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_地方投融资平台公司治理结构研究摘要：近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。各个地方为了加快当地的发展，成立了众多的地方政府投融资平台。虽然其对地方的经济发展有着巨大的帮助，但是由于其兴起较晚，缺乏管理经验，特别是在地方投融资平台治理结构管理体制上更是存在着许多问题。主要表现为投融资平台的治理结构不合理，投资决策机制存在众多的问题，考核与薪酬制度不合理等等。本文通过对我国地方投融资平台在治理结构方面存在的问题以及其产生原因的分析，并运用文献法和归纳分析的方法，运用公司治理结构的相关理念解析产生的问题与起因，并提出相应的解决办法，为我国地方投融资平台的进一步健康发展提供理论依据。 关键词：地方投融资平台；公司治理结构 Research on the relation of Local Government Financing Platform and the structure of company treatmentAbstract： In recent years, as our countrys industrialization and urbanization, the quickening of the process of local constructive financing needs fast growth. In order to speed up in every region of the local development, and set up a lot of local government investment and financing platform. Although the to the local economic development has a huge help, but because its rise up late, lack of management experience, especially in investment and financing platform where the governance structure is more on the management system has many problems. Mainly for the management of investment and financing platform structure is unreasonable, the investment decision-making mechanism has many problems, assessment and salary system is not reasonable, and so on. This article through to our place in investment and financing platform on the problems existing in the management structure and the causes for analysis, and use of literature and the analysis of the inductive method, using the structure of company treatment of related ideas for reading the problems and causes, and put forward the corresponding solution for our local investment and financing platform provides the theory basis for further health development.Key words: Local investment and financing platform; The company administration一、地方投融资平台的概念和特征（一）地方投融资平台的概念1.地方投融资平台的基本内涵“地方投融资平台”共有三个关键词构成，分别是“地方”，“投融资”和“平台”。“地方”有两层含义：第一层含义是相对于全国范围讲，是个区域概念，是个地理概念，指的是国家的某个区域。第二层含义从政府管理体制来看，是指地方政府，主要包括省（包含自治区、直辖市、计划单列市）、地级市、县三级政府。在这里，地方主要指的后一层含义，是地方政府的意思。这也是为什么在有些文献研究中和部分媒体报道中，地方投融资平台和地方政府投融资平台混用的情况，本文采用地方投融资平台的说法。“投融资”指的是投资和融资的结合，投资指的是指货币转化为资本的过程。投资有实物投资和证券投资两种形式：实物投资是将货币投入企业，通过生产经营活动取得一定利润；后者是指在金融市场中进行各种金融工具交易的活动。融资指的是企业进行货币借贷和资金有偿筹集的活动，“平台”的现代基本含义是人们发生互动行为的舞台，如信息平台、建筑平台等。在这里，“平台”是载体的意思，引申就是企业的意思。企业形式一般包括有限责任公司（含国有独资）、股份公司、全民所有制企业、集体所有制企业、合伙企业、个人独资企业、中外合资经营企业(含港澳台资)、中外合作经营企业(含港澳台资)、外商独资企业(含港澳台资)。在地方投融资平台，多出现的是有限责任公司（尤其是国有独资公司）、股份有限责任公司。 因此，我们初步得到地方投融资平台的基本内涵是：和地方政府联系紧密的，从事投融资业务的现代企业。在对地方投融资平台基本内涵探讨和对地方投融资平台定义文献回顾的基础上，本文将地方投融资平台定义为由各级地方政府出面，通过划拨土地、国有资产、国债、专项基金、经费和税费等方式注入资产而成立的现代企业（企业形式多以有限责任公司、国有独资企业、股份有限责任公司等），使得企业能够达到相应的融资标准，同时地方投融资平台依托政府拥有的财力、信用以及其它资产进一步扩大了自身的融资和扩张能力，该企业根据拥有的资产、依托的政府资源以及项目预期收益向市场进行直接或间接融资，融入的资金投入到基础设施建设，满足公共需要，同时将资金投入重点和支柱产业，实现各级地方政府战略任务和国有资产保值增值任务。从上述定义可以得出两点结论：（1）地方投融资平台在本质上就是弥补城市基础社会建设资金的不足，所以有人也称地方投融资平台称为“小财政”。（2）地方投融资平台本质上就是国有独资或国有控股的投资公司，弥补财政资金不足，配合地方政府投资的需要。（二）地方投融资平台的产生与发展 近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。20世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过搭建地方投融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的地方投融资平台债务。地方投融资平台常见形式有:城市建设投资公司、城市开发公司、资产经营管理公司等。总体看来，地方融资平台对促进地方经济发展和加强城市基础设施建设起到了十分积极的作用，因为通过地方投融资平台，可以把市场力量、银行资金优势和地方政府信用三者有效结合起来，用以支持当地建设薄弱环节的发展，这在地方政府基础设施建设资金需求紧张而又缺乏规范融资渠道的情况下不失为是一个有效的办法。尤其是2008年四季度以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，我国实行了扩张性的积极财政政策和适度宽松的货币政策，中央政府推出了总额达4万亿元的投资计划，而在中央4万亿经济刺激计划的资金构成中，中央配套资金只有1.2万亿，剩余2.8万亿元需要由地方政府和社会资金配套，此外，各地方政府也积极推出了未来几年总金额合计超过30万亿元人民币的各项投资计划。然而，地方政府财政收入缩减与财政开支扩大带来了很尖锐的矛盾：从收入方面来看，2008年下半年以来，受世界金融危机和国内经济周期的双重影响，地方税收增幅趋于下降，作为地方主要财力收入来源的土地出让金更是剧烈下滑，据国土资源部的统计，2008年全国土地出让总收入为9600多亿元，比2007年的 1.3万亿元大幅减少了26%，而中央财政下拨资金也因为全国出口下滑导致的中央收入减少而出现了困难；另外从支出方面来看，巨额的经济刺激计划使得地方政府纷纷展开了大规模的基础设施投资建设，来拉动投资和消费需求这“两架马车”，在这种情况下，地方政府的财政支出困难重重。而根据预算法的规定，地方政府不能直接发行债券，因此，地方政府改变融资方式势在必行。在中国人民银行和中国财政部宽松的货币和财政政策的鼓励下，各级地方政府各种类型的地方投融资平台大量涌现，据统计，截至2009年6月，全国地方各级政府合计成立平台公司8000多家，其中区县级的地方投融资平台高达4900家。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是地方投融资平台公司举债融资规模增长过快，偿债风险增加，造成地方政府的隐性负债增加；地方投融资平台内部运作不够规范；地方政府违规提供担保；部分银行和金融机构风险意识不强，对地方投融资平台信贷风险管理缺失等。为防范地方政府投融资平台带来的财政金融风险，2010年6月10日，国务院下发了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知(国发2010119号，简称“国发19号文件”)，对加强地方政府投融资平台管理工作进行了全面部署，主要目的是为了加强对地方政府融资平台的管理，保持经济健康发展和避免由此引发的社会稳定问题。地方投融资平台的出现，拓宽了地方政府的融资渠道，缓解了资金需求紧张的矛盾，极大地推动了地方基础设施建设和公共产品和服务的蓬勃发展，为防止经济下滑，保持经济社会平稳较快发展，做出了积极贡献，但地方投融资平台出现的问题又必须引起足够的重视。针对以上情况，深入研究地方投融资平台内涵、功能和特征，寻找一条地方政府平台投融资体制的改革之路和融资渠道拓展之路，在实践中具有重要意义。（三）地方投融资平台的特征及其功能1.地方投融资平台的特征（1）以地方政府为主导、以独立的资产经营公司为主要表现形式地方投融资平台是为地方政府服务的，它体现了地方政府的政策取向，当然要以地方政府为主导。在地方投融资平台成立初期，地方政府会投入一定的财政资金、股权或划拨土地等方式作为融资平台的自有资本金，并以此为基础来吸引其他的投资者。地方政府主导或者绝对控制地方投融资平台的主要表现有：一是注册资本金(基本是100%)来源于当地政府的财政局或国资委。二是公司高管与当地政府有着紧密的联系，有的是前任政府官员，有的是现任政府官员。三是公司主要负责人由政府任命，公司对地方政府或国资委负责。四是当地政府决定重大项目的融资决策和资金投向。地方投融资平台通常是以资产经营公司的形式出现，是独立公司法人，并且全都是国有企业，如重庆大地资产经营(集团)有限公司。（2）地方投融资平台的筹资行为责任归属不明确因为地方投融资平台是由地方政府控制的，相当于地方政府间接地对融资平台将来的债务清偿做出了一个承诺，是以地方政府的财政收入做的间接担保。据中金公司2009年底的估计，只有30%左右的项目能够依靠项目自身现金流偿还贷款本息，大约70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源支持。(3)以商业银行贷款作为主要的资金来源随着公共投资规模日趋庞大，通过银行获得用于城市设施建设和改造的资金是目前地方政府进行融资的主要方式，以政府信用为背景，通过以企业形式出现的地方融资平台向银行申请贷款。据银监会的估计，2009年年底，各级地方政府融资平台总债务额中绝大部分是银行贷款。根据中金公司按照广义口径的估计，2009年底金融机构地方投融资平台贷款额约为7.2万亿，占银行业贷款总额的18%。(4)筹资主要用于基础性和公益性项目地方投融资平台主要为地方政府融资，以满足地方市政基础设施建设和公益性项目建设的资金需求。由于城市基础建设前期一次性投入大、资金占用周期长，公共产品和服务又具有消费的非排他性，故地方融资平台所筹资金主要用于基础性项目建设和提供公益性的产品和服务。二、地方投融资平台公司的治理结构分析（一）公司治理结构的基本概念“公司治理”由英文中的Corporate Governance直译而来。英国著名的公司治理报告Cadbury报告将公司治理直接定义为经营和控制公司的制度。公司治理就是对公司的统治和支配，它决定公司运营的目标和方向。 现代股份经济的发展使得企业演变为公众公司。这时，企业业主变成了公司资金要素的提供者(出资者)，业主对企业的管理就变成了公司出资者对公司的治理。也就是说，在传统企业制度下，公司治理和公司管理实际是一回事，业主对企业的统治和支配同时也表现为业主管理、运营公司的过程。而在现代企业制度即公司制度下，公司出资者不能像单人业主那样直接支配自己的资财，而是要借助公司权力机关对企业进行统治和支配。同时，公司治理和管理成为两个问题。公司治理，这是公司出资者的权力，而管理则可以经由一定的法律程序交由职业经理来进行。 所以，公司治理实质上是公司出资者借助公司权力机关来统治和支配公司，以实现公司目标并最终实现其自身目标的过程。 公司治理结构就是公司各权力机关的组成方式，其实质是公司各权力机关相互之间的权力制衡关系，这种权力制衡关系在实践中表现为某种组织结构和制度安排。 尽管公司治理结构这一问题在国内外都是一个研究热点，但至今却未形成统一的定义。不同的人，研究立足点不同，对它的定义也有所不同，但归纳起来，大体可以分为以下几类。1.制度说 英国牛津大学管理学院院长柯林.梅耶在他的市场经济和过渡经济的企业治理机制一文中把公司治理结构定义为“公司赖以代表和服务于它的投资者利益的一种组织安排”，它包括从公司董事会到执行人员激励计划的一切东西。公司治理的需求随市场经济中现代股份公司所有权与控制权相分离而产生。 美国斯坦福大学钱颖一教授在他的中国的公司治理结构改革和融资改革一文中指出“在经济学家看来，公司治理结构是一套制度安排，用于支配若干在企业中有重大利益关系的团体投资者、经理人、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。” 张维迎教授也将公司治理结构视为一种制度安排。他认为公司治理结构狭义地讲是指有关公司董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排，广义地是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁在什么状态实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等这样一些问题。”2.组织结构说吴敬琏教授在他的现代公司与企业改革一书中指出：“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业。” 3.决策机制说奥利弗.哈特在他的公司治理：理论与启示一文中指出：“治理结构被看作一个决策机制，而这些决策在初始合约中没有明确的设定。更准确地说，治理结构分配公司非人力资本的剩余控制权，即资产使用权如果在初始合约中没有详细设定的话，治理结构将决定其将如何使用。” 以上三种公司治理结构定义是相互紧密联系的，只是站在不同的角度(制度的角度、组织结构的角度、决策机制的角度)对公司治理结构所做的不同的概括。笔者认为“公司治理结构就是公司各权力机关的组成方式，其实质是公司各权力机关相互之间的权力制衡关系，这种权力制衡关系在实践中表现为某种组织结构和制度安排”，更能能反映公司治理结构的内在含义。（二）公司治理结构的主要内容和作用1.公司治理结构的主要内容公司治理结构一般由股东和其他相关利益群体（主要包括雇员和债权人）及他们选举产生的董事会、监事会、经董事会选聘的总经理等高级管理人员构成，其侧重点在于实现各相关利益主体责权利的对等，尤其是应确定一个合适的责任体系框架，并确保高层管理人员的创新动力不受侵害。可以说，治理结构规定了整个企业运作的基本网络框架，好的公司治理结构就是建立一套多层委托代理、权责分明、相互制衡、相互协调的制度，这套制度因公司委托代理而产生，同时为解决公司的委托代理问题服务。治理结构的作用不涉及公司业务经营问题，其主要功能是权力的配置，即所有权的约束。2.公司治理结构的作用公司治理结构，指为实现公司最佳经营业绩，公司所有权与经营权基于信托责任而形成相互制衡关系的结构性制度安排。对公司的成败与发展起着至关重要的作用，因此其主要解决涉及公司成败的三个基本问题。一是调股东与企业的利益关系。在所有权与经营权分离的情况下，由于股权分散，股东有可能失去控制权，企业被内部人（即管理者）所控制。这时控制了企业的内部人有可能做出违背股东利益的决策，侵犯了股东的利益。这种情况引起投资者不愿投资或股东“用脚表决”的后果，会有损于企业的长期发展。公司治理结构正是要从制度上保证所有者（股东）的控制与利益。二是企业内各利益集团的关系协调。这包括对经理层与其他员工的激励，以及对高层管理者的制约。这个问题的解决有助于处理企业各集团的利益关系，又可以避免因高管决策失误给企业造成的不利影响。这就是公司的基本层。三是提高企业自身抗风险能力。随着企业的发展不断加速，企业规模不断扩大，企业中股东与企业的利益关系、企业内各利益集团的关系、企业与其他企业关系以及企业与政府的关系将越来越复杂，发展风险增加，尤其是法律风险。合理的公司治理结构，能有效的缓解各利益关系的冲突，增强企业自身的抗风险能力。从以上几点可以看出，这些作用是建立在不同公司治理结构基础之上的，都充分考虑了各个利益相关者在公司治理结构中的作用，认识到一个公司的竞争力和最终成功是利益相关者协同作用的结果，是来自不同资源提供者特别是包括职工在内的贡献。实际上，一个成功的公司治理结构模式并非仅限于“股东治理”或“共同治理”，而是吸收了二者的优点，并考虑本公司环境，不断修改优化而成的。当然，这并不否认公司治理结构理论上的分类。（三）我国地方投融资平台公司治理结构的现状在我国，地方政府建立融资平台为市政基础设施融资，最早可以追溯到1992年7月在上海成立的“上海市城市建设投资开发总公司”，按照上海市政府的授权对上海市的基础设施进行融资、还贷并实施城建资金统一运作，现在“上海城投”公司已经发展为城建系统的资本经营和资产运作中心。重庆自2002年开始，组建起了八个城市投资或国有资产管理公司，即著名的重庆“八大投”，为重庆市的建设提供了有力的支持，重庆地方政府融资平台的运作方式还被世界银行称为“重庆模式”。天津市也于2004年11月正式成立了“天津城市基础设施建设投资集团有限公司”，简称“天津城投”，作为一个承贷主体为天津市的城市建设筹集资金，并以城市基础设施收益和土地增值收益作为还贷保证。以上三个地方政府融资平台分别被称为“上海模式”、“重庆模式”和“天津模式”，是我国地方政府融资平台的范例。我国地方政府融资平台的大量涌现是从2008年开始的，受全球金融危机的冲击，我国经济出现下滑趋势，为应对危机，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，中国政府出台了总额达4万亿元的经济刺激计划，其中中央政府直接投资1.18万亿，其余的2.82万亿则由地方政府配套。各级地方政府为配合中央政府的投资，千方百计的筹集资金，地方政府融资平台的规模开始迅猛扩张，据监管部门调查显示，截止2009年底，全国各级政府融资平台有8000多家，其中区县级平台将近5000家，银行贷款余额近6万亿元，2009年上半年国家7.4真的“天量信贷”更是有很大一部分都流向了各级地方政府融资平台。地方政府融资平台的形式也逐渐趋于多样化，原先城投公司等被改建重组，除了为市政基础设施项目融资外，也为高科技园区、中小企业、工业园区、产业转移示范园区等园区建设筹资，融资平台发展模式走向多元化。从全国地方政府融资平台的发展模式来看，大体可分为两类:一类是规模大、资本运作能力强的融资平台。地方政府只设立若干个城投公司或资产运营公司，每家公司负债特定领域的城市基础设施建设，例如重庆的“八大投”就分别负责城市建设、开发、地产、水务、高速路发展、交通旅游、水利设施、能源、港务物流等领域，为重庆的基础设施建设做出了重要贡献。这类融资平台往往规模比较大，本身的资本运作能力也很强，不仅银行信用比较高，间接融资比较容易，而且还可以发行股票和企业债券从资本市场直接融资。这种融资平台通常是成立的时间比较长，运作比较规范，属于地方政府融资平台的成熟模式，上面提到的“上海模式”、“重庆模式”和“天津模式”就属于这一类。另一类是“小而全”式的融资平台。这样的融资平台通常是由区县政府成立的，虽然规模小，但却涉及各个领域，公共交通、燃气、农村水利设施等都有它们的业务;而针对一些融资规模大的项目，如高速路、港口建设等，往往成立专门的项目公司作为融资平台，但项目结束后项目公司的使命也就结束了，项目公司式的融资平台的生命周期有限，这也制约了它的融资作用。但“小而全”式的融资平台往往资产规模小，内部资本运作能力也很差，银行贷款信用水平低，间接融资比较困难，并且大部分融资平台不具备发行企业债券的资格，公司股票的级别也不高，从资本市场直接融资的能力有限。这类融资平台日前在中西部不发达地区较为常见，属于地方政府融资平台的初期模式。目前为_止，第二类融资平台在我国地方政府融资平台总数中占的比重比较大。从巨前的总体情况来看，我国地方政府融资平台的债务规模比较大，存在一定的风险。据统计，2009年我国国债规模约为6.27万亿元，地方政府债务约为8.5万亿元，其中2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，其中4万亿是以前的老项目，3万多亿是2009年信贷超额释放产生的新融资。融资平台贷款余额同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%;2009年全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%，地方政府债务占GDP比重从过去的13%上升到23%。从地方融资平台贷款债务与地方政府财力对比来看，平台公司债务率为97.8%，部分地方融资平台公司贷款债务率超过200%，西部地区地方融资平台负债水平更高。另外近年来,我国地方政府投融资平台主要呈现以下两个新趋势。1.投融资模式趋于多元化2008年以前，绝大多数地方政府投融资平台的主体为政府的一个或两个部门,政府资源分散在各投资公司,运作主体分散，存在从本部门利益出发争项目现象,造成资源使用效率低下,而且当债务到期还不起债时,只能由财政部门归还。之后,地方政府在创立投融资平台时,普遍强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。不少地方政府已开始对各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工,重塑地方政府投融资体制。目前,地方政府投融资平台越来越多地采用PPP ( Public (政府) Private (私人) Partnership (合作) )模式,这种公共部门与私人企业合作模式是基于地方政府掌控大量公共资源与市场力量有效结合的一种方式。除此之外还有BT ( Build (建设) Transfer (转让) ) 、BOT (Build (建设) Operate (经营) Transfer (转让) ) 、IOT ( Invest(投资) Operate (经营) Transfer (转让) ) 、BLT(Build (建设) Lease (租赁) Transfer(移交) )等模式,这使大量社会资本参与公共基础设施的投资运营,提高了国有资本的带动作用及运营收益,最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。2.资产规模差异化2009年5月末,全国共有地方政府投融资平台3 800多家,其中70%以上为县区级平台,资产规模小,注册资金少。小规模的投融资公司经营实力有限,难以承接大型项目的投资建设,所发挥的投融资能力和经营实力都有限。针对这种状况,各地政府纷纷出谋划策,扩大公司规模,增强其融资能力。如,河南省整合政府资源,搭建投融资大平台,成立河南省投资集团,经营省政府授权范围内的国有资产,成为省政府的投融资主体。公司注册资本120亿元,集团本部总资产220亿元,合并报表总资产504亿元,集团作为大型投融资平台,有效壮大了政府的投融资能力。而小规模的投融资公司也可通过联合的方式,壮大公司规模,寻求更好的发展。如,河北省邯郸市采用决策(委员会) +监管(委员会办公室) +平台(5家投资公司) ”的模式,决策委员会独立于各部门之上,实现资源统一调配、项目统一谋划、风险统一控制;监管委员会实施监督; 5大平台负责项目的具体实施。虽然投融资公司的规模不大,但通过这5大平台统一管理的投融资体制改革,使邯郸市投融资平台的经营能力和融资能力得到较大提升,通过投融资平台投资的石家庄至武汉的铁路客运专线,已从银行获得3亿元贷款,并得到贷款利率下浮10个百分点的优惠。（四） 我国地方投融资平台公司治理结构存在的问题及产生原因1.存在问题（1）投融资平台的治理结构不合理1.各类投融资平台高管人员一般由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向。融资规模一般根据政府建设的重点项目资金需求确定，而不是根据平台自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从开始建立就存在现金流短缺的现象，地方政府一般以非现金资产、划拨使用权等形式注资，投入现金流量较少。为解决现金短缺的问题，投融资平台不得不向银行抵押借款，但一些已抵押的资产无论是银行还是平台自身，一般不具备完全的抵押物处置权利。这使得地方投融资平台难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的企业法人。目前，投融资平台的资产负债率普遍很高，再融资能力受到很大限制，甚至存在资金链断裂的危险。2. 平台公司财务预算约束软化，法人治理结构欠缺近年来，政府设立的各类投融资平台，行政色彩普遍较浓，高管人员由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，一些重大项目资金投入的社会效益明显但经济效益低下。组织架构上，虽然各平台公司期望体现“借、用、管、还”一体化、经营与监督相分离的架构设计初衷，但实际运作上，常常出现借、用分离，管、还脱节，监督流于形式等问题。资金流量上，平台公司资本实力总体不强，货币资本普遍到位比例低，日常经营现金流短缺，一些公司常常需要借助财政拨入资金或其他借入资金弥补现金流的不足。资产处置上，为提高平台公司贷款融资的可抵押能力，地方政府常常向平台公司拨入土地等动产或不动产。但一些已抵押的资产无论是银行还是平台公司自身，常不具备完全的抵押物处置权利。融资负债上，一些平台公司一般不是根据自身的负债能力和资金实力确定项目资金的具体投向和项目的投资进度，而是根据政府已确定建设的重点项目资金需求，四处寻找资金，形成一些地方投融资平台公司的超负债经营；尤其是平台公司的贷款期限普遍较长，本届政府对公司的大规模举债并不立即形成届内政府的还本付息压力，公司债务人的偿债责任成为事实上的“软约束”。此外，随着地方人大和政府5年一换届，平台公司举债和还款之间的时间跨度长，个别贷款项目也可能面临项目烂尾或新官不理旧账的风险。（2） 投资决策机制问题在投资决策机制中， 地方投融资平台存在的问题主要表现在两个方面：一是以行政决策代替经济决策。作为地方政府的投融资平台，通常被地方政府视为执行行政决策的机构，以行政规律代替经济规律处理问题，为地方投融资平台的经营留下了诸多隐患。二是决策程序不健全或执行不严格。由于地方投融资平台经常要接受和执行经济决策，内部的决策流程常常受到干扰和破坏，久之一些地方投融资平台就不再重视决策程序建设，成为一言堂或走形势，决策失误大大增加。（3）考核与薪酬问题在经营层面，地方投融资平台经营业绩的考核和薪酬成为主要问题。主要表现有三：一是考核主体和内容缺乏。地方投融资平台由谁进行业绩考核通常并无明确主体，加之主要执行的是政府决策，很多考核企业的业绩指标不适用于地方投融资平台。二是薪酬僵化或薪酬无度。一些地方投融资平台比照的是公务员的薪酬办法或事业单位的薪酬办法，结果人浮于事，企业活力缺乏，另一些企业则薪酬高涨，薪酬水平与业绩水平不符。（4）职能单一，缺乏持续经营许多投融资平台往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的职能，只负责对工程项目的投资建设，不能对建设的工程项目进行经营与管理，没有形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资主体资格，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，项目建设实行分散式管理，难以形成投融资运营合力。因此，在实际运行过程中，投融资平台资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和持续经营。(5) 地方政府对投融资平台的管理混乱近年来,地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓,各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理,条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投融资平台,但在实际操作时,常常出现借、用、管、还分离的问题。通常发改委规划哪些项目需要举债;财政厅(局) 、人民银行负责贷款项目的审核;发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况;而举债的资金几乎都由财政部门偿还。各投融资平台不负责向财政部门报送财务报表,最终导致财政部门不了解各投融资平台的负债情况,各地投融资平台管理混乱的现象非常普遍。2.产生原因地方政府投融资平台治理结构问题产生的根源,主要是中央政府对地方投融资平台缺乏统一的法律规范,投融资机构从建立到运作都只是地方财政的自主行为,没有全国统一的投融资政策和管理机制。(1)缺乏统一的法律规范我国至今未出台有关地方政府投融资平台的法律规范,许多方面出现管理上的空白。如,投融资业务的开展、投资方向的确定、债务管理、投融资运作机构的地位和基本运作内容等方面都缺乏统一的法律规范,导致各地方政府投融资机构发展不均衡,政策目标不一致,有关部门或机构行为随意性较大,投融资运作不规范,影响其职能的发挥。以地方政府债务管理为例,规范地方政府债务的法规没有出台,现有的预算法规定地方政府禁止进行赤字预算和举借债务,但地方政府以各种名义规避预算法的约束,设立投融资平台等地方融资中介就是地方政府应对此问题的手段。由于目前对地方政府债务进行规范的法律法规缺失,也使管理地方债务的政府部门形成多头管理的局面,债务规模难以抑制。 (2)管理体制未理顺目前,我国还没有统一的投融资运作机构,地方政府都在摸索适合本地经济发展的管理体制,有的地方采用“投融资决策委员会+投融资监管委员会+投融资平台”的管理体制,有的采用“投融资管理委员会、投融资管理中心、资产运营公司和投融资监督委员会”的管理体制等。各地方的投融资决策委员会组成人员也不一样,职能范围不一,很多地方政府的决策委员会主任直接由市领导担任,各投融资平台由不同的部门牵头组建,受所属部门、财政、发改委等若干部门领导,同时接受财政部门、审计部门、监察部门监督。总之,多头领导、多头监督,造成行政与资本不能分离,投融资公司不能摆脱政府部门的束缚,最终可能导致责任不清、监督不到位。（3）政府融资平台运作不规范，缺乏约束机制地方融资平台是地方政府融资的工具，地方政府是以企业的形式来搭建平台的，但融资平台又不是完全按照企业的市场化模式运行的，这使得融资平台成了“四不像”。具体表现为:融资平台在很大程度上受到地方政府的限制，有些融资行为只有政府授权刁能进行，融资的额度也是有政府规定，融资所得资金的支配权也归政府所有，资金投向、还款方式等都要政府相关部门审批等，这些都是融资平台运行当中的不规范行为。融资平台的不规范还表现在贷款时互相担保、重复抵押、项目与贷款不对应等不合规现象，地方政府为融资平台向银行出具的“还款承诺书”也并不具备法律效力。另外，地方融资平台还缺乏相应的约束机制，因为地方政府的投融资行为具有外部性，涉及有关当事人的切身利益，需要有效地监督与约束，但在目前，融资平台的外部约束严重缺失，并没有一个确定的政府部门对其实施监管。由于地方政府与融资平台被混在一起，在加上地方政府的财政负债信息不透明，使银行难以获得准确资料，也就无法对政府进行有效约束;对融资平台可融资的金额也没有明确的约束，一些地方政府出于自身政绩的考虑，极力扩大融资量，甚至不考虑地方政府的还款能力，把还贷负担转嫁给了下一届政府，缺乏“一届政府一期债权”的体制约束和相应的监管惩罚措施。三、我国地方投融资平台公司治理结构的发展策略目前,全国地方政府投融资平台的运行情况要求我们构建符合中国国情的法律规范和管理机制,以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。针对我国地方投融资平台治理结构方面出现的问题,提出以下几点建议。(一) 制定投融资法律随着地方投融资平台的不断发展,各地方政府都在积极探索、创新投融资模式,纷纷出台相关文件,规范本地区的投融资业务,但还没有制定统一的法律法规。目前,最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规,为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据,使地方投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。因此，尽快建立和健全相关法律法规就显得十分必要，同时建立相关的组织机构，为地方政府合法融资提供法律依据和组织保障。建议我国相关立法机构尽快启动地方政府债券发行的立法活动，为地方政府发债融资的合法性提供法律保障，使证券市场出现真正的“市政债券”，实现市政债券的发行、担保、评级等一系列的市场化运作。建议完善我国财税管理体制，使地方政府财权和事权相匹配，降低地方政府对外部融资的依赖性，进而降低地方债务风险。同时，地方政府融资平台的相关法律也要配套出台，为地方一融资平台的合法地位提供法律保障;现阶段应尽快启动融资平台的立法调研工作，为地方融资平台的立法打一好基础。中央政府随后要加快制定出台引导和规范地方政府融资平台的政策制度，使融资平台的运行过程规范合理。对地方融资平台进行专门管理的组织机构也应尽快建立，为融资平台在法律框架下开展融资工作提供必要的指导和约束。我国可以借鉴资本市场比较发达的国家关于地方政府融资方面的法律法规和财税制度，比如美国、澳大利亚等。其中澳大利亚的地方政府融资和我国有很大的相似之处，澳大利亚虽然允许地方政府发行“市政债券”，但各州政府融资大都采取的是“州国库公司”的模式进行资金筹集，“州国库公司”类似于我国的“地方政府融资平台”，是各州依据特定的州国库公司法依法设立，通过发行公司债券从资本市场上筹集资金，然后再贷给州政府机构、市政公司、州所属国有企业等，满足这些机构的资金需求。州国库公司实行公司制运营力一式，融资和贷款活动完全依照市场化方式进行;州国库公司发行的所有公司债券均由州政府提供财政担保，并且由专业的信用评级公司进行评级。虽然目前澳大利亚地方州政府是以直接发债和通过“州国库公司”发债两种形式融资，但在实际中，“州国库公司”由于运作良好，在地方政府融资中占据了绝对主导地位。相应地，我国也应尽快出台地方政府投融资平台法，各地方政府成立融资平台都要依该法设立，这样就为地方融资平台提供了法上的保障。保险公司和信用评级机构等金融中介机构也要同时介入，提高我国地方融资平台的市场化运作水平。另外，放开地方政府发行“市政债券”的法律限制，让地方政府直接发债和通过融资平台筹资两种融资方式并存，两种方式相互补充，使地方政府融资方式尽量多元化，拓宽地方政府融资渠道，降低各方风险的聚积。(二) 健全投融资平台管理体制,规范运作机构投融资平台的运作效率如何,很重要的一点是管理体制是否健全,运作机构是否规范。鉴于投融资平台在国家经济发展中所发挥的巨大作用,应建立中央和地方两级投融资管理体制,中央政府应成立中央投融资管理部门,负责全国性投融资业务,确定资金投放的方向和重点,指挥协调地方投融资工作,监督资金的使用和债务管理;地方政府设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题,接受中央投融资管理部门的监督检查,负责向中央报送财务报表,便于中央掌握全国投融资动向及债务规模,及时根据经济发展需要调整我国的投融资政策。要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理架构和经营约束机制。政府部门要牵头出台投融资平台监督管理办法，明确地方资平台在筹建设立、经营决策、业务运作、内部控制、债务管理、外部监督等环节的要求、职责和责任主体，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展”运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续发展 (三) 完善投融资平台的法人治理结构为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体,首先要转变政府职能,不再向平台直接派高管人员,不以行政手段干预企业的实际运作,政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管,代表行使所有者职能,按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利,对公司的债务承担有限责任,使资本层面摆脱条条分割,真正实现行政与资本分离。各投融资平台专注于专业化的国有资产经营管理,通过引入公司化的运作模式,坚持市场化导向,有利于投融资平台建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,完善其法人治理结构。（四）加强投融资平台自身建设，提高投融资管理水平投融资平台要切实加强自身建设，坚持市场化运作方向，遵循市场经济规律，从管理中要效益。加强财务管理，防范债务风险，完善内部绩效考核制度和过失责任追究制度，不断提高国有资产经营和投融资管理水平。通过公开招聘的方式，引进具备注册会计师资格和法律职业资格的高素质专业人才。加强业务学习和培训，培养一支熟悉法律、金融和资本运作的团队，为投融资平台的成功运作提供可靠的保障。（五）强化平台公司融资配套机制建设平台公司在日常运转过程中，一方面由公司统一从银行业金融机构获得贷款，另一方面则将筹集到的资金再转借、转投到各个具体项目或下属公司，某种程度上，平台公司也扮演着事实的零售贷款人的角色，因此，必须建立完善平台公司相关配套制度。要加快社会信用体系建设，充分发挥银行信贷征信系统的作用，实现各融资平台银企信息的互动与共享；加强商业银行间的沟通和合作，防止对平台公司的盲目多头授信或过度授信。同时，要积极配合财政部门，指导并督促各平台公司建立完善资本金补充制度和投融资风险损失拨备制度，提高平台公司的抗风险能力。（六）深化地方政府投融资体系改革，完善地方投融资平台运作机制1.方政府投融资的现状看， 首要的任务是进一步改革投融资体制， 培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策，严格界定政府投资范围， 使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度， 实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。第三，切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制， 加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。 2. 另外首先要对地方政府和融资平台二者的责任进行清晰地界定，努力做到“所有者和经营者相分离”，尽量避免地方政府对融资平台的过多干预。地方政府和融资平台之间的市场经济关系应该是委托人和代理人的关系，地方政府将融资权限委托给融资平台，融资平台则代理地方政府在资本市场上融资。地方政府和融资平台之间要建立“防火墙”制度，即融资平台以公司制的形式，完全市场化运作，自主经营、自负盈亏，融资平台对其市场行为承担有限责任，而地方政府则不再承担融资平台经营失败的无限连带责任。另外，在筹资所得资金的运用上地方政府也要做出明确区分，应当给融资平台留足资金以保证正常的企业现金流，对公益性或半公益性的投资项目地方政府应安排部分预算内资金予以支援;而对能产生未来收益的经营性投资项目则完全委托融资平台去进行市场化经营。同时，建议成立地方政府融资平台投资指导服务中心，负责融资平台投资工作的政策咨询和业务指导等。其次要完善地方融资平台的债务统计和信息披露制度，提高融资平台的信息、透明度。加强地方融资平台的资产负债信息的统计，并对地方政府建立负债情况信息表，把融资平台的投融资情况纳入到地方政府整体负债信息表的框架之中，使地方政府通过