北部湾经济区政府间合作治理研究.doc

分类号 C93 密级 公开 UDC 编号 硕士研究生学位论文题 目 北部湾经济区政府间合作治理研究 学院（所、中心） 公共管理学院 专业名称 行政管理 研究生姓名 洪园 学号 1200700528 导师姓名 方盛举 职称 教授 2010年 4 月扉页：独创性声明本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人或集体已经发表或撰写过的研究成果，对本文的研究做出贡献的集体和个人均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。研究生签名： 日 期： 论文使用和授权说明本人完全了解云南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文和论文电子版；允许论文被查阅或借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵循此规定）研究生签名： 导师签名： 日 期： 本人及导师同意将学位论文提交至清华大学“中国学术期刊（光盘版）电子杂志社”进行电子和网络出版，并编入CNKI系列数据库，传播本学位论文的全部或部分内容，同意按中国优秀博硕士学位论文全文数据库出版章程规定享受相关权益。研究生签名： 导师签名： 日 期： 摘要 随着中国东盟自由贸易区的建立特别是中国东盟博览会永久落户南宁，广西迎来了千载难逢的发展机遇。成立不久的广西北部湾经济区区位优势明显，资源丰富，战略地位突出。在国家的高度重视和政策支持下，北部湾经济区经济社会发展取得了显著的成就，基础设施建设取得重大进展、特色优势产业快速发展、开放水平不断提高、经济实力明显增强。广西北部湾经济区地方政府在经济区建设发展过程中发挥着至关重要的作用，地方政府间的合作治理水平直接影响到经济区的发展成效和综合实力。广西北部湾经济区地方政府间的合作治理有助于打造区域经济增长的内核，加速区域经济板块的形成，进而带动和提升整个区域的综合竞争力。由此可见，在新的形势背景下，广西北部湾经济区必须结合自身的实际，不断推进北部湾经济区地方政府的合作治理进程。本文从区域地方政府合作治理的角度出发，通过地方政府对区域经济发展具有重大促进作用的深入研究，力求在新的领域用新的观点来解释和分析实际问题，将加强地方政府合作治理纳入到北部湾经济区建设的范畴中来。本文旨在强化北部湾经济区地方政府合作治理共识，加快合作制度的确立，解决合作治理进程中出现的障碍和问题，以期确保北部湾区域经济合作战略的有效实施和区域经济发展目标的顺利实现，为北部湾经济区参与合作治理的各方得到切实的利益增进提供一定的参考。本文首先剖析北部湾经济区政府间合作治理的必然性、在达成合作治理的共识下，提出加快开展多领域平台上的合作治理进程，然后阐述目前进程中存在的主要问题和障碍，最后针对性的提出解决问题和障碍的路径对策，以期实现北部湾经济区经济社会的互惠共赢和跨越式发展。关键词：北部湾经济区；政府；合作治理 AbstractBecause of the establishment of Sino-ASEAN Free Trade Area and particularly the permanent settlement of Sino- ASEAN Expo in Nanning, Guangxi got unprecedented opportunities. The newly found economic area in the north bay of Guangxi showed its self-evident advantages in location, abundant resources and strategic position. With great attentions and policy supports of Chinese government, the North Bay Economic Zone has made remarkable achievements both in economic and social areas: significant progresses have been made in base installation; rapid developments have occurred in unique and outstanding industries; the open standards continue to improve. The economic strength has been increased notably. The local government played a crucial role in North Bay Economic Zone. The cooperative governance among local governments directly affects the effectiveness and overall strength of the economic zones development. The cooperative administration will help to create the core of regional economic growth, to accelerate the formation of regional economic blocks and furthermore to stimulate and improve the comprehensive competitiveness of the whole region. Thus, under the new situation, the North Bay Economic Zone must keep promoting the processes of cooperative governance of local governments according to actual factors.From the perspective of regional cooperative governance of local governments, this article is written to analyze the great effects of the local government in regional economic development. This article tries to explain and analyze practical issues with new ideas in new areas and to suggest that to construct the North Bay Economic Zone should strengthen the cooperative governance of local governments. This article aims to strengthen cooperative governance consensus of local government in the North Bay Economic Zone, to speed up the establishment of cooperation system and to solve obstacles and problems appeared in the cooperative governance process. It is written with the hope of ensuring the effective implementation of economic cooperation strategy, realizing the goals of regional economic development and offering some references to the cooperative governances participants in the North Bay Economic Zone in order to effectively promote the interests of them. Firstly this paper analyzes the necessity for intergovernmental cooperative governance in the North Bay Economic Zone. Under the consensus of cooperative governance, more cooperation in more fields should be carried out. And then this article elaborates current problems and obstacles in cooperative governance and finally proposes targeted solutions hoping that the North Bay Economic Zone can get win-win result in economy and society and can develop by leaps and bounds.Keywords: the North Bay Economic Zone in Guangxi; government; cooperative governance目录一、区域地方政府间合作治理的意义和共识 8 （一）区域地方政府间的竞争与合作81、区域地方政府间的竞争82、区域地方政府间的合作93、区域地方政府间竞争与合作的关系分析 114、从竞争走向合作是区域地方政府的必然选择 13 （二）北部湾经济区政府间合作治理势在必行 14二、北部湾经济区政府间合作治理的平台和可行性分析14 （一）北部湾经济区介绍 14 （二）北部湾经济区四座主要城市的各自优势及合作平台 17 1、经济区政府间主要、重点合作领域及内容 19 2、采取的政策措施以及成效22 （三）结论 27三、北部湾经济区政府间合作治理存在问题及其原因 27 （一）存在问题 281、合作意识没有普遍树立，恶性竞争依旧存在 282、政府职能有待转变 293、合作机制不完善 294、缺乏区域合作治理的法律法规 315、基础设施建设滞后，投资环境需进一步改善 326、产业结构不合理，需要进一步整合 337、非政府组织作用没有充分发挥 338、合作治理领域不全面 34 （二）产生问题的原因分析 361、地域差异带来合作困难 372、地方政府的“经济人”本性 373、现行政绩考核制度不够科学 374、法律法规不健全的后果 385、信息沟通机制不健全 386、问责惩罚机制不完善，监督力度不够 38四、加强北部湾经济区政府间合作治理的路径分析 38 （一）思想上加强合作的意识，避免地方保护主义等恶性竞争 39 （二）切实转变政府职能 40 （三）完善区域合作治理机制 40 （四）建立健全与政府间合作治理相配套的法律法规体系 41 （五）加强能源交通等基础设施建设，改善招商引资环境 42 （六）加快产业结构整合，构建适合北部湾经济区的产业结构 43 （七）发挥非政府组织的作用 44（八）积极探索北部湾经济区政府间展开合作的方向 44参考文献 46致谢48 随着经济全球化与区域经济一体化的不断发展, 我国区域经济合作发展迅猛，范围和规模在不断扩展, 已成为提高区域及国家综合实力的重要途径，形成了如长三角、珠三角、环渤海经济发展圈、东北老工业基地以及海峡西岸经济区等区域经济合作组织，对其他地区的区域合作起到了巨大示范作用。如今，中部、西部地区的经济合作也在蓬勃发展起来。加强区域一体化下的区域政府间合作治理, 克服政府间恶性竞争所带来的负面影响，促进区域经济的健康发展，是当代区域公共管理研究的重要问题，也是当前行政科学研究的热点。一、区域地方政府间合作治理的意义和共识 众所周知，区域关系包括中央与地方政府的关系、区域地方政府间的关系和区域地方政府与企业的关系三个方面的内容。历来的理论研究主要集中在中央与地方政府的关系，而对于区域地方政府间关系的研究较少。伴随着长三角、珠三角等区域经济体的纷纷建立，区域地方政府间的关系尤其是合作与竞争关系将贯穿今后我国经济发展的一条主线，相关的研究也就具有十分重要的现实意义。以下通过运用多角度的理论方法来研究区域地方政府间的合作与竞争关系，以推导出政府最为明智的策略选择。（一）区域地方政府间的竞争与合作1、区域地方政府间的竞争（1）区域地方政府间竞争的含义我国在改革开放之前，高度集中的计划经济体制使得国家几乎垄断了所有的资源，在统收统支的财政体制下，地方政府实际上成了上级政府的政策执行机构，几乎没有发展辖区经济的自主权，也没有辖区经济发展的收益权，从而无法形成自身进行独立决策和追求利益的诉求，地方政府追求自身利益的愿望和行为受到极大限制。就算期间出现的为数不多的地方政府为了当地利益而出现相互争夺资源的现象，也由于中央政府控制了主要的资源，使得地方政府之间的竞争变成了一个经济实体下的内部成员的竞争。改革开放之后，随着中央高度集权体制改革的逐步深化和行政权力的逐步下放,尤其是分税制的实施使地方政府获得了明确的地方税收收益，极大地调动了地方政府追求辖区经济利益的积极性，从而增加了地方政府在发展辖区经济的主动性。地方政府作为不同的经济主体走向了竞争的前台，竞争渐渐成为地方政府间关系的重要内容。在日益激烈的地方政府间的竞争中，各级地方政府作为辖区利益的代表，直接参与竞争成为了促进我国地方社会经济发展的关键推动力。区域政府间的竞争可以定义为一个区域内的地方政府之间为提供公共产品, 吸引资本、人才、技术等生产要素而在制度创新、投资环境、行政服务效率等方面而展开的跨辖区的竞争活动。（2）区域地方政府间竞争的双重效应区域地方政府间的竞争对区域经济发展的影响是双重的，竞争有良性竞争与恶性竞争之分，两者分别产生正效应和负效应。客观地说，区域地方政府间的良性竞争促进了区域发展环境的改善，特别是交通、能源、信息化硬件平台建设、环境治理等基础设施建设和产业配套环境和服务的改善，还推动了区域内地方政府的制度革新，改善区域的制度环境，譬如推行行政竞争机制后抑制了公共部门代理人机会主义等。这些均是区域政府间良性竞争产生的正效应。但同时，由于我国尚且处于经济社会转型的特殊时期，区域政府间的一些竞争行为仍然处于欠规范的低水平的阶段，表现在地方保护主义盛行，有序竞争的区域性统一市场难以形成；违反区位比较优势，基础设施重复建设严重，非优势产业盲目发展，各辖区内产业结构趋同，资源遭受巨大浪费；甚至导致跨辖区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵等等，这些恶性竞争所产生的负效应不仅造成各竞争者之间贫富差距没有缩小反而拉大等自身利益的伤害，还严重影响了区域的总体利益。2、区域地方政府间的合作（1）区域地方政府间合作治理的含义在建立和完善社会主义市场经济体制的进程中，地方行政管理体制改革也走过了不平凡的历程。区域地方政府在长期的经济交往中逐渐意识到，当在现有的制度框架下无法实现区域利益的帕累托改进，而区域合作的潜在预期受益要远远大于成本，地方政府就开始充分利用强大的经济管理权等有利条件，打破传统体制下行政区域之间的分割和壁垒，广泛的开展多种形式和不同规模的经济合作，以期推动区域社会经济的发展。特别是在当今全球化的猛烈冲击下,地方政府要提高抗风险能力，提升区域整体竞争力，必须依靠资源和行动的整合，而科学技术的空间推移和协作也日益加深了彼此经济上的依存性。此外，区域间在自然资源、人力资源、资金和技术等经济发展基本要素上存在的差异,也促进了地方政府建立在分工基础上的合作。基于上述因素，推动区域经济一体化，为区域内社会经济资源的优化配置提供一体化的制度平台，由地方政府自发倡导和国家诱发形成的区域政府间合作治理机制正在逐步建立。区域地方政府间合作治理是指区域内若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议和章程或合同，将资源在地区之间从新分配组合，以期获得最大的经济效益和社会效益的活动。这种合作在本质上是对区域政府之间关系的一种合理调整，其核心在于实现利益的共享。区域地方政府间合作治理的目的, 从根本上说, 就是通过行政性力量基于对市场规范的共识, 扫除行政壁垒, 促进区域内部要素的流动, 实现资源的有效配置, 最终形成一个统一的区域经济组织。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同, 它是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。区域政府间合作治理是我国地方政府适应区域经济一体化趋势、转变政府职能、提高行政效率的积极举措和战略选择。（2）区域地方政府间合作治理中的作用区域地方政府在区域合作治理中发挥着巨大作用，是推动区域经济一体化进程的关键力量，而前提是地方政府间要基于共同利益所达成共识，运用制度资源、组织载体和相关的运行准则来保证各种合作行为达到预期的目标。但是在体制改革之前，由于地方政府间的经济合作是在中央政府统一指导下的一种经济制度安排，相互之间的经济联系并不紧密，带有浓厚的计划经济的色彩，另外，地方政府在经济区的联合和协调中处于被动地位，即没有利益因素的驱动，也没有推动区域经济合作应具备的权力基础，造成了区域地方政府在区域合作治理中所起的作用微乎其微。体制改革之后，地方政府抓住机遇，开始利用所掌握的经济管理权等有利条件，打破传统体制下行政区之间的经济分割，广泛开展多种形式和不同规模的经济联合与合作，极大地推动了经济区域的发展。区域地方政府间合作治理的作用可以简要概括为，首先，区域地方政府间合作消除了市场分割和地方保护，避免以往为了地方经济利益而运用行政手段、经济手段和法律手段封锁市场，限制外地产品流入本地市场和某些紧缺的原材料和人才外流，怂恿当地产品扩张市场容量的恶性行为。其次，有利于调整产业结构，实行产业转移和产业协作，推动市场体系的培育和建设。再次,有利于缩小地区差距,解决区域经济发展的失衡问题，处理好经济发展与人口增长、资源开发与环境保护的关系,促进全面协调和可持续发展。最后，有利于转变政府职能，促使政府能力的提升。总体来说，区域地方政府间的合作治理，可以变分散的局部地区的优势为整体的综合优势，形成最优的总体功能。需要强调的是，以政府合作来推动区域经济一体化，并不是再一次以政府的力量取代市场，而是通过区域地方政府的共同努力，尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为区域内资源的优化配置和经济社会的健康发展提供合作的平台。而合作也必须在遵循充分发挥市场配置资源的基础性作用、加强区域经济协调合作和优势互补、降低发展成本创造良好发展环境的原则下开展起来，才能真正发挥区域地方政府在区域合作治理中的巨大作用，使合作步入正轨、得到实效。3、区域地方政府间竞争与合作的关系分析区域地方政府间的竞争与合作是政府间关系的两方面内容。区域地方政府间的竞争会产生正负两方面的效应。当地方政府成为区域调控的主角和区域利益的主体后，地方政府俨然成为一个相对独立的“经济人”。“经济人”的利己性本能激发了地方政府对辖区利益的疯狂追求，于是，作为这种利益追求的产物，地方政府间日益激烈的竞争也就应运而生了。恶性竞争所产生的负效应也就随之而来。加强区域地方政府间的合作是否能克服政府间竞争所带来的负效应，成为了众多学者流派研究分析的热点问题。行政管理学中政府间关系的理论明确了区域政府间合作的性质和作用。政府间关系有纵向和横向之分，而政府间横向关系直接涉及了政府间竞争与合作关系两方面的内容，该理论明确肯定了形成区域政府间的合作机制是协调区域政府间关系的有效途径。政府间关系这一概念起源于1937年美国学者克莱德F施耐德在美国政治学评论上发表的19351936年的乡村和城镇政府一文，文中最早提出了“政府间关系”( Intergovernmental Relations)这个名词。随后关于政府间关系的研究也就得以延续和发展，其中比较著名的有美国著名行政学者罗森布罗姆指出的“联邦主义需要两种类型的协调与合作,其一是联邦政府与州政府之间的合作,其二是各州政府之间的合作”。 随着我国体制改革的深入，从20世纪90年代开始，国内学者开始对政府间关系进行研究。复旦大学林尚立教授于1998年出版的国内政府间关系一书中对政府间关系作出了详细定义。谢庆奎教授在中国政府的府际关系研究一文中指出“府际关系包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。政府之间关系内涵中的利益关系决定了权力关系、财政关系、公共行政关系”。张紧跟博士在所著的当代中国地方政府间横向关系协调研究一书中将交易费用理论与组织间网络理论引入地方政府间横向关系的研究。此外，刘祖云在其政府间关系:合作博 美.戴维H罗森布罗姆等：公共行政学:管理、政治和法律的途径，中国人民大学出版社，2002年，131页。弈与府际治理一文中对政府间关系提出了“十字型博弈”的解释框架，认为政府间关系以及关系治理的目的是为了促进政府间的交流合作。公共经济学理论中的“公共用地悲剧”、“囚徒困境”博弈等为区域政府间合作必要性研究奠定了理论基础。英国学者加雷特哈丁提出的“公共用地悲剧”理论中，他设想了一个向所有人开放的牧场，其中每个牧羊人的直接利益的大小取决于其畜牧牲口的数量多少。当存在过度放牧问题时，每个牧羊人只需承担公共用地退化成本的一部分，结果导致了所有人都追求各自的最大利益的现象。“这是灾难之所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地”。 所谓悲剧，就是在信奉公共事物自由的社会情境中,每个人都盲目追求自身利益的最大化，最终这种自由给所有人带来毁灭性的灾难。悲剧蕴含的思想是在公共管理领域里，区域政府作为区域利益主体，必须加强区域政府间的合作，放弃追求自身利益的恶性竞争，避免“公共用地悲剧”的发生。“囚徒困境”是博弈论的经典案例，其核心理念在于博弈全输、合作双赢，它启示人们要注重合作力求双赢，注重策略选择，善于换位思考。以全体利益而言，如果两个囚徒都选择合作保持沉默，两人则均只会被判刑半年，总体利益最高。但两人均为理性的个人，且只追求自己个人利益。两人的理性思考都会得出相同的结论选择背叛，结果两人判决均比合作为高，总体利益较合作为低，此乃“困境”所在。可见，公共事务过程中需要当事人的精诚合作，但由于存在着个体成本和个体收益不对称性的问题，在这种利益格局下，当事人进行博弈的结果就是都不选择精诚合作，结果导致公共事务无法解决。因此，区域政府间合作能够减少由于不断重复博弈所造成的损失，从而有效地解决区域间的各项公共事务。比较优势理论是区域政府间合作的重要的理论基础，明确了区域政府间合作的内容和方向。比较优势理论中比较典型的有英国经济学家亚当斯密的绝对优势理论和大卫李嘉图的相对优势理论，以及随后瑞典经济学家赫克歇尔和俄林提出的要素禀赋理论和美国经济学家迈克尔波特的钻石理论等等。亚当斯密认为，各国应该专业化地生产本国具有绝对成本优势的商品，并相互进行国际贸易，以促进劳动生产率的提高和国民收入的增加，使参与各方实现互惠互利。这种双赢理念仍然是当代各国扩大对外开放，积极参与国际分工贸易的指导思想。大卫李嘉图的相对优势理论集中概括为“两利相权 加雷特哈丁：公用地的悲剧J.科学,1968年。取其重,两弊相权取其轻”，即在所有产品生产上处于绝对优势的国家和地区不必生产所有的商品，而只应生产并出口有最大优势的商品；而处于绝对劣势的国家和地区可以生产劣势较小的商品，以此增加各自在国际分工和贸易中所获取的利益。而赫克歇尔和俄林的要素禀赋理论继承和发展了大卫李嘉图的比较优势理论，认为商品价格的绝对差异源于成本的绝对差异，而成本的绝对差异是由两国的要素禀赋不同和要素密集程度不同造成的，其核心思想也是比较优势理论的体现。迈克尔波特的钻石理论认为，决定一个国家的某种产业竞争力由生产要素、需求条件、相关产业和支持产业的表现和企业的战略、结构、竞争对手的表现等四个要素共同决定，这四个要素具有双向作用，形成钻石体系。在这个体系中，从事产业竞争的是企业，政府只能扮演好自己的角色，才能成为扩大钻石体系的力量，政府可以提供企业所需要的资源，创造产业发展的环境，创造新的机会和压力，政府直接投入的应该是企业无法行动的领域，也就是外部成本，如发展基础设施、开放资本渠道、培养信息整合能力等。综上，比较优势理论对于国际分工和国际贸易的分析同样适用于区域分工和区域贸易问题的研究。区域合作既是区域分工的结果，也是区域分工的前提。没有密切的区域合作，也就没有区域分工的深化和发展。除了上述理论外，区域经济学中的政府干预理论、公共经济学中关于公共物品供给低效率的模型化分析以及系统理论、相互依赖理论、协同理论等也为区域政府间合作的研究奠定了坚实的理论基础。以上理论均从多角度、多视角论证了区域政府间摈弃恶性竞争、选择合作治理的必要性。在政府间关系中，竞争与合作的辨证关系是必需理顺的关键问题。竞争有良性竞争与恶性竞争之分，良性竞争产生正效应，恶性竞争产生负效应，对此上文中已经进行过论述。良性竞争实质上也是合作的一种表现形式，区域政府间应该在良性竞争中加强合作，存在良性竞争的合作才是真正富有生命力、真正意义上的合作。可以说，区域政府间合作既是经济发展的客观规律，也是实现科学发展，构筑和谐社会的内在要求。 4、从竞争走向合作是区域地方政府的必然选择从区域地方政府间竞争与合作的关系分析可以看到，加强区域地方政府间合作治理，可以克服政府间恶性竞争所带来的负效应，促进区域经济社会的健康发展。从竞争 美.大卫李嘉图：政治经济学及赋税原理，1817年。 杜肯堂：区域经济管理学，高等教育出版社，2004年，199页。走向合作，就是区域地方政府的必然选择。（二）北部湾经济区政府间合作治理势在必行区域经济的发展对我国的整体经济实力的影响与日俱增，加快国内各个区域的经济发展对实现我国新世纪宏伟战略目标有重要意义。已经成长起来的长三角、珠三角、京津环渤海地区的GDP总量对我国整体经济的贡献率达到三成以上，带动着我国经济的高速发展，这“三驾马车”共同拉动中国经济腾飞的态势已经形成。而这些区域经济快速发展的伟大成就与加大区域经济合作治理力度的策略选择是密切相关的。区域间地方政府合作有助于打造区域经济增长的内核, 构筑区域经济的经济增长极, 加速区域经济板块的形成, 进而提升和带动整个区域乃至全国的综合竞争力。已经建立发展起来的长三角、珠三角、京津环渤海地区取得的辉煌成就和丰富经验对其它地区的区域合作起到了示范作用，成立于2006年3月的北部湾经济区作为后起之秀，在千载难逢的发展机遇已经到来，发展条件已经具备的形势下，如何加强经济区政府间的合作治理，也就给北部湾经济区的地方政府行政管理提出了一个全新的艰巨的课题。二 、北部湾经济区政府间合作治理的平台和可行性分析（一）北部湾经济区介绍广西北部湾经济区地处我国沿海西南端，位于北部湾经济圈的中心位置，由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成，陆地国土面积为4.25万平方公里，总人口约为1255万人。考虑到区域发展的需要，把临近沿海的玉林、崇左两市的交通和物流也列入广西北部湾经济区规划建设中统筹考虑，形成“4+2”的规划格局。按照“4+2”格局，北部湾经济区国土面积增加到7.27万平方公里，占全区总面积的30.7%；2007年末人口约为2132.29万，占全区总人口42.6%。北部湾经济区地处南亚热带季风气候，阳光充足，雨量充沛，气候怡人。北部湾经济区地势北高南低，以山地、丘陵、平原、盆地等地形为主。其中，中心城市南宁城区居于广西四大盆地之一的南宁盆地，地处广西南部邕江两岸。北海市、钦州市、防城港市均位于我国南部沿海的北部湾畔。广西北部湾经济区地处中国东盟自由贸易区、泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域、中越两廊一圈、泛珠三角经济区、西南六省（区、市）协作等多个区域合作的交汇点，南朝北部湾，背靠大西南，东连珠三角，面向东南亚，西南部与越南接壤，是华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的交汇部，是我国西部唯一沿海的地区，也是我国与东盟国家兼具海上通道、陆地接壤的地区，区位优势明显，战略位置突出。北部湾经济区位海岸线错落分布有铁山港、连州港、钦州港、防城港、珍珠港、北海港等较大型港口，大小港口共计21个，临近港澳地区及东南亚港口，成为推动泛北部湾合作的一条最为便捷的海上通道。广西北部湾经济区内六个主要城市均实施对外开放政策，共有国家一级口岸12个，共有6县（市）与越南边境接壤。北部湾经济区自然资源得天独厚，矿产资源矿种齐全分布广泛，海洋生物资源、石油天然气资源储量丰富，潮汐能和波浪能等海洋能源业具有较大开发价值，水资源、森林资源富集。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，北部湾经济区经济社会发展取得显著成就，进入了历史上最快最好的发展时期。基础设施建设取得重大进展、特色优势产业快速发展、开放水平不断提高，与国内其他地区的经济合作日益深化、经济实力明显增强、人民生活水平明显提高。广西北部湾地区道路交通建设得到前所未有的迅猛发展。铁路方面，北部湾经济区内建成的南防、钦北、黎钦等一批沿海铁路和进港铁路专线，与湘桂、黔桂、黎湛、枝柳、南昆等5条国家铁路相连，北接京广线、焦柳线，西连云南、贵州铁路干线，东出广东，南与越南铁路接轨，形成广通国内外的国际联运铁路干线。公路方面，形成了以高速公路为主骨架、枝干衔接、横贯东西、纵穿南北、通江达海、出省出边的公路交通网络。水路方面，广西北部湾经济区海岸线曲折，水深条件良好，港口资源丰富，初步形成以防城港为主要港口、钦州港、北海港为区域性重要港口、南宁港为内河港口的总体格局，现已与世界100个国家和地区的200多个港口开展业务往来，其中防城港、北海、钦州三个港口的海轮通航到达70多个国家和地区，南宁港至广州港通航千吨级船舶。航空方面，北部湾经济区现有2个一级航空口岸南宁空港、北海空港，可直飞国内30个主要城市和吉隆坡、曼谷、新加坡等东盟国家城市。目前，南宁吴圩国际机场可停泊大型飞机，可满足年旅客吞吐量250万人次、货邮吞吐量2.4万吨，飞机起降次达27248次。北海福成机场是一个全天候的中型机场，现已开通至北京、上海、广州、香港等18条航线，是广西三大机场之一。除了道路交通建设，城市建设、市政建设、水利设施、港口码头等等基础设施建设也有了翻天覆地的改观。依托得天独厚的自然资源和改革开放后近三十年的基础设施建设，北部湾经济区经济发展呈现出了良好的发展态势。根据2007年广西北部湾经济区经济发展状况简表（表1），2007年广西北部湾经济区地区生产总值达1769.98亿元，与2004年的977.31亿元相比，同比增长了81.1%，人均GDP达1.38万元/人。北部湾经济区对外开放取得重大突破，2007年经济区外贸进出口额为41.13亿元，招商引资成效显著，全年实际利用外资达75.52亿美元。同时，北部湾经济区产业发展状况良好，2007年三大产业增加值分别为342.42亿元、663.06亿元、764.52亿元。从三大产业的比重上看，四市的第一产业产值占总产值的比重偏小，第三产业发展迅速。其中，南宁市产业门类较为齐全并具备一定的规模，第三产业发展势头强劲，在区域经济中发挥着核心带头作用。北海、钦州、防城港三市的第三产业也在总产值中占据比较重要的地位。南宁北海钦州防城港北部湾经济区GDP（亿元）1062.99244.0303.92159.071769.98人均GDP（万元/人）1.561.560.851.901.37进出口（亿美元）总额12.84.998.4214.6840.89进口额2.731925.2712.6320.55出口额10.133.073.151.9514.05实际FDI（亿美元）1.850.721.480.5975.54城镇居民人均可支配收入（元）1187712334120571216348431产业增加值（亿元）第一产业158.6256.5197.4129.88342.42第二产业367.3310571113.7476.28663.06第三产业537.0481.7792.7852.92764.51产业比重（%）第一产业15.4423.232.018.8第二产业34.1743.337.548.0第三产业50.3933.530.532.2 表1：2007年广西北部湾经济区经济发展状况简表资料来源：2007年广西壮族自治区年统计年鉴；2007年相关各城市国民经济和社会发展公报此外，根据北部湾经济区四市经济总量统计，2007年北部湾经济区内社会消费零售贸易总值达706.42亿元，人均社会消费品零售贸易0.55万元/人。北部湾经济区教育事业不断发展，科技队伍不断壮大，科研成果显著，为经济区市场发展、经济腾飞提供了人才保障和技术支持。2008年北部湾经济区仅南宁市就有各类专业技术人员11.71万人，区内普通高校在校生、毕业生共计32.42万人。从科技水平来看，2008年北部湾经济区专利申请数量共计1268件，占广西全区申请总量的32.6%，授权专利数632件，占全区授权专利总数的28.4%。截至2006年底，北部湾经济区内共有高科技企业329家，高新产业产值达227.7亿元。2008年1月16日，国家批准实施广西北部湾经济区发展规划。国家发改委通知强调指出，广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。要把广西北部湾经济区建设成为中国东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，成为带动、支撑西部大开发的战略高地和开放度高、辐射力强、生态良好、经济繁荣、社会和谐的重要国际区域经济合作区。国家大力支持北部湾经济区的开放发展，根据空间布局和岸线分区，规划建设了南宁组团、钦(州)防(城港)组团、北海组团、铁山港(龙潭)组团、东兴(凭祥)组团等五个功能组团，明确给予综合配套改革、重大项目布局、保税物流体系、金融改革以及开放合作等五个方面的政策扶持。这些都充分体现了国家高度重视广西沿海地区发展，明确将北部湾经济区作为西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，提出新要求, 赋予新使命。随着科技革命的加速推进和经济全球化的深入发展，区域合作方兴未艾，求和平、谋发展、促合作已经成为无法阻挡的时代浪潮。国家贯彻与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，我国与东盟等周边国家的睦邻友好和务实合作将得到进一步加强，为北部湾经济区营造了和平稳定的外部环境。北部湾经济区加快发展的机遇已经来到，条件已经具备，时机已经成熟。同时，这也给北部湾经济区政府行政管理提出了一个全新的课题。区域政府间合作有助于打造区域经济增长的内核, 构筑区域经济的经济增长极，加速区域经济板块的形成，进而提升和带动整个大区域甚至全国的综合竞争力，这显然与大力发展生产力的要求是不谋而合的。作为社会公共事务的管理者，政府担负着重要的经济管理职能，如何发挥好政府尤其是政府在区域经济合作治理的作用，将是关系区域合作成败的关键问题之一。由此可见，在新的形势背景下，认清各自优势、加强北部湾经济区政府间的合作治理显得尤为重要。（二）北部湾经济区四座主要城市的各自优势及合作平台广西北部湾经济区地处环北部湾经济圈的重要位置，是泛北部湾经济合作区、大湄公河次区域、泛珠江三角经济区等多个区域合作的融合点，是中国沿海与东南亚国家进行交往的枢纽，是促进中国与东盟全面合作的重要桥梁和基地，区位优越，战略地位突出，发展潜力巨大。就广西北部湾各地市而言，一个非常迫切而紧要的共同课题，就是培育区域发展环境、发展条件和发展能力，加快区域工业化、城市化进程，进而推动区域城市群的形成和发展。根据广西北部湾经济区发展规划，经济区四个主要城市(南宁、北海、钦州、防城港)应针对各自的区位优势、资源优势等有不同的发展侧重（表2）。表2：广西北部湾经济区四市政府间合作基础分析城市优势劣势合作平台南宁广西壮族自治区的首府，是全区政治、经济、文化、科技、教育、金融、信息的中心。毗邻粤港澳，背靠大西南，面向东南亚，是连接东南沿海与西南内陆的重要枢纽，北部湾经济区建设的核心城市，拥有沿海城市待遇和税收等多项优惠待遇，东盟博览会永久会址经济实力不强，经济的辐射能力有限，产业竞争力不