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复旦大学 硕士学位论文 促进制度创新的地方政府竞争 姓名：梅震 申请学位级别：硕士 专业：政治经济学 指导教师：焦必方 2002.5.18 摘要： i E 统的经济学理论认为，市场确保了经济效率，因而我们不需要很多的政府 理论，已经有的关于制度变迁的研究中也较少有对政府的制度创新行为进行深刻 分析的。但是，如果不考虑政府的作用，那么从一个政府控制的计划经济体制向 市场经济体制的平稳过渡是不可能的；或者说，如果先验地否定政府的作用，这 种转变只能源于政府的“对立面”反政府的政治革命，并在其后开始一个市 场的自发发育、成长的过程。但我们中国的改革实践却提供了丰富而且有力的反 例。在理论和现实之间，我们拥护后者，因此有理由相信，正统经济学( 包括已 有的制度变迁理论) 存在着某种缺陷。在本文研究的主题之内，我们指出，正统 经济学和制度变迁理论的这种缺陷集中表现为对政府作为制度创新主体的角色 的忽视，而其根源则在于对政府进行制度创新的效率缺乏信心。 随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，我国地方政府具有了独 立的行为目标和行为能力；在中国改革进程中，地方政府在制度创新中发挥了重 要作用，是主要的制度创新主体之一：我国的政府体系已经具有充分的竞争性， 地方政府竞争是政府主导下的制度创新的效率改善的源泉；正是地方政府竞争导 致了改革中政府退出的总趋势。 关键词： 地方政府，竞争，制度创新，政府退出。 ) ， L L 分类号：F 0 6 2 6 A b s t r a c t ： T h eo r t h o d o xe c o n o m i ct h e o r i e sr e g a r dt h a tt h em a r k e te n s u r e st h ee f f i c i e n c y ，S O w ed o n tn e e dt h eg o v e r n m e n t Sf u n c t i o n ，a n dt h ea l r e a d yr e s e a r c h e so ns y s t e m v a r i a t i o ns e l d o ma n a l y z et h eg o v e r n m e n t Si n n o v a t i o nb e h a v i o r B u t ，i fw ed o n t c o n s i d e rt h eg o v e r n m e n t Sr o l e ，t h e nt h es t e a d yt r a n s i t i o nf r o mag o v e r n m e n t c o n t r o l l e dp l a n n e de c o n o m yt oam a r k e te c o n o m yi si m p o s s i b l e O r ，i na n o t h e rw o r d ， i fw ed e n yt h eg o v e r n m e n t Sa c t i o nr o l ei na p r i o r i t y - - t h i st r a n s i t i o nC a no n l yr e s u l t f r o mt h eg o v e r n m e n t S “o p p o s i t e ”一a n t i g o v e r n m e n tp o l i t i c a lr e v o l u t i o na n dt h e f o l l o w i n gu n p r o m p t e dc u l t i v a t i o n o fm a r k e t ，t h e nw ec a n te x p l a i no u rC h i n a S a b u n d a n tm a dc o n v i n c i n gc o u n t e r e x a m p l e si nt h er e f o r mp r a c t i c e B e t w e e nt h et h e o r y a n dt h ep r a c t i c e ，w es t a n du pt h el a t t e r , S Ow er e a s o n a b l yb e l i e v et h a tt h eo r t h o d o x t h e o r i e s ( i n c l u d i n gt h es y s t e mt r a n s i t i o nt h e o r y ) h a v es o m el i m i t a t i o n I nt h i se s s a y S r e s e a r c h ，w ep o i n to u tt h a tt h el i m i t a t i o no ft h eo r t h o d o xt h e o r ya n dt h es y s t e m t r a n s i t i o nt h e o r yc e n t r a l l ye m b o d i e st h ei g n o r a n c eo ft h eg o v e r n m e n t Sr o l ea st h e p r i n c i p l ep a r to fs y s t e mi n n o v a t i o n ，a n dt h i sc o m e sf r o mt h el a c ko fc o n f i d e n c eo n g o v e r n m e n t Ss y s t e mt r a n s i t i o ne f f i c i e n c y W i t ht h es t r a t e g yo f “l 呵d o w nr i g h ta n dy i e l dp r o f i t ”a n d “t h ec a r v i n gu pr i g h t ” p o l i c yi nf i n a n c ed e p a r t m e n tc a r r y i n go u t ，t h el o c a lg o v e r n m e n th a sf o r m e d t h e i n d e p e n d e n tb e h a v i o ra i ma n dg a i n e dt h ei n d e p e n d e n ta c t i o na b i l i t y , i nt h ep r o c e s so f C h i n a Sr e f o r m a t i o n ，t h el o c a lg o v e r n m e n t sh a v ep l a y e dag r e a tr o l e ，t h e ya r et h em a i n b o d yo fs y s t e mi n n o v a t i o n O u rc o u n t r y Sl o c a lg o v e r n m e n ts y s t e mh a ss u f f i c i e n t c o m p e t e n c e ，t h ec o m p e t e n c ea m o n gl o c a lg o v e r n m e n t si st h eh e a d s p r i n go fs y s t e m i n n o v a t i o n Se f f i c i e n c y , a n di ti st h el o c a lg o v e r n m e n t s c o m p e t e n c et h a tl e a dt h e t e n d e n c yo f g o v e r n m e n t Sr e t r e a ti nt h ep r o g r e s so f r e f o r m a t i o n K e vw o r d s L o c a lg o v e m m e n t ，c o m p e t e n c e ，s y s t e mt r a n s i t i o n ，t h eg o v e m m e n t Sr e t r e a t 6 1 前言；问题的提出及全文的结构 中国的经济改革是一场广泛而深刻的制度变迁和社会转型过程，其集中表现 为由政府控制的计划经济体制向“小政府”的市场经济体制的转变，政府的适当 退出无疑是这一巨大繁复的系统工程中事关成败的一个重要环节。二十多年来， 我国在政府主导下的这场制度变迁已经取得了重大进展：政府已先后放弃了对生 产、流通和消费等领域的指令性计划管理，国有资本的战略性退出也已取得了一 定的成绩1 ：在政府的直接和间接支持下，市场体系得到了较好的培育和成长， 并且民营经济成分已经成为重要的市场主体：而且，作为这些改革措施的成果， 中国经济取得了连续二十年高速增长的成绩。国内外政界和学术界均以一种基本 肯定和赞赏的口吻称中国的改革成绩为“中国奇迹”( 林毅夫，1 9 9 4 ：张维迎， 1 9 9 8 ：克鲁格曼，1 9 9 9 ：等等) 。对此不经意的考察可能会认为中国所取得的这 些成就证明了政府可以具有先知的智慧和为公的理性，似乎政府会主动退出、市 场可以有计划地培育，这不仅会令已有的经济学理论处于尴尬境地，而且可能会 使我们在今后的改革进程中过分依赖于政府先天的理性和预见性而忽视市场的 自发力量。诚然，我们观察到了政府的退出、而且当这样的退出行动实施时政府 确实制定了这样或那样的计划，我们也承认政府的积极推动是促使中国经济朝向 符合正统经济学标准的市场经济体制转变的重要力量，但除非我们理解了是什么 促使政府作出这样的理性选择和自觉行动，否则我们将不能对中国丰富多彩的制 度创新实践作出有价值的理论总结，也难以在下一步的改革进程中避免陷入各种 各样的理性主义甚至计划主义的误区。 可以将政府看成是具有利益主体特征的一种组织，从另个角度又可以说政 府是一种特殊的制度安排、而且是嵌在制度结构中的最重要的制度安排之一。政 府作为一种制度安排，其特殊性在于：一旦建立了这样的安排，政府同时便成为 了具有一定强制力的行为主体而进入其他的制度安排中2 ，制度结构中任何一种 安排的变化都会纳入到政府的利益计算之中，都是在有政府参与的各相关利益主 1 价格形成机制是经济体制的核心内容，从以下数据可以看出中国政府在经济市场化方面 的决一f i , 和已经取得的成绩：到2 0 0 0 年，在社会商品零售总额中，政府定价比重为3 j ，政 府指导价比重为1 5 ，市场调节价比重为9 4 8 ：在农产品收购总额中，政府定价比重为 67 ，政府指导价比重为2 9 ，市场调节价比重为9 0 4 ：在生产资料销售总额中，政府 定价比重为9 6 ，政府指导价比重为4 6 ，市场调节价比重为8 5 8 ( 国家统计局网站 h t t p ：w w w s t a t s g o v c r t 2 0 0 I 0 3 1 3 ) 。 2 斯蒂格利茨指出，政府有二大显著特性：第一，政府是一个对全体社会成员具有普遍性 的组织，第二，政府拥有其他社会组织所不具备的强制力( 斯蒂格利茨，中译本，1 9 9 8 ， P 4 5 ) 。 体力量较量的结果。真正了解中国国情的人都会认同这样一个事实：在中国二十 多年来的改革进程中，政府无疑是重要的制度创新主体，而且政府的强制力是制 度变迁的主要推动力。但按照标准的经济学理论，政府干预经济的结果将是低效 的，一般说来政府进行制度创新的结果应该是市场的“笑料”，面对中国改革所 取得的成就，我们提出并试图解答这样一个问题：在中国政府的制度创新活动中 其效率改善的关键因素是什么? 在理论与实践之间，我们拥护后者，弥补理论与实践之间差距的研究工作只 能在已有理论的薄弱环节处展开。我们发现，从诺斯的国家理论到林毅夫的强制 性制度变迁理论，国家及作为其强制权力代理人的政府被抽象为一个统一的行为 主体，或者说，现实中有着复杂的层级结构和辖区分割的政府体系被简化成个 有着一致性偏好的整体而忽视了地方政府独立的利益取向和行为能力；近年来出 现了一些研究地方政府的制度创新行为的文献，但比较多地纠缠于地方政府从事 制度创新的意愿和激励，较少有深入分析其制度创新能力及其效率改善机制的。 我们的观点是：随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，我国地方 政府具有了独立的行为目标和行为能力；在中国改革进程中，地方政府在制度 创新中发挥了重要作用，是主要的制度创新主体之一；我国的政府体系已经具 有充分的竞争性，地方政府竞争是政府主导下的制度创新的效率改善的源泉； 正是地方政府竞争导致了改革中政府退出的总趋势 全文由五部分组成。前言部分提出问题并介绍全文的结构；第二部分首先是 理论综述和文献概览，然后指出了现有理论在解答问题时的不足并提出了相关理 论假说；第三部分对理论假说进行了理论论证；第四部分用经济民营化及地方政 府在这一进程中的作用这个典型案例对我们的理论假说进行了进一步的验证；最 后是结束语部分。 2 理论综述及假说 2 1 相关概念 21 1 制度和制度安排 诺斯指出：制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作 用是通过建立一个人们相互作用的稳定的( 但不一定是有效的) 结构来减少不确 定性( D C 诺斯，中译本，1 9 9 4 B ) 。在这样的定义和描述中，“制度”是一个比 其基本的中文词义涵盖更广的单词，根据制度在现代社会中的存在形式，大体上 可以将其分为三种类型：宪法秩序、制度安排和行为的伦理道德规范( 意识形态) 。 制度安排是指“约束特定行为模式和关系的一套行为规则”( 林毅夫，1 9 8 9 ) 。实 际上，制度安排是在伦理道德规范的影响以及宪法秩序下界定交换条件的一系列 具体的操作规则，它包括成文法、习惯法和自愿性契约等。诺斯曾经作出过“制 度环境”和“制度安排”的区分( D C 诺斯，中译本1 9 9 4 A ，P 2 7 0 ) ，制度环境 被定义为“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会与法律基 础规则”，而制度安排是“支配经济单位之间可能合作与竞争方式的规则”。显然， 林毅夫关于制度的理解与诺斯是一脉相承的。但根据我们理解，不应该把“制度 环境”和“制度安排”的区分看成是对制度的“二分法”，“制度环境”应该是相 对于某一“制度安排”的创新及其存在而言的3 。除非特别说明，以下“制度安 排”系指林毅夫式的概念；当我们使用“制度环境”概念时，指的是组成制度创 新活动的约束的其他相互关联的制度安排，而把由伦理道德规范和宪法秩序组成 的制度环境特别地称为“最外围的制度环境”4 。 可以根据政府在其中的角色和作用将制度安排分成二类：一类是没有政府成 员直接参与其中交易的制度安排，非政府成员响应潜在的获利机会丽进行的制度 创新活动必须满足政府给定的制度环境约束；另一类则是有政府参与的制度安 排，在这样的制度安排中进行的交易往往已直接融入了政府的强制力。一般把政 府在前- - 0 0 N 度安排中的角色看作是“裁判”，并因此而认为作为裁判的政府进 入制度安排直接参与交易( 后一类) 是不合适的。但我们更倾向于把政府看作是 制度环境的建设者和维护者，只要在这样的制度环境包含了对直接介入交易的政 3 例如由公司法所确立的行为规则，在林毅夫的划分中显然属于制度安排的范围，但 在诺斯那里，相对于宪法而言，这是制度安排，而相对于破产法、“企业会计准则”或某 一具体公司的章程而言，却又是制度环境的内容。 4 相对应地，本文中我们也使用了“局部制度环境”这样的概念。 9 府的有效约束，则政府直接出现在后一类制度安排中的情况就不总是令人担忧的 了。 我们还必须进一步明确本文所考察的由于地方政府竞争而促进其创新的制 度的范围。地方政府竞争能够有效地影响到哪些制度的创新，这无疑与国家的政 府体系和权力结构密切相关。那些地方政府直接参与其中交易的制度安排当然会 受到地方政府竞争产生的创新压力；至于地方政府仅作为局部制度环境的建设者 而并没有直接参与其中的那些制度安排，随着外部形势( 比如中央政府的政策或 意识形态的变化等) 以及竞争格局的变化，地方政府可能改变对“公正”的理解 并通过对局部制度环境的改进来直接或间接地推动制度创新。本文主要考察和讨 论关于制度安排( 包括局部制度环境) 的创新和变迁( 除非特别说明，下文中的 “制度”均指“制度安排”) ，而把宪法秩序和伦理道德规范视作影响制度创新和 制度变迁的外生变量5 。 2 1 2 制度创新 随着市场规模、技术、行为人收益预期等因素的变化，可能出现新的获利机 会，从而打破原有的制度均衡。原有制度安排下的某些人为了获取潜在利润，就 会率先打破原有制度的束缚，从而可能导致一种新的制度安排的形成，这就是我 们所指的制度创新。需要强调的是，针对组成制度环境的要素进行的创新是一种 重要的制度创新活动，也可以说是一种比较高级的制度创新活动，因为制度环境 是是一系列制度安排存在与创新的约束，对制度环境的创新可以引发一系列的制 度安排的创新。 中国从计划经济向市场经济过渡有两种不同的制度演进方式，其一是自主创 新型的制度演进，如承包制，其二是引进型的制度变迁，如证券市场等交易制度。 在我们的讨论中所指的制度创新包括了这二种情况。 制度创新有可能在不惊动政府( 裁判) 的情况下进行并获得成功，但也有相 当多的制度创新活动离不开政府的参与：首先，在前述的第一类制度安排中，制 度创新的成本可能会遏止潜在创新主体的活动，或者，实施成本使得安排的再组 织不经济，这时，交易方往往会转向利用政府的强制力来影响制度的再安排( 因 为政府在制度创新中的规模经济以及在实施过程中的强制力优势而可能使制度 创新“有利可图”) ；其次，在后一类制度安排中，政府本身就是交易方之一，因 此，政府可以利用其在制度创新方面的规模优势进行创新活动，并利用其拥有的 5 宪法秩序和伦理道德规范一旦形成，在相当长一段时间里是不易显著变动的( 前者由于 政治程序的复杂性，后者由于习俗和文化等特有的顽强的遗传性) 。 强制力推行其创新以获取制度外收益。这二种有政府参与的制度创新活动正是本 文将要重点考察的对象。 制度创新在大多数情况下，仅仅是某个特定的制度安排的创新或变更，而制 度结构6 中的其他制度安排相关联的变化并不同步发生，也就是说，对于制度结 构来说制度创新往往只是一个孤立事件。而制度创新并不总是效率增进的( 至少 从社会的角度看是如此的) ，如果用静态的、局部的眼光观察制度变迁，可以发 现总是有那么一些“劣质”的安排被“创新”出来。但有损于社会效益的制度必 然会在制度竞争中被淘汰，所以从长期来看，只要存在着充分的制度竞争，制度 变迁的方向应该是有利于社会效率的提高。7 一般而言，创新主体应当是创新的收益者，但却不一定是所创新的制度安排 内的交易的直接参与者，另外，制度变迁之前参与交易的成员行使退出权利从而 改变了交易的格局和结果，这样的行为我们也称为制度创新。实际上，政府可能 以交易外主体的身份参与制度创新，而且，转轨经济中的政府经常以自己的退出 作为实施和推动制度创新的实际行动。 2 1 3 政府和地方政府 在制度经济学中，政府这个概念并不是如同在社会生活中那样的简单。事实 上，我们需要研究并回答的是政府在制度创新中扮演着什么样的角色、起着什么 样的作用。这里我们不打算给出一个简单的关于政府概念的定义，而希望通过对 诺斯的“国家”概念和林毅夫的“政府”概念的分析对比来初步形成我们的“地 方政府”概念。 诺斯在其代表作经济史中的结构与变迁中，开篇即指出了其关于制度变 6 制度结构定义为“一个社会中正式的和不正式的制度安排的总和”( 林毅夫，1 9 9 4 ) 。 7 在诺斯看来，制度的发明与创新，不是像斯密和哈耶克所理解的那样由市场过程自发生 成，而是来自统治者、经济和政治的企业家们的理性计算和心智建构，这表现出了明显的“建 构理性主义”色彩( 韦森，2 0 0 1 ，P 9 7 ) 。而理性主义常常遭到”自发社会秩序“主义者的 强有力的攻击。为了避免陷入此类争论，我们有必要明示自己的观点：关于某一特定的制度 安排的制度创新( 短期的而且是局部的) 应该是制度安排内交易各方理性建构的结果( 事实 上，这往往是一个技术上精心设计和谈判中讨价还价的过程) ，无论主体为私有部门成员， 还是政府，莫不如此。由私有部门成员进行的一系列制度创新在经过制度结构的横向和时间 跨度的纵向竞争，所形成的制度结构的边际变迁在长期累加之后，将比较多地表现出自发社 会秩序的特征。换言之，微观主体理性的独立和自由发挥正是自发社会秩序的基础和前提， 因此，我们认为建构理性主义与自发社会秩序是统一的，而不是冲突的。真正需要回答的问 题是：从令人担忧的( 短期和局部的) 理性构建到( 长期和总体的) 自发秩序之间，效率改 善的机制是什么? 本文的研究从一个角度回答了这一问题。 迁的理论的三大基石，( 界定和实旋产权的) 国家理论正是三者之一。该书独辟 一章专门论述了其有关国家的新古典理论，引用其中一句原话即足以表明国家与 我们将要考察的制度安排创新中的政府的区别：“国家提供的基本服务是博弈的 基本规则”( D C 诺斯，中译本，1 9 9 4 A ，P 2 4 ) ，这与他后来指出的“国家最重 要也是最困难的任务是建立一系列的游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民充 满活力的加入到经济活动中来”( D C 诺斯，中文版，1 9 9 8 ) 是一致的。换言之， 国家对应于宪法秩序，同时，考虑到现实社会中国家机器对意识形态的掌控，可 以说国家对应于制度环境，国家是制度环境的建设者和维护者，因而与我们将要 考察的政府不是一个层面上的概念。而在林毅夫构造的模型中，“国家的决策将 从统治者的观点来讨论”( 林毅夫，1 9 8 9 ，P 3 9 4 ) ，当且仅当“按税收净收入、政 治支持以及其他统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预期 边际收益超过统治者的预期边际费用”时，统治者将进行制度创新并利用国家机 器强制推行。显然，这是一个非常简化的模型：首先，现实中复杂的政府体系和 官僚结构被简化成了一个统治者( 或少数几个具有偏好一致性的人组成的统治者 集体) ，或者说，他所指的是作为一个整体的政府，而没有考虑政府的层级结构 及地方政府横向间的辖区分割和权利分隔；其次，创新被局限在那些由统治者( 国 家，政府) 亲自设计并强制推行的制度安排中，而显然，这不是有政府参与的制 度和制度创新的全部( 在我们即将开始的考察中，政府可能只是制度环境的维护 者，那些政府对制度环境有所改革、而由非政府成员在改革后的制度环境约束下 通过竞争和交易自发形成的制度创新很难说是“强制性的”) 。 我们构建一个具有统一的中央政府和若干个横向辖区分隔和权利分割的地 方政府( 地方政府进一步的层级划分不予考虑) 的政府体系模型。中央政府作为 唯一的供给者提供“最外围的制度环境”( 主要是宪法秩序、基本法、和意识形 态等) ，而地方政府在中央政府提供的制度环境中进行制度创新活动，这种活动 具体地可以分为二种类型：一是建设并维护非政府成员进行制度创新的制度环境 ( 局部的制度环境) ，例如地方法规和政策等；二是直接参与具体的制度创新活 动。需要注意的是，地方政府进行的对构成局部制度环境的要素的修改或创新也 是- - 0 0 重要的制度创新活动。 层级越高的地方政府，推动强制性制度安排的作用越大，而层级越低的地方 政府，推动诱致性制度安排的作用越大。 2 】4 地方政府竞争 在政府提供的产品和服务中，制度是特殊的一类。一般认为政府应是“公共 品”的供给者，现实中的政府大都还提供混合品甚至私人品。无论提供哪一类产 品和服务，关于生产和交易的制度都是决定其效率的最重要的二个因素，因此， 在一个宽泛的“制度”概念下，“政府间竞争”( i n t e r g o v e r n m e n t a lc o m p e t i t i o n ) 在很大程度上表现为制度竞争( i n s t i t u t i o n a lc o m p e t i t i o n ) 。不考虑辖区间要素流 动的非市场障碍的情况下，地方政府竞争的实质是通过制度竞争、并以辖区间的 制度成本水平对比决定胜负的竞争。辖区之间市场一体化程度的加大对于高成本 的制度系统会产生压力，由此会出现调整那些制度的需求，并且，由于政府可以 集中相当的人力和财力对理论和经济运行的实际情况进行研究，因此，相对非政 府成员而言，政府可能预先主动地进行制度调整。 虽然中国属于单- - t 国家，但中国的政府体系也是竞争性的：改革开发以来， 我国在许多领域积极或消极地推行了地方分权，如农村的包产到户制、财政收支 权力的下放、外贸权力的下放、非公有企业的发展、地方国有企业及地方投资的 扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方化等。这种地方化为地方政 府获得和维持独立利益和自主地位创造了条件。正是在地方化格局的基础上，中 国的政府体系实际上已经表现出竞争性。 本文考察的是在不同辖区间展开的政府竞争，竞争的动机可以归结为三个方 面：政府( 利益集团) 的经济利益最大化、政治考评分最大化( 升迁动机) 和辖 区内的居民福利最大化( 意识形态) ，但本文中将这三个方面归结为一点：政治 考评分最大化。 2 2 文献概览 经济制度及其变迁，历来是经济学家关注的重要论题，从亚当撕密到卡尔 马克思，直至当代制度学派和公共选择理论，已经积累了大量的思想财富。一般 说来，制度创新，最初总是源于制度需求，D c 诺斯、托马斯认为，早期的制度 变迁，是由于人们对稀缺资源赋予的压力的增加( D C 诺斯、托马斯，中译本， 1 9 8 9 ) ：舒尔茨后来将其归结为经济发展过程中人的经济价值的提高( t w 舒尔 茨，中译本，1 9 9 4 ) ：D C 诺斯进一步总结出了制度变迁理论的三块基石：产权、 国家和意识形态，并指出：“竞争将使有效率的经济组织形式替代无效率的经济 组织形式，为此，人类在不断地为降低交易费用而努力着”( D ，C 诺斯，中译 本，1 9 9 1 ) ；诺斯又指出，国家决定产权结构，因而国家最终要对造成经济的增 长、衰退或停滞的产权结构的效率负责( 诺斯，中译本，1 9 9 1 ) ，但作为国家权 力行使者的政府的行为，在诺斯的模型中没有得到细致的讨论；V w 拉坦则认为 制度变迁不仅是由舒尔茨和诺斯讨论的对更为有效的制度绩效的需求所引致，而 且也是关于社会与经济行为以及组织与变迁的知识供给进步的结果( V W 拉坦， 中译本，1 9 9 4 ) 8 “社会科学知识的进步己为制度创新的效率开辟了新的可能性”。 林毅夫后来作出了诱致性制度变迁和强制性制度变迁的区分，前者是指一群( 个) 人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；后者是由政府法 令引致的变迁。他吸收了经济学家对国家和意识形态的研究成果，强调了这两方 面在制度变迁中的作用，认为意识形态也是一种常被用来减少交易费用的重要制 度安排，具有确认现行制度结构符合义理或凝聚某个团体的功能，成功的意识形 态能起到弱化搭便车、道德危险和偷懒的功能，然而，尽管有意识形态等制度安 排的弥补，诱致性制度变迁仍然不能满足制度需求，国家干预可以弥补制度供给 的不足、但也可能导致政策失败( 维持无效的制度安排) ( 林毅夫，中译本，1 9 9 4 ) 。 中国正处于一场巨大的制度变迁时期，适时传入的新制度经济学在中国经济 学界受到青睐9 ，经济学家们方面希望已有的理论成果能够对中国的改革方向 和进程设计起到较好的指导作用，另一方面，也希望利用中国生动而丰富的改革 实践提炼出新的理论学说、取得学术上的建树。 新制度经济学把由计划经济向市场经济的过渡理解为一个渐进的制度变迁 过程，并在分析制度变迁过程时强调组织和制度的互动关系。一般认为，中国的 改革的实质是国家主导型的制度变迁。国家的主导作用未必就是说国家会按照长 远而详尽的纲领和计划领导改革，所谓国家的主导作用指的是：改革是在保持原 有统治之稳定性和连续性的前提下，由国家对既有的政治经济体制作自我调整， 从历史经验来看，这种调整主要表现为国家逐步放松对市场的管制，以及国家不 断退出原有的特权领域，而放松管制和主动退出都是国家出于自身利益考虑理性 决策的结果( 张宇燕、何帆，1 9 9 8 ) 。 在一个新古典的分析框架内，制度变迁理论从制度需求和制度供给二个方面 8 在我们看来，其独特在于他注意到了对影响制度变迁的供给的因素研究，并正确地指出 了：“正如当科学和技术知识进步时，技术变迁的供给曲线会右移一样，当社会科学知识和 有关的商业、计划、法律和社会服务专业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移。进 而言之，社会科学和有关专业知识的进步降低了制度发展的成本，正如自然科学及工程知识 的进步降低了技术变迁的成本一样。这并不是要表明制度变迁完全依赖于产生了社会科学知 识和有关专业的新知识的正规研究。技术变迁并没有期待自然科学和技术的研究变得制度 化，同样，制度变迁也可能是由政治家、官僚、企业家及其他人指导他们的日常活动时所实 施的创新努力的结果。” 9 大约在1 9 8 6 年、 9 8 7 年前后，被称为新制度经济学或新政治经济学的理论进入了中国 经济学家的视野。其中对中国经济学界产生较大影响的主要包括三个学派：一是以科斯为首 的新制度经济学，或称产权理论或交易费用理论：二是以布坎南为首的公共选择理论；三是 奥尔森的“集体行动的逻辑”。 研究制度创新，但以西方国家及其市场经济体制为研究对象而发展起来的制度变 迁理论偏重于对制度需求的分析，其简化的理论推导是：当制度变革的收益大于 其成本时，就产生对制度创新的需求，这一需求必定诱发实际的制度变迁。这里 默认的前提是：制度内交易各方是有着完全的行为能力的、具有利益最大化动机 的人( 或组织) ，制度创新的唯一动机是获取潜在收益，从而制度竞争的最终标 准是制度效率，因此而保证了制度创新活动的生产性，保证了制度变迁在总体上 和长期是效率增进的。然而，对于一场由政府发动并在相当长时期内由政府起主 导作用的制度变迁和社会变革来说，以上推导未免过于简单化。以杨瑞龙为代表 的中国新制度经济学派学者针对我国的制度变迁由政府主导这一特点，强调从制 度供给角度分析的重要性( 杨瑞龙，1 9 9 3 ；杨瑞龙，1 9 9 4 ) ，而且明确指出了“研 究的重心是考察组织和推进改革的权力中心在现有宪法秩序和行为的伦理道德 规范下有多大的制度创新意愿和能力”( 杨瑞龙，1 9 9 3 ) 。 新制度经济学中关于国家和政府的理论大都把中央政府和地方政府行为目 标一致性假设作为前提，因而很难真实地描述我国现阶段的制度变迁过程。事实 上，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，我国地方政府具有了独 立的行为目标和行为能力，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在 的制度净收益的“第一行动集团”的角色( 杨瑞龙，1 9 9 8 ) 。在将具有独立的行 为偏好和目标函数的地方政府纳入制度创新的分析框架之后，杨瑞龙提出了“中 间扩散”型制度变迁方式以及中国制度变迁方式转换的“三阶段论”( 杨瑞龙， 1 9 9 8 ；杨瑞龙，1 9 9 9 ；杨瑞龙、杨其静，2 0 0 0 ) ) 。另外还有一些学者从制度创新 主体的角度研究了地方政府的积极行为( 黄永炎、陈成才，2 0 0 1 ；等等) 。 现实中的政府是一个层级复杂的官僚机构系统，中央政府处于层级结构的顶 端，其下是横向间辖区相隔和权利分隔的各级地方政府。中国的改革正是从中央 政府对地方政府的放权开始的，当时思路的极点只是发挥地方政府的积极性和经 济管理能力、改善计划体制的运行效率。始料不及的是，地方政府一旦具有了对 地方经济的经营权和地方留利权，立即改变了其原先在中央集中计划经济体制中 的“无可作为”和“不肯作为”状态，开始了逐步向以经济建设为中心任务的经 济型政府的转变，并在一系列的制度安排创新和变迁中起到了重要作用。实践表 明，在部分和局部地替代中央政府在地方经济中的角色之后相当长的时间内，地 方政府干预经济的意识大大增强了，或许这是符合中央放权的初衷的，但如同标 准经济学理论所表明的那样，地方政府的经济经营和管理先天能力并不比中央政 府高明多少，除了下放到地方的国营企业经营状况继续滑坡可以说明这一点之 外，日益严重的地区保护主义以及由此造成的地区内外负效应更是成了地方政府 竞争的头条“罪状”。因此，已有的大量文献一般都用否定的态度看待地方政府 竞争，认为地方政府竞争是地方保护主义、重复投资和建设、国有资本流失、经 济短视和环境恶化等等的根源。另一方面，尽管数量有限，但还是有一些文献从 不同角度对地方政府竞争的积极效应作了考察( 刘世锦、江小涓，1 9 9 6 ；张维迎、 栗树和，1 9 9 8 ；张晖明、郧霆，1 9 9 9 ；赵晓，】9 9 9 ；林毅夫、刘志强，2 0 0 0 ；等 等) ，其中张维迎和赵晓的研究成果是值得重视的力作。 张维迎注意到并考察了中国的改革是从地方分权化而民营化开始的、却走向 了民营化这一现象，得出的基本结论是：中国正在进行的民营化过程是地区间竞 争的结果，而地区间竞争则是改革初期地方分权政策的产物；实施地方分权政策 之后，地方政府间就在产品市场上展开竞争，由于产品市场上的地区间竞争非常 激烈，每一个地区都必须尽可能降低生产成本为了促使经理降低生产成本， 地方政府就必须让渡全部或部分股份给经理；将更多的利润份额让渡给经理符合 地方官员的利益，这是因为当竞争加剧时，由此引致的激励效应可能超过分配效 应( 张维迎，1 9 9 8 ) 。 根据标准的公共选择理论，只有在西方式代议制民主下，公共选择才可能有 效率。果真如此，对于中国转轨经济的结论就是：或者不可能出现有效率的公共 选择，或者有效率的公共选择的出现仅仅是偶然的而不会是长久的，尤其不可设 想公共选择效率持续改善的结果的出现。然而，如果“政府失败”必然，公共政 策效率的持续改善为不可能的话，中国经济怎么能够持续2 0 年高速增长，怎么 能出现深刻的、越来越快的制度变迁( 如民营化) ? 赵晓从一个更具体的角度( “抓 大放小”政策及其实旌) 入手考察了转轨中( 公共) 政策效率改善的原因：如果 承认“抓大放小”是一个有效的公共决策，提高了经济效率，并导致国有企业制 度的变革，那么，这一决策的作出，并非代议制选票作用的结果，而是市场竞争 “货币投票”间接作用的结果。由于市场竞争的作用，导致了国有企业绩效的下 降，进而对国家财政及地方财政的负面影响，最终地区闻的竞争导致“抓大放小” 的出现，及其作为一项中央政策的出台。他的结论概括为6 点，与本文相关的有 如下几点：在不同于西文标准代议制民主的政治框架下，只要竞争不断得到加强， 就有可能出现公共决策效率持续改善的趋势；经济转轨从引入竞争而不是改革产 权入手可能是一个更好的思路：以竞争为主旨的经济改革先行而不是“政治改革” 先行可能是一个更好的思路；继续保持分权对中国国有企业改革利大于弊( 赵晓， 1 9 9 9 ) 。 2 3 有待完善的理论 2 3 1 正统经济学理论对政府作为制度创新主体角色的忽视 i F 统的经济学理论认为，市场确保了经济效率，因而我们不需要很多的政府 理论：无论政府多么有序地组织起来，它都无助于问题的改进。也许是受这种观 点的影响，已经有的关于制度变迁的研究中较少有对政府的制度创新行为进行深 刻分析的，似乎政府进行制度创新的结果只能是市场的“笑料。不仅如此，“在 体制改革过程中，还一直存在着种观点，认为市场化改革就是削弱政府，就是 政府放权，就是政府管得事越少越好，似乎市场真是无政府的”( 樊纲，1 9 9 5 ) 。 在一般意义上，我们基本上也认同上述观点，但我们却认为在制度变迁理论中忽 视政府的作用是不合适的加。简单地说，不考虑政府的作用，那么从一个政府控 制的计划经济体制向市场经济体制的平稳过渡( 所谓的“壮士断腕”) 是不可能 的；或者说，如果先验地否定政府的作用，这种转变只能源于政府的“对立面” 反政府的政治革命，并在其后开始一个市场的自发发育、成长的过程。但 我们观察到的现实却提供了丰富而且有力的反例：在几乎所有前计划经济国家 中中国的市场化改革也许是最为成功的，但中国的改革却是在保持政治和政权 稳定的情况下、在政府主导下进行的：与此同时，那些不太成功的改革恰恰是与 正统经济学设计的方案相吻合的。在理论和现实之间，我们拥护后者，因此有理 由相信，正统经济学( 包括已有的制度变迁理论) 存在着某种缺陷。 在本文研究的主题之内，我们指出，正统经济学和制度变迁理论的这种缺 陷集中表现为对政府作为制度创新主体的角色的忽视，而其根源则在于对政府 进行制度创新的效率缺乏信心。 2 3 2 强制性制度变迁理论的缺陷 作为对正统经济学制度变迁理论的补充和发展，林毅夫提出了“强制性制度 变迁”理论。所谓强制性制度变迁，指的是“由政府法令引起的变迁”( 林毅夫， 中译本，1 9 9 4 ，P 3 7 4 ) ，但在其后的分析中，林毅夫简单地用“国家”替代了“政 府”，显然他是把政府看成了一个具有利益一致性和偏好一致性的整体而忽视了 现实中政府的层级结构和权利分割。尽管他已经正确地指出了“只要能消除政策 失败的这些原因，强制性变迁的有效供给便可改进”( 林毅夫，中译本，1 9 9 4 ， P 3 9 7 ) ，但正是由于这个“忽视”，他并没能够迸一步地指出如何才能消除“政策 失败”，也就是说没有能够发现在强制性制度变迁中效率改善的有效机制。 另外，如果仅从字面上理解，将制度变迁分为“诱致性的”和“强制性的” ”布坎南曾经明确指出哈耶克将自然秩序原理( 即“看不见的手”原理) 延伸应用于制度 和法律结构是不确当的。 1 7 的划分标准是含糊的：“诱致性”强调的是行动的动因，而“强制性”的着眼点 则是行动推进的方式。除非在理论的进一步阐述中能够表明存在着别的划分依 据，根据这个依据可以将制度清楚地划分为互不相容的二类，其中一类制度其变 迁只能是诱致性的、另一类则只可能是强制性的，否则，对于制度变迁的“诱致 性”和“强制性”“二分法”就不是一个完全且相互无关的划分。根据林毅夫教 授的进一步阐述，诱致性制度变迁指“一群( 个) 人在响应由制度不均衡引致的 获利机会时所进行的自发性变迁”( 林毅夫，中译本，1 9 9 4 ，P 3 7 4 ) ，强制性制 度变迁则是“由政府法令引致的变迁”。这样的划分暗含了以下二点至少成立其 一：l 、“政府”与“一群( 个) 人”是互不相容的二个概念，2 、政府通过法令 推行制度变迁不是出于捕捉因制度不均衡而引致的获利机会，但无论是在林毅夫 教授的文章中，还是其他相关文献中，都没有支持这二点的理论依据。 那么，在林毅夫教授提出“二分法”之前的理论背景是什么样的呢。T w 舒尔茨是较早使用现代经济学方法分析制度和制度变迁的学者之一，他指出，“这 些立法和法律是为适应所致的制度压力与限制而作出的滞后调整”( T w 舒 尔茨中译本，1 9 9 4 ，P 2 6 0 ) ；D C 诺斯进一步指出，“制度安排之所以会被创新， 是因为有许多外在性变化促成了利润的形成，但是，又由于等原因，而使这 些潜在的外部利润无法在现有的制度安排结构内实现，因而在原有制度安排下的 某些人为了获取潜在利润，就会率先来克服这些障碍，从而导致了一种新的制度 安排( 或变更旧有制度安排) 的形成”。显然他们都认为，直接地，制度变迁是 行为主体追求利益最大化的结果，间接地则可以理解为人们追求更为有效的制度 绩效的结果，因而也就是制度竞争的结果。也正是在这个意义上，关于制度变迁 的诱致性理论为大家所接受，或者说，在关于制度变迁的理论研究中，人们都倾 向于接受“诱致性理论”模型，“制度变迁是诱致性的“正是这一模型的理论 结论。关于这一点，v tw 拉坦作了很好的概括，并指出，“这一理论不仅能解释 迄今为止的事件，而且能形成考虑未来的制度变迁方向的假说”( V W 拉坦中 译本，1 9 9 4 ，P 3 3 8 ) 。问题是，关于制度变迁的“诱致性理论模型”并没有推导 出与“诱致性制度变迁”并列地存在着“强制性制度变迁”。 其实，经过成本收益计算的行为人具有制度变迁的需求时，这种需求能 否诱导出新的制度安排，取决于赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合 在与其他利益主体的力量对比中是否处于优势地位( 胡汝银，1 9 9 2 ) 。因此，制 度稳定并不表示处于均衡状态，或者说制度非均衡并不必然地导致制度变迁，制 度变迁是各相关的利益主体力量消长的结果。当政府以独立的利益主体的身份出 现在这样的力量较量中时，由于政府处于压倒性优势( 其力量可以被认为是接近 无穷大的) ，因此，较量的结果只能是政府胜利而不管非政府主体的利益损失 有多大这种由政府凭借其强制力而推行的制度变迁也许就是所谓的“强制性 制度变迁”，但我们发现，这种情况只不过是“诱致性制度变迁模型”的一个特 解( 角解) 。 总之，现有的强制性制度变迁理论并没有能弥补我们面对的理论与现实之间 的差距。 2 3 3 现有的对地方政府行为的研究 并不是没有着眼于地方政府的积极作用的理论研究。从政府分权的角度解释 中国改革所取得的成就在学术界内外均有着相当大的影响，但已有的研究往往强 调地方政府的某种“先天优势”。例如，般认为，和中央政府相比地方政府在 资源配置上具有信息优势，换言之，地方政府可以更好地提供各种公共物品的服 务以满足本地需要，而且，当地方政府的官员承担起提供公共物品服务的责任时， 他们也就处于当地居民更严密的监督之下，从而也更有动力去行使他们的财政职 能以为公众谋求最大利益：再有，财政分权可能硬化了地方企业的预算约束，从 而可能提高了地方企业的效率，并导致了高速的、可持续的经济增长。同时也存 在着对立的观点认为这些所谓的地方政府超越中央政府的“先天优势”难以得到 实践验证n ，但我们要指出的理论缺陷并不在此。我们认为试图寻找地方政府相 对于中央政府的“先天优势”可能是徒劳的，地方政府和中央政府应该是没有本 质区别的，至少从经济学意义上来说是这样