法治统筹城乡科学发展的基石(2).doc

法治：统筹城乡科学发展的基石 成都市法治城市建设的实践与探索 “依法治国，建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略已经载入我国宪法。在贯彻落实科学发展观，推进统筹城乡科学发展的进程中，推进城市法治建设具有十分重要的意义。法治是一个城市走向现代化文明的必然选择，是现代城市治理的核心价值理念和关键环节，也是实现城乡协调发展的基石。2003年以来，成都市以科学发展观为指导，开始了以城乡一体化破除城乡二元结构、以统筹城乡发展化解“三农”难题的创新实践，在深化城乡管理体制和运行机制改革、构建城乡经济社会发展一体化新格局、探索城乡协调发展道路方面取得了重大突破和显著成效。在这一进程中，成都市始终坚持依法治市，以全域成都的法治建设作为统筹城乡科学发展的基本支撑，推动法治城市建设和城乡一体化的良性互动，形成了在统筹城乡综合配套改革试验区背景下独具特色的法治城市建设方式。一、法治城市建设与统筹城乡发展相辅相成（一）法治是统筹城乡发展的内生需求统筹城乡发展的一个重要任务就是破除中国城市化进程中城乡分治的二元结构。从城乡二元结构的形成原因来看，长期存在的城乡二元制度体系，城乡分治的公共管理体制是其中的基本原因。因此，统筹城乡发展必须着眼于制度体制层面的改革和调整，即以正式制度的供给诱导传统城乡制度的变迁，以公平的制度矫正事实上的城乡分化和不平等，通过对城乡公共服务和公共管理制度的创新，推进城乡经济社会一体化发展新格局。所以，统筹城乡发展，制度创新是动力，法治建设是保障。从全局意义上讲，统筹城乡发展在法治层面提出了两大类的需求：第一，构建城乡协调发展系统运行需要法治规则和秩序。统筹城乡发展首先应当致力于秩序的构建，即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度作为统筹城乡发展的前提，以构建新型城乡关系为目标取向，修改、完善现行相关法规，构建完善的城乡一体化的法律制度体系，从而形成统一、开放、竞争、有序的市场环境，高效规范的政府服务和司法服务。第二，建设法治城市需要人民群众的支持和参与。要切实满足城乡人民群众的新期待，使民生问题得到更加有力地改善，使城乡群众的政治、经济、文化和社会权益得到更加有效地维护，让城乡群众看到感受到城市法治建设的进步和实惠，使法治城市建设赢得群众信赖和拥护，进而充分调动广大人民群众参与、支持法治城市建设，使统筹城乡发展在法治的基础上始终保持生机和活力。（二）法治是新型城市化必须沿循的基本轨道成都的城乡一体化实践实质上是新型城市化进程。实现新型城市化可以选择不同的途径和方式，但不论何种途径和方式都必须始终沿循法治的基本轨道运行，以法治为新型城市化的基础和保障。这包含了以下内涵：1新型城市化进程中的体制转轨需要建立法治秩序。中国传统城市化的基本特征是在国家计划体制背景下，通过人为分割城乡发展格局来推进城市工业化。建国以来的制度设定，造成了中国城市化的路径依赖。而走新型城市化道路就是要破解中国传统的城市化模式的路径依赖。其中最重要的环节就是要以市场经济体制替代计划经济体制。这是中国新型城市化的基本前提。众所周知，市场经济体制的本质特征是法治，要完成由计划经济体制向市场经济体制的转换，就必须建立法治秩序，只有沿着法治道路前行，才能够保证体制转轨的顺利实现。2新型城市化进程中的制度变迁需要法治理念的引导。制度变迁根据变迁力量的来源分为外生性制度变迁和内生性制度变迁，根据力量强弱分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。中国从1949年建国以来完成了第一次强制性制度变迁，建立了社会主义基本制度；1978年开始了第二次强制性制度变迁，开始了改革开放。这两次制度变迁都是政府主导的外生性的变迁。如前所述，新型城市化的经济体制背景不是计划经济而是市场经济，随着市场体制的逐步建立，制度变迁就要逐步从外生性的、强制性的制度变迁模式转变为内生性的、诱致性的制度变迁模式上来，这正好契合了法治的基本理念，因为法治在制度变迁上的本质性体现，就是要求变迁是在诱致环境中发生的、符合内生规律的变迁。统筹城乡发展与法治城市建设相辅相成，相互促进。法治城市建设的目的是实现城市治理法治化，法治化既是统筹城乡发展和新型城市化的内生需求，也是统筹城乡发展和新型城市化道路科学推进的基本保障。统筹城乡发展破除城乡二元结构，使城乡群众共享改革发展成果，为法治城市建设提供了优良的社会环境和物质基础。二、法治城市建设的成都特色在全面推进统筹城乡综合配套改革，推进城乡一体化的实践进程中，成都市着眼于统筹城乡发展的制度需求，坚持“制度创新、法治先行”，全方位强化法治建设，为统筹城乡综合配套改革创造良好的法治环境，保障和促进城乡协调发展，形成了统筹城乡发展进程中的成都法治建设特色。（一）立法机制转变是法治城市建设的逻辑起点这里的立法不仅是法律层面的法，也包括政策、决策、各项正式制度和非正式制度。立法机制是指立法从指导思想、原则、立法过程的动态运行过程。立法机制的法治化演进可以从利益表达方式的差异上体现出来。传统立法模式，是从上而下的利益表达方式，即，从管理者思维层面上要求体现人民意志，但是实践中，由于缺乏法治理念和具体制度的约束，往往可能出现民意表达不足的情况。而法治意义上的立法机制则强调自下而上，是在充分体现社会内生性变革需求基础上，通过科学、民主的利益表达机制，促进立法充分体现人民群众的意志。从这个意义上讲，再健全的法制体系也只是构成法制的一部分，而引导法制向法治转变，则需要立法机制上的根本转变。研究成都市统筹城乡发展改革过程，我们捕捉到了这一可贵的转变，它构成了法治城市建设的逻辑起点。 1、决策机制的透明化、公开化。决策机制的建立健全是保障党委政府政策、决策科学性的重要保证，其关键在于建立确定的民主决策程序，以制度的规范性、明确性来防止决策的随意性，保证决策的公开性、透明性，进而实现决策的科学性、民主性。成都对决策机制的改革和完善，主要体现是公众参与、专家论证和政府依法决策“三结合”的科学民主决策制度的建立健全。首先出台了成都市重大行政决策事项公示和听证办法和成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法，将决策的民主、公开程序纳入了法定化的轨道。以制度性规定为保障，在成都市委、政府决策过程中确立起了常规化的公示、听证程序和专家论证程序，即重大决策、重大工作必须邀请专家进行咨询论证，对于事关公众利益的决策，采取邀请市民参加听证、公示、讨论和网上咨询等多种方式，广泛征求社会各界意见。通过将公众参与、专家咨询论证和政府依法决策结合起来，在决策中广泛地吸纳了不同利益诉求，促进了党委、政府的依法、科学和民主决策。2、 立法机制科学化、民主化。成都市在统筹城乡发展进程中，将全方位利益表达机制的建立纳入了地方立法制度，力求在立法机制中充分吸纳民情、民意，通过不同群体利益的充分表达和博弈，找到一个兼顾多方利益的平衡点，最终形成为社会公众所普遍遵守的法律准则。一是建立了地方立法协商制度，由成都市人大法制委、内司委、市人大常委会法工委和市政府法制办、市政协社法委等多部门共同参与地方立法协商；并且组建了由市政协委员、专家和特邀法学界、社科界知名专家教授共20人组成的“立法协商专家组”，对各项立法草案进行立法协商、专家论证；二是扩大了立法的公众参与度，在立法草案提交审议之前，在网上向市民公开征求立法意见和建议已经成为地方立法的必经程序。以上两项制度的建立和推行，是成都立法程序民主化和科学化的具体体现。对利益表达机制建立的重视，促使成都在地方立法中较充分地体现多方诉求和统筹兼顾不同利益，从而提高了立法质量，提升了立法的公信力。3、公民参与的常态化和制度化。成都市尊重群众立法主体性集中体现在对乡规民约及其产生方式的态度和行动上。乡规民约是各地农村民间法的重要体现, 是当地村民乡民结合当地实际和国家法律法规制订的调整本社区范围内人们的利益关系和维护社会秩序的具有一定自治性特点的社会规范。在农村产权制度改革过程中，成都市一方面尊重农民对产权划分方式的约定俗成，另一方面又非常重视引导农民依照民主、合法、合情、合理的原则制定乡规民约。最近成都市进行的农村四大基础工程中的重点之一就是建立农村新型基层治理机制，其重点是引导农民依法构建合法、合理的利益表达方式和决策程序。充分尊重乡规民约的地位，有效发挥乡规民约的作用, 这既是发挥农村民间法在农村法治建设中的作用, 也是保障和尊重农民的法治主体地位和立法权利、提升农民法治素养和能力的有效途径。（二）法治政府建设是法治城市建设的核心环节如果说立法是法治城市建设的逻辑起点，那么法治政府建设就是法治城市建设的核心环节。法治政府的核心理念就是依法限制和规范政府的权力及其运作。成都市在全面深入推进统筹城乡发展的进程中，围绕构建现代法治政府目标，坚持将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，不断规范政府行为、改进政府服务，实现政府工作标准化和规范化，在建设法治政府的实践中取得显著进步。1、通过组织再造促进政府部门合理性重组。传统体制下形成的城乡分治的二元政府管理体制，机构重叠、职能交叉、对接不清、效率低下，成为成都市统筹城乡建设的根本性阻碍。 为此，从2004年起，成都市开始了以多层面、全方位调整、精简和整合政府机构、部门为目标的机构改革。一是整合部门职能，建立统筹城乡的大部门管理体制。新格局，破除了各自为政、职能交叉、空间模糊等积弊，理顺了行政职能，提升了行政效率，降低了行政成本。二是实施乡镇综合配套改革。通过撤乡(镇)并村、精简乡镇机构各类人员、建立片区服务站、改革乡镇财政与税收分成制度，着重解决事权与财权的问题，提高了为农民办事程序化的服务能力。三是打破行政边界，设立经济功能区管委会。功能区管委会的诞生，打破了原有城乡行政区划的边界，对于有效承接街道剥离的经济管理职能，完善区域经济管理体制，促进城乡区域经济运行方式转变，提高基层政府公共服务能力与效率发挥了积极作用。2、通过流程再造提升政府依法行政效率。为适应社会主义市场经济体制的要求，成都市从2003年起就在全市全面推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设，其中“服务型政府”体现的是成都市政府职能的转变，而“规范化”则是成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择，其目标就是通过深化行政管理体制改革，理顺政府、市场与企业三者的关系，创新和完善政府运行机制，实现政府职能和治理模式转变。为了实现这一目标，成都市以提高行政效能和满足公众需求为导向，以服务流程再造为主要内容，不断创新行政管理体制和服务方式，提高行政效率，降低行政成本。 通过实施建设项目分段式并联审批，使审批时限由原来的160多个工作日压缩为80多个工作日，所需时间全国最短；通过推行“两集中、两到位”，2009年各部门向政务中心窗口授权率达99.1%，现场办结率达94.2%。这一切转变都体现了成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择，政府把社会公共利益放到第一位，更好地改善了社会与政府的关系，有利于营造政府管理的比较优势，优化投资环境，提升城市核心竞争力，为转变经济发展方式提供制度支撑。3、围绕提高政府公信力，以保障群众的知情权、参与权、选择权为重点，不断创新政务公开机制。成都市近年坚持行政决策公开，凡与群众利益密切相关的重大行政决策，严格按制度进行，并将结果及时公开。实行政务服务公开，在全市电力、自来水、燃气、公交等公用企事业单位以及学校、医院等推行办事公开，建立首问责任制、一次性告知制、办事承诺制、示证上岗制、外出告知代理制等“五项制度”，公布服务和管理标准、监督电话、服务指南等。强化行政监督公开。同时，落实政府信息公开，颁布了成都市人民政府信息公开目录、成都市人民政府信息公开指南，建立新闻发言人制度。2009年，全市各级行政机关主动公开政府信息103 万余条，受理政府信息公开申请1023件，全部予以答复。（三）新型基层治理机制是法治城市建设的微观基础基层民主政治建设是统筹城乡发展的重要保障和法治建设的重要微观基础。在统筹城乡发展发展和法治成都的创建中，成都将基层民主政治建设作为一个重要的制度支撑，不断创新基层治理机制、强化基层自治功能。1、遵循权力制衡的法治精神，创新了新型基层治理组织机制。成都市按照民权民定、还权赋能的原则，形成了“决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改进基层党组织领导方式”的“三分离、一完善、一改进”改革思路。这一改革思路实质是通过“决策权、执行权和监督权”三分离的权力制衡框架结构，形成新型的基层治理机制。在具体的权力制衡架构上，城市社区以“两委+公共服务站（所）”为基础，根据自身的特点，在社区或院落一级增设了议事会，按照职能归位的要求和“决策、执行、监督”三分离的原则，建立了社区层面的“3Z”（即社区党支部、居民代表会/议事会、居委会）治理模式。在这个治理模式中，居民(代表)会为最高决策机构、居民议事会为常设议事决策机构、居委会为执行机构、民主监事会为监督机构的格局。在农村则以组建“村民议事会”作为推进农村新型基层治理机制建设的着力点，创造性地构建起了党组织领导下的，以村民自治为核心（村民议事会或村民代表会议决策、村委会执行）、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理组织体系（如图所示）。2、强化基层民主议事会的程序化、规范化建设，深入贯彻落实村（居）民自治。村（居）民自治是在宪政制度安排之下的基层自治，体现的是法治精神之下“村庄共同体”的民主治理。村（居）民自治的核心和重点在于基层民主程序的确立和运行。因此，在新型基层治理组织机制构建的基础上，成都更加重视民主议事和民主监督程序的建立健全。具体围绕农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革等群众关注的热点问题，成都各村（社区）积极引导群众参与议事决策和监督，健全完善了基层民主决策和监督程序。如，彭州创造性地提出了“民主程序六步法”，即由村民自主决定村级规划、村级公共服务和社会管理建设项目、资金监管等涉及村民切身利益的重大事项，通过“征求意见”、“议事会讨论”、“村民代表大会或村民大会决议”、“公示确认”、“制定方案”、“建设过程和结果的评议验收”等六个步骤程序予以决策、施行和监督。基层治理中民主程序的健全与完善，正面地引导基层群众的参与，充分体现和彰显了基层民主，同时也为基层法治的建立、健全提供了形式保证，为法治充分反映民意提供了途径和条件。以基层民主的制度化、规范化建设为核心，成都开展民主法治村（社区）创建活动，截止2009年共计有511个村（社区）被评为民主法治村（社区）。（四）“大调解机制”的建立和完善是法治城市建设的新内容运用法律手段来调解利益冲突和社会矛盾是法治建设的一个重要目标和任务。特别是在统筹城乡发展逐渐步入“深水区”之后，随着农村产权制度改革、公共服务和社会管理供给等涉及重大利益调整改革的推进，利益分化整合进一步加剧，多元化的利益诉求进一步凸显，迫切需要建立多元化的纠纷调解机制，及时化解社会矛盾纠纷、减轻统筹城乡发展中的社会震荡和维护社会和谐稳定发展。为此，成都市结合地方实际，从组织体系和运行体制着手，积极探索构建了“预防为主、调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制（大调解机制）。1、构筑了覆盖全市的调解组织网络体系。调解组织是确保大调解机制规范化、制度化进行的基础和载体。成都具体结合统筹城乡发展的实际需求，抓住了基层调解的“第一道防线”，在街道（或乡镇）、村（社区）建立了人民调解委员会，其覆盖面达到100%。以基层人民调解组织为基础，构建了“司法为民三级服务网络”，即以县法院、乡（镇）调解委员会和村（社区）调解委员会三级组织为支撑，构建了以提供法律咨询服务、调处民间纠纷、指导民事调解等工作为主要内容的“三级网络”调解组织。在一些矛盾纠纷较集中的领域和行业，组建了行业人民调解组织，如筹建了市物业纠纷调解中心，专门化解小区的日常物管纠纷。由此，基本形成了遍布广大城乡的综合性调解组织网络体系（成都人民调解组织发展情况如图表2所示）。2、整合资源，构建了功能互补的部门衔接调解机制。一是诉讼中调解机制。对于涉及民事案件、轻微刑事案件，以及部分行政案件等法律规定可调解的案件，在遵循当事人自愿的前提下，实行“调解优先”，在诉讼中积极运用调解机制化解矛盾纠纷。其中，比较具有创新意义的是，成都市中院在行政案件中推行了“一案三建议”制度，即案前建议行政机关负责人出庭，案中建议双方协调和解，案后建议行政机关进一步规范行政执法行为，积极促进和化解了行政争议的解决，进一步规范了行政部门的行政执法行为；二是行政调解机制。在行政复议时，积极运用和解的方法解决行政争议，对于行政机关行使自由裁量权做出的具体行政行为引发的复议案件，积极促成申请人与被申请人在复议决定作出前自愿达成和解，在解决与行政管理有关的民事纠纷中也优先适用调解。三是信访调解机制。由信访、司法行政等部门共同开展了信访问题治理和“春风化雨”人民调解等专项活动，积极解决信访问题，并引导信访人以理性合法的方式表达诉求，在处置非正常上访事件方面发挥了较大作用。3、着眼于预防，构建社会矛盾纠纷的预纠机制。构建大调解机制的目的是要畅通群众的诉求表达，尽可能杜绝矛盾纠纷的激化和冲突，因此其触角必须向有效预防矛盾纠纷发生的方向延伸，从而才能从源头上解决矛盾纠纷化解这一问题。在大调解机制建立的实践运行中，成都将社会矛盾纠纷的预纠机制作为一个非常重要的内容。一是加强了矛盾纠纷的专项排查。各级调解组织根据社会矛盾纠纷发生的规律和特点摸索建立了纠纷调解调处机制，对排查出来的矛盾纠纷和不稳定因素，建立台帐并实行动态化管理和“梳蓖式”排查，从而有效地预防了可能引发的矛盾纠纷，最大限度地变社会矛盾纠纷的事后、被动处理为事前、主动预防；二是建立了法制宣传导向机制。对于农村产权制度改革、农村土地综合整治等事关社会稳定、群众切身利益的重大改革事项，积极组织基层司法所、基层法律服务工作者广泛参与，积极进行政策制度宣传，使改革举措赢得广大群众理解支持。全覆盖的调解组织网络体系的建立和多元化调解机制的健全，及时有效地化解了成都统筹城乡发展实践进程中萌发和产生的各项民间矛盾纠纷，消除了基层不稳定因素。据统计，2005年以来，全市共调解各类纠纷173860件，制止和调处群体性事件5678件（近五年来矛盾纠纷调解情况如图表3所示）。（五） “两权”改革是法治城市建设的新亮点公平正义是统筹城乡发展的核心价值理念，也是法治建设的首要价值追求。而司法公正作为社会公平正义的重要防线，对于统筹城乡发展具有重大现实意义，为统筹城乡综合配套改革提供强有力的司法保障。成都法院系统针对审判管理工作中“审判权和审判管理权混同、审判权行政权和审判管理权边缘化”等突出问题和不利于司法公信度建立的现实状况，于2007年开始试点，并于2009年全面推进了以信息化为支撑、以“审判权与审判管理权”为核心的审判管理改革。1、明确“两权”权责，规范“两权”运行。一是对审判权与审判管理权的各自权责进行了区分，出台关于构建审判权与审判管理权有效运行制约监督工作机制的意见及实施细则，明确了审判组织对案件行使审判权，审判机构对审判活动行使管理权，分别规定了审判组织、审判人员、审判辅助人员的职责，梳理了78项审执责权点；分别规定了院长、庭长、审委会专职委员的管理职责，设置了66项审执管理责权点。二是规范了审判权与审判管理权的行使方式，明确审判权的行使方式主要是案件审理、合议、判决等；审判管理权的行使方式主要是审查审核、复议建议、签署文书、旁听庭审、列席合议、查阅卷宗、听取报告等。通过权责的划分，理清了审判组织与审判机构行使权力的关系，即审判管理权对裁判权的行使具有监督权，对案件的实体处理结果有指导权，但不能代替裁判权，形成了权力规范化、职责标准化、监督过程化的管理模式。2、构建了保障“两权”有效运转的配套体系。为了保障审判权和审判管理权的有效运转，成都中院依托信息化技术，构建了案件流程监控、案件质量与效果综合评估、案件质量评查的立体、动态、规范的管理框架。一是建立案件流程监控体系。以法定完成时限为依据，以时限管理为核心，以时限警示、时限通报和节点冻结为内容，以计算机管理为手段，对案件在审判、执行各程序性环节的运行情况进行动态跟踪、监控和管理；二是建立案件质量与效率综合评估体系。通过建立审判质效的量化模型，即通过确定构成审判公正、审判效率和审判效果的31个指标、所占权数以及合成方法，运用多指标综合评价的技术方法，由计算机自动生成反映审判质效的评估值，对法院整体和各类审判工作质效、各审判业务部门和各审执人员审判工作质效进行评估和引导；三是建立案件质量检查评价体系。采用常规评价、重点评查、专项评查等手段，对法官审结归档的案件进行规范化、制度化的考核检查，评定案件质量等次。三大体系以信息化为支撑，整体形成了量化评价两权行使效果的模式和系统，促进了审判管理的完善。“两权改革”使法院的内部资源得到了整合和配置，法官的审判权和院庭长的管理权得到有效行使和监督，司法质量和效率不断提高，司法公信度较大程度提升。“两权改革”以来，成都两级法院的服判息诉率稳步上升，达到近90%，案件被上级法院改判和发回重审率降至五年来最低，审判质量明显提高；涉诉信访案件大幅减少，2008年比2007年下降46.7%，2009年同比又下降了1.42%，社会评价普遍趋好。（两权改革成效如图表4所示）图表4 成都近年来涉诉信访案件量，服判息诉率和改判、发回重审率（六）建立城乡一体的法律服务体系是法治城市建设的新举措城乡一体的法律服务体系建设是城乡公共服务均等化发展的应有之义。随着统筹城乡发展的深入推进，改革所带来的利益纠葛和权益保障成为城乡群众关注的重要话题之后，日益凸显的法律服务需求对统筹城乡的法律服务体系建设提出了更高要求。为了保障城乡群众共享均衡法律服务，成都司法行政部门积极整合资源，加强了城乡一体、高效便捷的法律服务体系建设。在统筹城乡的法律服务体系建设中，成都并非简单地对城市和农村不加区别，其最大的特点是立足于“城乡二元结构”的客观存在，将法律服务服务体系建设的重点放在农村这一统筹城乡发展的重要领域和环节，以此为基础，全面推进法律服务资源城乡共享。1、努力缩小城乡法律服务资源的分配差距。除了构建功能较为齐全的法律服务中心之外，还大力优化和增强基层法律服务力量。在乡镇（街道）一级，加强了司法所规范化建设。目前全市315个乡镇（街道）全部建立司法所，并且按照制度规范化、管理规范化、业务规范化要求，统一司法所的各项规章制度和加强绩效考核；在村（社区）一级，全面实施“一村（社区）一律师”制度，将律师和法律服务者全部覆盖到村（社区）。从成都基层的法律服务载体建设看，法律服务资源的城乡均衡分配是最终追求的目标。在这一过程中，由于广大农村地区以前基础薄弱，因此，投入的力量更多，总体的受益更大，较大程度地缩小了农村与城市之间法律服务资源分配的差距。2、围绕统筹城乡发展改革，重点为农村提供法律支持。农村是统筹城乡发展的重难点所在，也是法律意识欠缺和法律服务薄弱的地域。成都市重点围绕农村产权制度改革和土地综合整治等各项改革，积极为农村居民提供相关的法律支持。组织法律服务团参与农村产权制度改革，土地确权、登记、流转等政策制定和宣传，针对土地确权登记、土地承包经营权流转等中产生的矛盾和问题，为广大农民提供法律服务；在土地综合整治推进中，组织公证机构积极介入，为生态移民安置房分配进行公证，确保分房抽签活动的公开、公正、公平进行。3、针对特殊群体特别是进城农民工提供专项法律援助。特殊群体在涉法矛盾纠纷时的权益保护往往具有“牵一发而动全身”的作用，直接关系到社会公平正义实现和社会和谐稳定发展。在统筹城乡发展中，成都结合本地经济发展速度快，流动人口增加迅速特别是进城务工农民人数快速增加的现实问题，重点针对农民工这一特殊群体提供了专项法律援助，如在市、县两级法律援助中心设置劳动保障监察举报投诉电话、开辟农民工法律援助绿色通道、聘请律师帮助维权，等等。通过这些这些专项法律援助，体现了“以工促农、以城带乡”的要求，使进城农民工这一特殊群体的法律服务需求得到了“一体化”的解决。（近年来针对农民工提供的法律援助情况如图表5所示）（七）加强普法宣传增强社会法治意识是法治城市建设的基础环节普法宣传是提升全民法律素质，增强全社会法治意识的重要途径，是法治建设的基础环节。法治建设的实践表明，法治只有为最广大的民众所熟悉和掌握，并从中内敛形成深厚的法律素养、坚定崇尚法治的信仰，才能真正确立起法治存在和运行的社会基础。因此，在地方法治建设中，普法宣传也通常被作为重要的“基础性工程”予以推进。具体就成都而言，服务于统筹城乡发展实际，成都将法制宣传与法治实践紧密结合，从制度上着力对普法宣传进行规范，从实践上着力丰富普法宣传内容和形式，展现了“制度化管理优化、法制宣传与法治实践并重、普遍宣传与特殊宣传并重”的普法宣传教育特点。1、强化了对普法宣传的制度化规范。普法宣传教育的基础环节地位表明社会法律意识普及的重要性。虽然经过多年的普法，成都普法取得了较大的突破，城乡居民法律素质整体提升，但是仍然存在法律基础知识薄弱、法律意识低的问题，普法中“上面发动一阵、下面运作一时”的情况时有存在。这就要求普法宣传方式必须由阶段化、形式化向常规化、制度化转变。这一方面，成都在全国副省级城市中首开先河，于2009年率先出台成都市法制宣传教育条例。这一条例力图通过制度性的权责规定使普法宣传由司法行政部门单一推动向全社区共同参与推动转变。这标志着成都普法宣传教育开始走上了制度化的规范管理轨道。2、结合统筹城乡的实践要求，突出了普法宣传的针对性。普法宣传的主要目的是丰富广大群众的法律知识，并进而提升其法律文化素养。实用性是普法宣传应当坚持的一个原则。而体现实用性，必须紧密结合广大群众的关注点和法律知识需求。本着这一基本思路，成都将普法宣传与统筹城乡发展实践相结合，通过法制讲座、法律知识竞赛、坝坝电影、文艺演出等多种形式，深入开展了“法律六进”活动，在普法宣传中尤其重视突出普法宣传的针对性。即结合不同普法对象的法律知识需求，侧重对那些事关城乡群众基本权利义务，或者与他们的日常工作、生活联系紧密的法律知识展开宣传。如针对公务员群体，重点加强以宪法、行政法等法律法规的学习教育；针对企业经营管理者群体，重点开展与金融危机、市场经济密切相关的法律法规学习；针对青少年学生，重点加强学法守法用法的知识储备；针对农民和外来务工群体，重点开展合同法、农村土地承包法、劳动合同法等法律法规宣传。通过较大程度地满足各个群体对法律的需求，提高了他们对法制宣传的参与积极性，加深了不同群体对法律知识和法律精神的认识，进而促使他们的法治意识增强。（2009年重点人群接受法制教育情况如图表6所示）三、市民对成都法治城市建设的满意度调查分析为了解法治成都建设的情况，课题组于2010年7月中下旬在全市进行了较大规模的问卷调查，发放问卷1000份，回收有效问卷504份。问卷发放考虑了成都市各区（市）县经济社会发展差异和资源配置状况，分别在一、二、三圈层各选取了3个样本区（市）县，共计9个区（市）县展开问卷调查，现将问卷调查结果统计分析如下：（一）样本总体的基本情况样本的性别比57.9：42.1；年龄集中分布在2150岁，其中2135岁占总体的39.8%，3650岁占36.6%；受教育程度以大专大学居多，占46.7%，中专高中职高28.0%、初中12.6%、小学6.6%、其他3.3%；近50%的填答者年收入在15,00130,000元，15000元及以下的25.1%、30,00145,000元的18.9%、45,000元以上的占比不到9%。样本的就业分布体现出人群覆盖的均衡性特征，囊括了党政机关人员、事业单位人员、在家务农、企业单位人员、进城务工人员、待业/下岗人员、离退休人员、在校学生、军人等各领域。样本的职位分布体现出人群覆盖的重点性特征，更多地关注了普通群众（占样本总体的51%），同时也兼顾到政府工作人员（占17.8%）、村社自治组织（占13.5%）及企业、单位人员（占17.7%）。（二）对“法治成都”建设内容总体认同504位填答者对“法治成都”各项内容的选择人次大多都在80%90%，表明他们高度认可“法治成都”建设的重点应落在“坚持党的领导，提高党的依法执政水平”；“加强地方立法”；“全面推进依法行政，加快建设法治政府”；“拓展法律服务，提高服务水平”；“加强司法体制建设，维护社会公平正义”；“规范经济法治秩序，促进经济平稳较快发展”；“加强法律宣传教育，提高全民法治意识和法律素养”；“加强基层民主自治建设，发挥人民群体主体作用”；“加强法治监督”等方面。样本中有97%的人肯定了法律对自己生活的重要性（如图表7所示）。他们了解法律的主要途径依次为：报纸、电视等媒体26.5%，政府法制宣传23.3%，村（社区）开展的各类普法活动19.0%，自学10.4%，自身经历的法律案件9.2%，家长、领导或者朋友7.8%，其他3.9%。（三）对规范化服务型政府建设总体满意在全面深入推进统筹城乡发展的进程中，成都一直坚持将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，法治政府成效显著。样本中有87.3%对成都市规范化服务型政府建设表示“很满意”或“比较满意”，其中满意“加大了执法检查力度，政府行为更加规范”的比例最高，达86.3%，对“行政审批程序更加优化，办事更加便捷”和“针对统筹城乡试验区建设实际及时健全地方立法”满意度稍低，但也超过70%，对“加强了政务网络建设，政府权力公开运行程度提升”和“按照法定权限和程序对政府部门权力进行了清查，政府权责更加分明”比较满意，达60%以上。之所以满意度较高，是因为人民群众对我市的规范化服务型政府建设深有感触。我们在统计中发现：一是填答者普遍反映所在区（市）县对于社会涉及面广、与人民群众密切相关的事项依法向社会公开并举行了听证会，这一比例为73.5%，加上部分公开并举行的24.6%，合计98.1%；填答者中，有90.1%的人表示知道公民有参加听证会、平等表达意见的权利，有34.4%的人表示行使过参加听证会、平等表达意见的权利。对于听证会的作用，有92.3%的人持肯定态度，认为作用“很大”或“较大”，是老百姓参与立法和行政决定的重要方式之一；认为“没有作用，老百姓意见被忽略，不能保护公民权利”的比例仅有0.2%。二是98.6%的人认为目前成都市政府公务信息公开现状良好，公开程度高，信息获取途径便捷。三是90.3%的人认为目前成都落实官员问责的情况良好，其中半数50.1%人认为情况非常好，此外还有40.2%的认为落实较好。四是98.8%的人对成都发生特大交通事故后加大酒驾检查和惩罚力度的做法高度认同，认为这一举措很好，有利于维护公共安全。五是56.3%的人在与行政机关打交道不顺利时会选择走法定程序解决，虽然这一比例不是很高，但相比找人际关系解决的24.1%来说，足以表明我市法治建设的巨大进步。（四）对新型基层治理取得的成效总体肯定成都市遵循权力制衡的法治精神，创新了新型基层治理组织机制，在村（社区）增设了议事会，按民权民定、还权赋能的原则推进基层民主，取得显著成效。一是新型基层治理群众满意度高。样本中有90.8%表示本村（社区）的村民（居民）会议（议事会）体现了村民意愿，89.9%对本村（社区）事务民主决策过程满意，有88.4%对本村（居）务公开、财务公开情况满意。二是新型基层治理正在操作层面逐步落实。88.7%的人表示本村（社区）的确组建了村民议事会或居民议事会，69.3%的人表示参加过居民（村民）代表或议事会成员的推选。三是民权民定、还权赋能的原则得到体现。如，在回答“您觉得目前本村或本社区的事务主要是谁在做主？”时，村民（居民）议事会和村民（居民）代表会议排在了前两位，而村（居）委会和村（社区）党支部排在了后两位。又如，在回答“对本村（社区）事务的决定不满意时，主要以何种方式表达”时，选择“直接找村（居）干部表达不满，要求撤销或改变决定”的案例比例最高，达72.4%。可见，市委市政府出台的有关新型基层治理的政策切实可行、贯彻有力；同时，人民群众当家作主、自我管理的民主意识也正在提高。 （五）对“多元化”大调解机制总体正面评价应对统筹城乡发展改革中社会矛盾纠纷多样化发展的态势，成都积极探索构建了“预防为主、调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制，即大调解机制。目前，这一机制在人民群众中已获得充分认可，在组织建设、作用发挥等方面也有全面进展。一是多元调解，特别是人民调解已深入人心。在与他人有矛盾纠纷时，除了直接找对方、找警察等常规途径之外，村（社）调解员已成为首选途径，在504个样本中，有229人都表示会选择这一途径，案例百分比达46.1%，比向法院起诉的45.7%还要稍高一点。二是基层人民调解委员会基本全覆盖。根据特色部分的数据，目前我市100%的村、居都建立了人民调解委员会。下表填答者的反映，也可作为佐证。三是认可人民调解委员会的作用，认可人民调解员的法律素质。91.4%的人认为人民调解委员会在化解各类纠纷和社会矛盾中能发挥很大或较大的作用，特别是在解决邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、赔偿纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、房屋宅基地纠纷、村（社区）事务管理纠纷、施工扰民纠纷、计划生育纠纷等和人民切身利益息息相关的各类纠纷中，人民调解的作用不容小视。此外，90.9%的人认为人民调解员法律素质很强或较强，认为素质较低或低的比例为0。图表20：市民对人民调解委员会的评价调查调查显示，城乡居民对成都市人民调解的满意度非常高。91.5%的人对成都市的人民调解表示很满意或比较满意，不太满意或不满意的情况为0。（六）对“两权改革”促进司法公正的作用总体赞许针对“审判权和审判管理权混同、审判权行政权和审判管理权边缘化”等突出问题，成都市自2007年开始推行“两权”（审判权和审判管理权）改革，司法公正得到进一步保障，司法公信度得到进一步提高。一是对司法公正的实现程度评价很高。样本中合计91%的人认为成都实现或基本实现了司法公正，认为没有实现或大部分没实现的只有1.2%。填答者表示，希望司法部门在司法工作的开展中，继续强化“程序合法、公开、公正”、“司法人员法律素质”、“执行力度”、“司法权威”、“司法独立性”。二是司法公信度提高，86.9%的填答者都表示愿意主动寻求司法帮助。即便是不会主动到法院起诉，不会主动寻求司法帮助的人，也大多是因为“成本高”或“太麻烦”，只有3.8%的人是因为觉得“没用”而放弃司法求助。三是对司法人员的法律素质给予很高评价。有89.4%的人认为司法人员法律素质很高或比较高，认为比较低或很低的只有0.6%。（七）对法律服务资源的城乡共享总体满意为满足城乡群众日益凸显的法律服务需求，成都市司法行政部门加强了法律服务城乡一体的统筹建设，夯实了法律服务的基层力量，城乡一体、高效便捷的法律服务赢得了人民群众的赞扬。一是基层法律服务点、律师的全覆盖。90.1%的样本表示所在村建有法律服务点或法律服务工作站，82.5%的样本表示本村（社区）有驻村（社区）的律师。这从一个侧面反映出统筹城乡的法律服务体系已经建立起来。图表26：法律服务点覆盖情况图表27：驻村（社区）律师覆盖情况二是认可法律服务点的法律服务。88.9%的人表示在有法律服务需求时会向本村（社区）的法律服务点寻求帮助。因为，法律服务点具有“离家近，方便”、“服务免费，负担轻”、“能帮助自己解决矛盾纠纷”、“服务及时”、“答疑解惑，提高法律意识”、“服务态度好”等种种优点。图表28：会否求助法律服务点三是认可法律服务团的法律服务。以农村产权制度改革的法律支持为例，有93%的人表示自己所在的村在开展农村产权制度改革过程中，有法律服务团对土地确权、登记、流转等政策进行宣传，并且高度肯定了法律服务团对产权制度开展的相关法律宣传服务，认为通过他们的法律宣传，村民对产权改革有了一定认识。图表29：对法律服务团开展产改法律宣传的评价四是对法律服务颇为满意。92.9%的人对本村（社区）的法律服务表示满意，完全不满意的比例为0。图表30：对本村（社区）法律服务的满意情况（八）对普法宣传深入城乡的做法总体认可普法宣传教育是增强全民法治意识的重要途径。成都市在开展普法宣传中注重制度化与多样化相结合，在提升全民法律素质方面成效显著。一是普法宣传到位，群众知晓度很高。以法治宣传日和法律咨询电话的知晓情况为例，样本中92.5%的人表示知道法制宣传日，81.5%的人表示知道法律咨询电话。图表31：法制宣传日知晓情况图表32：法律咨询电话知晓情况二是法制宣传深入基层，群众看得见、感受得到。样本中92.3%的人表示自己所在街道（社区）举办过法制讲座、法律咨询、法律进社区等活动，同时，有76.3%的人表示此类活动是经常举办。图表33：所在街道（社区）是否举办法制讲座、法律咨询、法律进社区等活动图表34：法律服务活动的频率三是法制宣传形式多样，群众满意度很高。受访者表示，法制宣传形式多，深入生活，自己可以通过居住地宣传栏、宣传刊物、举办法制课、座谈会、文艺演出、竞赛等多个途径接受法律服务。因此，有94.6%的人满意法制讲座、法律进社区等普法活动。图表35：对法制讲座、法律进社区等普法活动的满意情况（九）对法治成都建设的综合满意度较高综上可见，成都的法治建设是全方位推进，人民群众对法治建设的方方面面都甚为满意，对法治成都建设的整体评价很高。样本中94.7%的人满意成都的法治建设，认为虽然有些地方仍需改进，但整体进步、越来越好；只有0.9%的表示不太满意，认为缺点较多；很不满意的比例为0。图表36：对成都法治建设的整体评价高度肯定成都创建法治城市对成都发展的作用。样本中94.5%的人表示创建法治城市对成都发展作用很大或较大，增强了公众法律意识，也保障了经济社会稳定发展；只有1.6%的人认为作用很小，力度不够。图表37：对成都创建法治城市与成都发展的看法此外，填答者对法治成都最需要解决的问题表达了自己的看法，在总体认可成都法治建设的同时，也提出当前涉及到规服建设、基层治理、“多元化”调解、“两权改革”、法律服务、普法宣传等各领域的问题，积极提出了多条建议，主要包括：“提高政府执政能力，加强依法行政”、“希望办事人员提高效率”；“加强民主”、“完善村委会民主建设”；“推进村民与司法机关的交流”、“应更贴近农户开展工作”；“继续加强执法力度”、“加强司法工作人员素质”；“多设立法律咨询便民点”、“加强法律服务的深度”、“加强对进城务工人员的权益保护”；“增强普法的实用性”、“加强宣传，让农民了解维护自身权益的方法”、“加强市民的法制意识”，等等，反映出广大城乡居民对法治的公共需求日益增强。虽然成都法治建设取得了较大成效，但是距离公众较高的期望值还存在差距，需要不断地深化和完善。四、法治成都建设的价值和启示法治成都建设是在统筹城乡发展的背景下推进的，具有鲜明的时代特征和地方特色，但同时也蕴涵着一定的转型时期法治国家和法治城市建设中的普适性规律，因此，法治成都建设的实践经验和理论思考具有现实的参考借鉴价值和启示意义。（一）法治城市建设应注重对依法治国基本方略的本土化 法治城市建设，是将依法治国基本方略贯彻落实到社会管理各领域、全过程的重大举措，是依法治国的局部缩影、有效途径和原动力，是地方政府在依法治国、建设社会主义法治国家的总体框架下，针对本地实际所提出的社会治理的基本结构和形态模式，旨在唤醒政府的法律主体意识，通过有效的法治途径解决地方的社会治理问题。法治是基于一国国情所做出的自主选择，它要求法治普遍规律与具体国情创造性地结合，同理，作为依法治国区域实践的法治城市建设一样需要因时因地制宜，与城市的具体实际紧密结合，针对当地社会生活的现实特点，进行本土化思考，探索最有利于推进城市法治化进程的制度与方法，惟有如此，方能有的放矢、事半功倍。法治成都建设的具体实践就充分地说明了这一点，主要体现在以下方面：1法治城市建设应与城市的发展定位相结合，形成自己的法治文化特色第一，法治城市建设要与城市发展目标定位相结合。每个城市都具有融合自身人文历史、地理风貌等于一体的城市品格，城市发展建设要与其相适应，法治城市建设也不例外。建设“世界现代田园城市”是成都市的发展目标，因而，如何将法治城市建设与这一宏伟目标有机结合起来，使成都市的法治建设始终围绕着城市发展目标而重点展开，打造独具特色的“法治成都”品牌，便成为法治成都建设的重中之重。基于霍华德“田园城市”理论的成都“世界现代田园城市”发展目标是具有中国特色、成都特色的崭新理论与实践，充分体现了回归自然、关怀人本的价值追求和建设和谐城市的美好愿景。建设“世界现代田园城市”是成都在科学审视自身、树立城市竞争意识、以更高的定位引领发展的基础上所提出的城市定位和长远目标。与此相适应，法治成都建设的目标也应当更高，应当具有“世界性和现代性”，应当成为全国法治城市的典范及享誉世界的法治文明大都市。它要求法治成都建设以更广阔的国际化视角来组织及审视，及时制定完善符合国情、接轨国际的地方性法规和政策体系，提高党委政府参与国际交流的能力，提高各项事业的法治管理水平，以法治为世界现代田园城市提供坚实的基础。第二，法治城市建设要与城市发展方式定位相结合。成都是国家级统筹城乡综合改革配套实验区，统筹城乡发展是成都未来发展方式的基本定位，它是集经济、社会、政治、文化、生态五位一体的建设方法和路径。统筹城乡发展的一个基本要求是政策视野始终同时辐射城市和农村，城乡居民共创共享。法治成都建设的指导思想、基本原则和各个环节的具体举措也始终与统筹城乡发展这一主旨紧密结合。不论是城市还是乡村，其立法决策机制都鲜明凸显了对人民主体性、参与性的尊重和提升，在法律规定范围内引导人民创造性解决事务；在法治政府建设这一法治城市建设的核心环节上，大胆创新，使政府规范有效地行使国家权力，为成都统筹城乡发展提供原动力；司法环节上，法院的“两权改革”、法律服务均衡化等具有成都特色的法治城市建设举措，为统筹城乡发展改革和发展提