市）也相继建立了招投标统一平台，实现了市县联动。几年来，随着政府采购 目录范围的扩大和采购标准的调整，绍兴市的政府采购从无到有，从小到大，得 到了较为快速的发展，呈现出明显的增长态势。19 9 9年，全市政府采购成交额 为 6 535. 4 万元，到 2 0 0 6年达到了 2 . 9 亿元，平均节资率在 10 %以上，不仅取得了 良好的经济效益，也促进了绍兴市投资环境的优化，促进了政府职能的转变，促 进了源头治腐工作和惩防体系建设。几年来，绍兴市又先后出台了一批政府采购 管理制度和交易操作工作制度，初步形成了较为完善的政府采购交易管理体系。 第二节 我国政府采购监管体系建设状况 应该说，在我国开始实行政府采购制度之初，就差不多同步开始了监管体系 的建设，也取得了一定的成效。主要体现在以下几个方面： 一、建立了分层监管体系 虽然政府采购法规定： “各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管 理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部 1 绍兴市招投标市场管委会办公室. 交易制度G. 浙江绍兴： 绍兴市招投标市管委会办公室编印. 2003. 1-2 16 门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。 ” 2 但在实际操作中， 形成了一 个重要的特色，就是纪检监察机关介入了对政府采购的监管，把对政府采购的监 管纳入了纪检监察机关开展的惩治和预防腐败体系的建设之中， 建立了以纪检监 察机关为龙头的分层监管体系。 重点是由纪检监察机关对政府采购主管部门和实 施单位进行纪律监督，由主管部门对政府采购实施单位和交易主体实施执法监 督。就绍兴市来说，由于已建立了招投标市场管委会办公室，其分层监管的特点 更为明显：由纪检监察机关对市场管委会办公室、主管部门实施纪律监督，市场 管委会办公室对主管部门、招投标中心（即政府采购实施单位）和交易主体实施 市场监督，主管部门对招投标中心和交易主体实施执法监督，初步建立了这三位 一体的监管体系。 二、建立了相应的监管制度 应该说，我国政府采购监管体系的建设，也坚持了以制度管人、以制度管事 的原则，切实加强有关制度建设，加大制度监管力度。就国家来说，既有政府 采购法中对采购监督检查工作的规定，又有政府采购合同监督暂行办法等 专门规定； 就地方来说， 各地也都制订出台了一批监管制度， 如绍兴市制订的 绍 兴市政府采购实施办法就有着对监管工作的相关规定，还有绍兴市政府采购 投拆处理办法等。 三、加强了对采购活动的监管 一是对集中采购范围的监管。 政府采购法规定： “属于中央预算的政府采 购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目， 其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。 ” 2 中华人民共和国政府采购法. 第一章第十三条. 17 1 各地一般都在政府采购法规定的基础上，结合实际情况，制订年度政府集 中采购目录，明确采购范围。集中采购目录之内的物品和服务都必须进行集中采 购。如绍兴市根据实际情况，规定凡批量采购金额在 50 0 0元以上，或者单件物 品金额在 2 0 0 0元以上，都必须进行集中采购。二是对操作流程的监管。各地基 本上都制定了相应的交易操作流程，同时对流程的实施情况进行监督，以求得程 序公正。三是对日常工作的监管。各地政府采购的主管部门一般都建立了相应的 机构， 对各类招标文件进行审查， 对政府采购中发生的投诉、 申诉案件进行处理， 对各类供应商不良行为进行调查和跟踪。 第三节 当前我国政府采购监管体系建设存在问题分析 虽然我国政府采购监管体系建设在较短的时期内有了较快的发展， 但毋庸讳 言，由于我国政府采购监管体系建设尚属起步阶段，还很不完善，存在着诸多问 题。监管体系中存在的问题反过来又影响着政府采购的公开、公平、公正，影响 着整个政府采购制度的成效。这些问题主要表现在五个方面： 一、体制建设存在缺陷 体制上的缺陷往往带有宏观性和根本性。 从我国政府采购监管体系建设的现 状来看，监管体制上存在着不少缺陷，主要表现在五个方面： （一）立法规定过于散乱。我国现有关于采购监管制度的规定散见于众多的 法律、法规和规章中，其中既有人大常委会通过的基本法，如政府采购法 （第 七章） ，又有国务院职能部门制定的行政规章，如 19 9 9 年 4 月发布的政府采购 合同监督暂行办法 ，还有地方人大制定的地方性法规和地方政府制定的地方性 1 中华人民共和国政府采购法. 第一章第七条. 18 规章，如深圳市经济特区政府采购条例 （第五章） ，另外还有以政策形式规定 的制度。这些关于政府采购监管的规定由于缺乏统一的立法依据作指导，往往表 现出中央与地方或地方与地方之间的规定不一致，甚至互相冲突的现象，无法构 建一个有机联系的政府监管法律体系。同时，这些规定总体上条文不多，内容粗 疏。这一立法现状与监管制度在政府采购法体系中的地位不相适应，无法满足日 益发展的政府采购的要求。从国外的立法来看，不仅对政府采购监管的规定形成 了完备的体系，而且在内容上往往规定比较详细。 1 （二）审批与监督职能不分。根据我国的政府采购法 ，我国对于政府采 购活动的监管职责是各级财政部门， 财政部门既负责对采购部门的采购计划进行 审批，又负责对采购部门的资金使用情况进行决算审核，同时还负责处理各类政 府采购方面的投诉案件。一个部门身兼多重职能，形成了自己审批计划，又自己 审核计划执行情况，还自己处理计划执行中违规现象的怪状。虽然在理论上讲， 纪检部门可以从党纪检查的角度、 审计部门可以从审计的角度对政府采购实施状 况进行监督，但在实际操作中，由于这类监督缺乏硬性规定而往往难以实施。 （三）监管体系“体内循环” 。虽然在政府采购监管制度中，形式上有纪检 监察机关、主管部门、社会组织、人民群众等多层的监管系统，但实际上大多数 的监管是贯穿于政府采购活动整个过程中的“内部监管” ，即采购主管部门对采 购单位和供应商的监管，以及供应商对采购单位和供应商之间的相互监督，这只 是一种“体内循环”式的监管。虽然“内部监管”具有灵活性与及时性的特点， 也易在监管与效率之间求得平衡，但它是一种以纵向监管为主、横向监管为辅的 模式，因而从宏观上实施监管，往往难以进行。而各个监管系统和各个系统内的 1 参见胡伟，程亚萍. 我国政府采购监督制度之重构J. 甘肃政法学院学报，2005，9：106-113. 19 不同方面缺乏互相的制约机制，这种“内部监管”有时会出现流于形式的现象， 甚至会出现腐败。在这种情况下， “外部监管”显得尤为重要，但这目前尚未引 起有关部门的高度重视，如在政府采购法中没有就人大对政府采购的监管作 出规定就是最好的佐证。 （四）监管范围失之狭窄。目前我国各级政府对政府采购的监管，大部分局 限于对招标采购过程的监管，没有实现对政府采购整个过程的监管，也就是说在 招投标之前和之后的行为未被纳入监管的范围，即使是政府采购法也只是限 于对政府采购法律法规的执行情况， 采购范围、 采购方式和采购程序的执行情况， 政府采购人员的职业素质和专业技能等内容的监管， 而对政府采购之前计划的编 制、政府采购合同的履行情况等未能实施监管，没有实现对政府采购的“立体” 的监管，给政府采购监管留下死角，造成了监管乏力。 1 （五）监督机构责权不符。政府采购所涉及金额庞大，所需知识日益专业， 相关程序亦日趋严谨，一个现代化的采购常常需要由一批专业人士协同完成。如 美国联邦政府的采购，设置了契约官的职位，契约官有权代表政府缔结、管理或 终止采购契约，这正说明了政府采购的专业化趋势。因此，政府采购活动离不开 既通晓现代政府采购知识又掌握了财会知识的政府采购主管机关的监督。 由于政 府采购监督具有一定的复杂性， 客观上要求赋予政府监管机关更多的权力去处理 违法事件，这是有效实施政府采购监管工作的前提和保证。尽管目前我国政府采 购主管机关享有一定的监管权，但仔细分析，就会发现仅有这些监管权还不足以 其履行职能。 2 二、流程监管不够到位 1 参见程亚萍，胡伟. 完善我国政府采购监督制度之思考J. 贵州警官职业学院学报，2005，3：39-42. 2 参见程亚萍，胡伟. 完善我国政府采购监督制度之思考J. 贵州警官职业学院学报，2005，3：39-42. 20 我国各级政府的采购均按一定的流程进行管理，并在流程设计上动足了脑 筋。如绍兴市在 2 0 0 6年经过大半年时间的调查研究和起草修改，对政府采购的 流程进行了重组和完善。但由于种种原因，对流程的监管还存在缺陷，留下了监 管漏洞。主要缺陷有： （一）对采购方式的确定缺乏监管。 政府采购法第 2 6条规定：公开招标 应作为政府采购的主要采购方式；第 2 8条又规定：采购人不得将应当以公开招 标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。 但 在实际操作中， 采购人有时会以种种理由要求将应当公开招标的采购换成其他形 式招标， 有的会有意提高投标条件或在申报时没有将需求细化而导致有效的供应 商不足而要求改变采购方式。另外，从实践来看，采购方式确定的科学性和合理 性有待进一步提高，特别是非公开招标采购方式管理缺乏制度规定。 （二）对招标文件的制订监管不够。按照政府采购法等有关规定，标书 一旦发出就具有法律效力，但在实际操作中，对于采购合同内容是否与标书内容 及委托申报书内容一致的审核工作做得相当不够。 部分单位采购合同关键条款与 标书内容有一定出入，合同内容与委托申报书内容不一致。 （三）对评标过程的监管没有到位。一是评标办法不科学。评标办法的设定 非常重要，它直接影响和制约着评标结果。目前各地常用综合评标法，这种办法 人为因素大，缺少量化指标。而政府采购监管部门现在还没有足够的力量对评标 办法是否公正、公平进行评价。这既是监管的一大弱项，也是政府采购的一大隐 患。二是评标办法透明度不高。目前多数地方评标办法没有随标书一起发售，有 的只是在标书中说明在评标开始时由评委确定评标办法。但由于受时间限制，评 委很难在短时间内对评标办法， 特别是评标所需各因素的确定以及各因素在评标 21 体系中的权数等关键条款进行深入细致的研究， 往往是直接采用集中采购机构代 拟的办法，导致许多评标结果不一定是最佳。事后评委自己也并不满意，有的甚 至采购人不予认可。 1三是评标纪律约束不严。评标的过程也是一个极为严格的 保密过程，但目前各地在保密工作上时有漏洞，给一些不良分子有了可乘之机。 如评标专家的确定、通知缺少严密的通道，使投标人能够过早地了解评标专家的 人选，这带来了投标人与专家串标的隐患。 （四）对