多中心视角下的城市治理模式研究.pdf

分类号：一一 密级： 单位代码： ! Q ! ! 学号；2 0 0 3 2 5 西北大学 硕士学位论文 题目：垒主! 里垫鱼互煎邀立盗墼搓盍壁塞 作者：煎整笪 指导教师：錾生盔专业技术职务：垫蕉 学科( 专业) ：堑亟重墨 答辩日期：学位授予日期： 二o o 六年六月 摘要 城市化是推动我国实现现代化的重要引擎，城市治理水平直接决定着城市化 的水平和城市的繁荣。城市化的加速发展，要求与其相适应的城市治理方式，但 现有的城市管理模式基本上是政府主宰的“一元”( 单中心) 治理模式，并不能 满足现代城市治理的要求。 从城市公共物品和公共服务的角度来看，城市政府基本垄断了其提供与生产 的全过程，导致其缺乏竞争压力，从而使城市公共事务治理水平低下，制约了城 市的可持续发展。 本文在借鉴公共管理领域中的多中心治理理论的基础上，结合我国目前在城 市治理方面正在发生的新变化和新实践，综合众多城市治理模式中的合理因素， 提出了治理城市的多中心治理模式。文章认为，传统的“政府一市场”二维分析 框架有其明显的局限性，它忽略了社会力量在城市公共事务治理中的作用，应该 构建起对城市事务治理的“政府、市场和社会”三维的分析框架，而对这一框架 做出制度安排的就是多中心治理模式。同时文章进一步指出，一方面，将城市公 共物品和服务的提供与生产分开的理论分析为多中心治理提供了理论基础；另一 方面，在城市治理实践中“政府失灵”和“市场失灵”会同时出现的现象，成为 实行城市多中心治理的现实依据。这样，治理城市的多中心模式就是一个整合政 府、企业和社会三者共同治理城市事务的新模式，它的最终价值目标就是实现城 市的“善治”。 本文最后提出了实现城市多中心治理的关键就是实行契约治理机制和完善 城市治理的多元治理结构。 【关键词】城市治理；城市公共事务；多中心治理模式：治理结构 S t u d i e so nU r b a nG o v e r n a n c e ：F r o mt h e P e r s p e c t i v e o f P o l y r c e n t r i cG o v e r n a n c eT h e o r y A b s t r a c t U r b a n i z a t i o ni so n eo ft h em o s ti m p o r t a n te n g i n ep u s h i n gC h i n e s e m o d e r n i z a t i o n U r b a nm a n a g e m e n t1 e v e ld i r e c t l yd e c i d e sw h e t h e ru r b a n r e g i o nw i l lb ep r o s p e r o u so rn o t T h ea c c e l e r a t i n gU r b a n i z a t i o nd e m a n d s c o r r e s p o n d i n gm o d e so fg o v e m a n c e ，b u tt h ep r e s e n tm o d e s ，c o n t r o l l e d a l m o s tc o m p l e t e l yb yu r b a ng o v e r n m e n t ( M o n o c e n t r i cg o v e r n a n c e ) ，c a n n o tm e e tt h en e e d so fm o d e mu r b a ng o v e r n a n c e A tt h ea n g l eo ft h eu r b a np u b l i cg o o d sa n dp u b l i cs e r v i c e s ，t h eu r b a n g o v e r n m e n tb a s i c a l l yh a dt h ea b s o l u t em o n o p o l yo ft h es u p p l ya n d p r o d u c t i o no f p u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s ，w h i c hl e dt ol a c ko fc o m p e t i t i o n o nt h ep u b l i cf i e l d ，t h el o wu r b a ng o v e m a n c el e v e l ，a n du n s u s t a i n a b i l i t y o nu r b a nd e v e l o p m e n t A c c o r d i n gt ot h en e wp r a c t i c ei np r e s e n tC h i n e s eu r b a ng o v e r n a n c e ， b o r r o w i n gi d e a sf r o mt h et h e o r yo fP o l y c e n t r i cG o v e r n a n c ei np u b l i c m a n a g e m e n tf i e l d ，a n dc o m b i n i n gw i t ht h er a t i o n a lf a c t o r so fm a n yk i n d s o fm o d eo fu r b a ng o v e m a n c e ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h en e wm o d eo f u r b a n g o v e r n a n c e - - P o l y c e n t r i c G o v e r n a n c e T r a d i t i o n a l t w o d i m e n s i o n a la n a l y s i sf r a m e w o r ko f “g o v e r n m e n t m a r k e t ”n e g l e c t e d t h ei m p o r t a n tr o l eo fs o c i a lp o w e ri ng o v e r n i n gu r b a np u b l i ca f f a i r s a n d w es h o u l db u i l da n e w , t h r e e d i m e n s i o n a la n a l y s i sf r a m e w o r ko f “g o v e r n m e n t ，m a r k e t a n d s o c i e t y ”，S O t h em o d eo f P o l y c e n t r i c G o v e r n a n c em i g h tw o r kw e l l O nt h eo n eh a n d ，t h et h e o r yo f s e p a r a t e n e s s b e t w e e ns u p p l ya n dp r o d u c t i o no ft h eu r b a np u b l i cg o o d sp r o v i d e st h e t h e o r e t i c a lp r i n c i p l et ou r b a nP o l y c e n t r i cG o v e r n a n c e a n do nt l l eo t h e r h a n d ，t h ed i l e m m at h a tt h et W Op h e n o m e n a “g o v e m m e n tf a i l u r e a n d “m a r k e tf a i l u r e ”C a na p p e a rs i m u l t a n e o u s l yi ng o v e m a n c ep r a c t i c eo f f e r s i t p r a c t i c a lb a s i s T h u s ，t h eP o l y c e n t r i cm o d eb e c o m e san e wo n et o i n t e g r a t et h et h r e es e c t o r s _ g o v e m m e n t ，m a r k e t ，a n ds o c i e t y _ - t 0 g o v e r n i n gu r b a na f f a i r sc o r p o r a t e l y , a n di t su l t i m a t ev a l u eg o a li st o r e a l i z e “g o o dg o v e r n a n c e ” F i n a l l y , t h i sp a p e rt h i n k st h a tt h et w oc r u c i a lt a c t i c st or e a c ht h eg o a l o fu r b a n g o o dg o v e r n a n c e b yP o l y c e n t r i cG o v e r n a n c ea r ea sc l e a ra sa b e l lc o n t r a c tm e c h a n i s ma n d p e r f e c tg o v e r n a n c e s t r u c t u r eo f m u l t i v a r i a t e ds u b j e c t s 【K 碍w o r d s lU r b a nG o v e r n a n c e ；U r b a nP u b l i cA f f a i r ；P o l y c e n t r i c G o v e r n a n c e ；G o v e r n a n c eS t r u c t u r e 2 西北大学学位论文知识产权声明书 Y8 9 3 5 2 0 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密 学位论文作者签 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作 番一j 必步 经朋吼参 趁一 服纠巧 1 导言 1 1 问题与意义 1 11 问题的提出及理论背景 城市化是推动我国实现现代化的重要引擎，城市治理水平直接决定着城市化 的水平和城市的繁荣。城市化的加速发展，要求与其相适应的城市治理方式，现 有的城市治理模式属于传统的城市管理模式，其主要特征为城市政府是城市管理 的唯一主体，私营部门和非政府组织在城市管理中的作用长期被排斥在外，且在 政府管理城市的方法和手段上，表现为权力控制、行政命令和制度约束。这种传 统的城市管理模式在当代面临着越来越多的城市问题的挑战。今天的人们在沐浴 现代城市文明的同时，也越来越感受到城市化发展所带来的环境污染、生态失衡、 交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市所特有的“病态”、弊端和丑恶现象。 越来越尖锐和严重的城市问题，显然已经不是政府部门所能独立解决的了，它导 致的城市政府不可治理性增加，迫使我们努力寻求公众和非政府组织发挥更大的 效力来支持政府的管理，扩大政府与非政府组织、社会、公众之间的广泛合作， 同时大力提升政府自身的治理能力。在实践上，改革开放以来，我国社会利益格 局的深刻变化同时也引起城市内外各种力量的变化发展，多元化的利益格局要求 多元化的利益代表和诉求，城市已不仅仅是“城市政府的城市”，而且更是“城 市人民的城市”，真可谓“人民的城市人民管”，因而多元化的城市治理时代已经 来临。 从城市公共物品和公共服务提供的角度来看，实践上的变化和理论上的认识 已经产生了一个深刻的变化。众所周知，直到上个世纪的7 0 年代以前，政治学、 行政学和经济学的主流观点都坚持认为提供公共物品只是专属于政府的一项基 本职能，因为满足社会公共需要的公共物品应该而且只能由作为公共部门的政府 来提供。于是，城市里面的一切公共物品均由城市政府来垄断，典型的“大政府 小社会”模式，“成也萧何，败也萧何”， 分配与公共福利、社会治安与社区管理、 城市政府在公共交通、环境治理、收入 供水供暖、提供就业等方面疲于应付， 故有人感慨：“政府太累! ”。，实际上，城市政府更累! 由于城市公共物品供给的 政府包办机制并未能给人们带来高质量的城市生活，人们又开始埋怨政府管得过 多过宽，又要求把政府的作用减少到最小，或者干脆实行“没有政府的治理”。 这些往往使政府无所适从。 实践上的变化引起人们，。泛的理论思考，从上个世纪7 0 年代以来，诸如公 共选择理论、新制度主义理论、新公共管理、新联邦主义、新合作主义、后官僚 主义、第三部门理论等所谓的新思潮和流派一片活跃。而自上个世纪9 0 年代以 来，一个被认为是公共行政最新理念的“治理”理论也流行开来，很快被人们应 用至城市管理上来，即所谓“城市治理”( 也有人称为城市管治) 。上述新思潮和 新流派虽名目各异，但有个共同点，就是从理论上怀疑甚至否定政府包办提供公 共物品的能力，其中，公共选择理论完全推翻了以往所认为的存在于政府与公共 物品之间的对应关系，认为没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提 供，主张减少政府干预，让市场在公共物品提供中发挥作用。新公共管理则主张 把私人部门的管理机制引进政府部门，建立企业型政府，注重成本和效益。制度 分析和治理理论则强调：在公共事务管理的制度安排方面，“反对把它们要么归 入私人领域的制度，要么归入公共领域的制度”。的两极化摇摆的思路，而是主 张在社会公共事务管理结构上的多中心制度安排，即各种公共的或私人的机构和 公民个人采取各种方式共同管理公共事务，共同分担解决公共问题的责任：强调 在公共事务管理中要建立国家与社会、政府与公民、公共部门与私人部门的相互 依赖、相互协调、相互合作的管理，要求由多元主体在协商合作的基础上共同管 理公共事务。这些理论有许多相似的主张，即在公共物品供给上政府应该让位， 私人力量、社会力量也可以负责提供公共物品；都把提供公共物品当作政府治理 的核心内容，当然也是城市政府治理的核心。所以，要研究城市治理模式的变革， 关键是研究对城市公共事务的治理。上述理论对多元力量在公共物品供给中的作 用进行了重新发现和多角度的论证。这正是本文在多中心治理视角下论证城市公 共事务治理的理论背景和逻辑起点。 q 葑宇立，政府太累，北京：当代中国出版社，2 0 0 5 。 。罗西瑙主编没有政府的治理张胜军、刘小林等译，江西：江西人民出版社，2 0 0 1 年。 。 美 E 奥斯特罗姆、L 旌罗德和S 温，制度激励和可持续发展，上海：上海三联书店，2 0 0 0 ，第 2 5 页， 1 1 2 研究现状和研究意义 城市治理的核心就是对城市公共事务的治理，重构城市治理的新模式就是探 求新的治理城市公共事务的方式。从这个角度上来说，国内外有关城市治理研究 可以从以下几个方面来概括： ( 1 ) 从宏观上研究政府治理模式和治理能力。这将成为本文展开研究的宏观 背景，并提供对城市政府进行分析的参考框架和工具。如奥斯本和盖布勒的改 革政府，奥斯本和普拉斯特里克的摒弃官僚制，巴泽雷德突破官僚制，B - 盖 伊彼得斯的政府未来的治理模式，台湾学者林水波的政府再造和江岷 钦、刘琨意合著的企业型政府等。国内学者对当代西方发达国家政府治理与 改革的理论和实践进行宏观考察、分析的专著由毛寿龙、李梅、陈幽泓合著的西 方政府治道变革，周志忍的当代国外行政改革比较研究及宋世明的美国 行政改革研究、于军编译的英国地方政府改革研究等针对国政府改革所 进行的系列研究。除了上述专著外，还有大量的研究论文。 ( 2 ) 从中观上研究一定区域内特别是大都市或社区公共资源的使用、维护 和地方公共物品供给，考察社会力量对公共事务的多中心自主治理制度。如制度 分析学派的埃莉诺奥斯特罗姆的公共事务的治理之道及制度激励与可持 续发展，麦金尼斯的多中心体制与地方公共经济、多中心治道与发展。奥 斯特罗姆、帕克斯和惠特克合著的公共服务的制度结构等，这些著作主要强 调了社区对自身公共事务的自主治理的制度安排。还有直接以公共物品和公共服 务市场化为核心内容，透视西方国家政府改革的研究。如宋世明的工业化国家 公共服务市场化对中国行政改革的启示，毛寿龙的治道变革背景中的公共服 务市场化和公共服务有效承包出租的原则：0 E C D 国家政府的经验，王满船 的公共行政改革的新模式评析。这些论文著偏重于对1 9 8 0 年以来以私有化运 动为依托的公共物品私人供给问题进行经验介绍和分析。另外，还有从公共物品 供给的角度研究城市政府治理方式转变的。国内的有崔卫华的城市公共物品的 界定与政府职能的转变，邢福俊的城市公共物品供给的主体选择、效应分析 与对策探讨，涂晓芳的论城市公共物品的有效供给。上述研究成果和进展 成为本文研究理论框架的研究基础。 ( 3 ) 从“治理”( 管治) 的角度研究城市管理模式变革的。如巴罗的大城 市政府，巴尼特的破裂的大城市，洛巴拉特的大城市管治：美加大城市政 府透视，萨皮的世界城市政府：大城市的未来等。研究主题包括：分散化 ( d e c e n tr a l i z a t i o n ) 及其对地方政府的作用；社会运动和市民社会( C i v i l S o c i e t y ) 再现；新机构、新政治关系和新结构；有关有效政府类型的研究等。 国内研究有顾朝林等人编著的城市管治概念、理论、方法、实证，踪家 峰的城市治理分析，沈建法的全球化世界中的城市竞争与城市管治，姚鑫、 陈振光的论中国大城市管治方式的转变等。在中国积极倡导城市治理( 城市 管治) 研究的学者认为，通过城市治理( 城市管治) 研究，可以全面综合地改善 制度环境和管理模式，尽快建立区域性多元化管理模式，理顺各级政府之间以及 政府、公司和个人之问的关系，确立相关的权力分配规则和行为规范，明确各级 政府在城市管理中所应扮演的角色。 上述各种理论和研究结果表明人们已经从不同的主体结构出发关注公共事 务的治理模式，对城市公共事务治理结构和模式的研究也正变得越来越重视。这 与现实中已形成世界潮流的公共物品供给结构的多中心化是相呼应的。2 0 世纪 以后逐渐强化的政府“单中心”管理公共事务的制度正在发生巨大变迁，理论赛 的视野也正在向公共事务管理中政府一市场崭新的合作关系聚焦。但可以看出， 对不同主体在公共事务领域中所发挥的作用，许多学者喜欢厚此薄彼，或贬抑政 府抬高市场的力量，或贬抑市场抬高政府的力量，相比较之下，前者更为常见。 众所周知，除了城市政府之外，营利部门、公民和其他社会组织在城市公共 事务的治理实践中从来都各有自己的一席之位。在西方国家公共物品供给的历史 和现实实践中，从来就不只存在一种供给模式，而是多种，政府和非政府力量都 可以成为公共物品的供给主体。随着中国城市化进程的加快发展，城市公共事务 治理的多中心性特征越来越明显，总结这种变化，并探讨适合这种变化的新的城 市公共事务治理的新模式就显得非常重要，本文尝试运用有关理论，在我国现有 城市体制下，探讨适应城市公共事务的多元化发展趋势的新的治理模式，即多中 心的城市治理模式，以提高城市政府治理能力和效率，实现城市公共事务的和谐 运行和可持续发展。这就是本文的写作意义所在。 。参见顾朝林等编著，城市管治概念、理论、方法、实证，江苏：东南大学出版社，2 0 0 3 ，第5 页。 。顾朝林等编著，城市管治概念、理论、方法、实证，江苏：东南大学出版社。2 0 0 3 ，第7 l 页。 o 同上，第1 5 页。 4 12 主要概念 1 21 “治理”与“城市治理” “治理”( 在我国还翻泽为“管治”、“治道”) 。一词对应的英文单词是 “g o v e r n a n c e ”。其原意为“控制”、“统治”或“操纵”，在国外多用于与国家公 共事务相关的管理活动和政治活动，在原有的治理框架下，政府对公共事务进行 控制、操纵、统治、管理的方式，基本上是凭借其独享的政治权力，通过发号施 令、制定和实旌公共政策并监督公共政策的执行。这是一种自上而下的单向度过 程。作为对原有“控制”、“统治”等含义的反叛，现代的“治理”是2 0 世纪6 0 年代以后，随着西方资本主义国家进入以强调平等、多元等社会价值观为基础的 后现代社会而产生的。其标志是1 9 8 9 年世界银行在讨论非洲的环境问题时，重 新提出治理危机一词，随即引起了巨大反响，被引入各种需要进行多种力量协调 平衡的问题之中，是一种在政府与市场之间进行权力和利益平衡再分配的制度性 概念，是人们追求最佳管理和控制的一种理念，而不是一个系统的理论。 1 9 9 2 年“全球治理委员会”( C o m m i s s i 0 1 30 nG I o b a lG o v e r n a n c e ，1 9 9 5 年) 成立时，在其发表的报告我们的全球伙伴关系中将治理界定为：“治理是各 种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同 的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。治理既包括有权迫使 人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安 排。概括起来，治理具有如下四个特征：( 1 ) 治理不是一套规则，也不是一种活 动，而是一种过程；( 2 ) 治理不是控制，而是协调；( 3 ) 治理既涉及公共部门， 也包括私人部门；( 4 ) 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动行为”。 世界银行1 9 9 2 年的一份研究报告中认为g o v e r n a n c e 就是“好的治理”。的 。国内有人将此翻译成“治道”，如毛寿龙教授的专著西方政府的治道变革以及一些著名网站。治道者， 治理之道也。“道”意味着“本质”、趋势之意。如老子云：“有物混成，先天后地。寂兮寥兮，独立而不改 周行而不殆，可以为天下母。吾不知其名，谓之日道。人法地，地法天，天法道，道法自然。”( 老 子：道德经，第2 5 章) 。从这层意义上说，治道应是g o o dg o v e r n a n c e 。另有人，多为城市规划界学者，学 习香港学者的译法，将此译为”管治”，比较容易与r e g u l a t i o n ( 一般译成管制或规制) 相混合。而近年来， 许多政治学、行政学界多用“治理”这一译法，这正是本文采用的译法。当然，治理一词与我们日常用语 “环境治理”、“治理脏乱差”、“治理环境污染”、“治理河道”等涵义有所不同。 o 见全球治理委员的研究报告：我们的全球伙伴关系，牛津大学出版社，1 9 9 5 。转引自：俞可平，“引 论：治理和普治”，俞可平主编：治理与善治，北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ，第8 9 页。 o 国内有的学者将“好的治理”翻译为“着治”，见俞可平主编，治理与善治，北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 0 ， 意思。“好的治理”的核心是：政府的职能应该从“划船”转变为“掌舵”，即进 行治理变革。全球治理委员会1 9 9 5 年又进一步将治理定义为政府或公共行政管 理的同义词，是“使用政治权威控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发 展”。委员会认为好的治理的含义是：( 1 ) 通过司法独立来实现公民安全得到保 障、法律得到尊重，即实行法治；( 2 ) 公共机构正确而公正地管理公共开支，即 进行有效的行政管理：( 3 ) 政府领导人就其行为向人民负责，即实行责任制；( 4 ) 信息灵通，便于全体公民了解情况，即具有政治透明性。“好的治理”可以用图 来概括： 图卜l“好的治理”的特征 资料来源：全球治理委员会，1 9 9 5 年 综合“治理”的研究和实践的现状可以看出，新的“治理”理念要求在公共 事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商的 伙伴关系，形成了一个上下互动的、至少是双向度的、也可能是多维度的管理过 程，目标是使公共利益最大化。“治理”的社会基础是公民社会，因为在公民社 会中，“公民”的身份意味着作为公民的个人或由公民组成的社会组织有权利参 与公共事务的管理，因此公共权威开始随着国家权力的下放而分散化，公民社会 中各种组织在各种特定的公共事务范围内都可以成为权威，因此“治理”的主体 在新的时代背景下既可以是指政府公共机构，也可以是私人机构、非政府公共机 构，还可以是各种机构之间的联合。国内许多学者，在介绍治理理论时，普遍地 把它放在“国家隐退”的背景下来进行讨论，突出强调甚至夸大市场和社会在公 共事务领域所起的作用。而实际上，在日常公共事务的多元治理格局中，政府依 然是其他社会力量难以替代的最大的权威组织。这正如奥斯特罗姆在其多中心 一文中指出，“多中心政治体制能够存在的可能性并不妨碍单中心政治体制能够 存在的可能性。每一个可能性都取决于概括每个体制的重要的定义性特质，并说 明这些定义性。而主要是单中心的政治体制也不定妨碍这一可能性，即在这样 的组织体制中可能存在着一些多中心的因素。”。 本文利用“治理”概念，主要是运用其精神内核，即公私合作、多元协调、 效能公平、止于至善。在此精神内核的指引下，研究在政府主导下，通过与私人 机构和非政府公共机构( N G O ) 结成伙伴关系，对城市公共事务实现多中心治理， 涉及城市政府所有的公共活动，并包括对城市区域内部和外部的经济、社会和环 境的治理。 城市治理是全球化、信息化和地方化的产物，作为一种特定地域空间治理的 概念，国内外目前也没有形成固定的模式。不同国家、不同区域，甚至同一个国 家的同一个城市在不同时期都呈现出不同的特点。以美国城市为例，他们在城市 管理实践基础上，产生了三种典型的城市治理模式：企业式城市治理模式( 将城 市看作企业进行经营和管理) 、改革政府模式( 用企业精神改造政府) 和公私共 同治理模式( 企业代表充分参与城市发展) 。虽然三者的侧重点有所不同，但将 市场竞争机制引入城市政府管理活动是它们的共同特点。因此它们一般把城市治 理定义为是指“市民社会与政权之间的关系，约束者与被约束者之间的关系，政 府与被管治者之间的关系”圆。注重的是城市地方当局协同私人利益集团来力求 实现集体目标的过程，是一个城市政府与市民社会、公共部门与私营机构之间持 续的互动过程。其实质在于建立市场原则、公共利益和认同基础上的合作。 P i e r r e ( 1 9 9 9 ) 认为城市治理是城市与非政府部门相互合作促进城市发展的 过程。我国一些学者认为，城市治理是城市政府的深化或升华；是一个复杂的治 理体系或结构；它不同于传统的城市管理，城市管理是线性的，而城市治理是非 线性的。实质上城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同 参与管理城市的方式，在此过程中城市政府必须协调其内部、政府与市场之间、 政府之间、政府与跨国公司之间、政府与市民社会及其他组织之间的关系，以合 力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。从城市管理到城市治理既是城市政府 的深化和现代发展又是城市管理方式的巨大转变。好的城市治理不仅要求城市政 。 美 迈克尔麦金尼斯主编，多中心体制与地方公共经济，上海：上海三联出版社，1 9 9 9 ，第7 2 页。 o 易晓峰等，西方城市管治的产生、理论茅n 进展，扛苏：南京大学学报，2 0 0 1 。 。踪家蜂等，城市治理分析，河北学刊，2 0 0 1 ( 6 ) ，第3 3 页。 7 府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性，要求城市政府管理方式的巨大变 革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及市民社会的广泛参 与和民主意识的增强。本文所指的城市治理就是在摒弃传统城市管理一元价值观 及其“单中心”运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市 政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的 善治，最终达到城市的可持续发展。 1 2 2 城市公共事务与公共物品 一、公共事务的定义和内涵 在说明公共物品的概念之前，有必要梳理与此相关的几个词语。这几个词语 是公共事务、公共事物、公共事业和公共服务。在现代汉语中，事务、事物、 事业、事情是一组含义十分相近的词。“事务”一词含有工作、日常业务、总务 的意思，通常是无形的；“事物”一词含有物体、物件、实物、东西等意思，是 一种物质形态；“事业”是指人们所从事的具有一定规模和系统地对社会发展有 影响的经常性活动；“事情”则是指情况、事态、形势或业务等。公共事务在英 文一般称作为p u b l i ca f f a i r s ，公共事物、公共事业都可以纳入公共事务的范 畴。在对公共事务这一概念的理解上，存在很大的空间。有些学者采用分类法对 之进行综合概括。如王乐夫教授认为公共事务包括国家公共事务、政府公共事务 和社会公共事务，强调其公共性，而公共性是相对于“营利的”、“私人的”和“企 业的”来讲的。其中，国家公共事务包括维护国家主权统一和领土完整、制定法 律法规、维护社会秩序等，侧重于国体、政体方面的、关乎整体职能把握宏观控 制和影响类型的公共事务；政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方 面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事 务、财务行政公共事务及机关内部的公共事务；社会公共事务主要包括教育、科 技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业，社会化服务、社会公用事业以及维 持社会秩序的公共事务等。有些学者采用定义法对其进行界定，如汪玉凯教授 指出，所谓公共事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求， 。这一梳理参考了唐娟博士的相关阐述，见唐娟：政府治理模式研究，北京大学博士论文，2 0 0 2 年，第 9 页。 o 王乐夫，论公共管理的社会性内涵，中国M P A 通讯，2 0 0 1 ( 1 ) 。 8 关系其整个生活质量的系列活动，以及这些活动的最终结果。社会型、公益性、 非营利性以及规模性是其最主要的特征。目前西方学者普遍地以公共物品的提 供作为公共事务的主要依据。如V 。奥斯特罗姆为代表的公共行政制度分析学派 就把公共事务界定为提供公共物品或公共服务，而他们对公共事务的称谓则用了 c o m n l 0 1 s 一词，原意是指“公共草地”。他们用它指称“公共池塘资源”，即共同 物品或集体享用的物质资源。本文采用该学派的界定，即把公共事务看作是提供 公共物品或公共服务，也即城市公共事务就是提供城市公共物品或公共服务。下 面我们在分析公共物品与城市公共物品的基础上，进一步揭示城市公共事务的特 征和范围。 二、公共物品与城市公共物品 在现代经济学理论中，公共物品这一概念是区别于私人物品而提出的。相对 私人物品而言，公共物品具有消费的非竞争性( N o nR i v a l n e s s ) 与非排他性( N o n E x c l u d a bi l i t y ) 。公共物品消费的非竞争性，是指公共物品允许许多人消费， 且增加一个消费者，不会影响其他消费者的消费效果，即增加一个人消费的边 际成本为零。这主要缘于公共物品的不可分割。公共物品消费的非排他性，指公 共物品一经生产出来，任何入都能消费。这缘于在技术上根本无法排斥消费者对 它的使用，或者对消费者进行收费的成本过高。 所谓城市公共物品，是指以实现城市的可持续发展为目标，以保证城市居 民的健康和人身安全为前提，为城市化社会进步和发展所提供的公共产品和公 共服务。它包括地方教育、公安、消防、公路、桥梁、航空设旌、公共交通、供 水、废水处理、内河航道、港口、水源、固体废弃物与有害废弃物的处置设施、 公共建筑与庭院、通讯系统等等。可以说，城市公共物品是一个城市得以发展的 前提和基础，是城市经济的重要组成部分。一般来说，城市公共物品具有如下特 性： ( 1 ) 一般特性即非竞争性、非排它性和不可分割性。城市公共物品的非排它 性，是指对于一种纯粹公共物品来说，任何一个人为了消费而实际可以支配的 公共物品的数量就是该公共物品的总量。而非竞争性则意味着公共物品为许多人 同时消费，且多增加一个人消费对其他人造成的边际成本为零。不可分割性是对 。汪玉凯，公共管理基础问题研究，中国行政管理，2 0 0 1 ( I I ) 。 9 于城市公共物品的效用而言的即公共物品或服务是向整个社会共同提供的， 具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个城市的全体居民所共享，而不 能将其分割为若干部分分别归属于某些个人或厂商享用。 ( 2 ) 特殊性即空间性。城市公共物品的空问性是指这种公共物品尽管对于瓶 来的居民无需耗费更多的成本便可以获得其收益，然而这种收益却局限在个 社区中( 当然在一定程度上会溢出到某些邻近社区) ，从这个意义上可以说，该市 的居民能够享受这种公共物品的消费，而非该市的居民则被排斥在该物品的消 费之外。 根据城市公共物品的一般特性，我们可以将城市发展中涉及的物品划分为以 下四类。o 可竞争性( 私益)非竞争性( 公益) 私有私益物品或典型的私 私有公益物品：例如收费 可排他性( 低成本)益物品：例如个人住房、汽车、公路、消防、电影院 书籍等 公有私益物品：例如公共池公有公益物品：例如治理 非排他性( 高成本) 塘资源中的水、福利房等空气污染、街道治安等 表卜1 根据竞争性和排他性对物品的区分 在以上四种类型中： 公有公益物品兼具非竞争性和非排他性的特征，是纯公共物品； 私有私益物品兼具竞争性和排他性的特点，因此是纯私人物品； 私有公益物品是具有排他性但不具有竞争性的物品，有称“俱乐部物品”以 及“自然垄断物品”； 公有私益物品是具有竞争性但不具有排他性的物品，又称公共池塘物品或共 有资源。俱乐部物品和公共池塘物品，在很多情况下更多地表现出公共物品的特 性，所以也被称之为准公共物品。广义的公共物品包括纯公共物品和准公共物品。 城市发展中豹纯公共物品和服务，主要有城市政府提供的无形公共物品，包括行 政、政策、制度、司法等：基础性和公益性的产品服务，包括基础教育和文化事 。参考褚大健著管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式，上海：同济大学出版社，2 0 0 4 第 1 9 页。 1 0 业、基础科学研究和卫生事业、城区绿化和环境保护、一般道路和桥梁、城市基 础设麓、城市大气污染治理等。城市公共物品中的大部分是可收费公共物品即准 公共物品。这部分公共物品大多是同市民生活紧密相关的产品，也是具有规模经 济效益的产品，是具有公共物品的特性但可以通过市场机制转换其部分特性的产 品，主要有可确定收益的成人教育、高等教育、科技开发和应用、医疗；可通过 收费实现其效益的各类城市基础设施，诸如高速公路、铁路、邮电通讯、供水、 煤电供应等。 根据城市公共物品的特殊性即空间性，我们可以指出，当城市政府所提供的 公共物品的受益面只限于该城市时，它才会有提供公共物品的冲动，才会自觉 实现公共物品的有效供给。如果一个城市政府提供的某一公共物品，会在全国的 任何一个城市都产生外溢作用的话，这个城市提供的公共物品的社会效益就大 于其社会成本，那么这个城市政府就不会提供这种公共物品。如国防这一类公共 物品，就只能由中央政府提供。实际上，城市政府只能提供外溢性较小的公共物 品。如教育、路灯和上下水道的提供等等。因此，城市公共物品的供给只能由城 市政府来提供，而不能由中央政府来提供。当然，城市政府提供公共物品和服务 的过程就是政府实现职能的过程，也即政府实现治理的过程，不同的是，城市政 府治理模式的不同，其职能的实现程度就会产生差异。无论是政府直接提供的公 共物品还是通过市场机制向居民提供的公共物品，抑或是社会自主提供公共物 品，都应体现政府对资源配置和收入分配的政策意图，只是方式或模式不同，当 然这将直接影响城市公共事务的治理水平以及可持续发展。本文在没有特别强调 的情况下，一般指的是广义的城市公共物品，并根据具体情况使用城市公共事务、 城市公共物品和城市公共服务等概念，并不进行严格的区分。 1 3 理论框架多中心治理论 多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，9 0 年代以来 它成为一种具有广泛影响的理论主张。 长期以来，在城市管理中，存在两种主要的制度安排，即集权制的制度安排 和分权制的制度安排。集权制是指只有一个集权的中央政府承担公共管理与公共 服务的主要职责。实践证明，集权制虽然可以有效地降低提供公共服务的转换成 本和交易成本，但是同时也增加了城市管理过程中的信息成本与策略成本，并且 容易成为滋生腐败的温床。为克服集权制的缺陷，分权制成为各国陆续采用的普 遍的和通用的方案。所谓的分权制实际上就是指中央政府权力的下放，地方政府 成为各自管辖领域范围内的主要的公共管理主体和公共服务的提供者。与集权制 相比，分权制在一定程度上确实可以降低公共管理中的信息成本，弥补集权制的 不足，但分权制在减少逃避责任、腐败的行为方面也有不可避免的缺陷，同样会 存在失败。 多中心治理是以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出的概念，同时也表明 了一种新的理念和制度安排。文森特奥斯特罗姆等人通过研究发现，其实无论 是集权制还是分权制，两者的制度结构实际上是一样的，都是单中心的：“决策 权是在等级制的命令链条中组织起来的，具有一个单一的终极权力的中心”。 为了克服这两种制度的不足，消除单中心治理中存在的难以降低的信息成本和策 略成本，奥斯特罗姆等人提出了多中心治理的概念并论证了在大城市地区实行多 中心自主治理的必要先和可行性。所谓多中心治理，是指“把有局限的但独立的 规则制定和规则执行权分开给无数的管辖单位。所有的公共当局具有有限但独立 的官方的地位，没有任何个人和群体作为最终的和全能的权力凌驾于法律之上” 。多中心治理强调公共物品供给结构的多元化，强调公共部门、私人部门、社 区组织均可成为公共物品的供给者，从而把多元竞争机制引入公共物品供给过程 中去，它尤其强调民间公共事务的自主治理。具体地说，根据制度分析的观点， 在把政府事务等同于公共物品与服务的提供的前提下，单中心意味着只有政府一 个决策单位作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管辖的充分一体化的体 制，也即意味着公共物品的供给者只有政府一家，那么，与此对应，多中心则意 味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中 央政府单位、各种地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在 内的许多决策中心，他们在一定规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。 这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心体制。 o 美 E 奥斯特罗姆、L 施罗德和s 温，制度激励和呵持续发展上海：上海三联书店，2 0 0 0 。中 文版译序( 毛寿龙) ，第1 4 - 1 7 页。 。同上，第2 0 3 - 2 0 4 页。 。同上，第2 0 4 页。 多中心治理方式打破了传统单中心治理方式中最高权威只有一个的权力格 局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络，以承担特定范围内的城市公共 管理与公共服务的职责。与传统的单中心治理相比，多中心自主治理具有如下几 个重要特征：治理主体的多元性。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多 个治理当局。”。多中心自主治理的主体既可以是公共机构也可以是私人机构，还 可以是公共机构和私人机构的合作。这就是说，管理社会并不只是政府一个公共 权力中心，除政府以外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的所谓非政府 组织以及其他社会组织。他们共同来负责维持秩序、参与政治、经济与社会事务 的管理和调节。治理权力的非垄断性。无论政府官员、普通公众、企业家，还 是政府以及其他组织，在决簧上都只享有有限的且相对自主的决策权。每个治 理主体在法律的允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自己自主作出决定的自 由。治理方式的民主性。治理主体多元性提供了实现多种不同规模经济、表达 不同组织与公众利益偏好的机会。多中心治理存在着多个选择机会，公民能够“用 脚投票”或“用手投票”来享受类似消费者权益一样的更多的权利。多元主体在 竞争与合作、冲突与协调过程中共同发挥管理公共事务的重要作用，使得民主力 量得以壮大、民主意识不断增强。 多中心研究者将公共事务治理等同于公共服务的生产和提供，认为生产可以 与提供分开，两者可以形成多种形式的公共服务方式，同时多种方式的存在，有 助于在公共服务领域实现竞争，提高公共服务的效率，大大减少了“搭便车”之 类的公共困境，并使公共服务“维持在社群所偏好的事务状态”。总之，多中心 理论的出现无疑促进了公共管理学科的升华和成熟，同时对丁现实的政府治道变 革中的重要问题市场化、社会化和地方化提供了更合理的解释，同时更 具现实性。 多中心治理理论对本项研究的意义是：为构建新的城市公共事务的治理模式 提供了理论视野，同时为该模式的治理结构的多元化及互动关系、城市公共物品 供给方式和规则的多元化提供了解释工具。 。( 美 E 奥斯特罗姆、L 施罗德和s 温，制度激励和可持续发展，第2 0 4 页，上海：上海三联书店 2 0 0 0 。 2 我国城市管理发展现状分析 2 1 我国传统的城市管理模式 城市管理作为人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动，其根本目的在 于充分利用城市资源，维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活质量， 谋取城市居民的公共利益。我们把以政府为唯一主体的城市管理活动称