土地发展权化的路径选择.pdf

浙江大学公共管理学院 硕士学位论文 土地发展权中国化的路径选择 姓名：沈子龙 申请学位级别：硕士 专业：土地资源管理 指导教师：靳相木 20090401 浙江大学硕士学位论文 土地发展权中国化的路径选择 摘要 土地发展权是国外尤其是美国为应对城市化快速发展背景下的土地分区管 制造成的效率损失而产生的一项政策工具无节制的私人土地开发通常会造成外 部性，对开放空间、历史遗迹、农地和环境敏感区等公共物品带来损失，为此， 政府通过分区管制抑制私人对土地的过度利用行为。但是，这一措施又给私人土 地财产造成损失而未进行公正补偿。为此，在产权学派的理论基础上，形成了设 置发展权并允许这一权利交易来实现保护目标，同时使管制造成的效率损失最小 的思想通过发展权转让，接受区土地所有者获得了额外的开发权利，而发送区 土地所有者则获得了补偿。 本文正是试图借鉴和应用这一思想，对我国的总量限制下的建设用地资源配 置提出改进措施。 文章首先分析了我国城市化快速发展与耕地保护的冲突和困境，同时指出现 阶段对建设用地总量进行控制的必要性和局限。在此基础上提出借鉴美国发展权 转让计划对刚性的建设用地控制指标的配置方式进行修正。 随后，文章深入研究了发展权转让的内涵和起源、市场结构和运行、优势与 不足，以及成功实施的影响因素。接着以马里兰州C a l v e r t 县、M o n t g o m e r y 县以 及新泽西州P i n e l a n d s 地区发展权转让计划为例，详细论述了发展权转让计划的 设计和实施过程，在此基础上，作者总结出美国发展权转让的一般模式 接下来，文章分析了国内发展权研究现状和理论困境，指出在当前法律中创 设发展权将无法回避土地公有制的制度安排，同时也会引起现行权利体系的混 乱。作者随之提出，新增建设用地指标在我国实际上扮演了类似发展权的角色。 我们需要将这一类似发展权视为一项政策工具并用以改进当前土地利用，而不是 把它当作一项具体权利来完善征收补偿。为此，作者以浙江、重庆的新增建设用 地指标流转为例，总结出中国化发展权的特征，同时提出对当前流转方式进行符 合规范的改进，以形成在我国公有制语境下的发展权转让模式。 关键词：分区管制，发展权转让，发送区，接受区，新增建设用地指标，预算内 指标，预算外指标 I I I 浙江大学硕士学位论文 土地发展权中国化的路径选择 A b s t r a c t D e v e l o p m e n tR i g h ti sap o l i c yi n s t r u m e n tw h i c hh a sb e e nu s e dt om i t i g a t et h e r e s t r i c t i o no fz o n i n gd u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni nt h ef o r e i g nc o u n t r i e s ， e s p e c i a l l yi nt h eU S I ti sa r g u e dt h a tu n c o n s t r a l n e dp r i v a t el a n du s ew o u l db r i n g a b o u ts o m ek i n do fe x t e r n a l i t yt o o p e ns p a c e ，l a n d m a r k s ，f a r m l a n d a n d e n v i r o n m e n t s e n s i t i v ea r e a sa sw e l l T h u si ti sn e c e s s a r yf o rt h eg o v e r n m e n tt o r e g u l a t es u c hu n c o n s t r a i n e dd e v e l o p m e n tt h r o u g hz o n i n g H o w e v e r ，i ti s a l s o r e c o g n i z e da ss o m ek i n do ft a k i n gw i t h o u tj u s tc o m p e n s a t i o nw h i l et h er e g u l a t i o no f z o n i n gg o e st o of a r A sar e s u l t , T r a n s f e r a b l eD e v e l o p m e n tR i g h t sp r o g r a mw a s p r o p o s e dt om e e ts p e c i a lo b j e c t so fc o n s e r v a t i o nw i t hl e s si m p a i r m e n tt op r i v a t e p r o p e r t y T h r o u g ht h et r a n s f e ro fd e v e l o p m e n tr i g h t s ，d e v e l o p e r so f t h er e c e i v i n ga r e a g e ta d d i t i o n a ld e v e l o p m e n tw h i l el a n d o w n e r so f t h es e n d i n ga r e ag e tc o m p e n s a t i o n T h ea u t h o ra t t e m p t st oa p p l yt h ea b o v et h o u g h to fT D Rt oi m p r o v et h ep r e s e n t a l l o c a t i o no f1 i m i t e dc o n s t r u c t i o nl a n di nC h i n a T h ed i l e m m ao fu r b a n i z a t i o na n df a r m l a n dc o n s e r v a t i o ni nC h i n aW a Sf i r s t l y a n a l y z e da n dt h e nt h en e c e s s i t ya n dl i m i t a t i o n so fi n c r e m e n t a lc o n s t r u c t i o nl a n dq u o t a w e r es p e c i f i e di nt h i sp a p e r W h a t Sm o r e ，t h ea u t h o rt r i e dt oi n t r o d u c eT D R p r o g r a m a sa ni m p r o v e m e n to f t h er i g i dw a yo fc o n s t r u c t i o nl a n da l l o c a t i o n I nt h ef o l l o w i n gp a r tt h ea u t h o rr e v i e w e dt h ed e f i n i t i o na n do r i g i no fT D R ，i t s m a r k e ts t r u c t u r ea n do p e r a t i o n ，p r e sa n dC O n sa n dt h ec o n d i t i o n sf o rs u c c e s s f u l i m p l e m e n t a t i o n T h e nt h ea u t h o rt o o kC a l v e r t ，M o n t g o m e r yc o u n t yo fM a r y l a n da n d P i n e l a n d so fN e w J e r s e ya se x a m p l e sa n dd e s c r i b e dt h ep r o c e s so fT D Rg r o g r a mi n d e t a i l F i n a l l yag e n e r a lf r a m e w o r ko f T D Rp r o g r a mw a sc o n d u c t e da c c o r d i n g l y T h e nt h ea u t h o rr e c a l l e dt h es t u d i e so fL a n dD e v e l o p m e n tR i g h t si nC h i n aa n d c o n s i d e r e dt h en o t i o nt oc r e a t ead e v e l o p m e n tr i g h ti nt h ec u r r e n tl a wa sap a r a d o x w h i c hh a dn o to n l yi g n o r e dt h ep u b l i c o w n e r s h i ps y s t e mb u tw o u l da l s oc o n f u s et h e c u r r e n tr i g h ts y s t e m T h ea u t h o rt h e na r g u e dt h a ti n c r e m e n t a lc o n s t r u c t i o nl a n dq u o t a s p l a y e dar o l ea st h eo n eT D R d i di nt h ef o r e i g nc o u n t r i e s W h a tw en e e dt od oi st o I V 浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择 r e c o g n i z et h i sp a r t i c u l a rT D Ra sap o l i c yi n s t r u m e n ti n s t e a do fan e wr i g h tw h i c hW a S e x p e c t e dt os o l v et h el a n d r e q u i s i t i o np r o b l e m F i n a l l yan e w k i n do fT D Rm o d e lW a S p r o p o s e di nt h eC h i n e s eb a c k g r o u n do fp u b l i c o w n e r s h i pt oi m p r o v et h ec u r r e n tw a y o f1 a n du s ea f t e rt h ec a s e ss t u d i e so ft h et r a n s f e ro fi n c r e m e n t a lc o n s t r u c t i o nl a n d q u o t a si nZ h e j i a n gp r o v i n c ea n dC h o n g q i n gm u n i c i p a l i t y K e y w o r d s ：z o n i n g ，t r a n s f e ro fd e v e l o p m e n tr i g h t s ，s e n d i n ga r e a ，r e c e i v i n ga r e a ， i n c r e m e n t a lc o n s t r u c t i o nl a n dq u o t a ，b u d g e t q u o t a ，e x t r a - b u d g e t a r yq u o t a V 浙江大学硕士学位论文l 绪论 图表目录 表1 11 9 9 8 2 0 0 7 年中国城镇人口比率、城市房屋建筑及住房建成区及征收土 地面积变化情况l 表2 1 发展权转让的设计特征10 表3 1 马里兰州C a l v e r t 县分区最大允许开发密度2 1 表3 2 马里兰州C a l v e r t 县新分划子区使用T D R 比率( ) 。2 2 表3 3M o n t g o m e r y 县分区图表2 4 表4 1 浙江省地市建设用地对经济增长贡献率、实际分配建设占用耕地指标 比率对照表3 5 图1 1 我国2 0 0 0 年- 2 0 0 7 耕地净减少面积、建设占用耕地面积变化趋势2 图1 2 土地资源的两部门配置示意图4 图3 1 发送区收紧分区限制示意图2 9 图3 2 土地发展权转让的一般模式。3 0 图4 1 浙江省基本农田易地代保示意图3 7 图4 2 重庆市城乡建设用地增建挂钩指标( 地票) 产生示意图4 1 图5 1 指标交易价格管制造成的损失4 7 图5 2 中国化发展权转让的一般模式5 5 V l 浙江大学硕士学位论文 土地发展权中国化的路径选择 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝鎏盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 繇潞于龙蝴呦。7 年f 月毋 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿盘堂 有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权澎鎏盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：乡船予蓐 导师签名： 黼帆。7 年歹月加蝴砌广歹月斫 浙江大学硕士学位论文土地发展权中国化的路径选择 致谢 写完论文最后一个字，我离开座椅，长嘘了一口气。我明白，与其说我已经 完成了一项任务，倒不如说我完成了一种表达方式。这种表达，一方面是观点的 阐述，另一方面，是二十多年来在我不停地吸收知识、吸取我身边人的支持和关 怀之后，对于这种慷慨的一种回报。 首先，我必须感谢我的导师靳相木先生两年来我的研究生生活时常处于某 种看似宁静实则焦虑的状态，一方面，我需要为应对研究生的课程和毕业要求劳 心，另一方面，还得为工作和不可预知的未来劳神。在这种情况下，我已经没有 多少时间去思考，去回味生活本身。靳老师刚好在这方面给了我无私的帮助，是 的，他首先是我思想上的导师。如果没有他几次谈话对我的影响，我也许不能坚 持到毕业，更不用说完成这样一篇冗长的表述。他以他自身的不凡经历和他对生 活的理解，给了我耐心和勇气，使我回归对生活的热爱和对某些隐密理想的本来 追求。 其次，我有必要感谢对我的论文有过帮助，对我的写作施以援手的老师们。 A I C P 的R i c kP r u e t z 先生慷慨地从大洋彼岸寄来了他的关于发展权转让的专著， 还为我推荐了许多有益的材料，使我有机会对国外发展权作全景式的扫描与细致 入微的透视。0 8 年暑假随中科院农业政策研究中心陶然老师和本系汪晖老师的 调研让我对社会、对学术研究有了更深层次的理解。此外，与张蔚文老师的几次 讨论使我对文中几个外文名词有更准确的把握。在此谨借方寸空间表达我微薄的 谢意。 再次，我还要感谢为我的生活提供过愉悦、思考和启示素材的同窗和朋友们。 9 舍4 1 3 的楼振华、谭韧骠和陈鑫使我摆脱了沉闷单调的生活方式。东大楼3 4 4 的张恒义师兄，已经毕业的段洲鸿师兄和金晓云师姐，同一级的彭毅、叶晓敏、 黄文贵、朱佳敏、黄璐、吕月珍、贝涵璐、姜钦杰、施秧秧以及徐肖和等，在找 工作和论文写作过程中给了我许多鼓励，和李学文同学的交流也使我受益良多 浙江大学硕士学位论文 土地发展权中国化的路径选择 我的同门夏琪、师弟周志刚和李通，以及师妹王施益、蒋悦悦、陈洁等，也给过 我许多有益帮助，此外，还有许多关心和支持我的朋友们，请一并接受我的谢意。 最后，我要感谢我远在大别山区的父母，2 0 多年来我一味地从他们身上索 取，终于等到了我可以回报的时刻，这篇论文，算是我这种喜悦心情的表达和向 他们交上的答卷。这答卷虽然不尽完美，但我将一如既往地努力。 沈子龙 2 0 0 9 年4 月于杭州华家池 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 1 绪论 1 1 选题背景 1 1 1 城市化进程与农地非农化的加快 中国经济的持续高速增长伴随着城市化进程的快速推进。国家统计局统计资 料显示，2 0 0 7 年我国城镇人1 2 比重已经达到4 4 9 ，远远高于1 9 9 8 年的3 3 4 ， 绝对数量则从1 9 9 8 年的4 1 6 0 8 万人增大到2 0 0 7 年的5 9 3 7 9 万人。城市化速度的 加快和城镇人口的急剧膨胀，推动了对城市住宅，商服用地和工业建设用地的需 求。从1 9 9 8 年到2 0 0 7 年1 0 年间，我国城市房屋建筑及住房建成区面积从 2 1 3 7 9 5 6 平方公里增长到3 5 4 6 9 7 平方公里，土地征收面积则从5 1 5 5 4 平方公里 增长到1 2 1 6 0 平方公里( 表1 1 ) 表1 11 9 9 8 2 0 0 7 年中国城镇人口比率、城市房屋建筑及住房建成区及征收土地面积变化情况 对城市建设用地的需求推动了城市郊区和周边地区农用地尤其耕地的非农 化转用从2 0 0 0 年到2 0 0 7 年间，我国的耕地总量已经从1 9 2 3 6 5 万公顷减少到 1 2 1 7 3 5 2 万公顷。其中非农建设占用耕地平均每年达到1 8 5 5 万公顷。尽管国家 近年来对农地转用的控制力度加强，例如1 9 9 9 年调整划定基本农田保护区、2 0 0 4 年全国土地市场治理整顿等一系列措施的出台，使得耕地净减少面积有较大幅度 下降，然而，非农建设占用耕地数量仍然维持在平均每年约1 8 万公顷左右的高 位状态( 图1 1 ) 。 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 图1 1 我国2 0 0 0 年2 0 0 7 耕地净减少面积，建设占用耕地面积变化趋势 资料来源：中国国土资源公报 1 1 2 农地保护与建设用地总量控制 农用地尤其是耕地的快速非农化容易引发粮食安全、社会安全以及生态安全 等一系列问题。粮食安全问题很早就成为人们关注的焦点，莱斯特布朗( 1 9 9 4 ) 在一篇题为“谁来养活中国”的文章中，提出未来将没有一个国家能为中国提供其 人口增长所需的粮食这篇文章引起学术界和政府部门旷日持久的讨论。耕地非 农化过程中的农地征收则导致许多农民失去土地而未能得到妥善安置，据国务院 发展研究中心估计，目前每年大约有2 5 0 万到3 0 0 万农民因土地被征收而变成失 地农民( 韩俊，2 0 0 5 ) 。这些农民失去土地后的生活、就业和社会保障等问题如 未能得到妥善处理，很容易成为社会动荡不安的源泉而农地非农化后，一方面 导致土地原有的涵养水源、保护植被、维持生态平衡等功能消失，另一方面，非 农开发后的污染废弃物又对生态环境本身造成破坏，因此，农地非农化对生态环 境的负面影响也不容忽视 鉴于农地过快非农化潜在的种种问题，中国政府提出要实行最严格的耕地保 护制度，在此基础上提出坚守1 8 亿亩耕地红线的政策目标。具体来说，就是全 国耕地保有量到2 0 1 0 年和2 0 2 0 年分别保持在1 2 1 2 0 万公顷( 1 8 1 8 亿亩) 和 1 2 0 3 3 3 3 万公顷( 1 8 0 5 亿亩) 。规划期内，确保1 0 4 0 0 万公顷( 1 5 6 亿亩) 基本 o1 8 亿亩耕地红线是否应该坚守的问题，已经引发诸多争议。茅于轼( 2 0 0 8 ) 先生对此进行过尖锐地批评， 并引起了激烈的争论。茅的观点可见h t t p ：w w w c h i n a - r e v i e w c o m s a o a s p ? i d = 2 0 6 7 3 。当然，更深入的讨论超 出了本文的范围，这里不再展开。 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 农田数量不减少、质量有提高。为实现这一目标，全国土地利用总体规划纲要 ( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 提出，要严格控制非农建设占用耕地，严格执行建设占用耕 地补偿制度，同时加强基本农田建设。其中建设用地控制的总体目标为，到2 0 1 0 年和2 0 2 0 年将建设用地总面积分别控制在3 3 7 4 万公顷( 5 0 6 1 0 万亩) 和3 7 2 4 万公顷( 5 5 8 6 0 万亩) 以内在国家层面上，通过土地利用总体规划设定规划期 内建设用地的总体规模，而通过土地利用年度计划明确建设用地年度指标。各省 市则编制相应的总体规划与土地利用年度计划来与全国土地利用总体规划和年 度计划衔接，同时将建设用地指标分解下达到市、县，乡等更低行政层级。这样 通过“总量控制、层层分解、统一分配”的方式实现建设用地指标的分配与管理。 1 1 3 问题与困境 土地非农化是一个全球性现象。日本、中国台湾等国家和地区在经济高速发 展时期的经验表明，经济的起飞总是伴随着城市化进程的加快，而快速的城市化 则需要大量的建设用地投入日本在1 9 5 5 1 9 7 3 年经历了经济复苏和高速增长期， 有统计显示，在这一时期其经济年平均增长率达到9 7 ( 尹小平，2 0 0 7 ) 经济 的增长伴随着城市化进程的不断推进，从1 9 5 0 年到1 9 7 5 年，日本城市化水平从 3 7 3 上升为7 5 9 ( 吕斌，2 0 0 8 ) 。而这一时期，日本的农地非农化面积从1 9 5 6 年的5 5 8 万公顷猛增到19 7 3 年的6 7 7 2 万公顷( 曲福田等，2 0 0 7 ) 我国台湾地 区的经验也证明了这一结论。目前公认为1 9 6 2 1 9 9 0 年为台湾地区经济的高速增 长期，资料显示，1 9 6 1 1 9 8 8 年台湾的G D P 年均增长率达到9 7 3 ( C h r i s t o p h e r H o w e ，2 0 0 1 ) ，而这一时期台湾城市化水平也在加速，从1 9 6 0 年到1 9 8 0 年，台 湾城镇人口比重从5 7 6 9 上升到6 6 6 7 ( 夏怡然，2 0 0 4 ) 。曲福田等( 2 0 0 1 ， 2 0 0 7 ) 以水田非农转用的数据研究了台湾农地非农化的趋势，结果表明，台湾的 农地非农化在2 0 世纪7 0 年代保持着较高的水平，而在2 0 世纪8 0 年代有所趋缓。 前一时期水田的非农化率达到了0 3 4 ，而后一时期年均水田非农化率也达到 0 2 4 。 从日本和台湾的经验我们不难看出，对于高速发展的经济体而言，城市化， 农地非农化是不可避免的过程，可以说，农地非农化形成建设用地投入是经济增 长的必要条件。中国目前正处于这样一个阶段，经济高速增长而发展水平并不平 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 衡，东、南部沿海地区已经处于工业化中后期，中西部地区工业化和城市化还将 持续较长一段时间。因此，我国城市化进程对建设用地的需求仍将持续居高不下， 城市周边农地非农化转用也将继续处于高位状态，并且各地对建设用地的需求量 分布不均。不论从学理还是实务上说，相同面积和质量的土地，用于农业生产和 用于工业建设，两者的产出都存在天壤之别。边际产出的不对等，可以从微观上 解释农用地向非农建设转用的巨大动力。我们假设土地资源总量为L ，只存在农 业和非农业两大用途。设农用和非农用地数量分别为乞和乙，二者的净收益分别 为R o 与R ，边际净收益则为朋兄和朋咒进一步地，我们假设土地可以在农业 和非农行业之间自由流动那么，我们不难得出土地资源的两部门配置模型( 图 1 2 ) 。 农 业 非 农 业 O ( L ) 之乙 三( o ) 图1 2 土地资源的两部门配置示意图 很显然，土地总供应量受约束于L ，如果土地可以在两部门之间自由流转， 其最优配置条件为( 钱忠好，2 0 0 4 ) ： M a xS = R + 兄 s t 乞+ L M R o = M R 见= A C t ) ，兄= 石( 厶) 其中，彳和五分别是农业和非农部门相对于土地的生产函数。很显然，均衡时 ( E 点) 的土地资源配置的条件是农业的边际产出和非农部门的边际产出相等。 只要这一条件不满足，农用地的非农转用就将持续下去 然而，对于我国这样一个人口众多、耕地资源稀缺的国家来说，农地过快非 4 浙江大学硕上学位论文2 国内外研究现状 农化除带来前述粮食、社会生态等三类安全问题之外，还可能导致城乡经济状 况和收入差距的进一步扩大。迫于这些方面的考虑，对建设用地总量进行控制， 同时对土地用途实行严格的管制似乎就成为我国现阶段的唯一出路。用地管制造 成的结果是，通常非农建设用地供应远不能满足需求，土地在农业和非农部门的 配置只能实现在图1 2 中乙的水平，此时，建设用地的边际产出远远高于农地的 边际收益，农地保护面临巨大的压力 虽然农地快速减少的可能后果迫使我们作出上述政策选择，但总量控制、指 标分解的建设用地资源配置方式仍有其固有的缺陷。首先，建设用地供应总量是 根据粮食、社会和生态安全状态下所必须维持的耕地数量来决定的，而对建设用 地的需求则因各地区的发展水平和发展速度的不同而存在差异，因而指标供应方 式与需求状态之间存在明显的不一致，并且各地区土地需求并不平均。其次，建 设用地指标的分配方式通常根据土地利用年度计划由中央按自上而下的方式下 达至各省，各省再逐级进行指标分解，最后一直下达到乡镇。这一过程通常没有 也不可能对地方的资源禀赋、实际建设用地需求量以及地区经济之闻的土地边际 产出等条件详细地考虑。因而，总起来看，这一建设用地指标配置方式一方面表 现为指标的供不应求，另一方面，对地方政府的建设用地供应未能体现出地区经 济水平差异对土地需求的差别来。其结果是最需要建设用地资源的地方供应严重 不足，而经济相对落后的地区用地则较为宽松，导致建设用地低价出让、集约程 度低，土地的价值未能得到充分显现。再次，耕地的保护是以控制农地的转用、 牺牲农地的价值增值来实现的，那么这一惠及全民的耕地保护政策，其成本是否 应该仅由耕地、基本农田保护区所有者和用益物权人来承担? 强行限制耕地和基 本农田保护区的开发，是否符合公平公正的社会价值观。? 这一系列问题，值得 我们深入研究。 1 2 选题的意义 以上我们阐述了我国当前总量控制、指标分解的建设用地资源配置的现状、 特点和问题。很显然土地资源总量的稀缺和配置方式的不完善是我们当前制定土 。事实上，四J l | 省在划分基本农田保护区时，已经有对基本农田保护区内的农民进行补偿的尝试。 5 浙江大学硕士学位论文 2 国内外研究现状 地政策不得不面对的两大问题，而土地的私人利用与其承载的社会功能之间又时 常发生冲突。本文的目的，就是试图寻找解决这一问题的出路，即参照国外土地 发展权转让计划的研究和实践，同时结合我国浙江省出现的建设用地折抵指标有 偿调剂、基本农田异地代保，以及重庆市试行的建设用地指标( 地票) 交易等， 归纳出我国独特的土地发展权交易的一般模式，同时形成可行的政策建议，以实 现有限的建设用地资源的最优配置。具体来说，本文的选题意义体现在以下几点： 首先，直面我国经济发展、城市扩张过程中农地非农化的问题。我国是人口， 农业大国，人均耕地面积稀少是我们的基本国情与此同时，在经历了改革开放 以来的多年高速增长之后，我国的城市化远远落后于工业化程度，并且地区发展 极不平衡。城市化过程中的突出问题是建没用地投入不足，同时又存在部分地区 用地浪费或者集约程度不高的现象。因此，农地向非农建设用地转化和建设用地 资源的配置方式，是我国土地管理领域需要深入研究的问题。 其次，针对我国当前建设用地总量控制，指标指令性分解方式的弊端，试图 给出一个改进措施。这一措施即引入国外发展权转让思想，对刚性的建设用地配 置方式进行修正然而，本文要讨论的中国化的发展权，不是因循学界发展权研 究已有的思路，在现行法律体系中创设发展权，而是将它视为一个政策工具，借 以对当前建设用地资源配置方式进行改迸。中国化发展权的目的，不在于也不能 承担征地补偿功能，而是实现现行制度下土地资源的更合理利用 1 3 研究方法 ( 1 ) 个案研究。本文拟对浙江省土地整理折抵建设用地指标市场化交易、重 庆市地票交易等典型案例进行剖析，从实证角度探索和揭示新增建设用地指标市 场化交易的组织结构及实现机制。 ( 2 ) 参与式调查。拟对浙江省部分国土资源部门进行调查，参与浙江省土地 整理折抵建设用地指标市场化交易的政策制定和评价工作，为本文研究提供第一 手数据和经验。 ( 3 ) 对比分析法。参照在美国实施已臻成熟的可转让的让发展权以及另一环 境政策工具排污权交易制度，与中国新增建设用地配额市场化流转进行对比研 究，以此来寻找二者的相同特征与差异，并寻求适合中国的发展权转让模式。 6 浙江大学硕士学位论文 2 国内外研究现状 1 4 研究的技术路线和内容 1 4 1 研究的技术路线： 7 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 1 4 2 研究的主要内容 文章主要研究国外发展权的定义与起源，市场结构和运行，优势与不足，实 施成功的影响要素等，在此基础上，深入介绍了美国马里兰州C a l v e r t 县， M o n t g o m e r y 县以及新泽西州P i n e l a n d s 地区的土地发展权转让案例，并由此归纳 出国外发展权转让的一般模式。之后文章论述了在我国现行法律中创设发展权的 理论困境，随之从我国建设用地总量控制和土地用途管制的现状出发，分析了总 量控制、指标分解方式的必要性和缺陷。然后以浙江省建设用地折抵指标有偿调 剂和重庆市地票交易为例，提出了中国化发展权的可能方向通过国外发展权转 让与国内建设用地指标交易的对比分析，文章最后提出了中国化发展权的一般模 式。 8 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 2 国内外研究现状 2 1 国外土地发展权转让研究 1 9 4 7 年，英国在( ( 城乡规划法中首次提出发展权的概念。2 0 世纪6 0 年 代早期，土地发展权作为一种规划手段被引入美国；1 9 6 8 年，纽约市首次在其 标志性建筑保护法案中引入密度转让机制( R i c h a r d s ，D a v i dA ，1 9 7 2 ) ；7 0 年代， 对可转让的发展权( T D R , t r a n s f e r a b l ed e v e l o p m e n tr i g h t s ) 的研究转热；7 0 年代 末到8 0 年代初，美国部分州开始启动T D R 计划；到2 0 0 7 年，约有1 8 1 个T D R 计划在3 3 个州实施，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达3 0 0 ，0 0 0 英亩( R i c kP r u t z 等，2 0 0 7 ) 。近年来，欧洲部分国家也开始研究和试图引入这 一政策手段( A n t 6 n i oT a v a r e s ，2 0 0 3 ；R a l p hH e n g e r 等，2 0 0 8 ) 。无论从理论还是 实践上说，这一政策手段已臻成熟。本部分拟对国外尤其是美国在可转让的发展 权方面的研究进行梳理与总结，以便理清这一政策或规划工具的起源、特征、运 行机制和成功要素，为我国的土地规划利用提供参考。 2 1 1 发展权的内涵及产生背景 “发展”在土地利用规划意义上通常指土地用途的变更或利用强度的加深。英 国1 9 9 0 年( ( 城乡规划法修正案将“发展”定义为在地里、地面、地上或地下进 行建筑、工程、采矿或其他操作，或者在任何建筑或者其他土地用途上进行任何 物理变更。发展权作为单独的权利得以出现，源于私人财产上的权利束的概念。 最初，人们将发展权定义为：从土地产权权力束中分离出来的，可以在市场上转 让的权利( R i c h a r dL B a r r o w s 等，1 9 7 5 ) 。土地发展权可以转让，也可以由政 府或其他非政府组织购买，前者被称为可转让的发展权或发展权转让( t h et r a n s f e r o fd e v e l o p m e n tr i g h t s ) ，而后者则称为发展权购买( P D R ，t h e p u r c h a s e o f d e v e l o p m e n tr i g h t s ) 。随着土地发展权实施和应用程度的加深，人们对可转让的 。关于这个名称的译法，目前学界尚无定则，按照郑振源( 2 0 0 5 ) ，D e v e l o p m e n tR i g h t s 应当译作开发权。 当然，本文遵照习惯，统一称作发展权。 。T o w na n dC o u n t r yP l a n n i n gA c t , 19 9 0 , p a r tI I I ，5 5 ( 1 ) ，p p 7 3 9 浙江大学硕士学位论文 2 国内外研究现状 发展权的认识从单一的产权角度转变到操作层面。J o h nC D a n n e r ( 1 9 9 7 ) 将T D R 重新定义为：T D R 是一种财产利用权力，在T D R 计划中，它可以从被设计为发 送区的地块上分离出来，并转移到被定义为接受区的另一地块上以获得更大的开 发强度，发送区在出售或转让T D R 之后，通常会受到严格的开发限制。 具体来说，一个完整的T D R 计划应当包含如下设计特征( d e s i g n e df e a t u r e s ) ： 发送区，接受区，T D R 分配比率( a l l o c a t i o nr a t e ) ，接受区密度奖励( d e n s i t yb o n u s ) ， 接受区T D R 需求( r e q u i r e m e n ti nr e c e i v i n ga r e a s ) 等，见表2 1 ( M a r g a r e tW a l l s 等，2 0 0 7 ) 根据特定的农地或环境保护目标，发送区和接受区通常有明确的地 类限制以新泽西州P i n e l a n d s 县为例，其T D R 计划中规定可作为发送区的土地 类型包括：农地，环境敏感区，开发空间休闲区，历史标志适合再利用区以及 荒地整治区( B r o w n f i e l dr e m e d i a t i o n ) ；适合作为接受区的土地类型有：城市外围 尚未开发土地，新城市中心，再开发区，填充开发区( i n f i l ld e v e l o p m e n t ) ，正在 进行建设的地区( b u i l d i n gu p ) 等( C o u r t e n a yD M e r c e r ) 表2 1 发展权转让的设计特征 发送区 可转出发展权的土地 接受区可转入发展权以获得额外开发密度的土地 T D R 分配比率发送反土地所有者单位面积获准出卖的T D R 数量，通常以膜亩来表示 接受区密度奖励利用T D R 可突破开发限制的额外开发密度，通常以住宅单元英亩表示 接受区T D R 需求每一个额外的住宅单元所需的T D R 数量 来源：M a r g a r e tW a l l s & V i r g i n i aM c C o r m e i l ，T r a n s f e ro f D e v e l o p m e n tR i g h t si nU S C o m m u n i t i e s , R e s o u r c ef o r t h eF u t u r eR e p o r t , 2 0 0 7 发展权是在严格的分区管制的背景下产生的。出于环境、农地、历史标志性 建筑保护等目的，政府通过分区管制政策将辖区内的土地规划为不同的利用类 型，同时对特定类型的土地进行开发限制然而，许多学者指出，这一政策在实 现特定目标的同时，导致了一种被称为意外收入一出局的困境( w i n d f a l l w i p e o u t d i l e m m a ) ，即被规划为开发区内的土地所有者获得了非个人努力所带来的收益， 而规划区外的所有者或开发受限的所有者则面临着潜在的损失( R i c h a r d L B a r r o w s 等，1 9 7 5 ；J a m e sT B a r r e s e ，1 9 8 3 ) ，而依据美国法律，分区管制带 来的不动产价值的减小不能获得补偿( W i l l i a m A F i s c h e l ，1 9 7 8 ) 。D a v i dE M i l l s ( 1 9 8 9 ) 认为，分区管制带来了两个结果：其一，导致地租的不均衡分配；其二， 1 0 浙江大学硕士学位论文 2 国内外研究现状 开发形成的附加地租更多地来源于寻租行为。为此，他通过建立两阶段需求模型 证明存在一个比例旯，当超过五的地租被浪费后，不分区将比分区带来更好的结 果，此时分区管制可以认为是一种负和博弈。关于管制对土地所有者权利的妨害， 则存在两种理解。一些法学者认为，严格的土地用途管制深入到一定程度，会导 致土地价值的减少，此时可认为对所有者的土地构成征收( J o h nJ C o s t o n i s ，1 9 7 3 ； D o n a l dI B e r g e r , 2 0 0 3 ) 或准征收。( W i l l i a mK S w a n k ，1 9 7 6 ) ；进一步的观点则 认为，土地的价值不仅包含当前的利用价值，还包括未来期的利用价值( A n d r e w J P l a n t i n g a 等，2 0 0 2 ) ；而按照资产定价理论，农地价格应当包含两部分：一部 分是未来期农业回报的折现，另一部分则是转为非农用地的选择权( o p t i o n ) 价 值，管制则正是对这一选择权的剥夺( C y n t h i aJ N i c k e r s o n 等，2 0 0 1 ) 。 正因为单一的分区管制一方面被认为对私人土地财产构成侵害，而另一方面 又因其强制性和缺乏弹性广受诟病，因此，寻求更具弹性并且更公平的土地政策， 就成为学界和政府规划部门共同努力的方向，可转让的发展权便在此背景下产 生。 2 1 2 发展权转让的市场结构和运行 对T D R 市场的研究主要涉及T D R 的供应与需求，价格问题，市场均衡条件， 中介机构及政府在交易过程中的作用等。 早期对T D R 供应的研究，主要探讨影响供应价格的因素。B a r r yC F i e l d 等 ( 1 9 7 5 ) 提出，开发受限的土地所有者出售发展权的保留价格取决于接收区内开 发密度的限制和突破限制为开发商带来的收益预期。J o nM C o n r a d 等( 1 9 7 9 ) 通过对马萨诸塞州H a d l e y 地区进行调查后分析了影响发展权供应价格的因素， 包括农地升值预期、市价方差、土地所有者年龄、农地用途的继承等。他们通过 建立线性回归模型进行回归分析后提出：( 1 ) 发展权保留供应价格与农地的升值 预期之间存在密切的一对一的关系。( 2 ) 土地的市场价值方差系数越大，风险就 越大，土地所有者对发展权供应的保留价格就越高。( 3 ) 从事农业的土地所有者 。准征收( i n v e r s et a k i n g 或i n v e r s ec o n d e m n a t i o n ) 指政府行使警察权( 包括分区管制等) 对公民私产限制 到一定程度，造成私产价值减少，依据美国法律，准征收无法获得赔偿。典型的用地管制准征收案件如F r e d F F r e n c hI n v e s t i n g v C i t yo f N e wY o r k 。纽约最高法院拒绝了这准征收案件的赔偿请求参见3 5 0N E 2 d 3 8 l ( N Y 1 9 7 6 ) 浙江大学硕士学位论文2 国内外研究现状 年龄越大，其发展权的保留价格就越高，这一关系被称为退休效应；而土地利用 方式的可继承，将导致该保留价格偏低。( 4 ) 如果以指数方程来描述发展权供应 价格函数与土地价格函数，就会发现二者之间存在非常接近的关系，因此，如果 发展权价格占地价的比例较大时，T D R 的作用就值得考虑 B a r r yC F i e l d ( 1 9 7 5 ) 等最早注意到发展权需求问题，他们提出，要实现充 分有效的需求，需要考虑两个因素，其一是收紧分区管制( d o w n z o n i n g 。) 的程 度，其二是发展权单元与开发密度单元的比率L e s l i eE S m a l l 等( 1 9 8 0 ) 通过 对新泽西州M i d d l e s e x 县南B r u n s w i c k 镇的经验研究发现，规划为高开发密度的 地区对T D R 的需求远非T D R 计划的倡导者所设想的那样高。V i r g i n i a M c C o n n e l l 等( 2 0 0 5 ) 则探讨了