公共管理的理论发展.ppt

公共管理学（2016-2017学年第2学期）,第二章,第二章公共管理的理论发展,本章重点：公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容,第2章公共管理的理论发展,关键术语和复习思考题,本章小结,第二节现代公共管理理论的发展,第一节公共行政理论的演进,第二章作业,课后复习题：P52-53的第1或第6题选做一题,第一节公共行政理论的演进,一、公共行政理论的初创1.威尔逊的“政治行政”二分法社会公共事务增多；政府应当明确该承担的任务；要有效率。2.韦伯的官僚制理论合理-合法化组织；要建立官僚组织-分层规文非培人3.泰勒的科学管理理论目标+标准+程序+对人的机械化控制,二、传统公共行政理论的构建,1.怀特的系统化行政理论怀特(1891-1958)美国人.代表作将公共行政学的研究对象畀定为四个方面:组织原理;人事行政;财务行政;行政法规.另外还研究了行政环境、伦理、协调等。他有四个假定：共性、基础性、科学性、重要性2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则古利克提出七项管理职能POSDCORB，厄威克进一步拓展计划,组织.人事.指挥,协调,报告,预算.3.福莱特的动态化行政管理理论科学管理与行为科学管理理论之间的桥梁。管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作。,三、传统公共行政理论的转型,1.西蒙的批评与公共政策学派的出现对行政谚语批判，对二分法中执行之前决策忽视的批判2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起沃尔多批判的三个方面:第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；第二，沃尔多也批评了传统行政学组织范式。不能过分强调组织的共性或原则，原则实际上规定了事物应有的存在方式。另外，对非正式组织、社会情感等不能忽视第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法，这会导致无道德。,HerbertASimon，19162001，行政行为：行政组织决策过程研究DwightWaldo，19132000，行政国家：美国公共行政的政治理论研究（1948）,西沃之争沃尔多在1952年第1期美国政治科学评论上发表了一篇题为民主行政理论的发展论文。两人围绕公共行政学的学科定位、研究方法、价值取向展开了激烈的争论。,新公共行政学的兴起（以乔治弗雷德里克森为代表）,（1）沃尔多的批评（2）新公共行政理论的基本内容:第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政。反对所谓理性模式，提出效率就是积极满足大众需求。第二，倡导社会公平的公共行政价值。公平就是政治权利、经济福利转向缺乏政治、经济资源支持，处于劣势的人们。第三，突破“政治行政”二分法。应当着重研究政策决策或制定。第四，强调动态、开放的组织观念。顾客导向，应变灵活,第二节现代公共管理理论的发展,一、公共选择理论(1940年代，詹姆斯布坎南)1.经济人的人性假设与公共选择（1）人是自利的、理性的、追求效用最大化的，没有理由认为人在经济市场上利己，而在政治市场上利他（2）用经济学方法和假设来统一分析人的经济和政治行为，拆除了经和政的壁垒。非市场的集体决策理论有三个规定性：集体性、规则性、非市场性（市场不能对政府、社会团体、国际、教育、环保等进行有效配置）（3）政治上交易的对象是规章、政策等公共物品，须通过集体选择来实现，其媒介是投票、利益集团、代议制、政党和政府等；主体是各利益集团；过程具有不平等性和强制性。,A公共决策失效：即公共政策失效原因：（1）不存在作为政府决策目标的公共利益，阿罗定理已经证明它只是一个利益之间的缔约（2）即使存在公共利益，多数人原则也使少数人利益被忽视和漠视（3）信息不完全（4）选民的短见效应（5）选民的理性无知：选择成本高而搭便车,B政府工作机构的低效率（1）缺乏竞争性压力：官僚机构垄断公共物品的供给，少数人被选举出之后，任命了很多领导，监督他们的、选举出的参众两院的人很少。（2）没有降低成本的激励机制（3）缺乏信息监督,C政府寻租活动：非生产性的追求既得经济利益的活动，最原始的寻租是偷窃和盗取，特点是利用行政、法律手段改变既得利益所有者的产权，将国民收入私吞。,2、政府规模扩张与公共选择,政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进行了阐述:（1）瓦格纳定理（2）帕金森定律（3）公共选择理论,政府的内部性与扩张政府部门及其官员追求自身利益或目标（如增加工资、提升）而非公共利益或社会福利。内部性是非市场缺陷及政府失灵的基本原因。扩张：部门人员增加、部门支出增长原因（布坎南）在许多公共物品供给领域，政府既是运动员又是裁判；更主要的，政府官员的目标是公共物品供给规模的最大化，以增加升迁机会和势力。,公共选择理论提出解决问题的主张包括：第一，组织类型的理性选择；第二，市场机制与个人选择；第三，分权化；第四，公共服务组织小规模化；第五，自由化。,二、新公共管理理论克里斯托弗胡德1991年.新公共管理的名称，如“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等。因此，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。,新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。,新公共管理的基本理念：第一，管理的自由化。由于公共管理人员是“被制度束缚的人”，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须“让管理者来管理”。第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐批评。,企业家政府理论：1992年，改革政府企业精神如何改革着公营部门,盖布勒,奥斯本,“企业家政府理论”的概念：,企业家政府理论是一种旨在运用企业精神，来对政府进行重新塑造的公共管理理论。,“企业家政府理论”的十大原则：,1、掌舵而不是划桨；2、授权而不是服务；3、把竞争机制引入到提供服务的过程中；4、改革按章办事的组织；5、按产出而不是按投入拨款；6、满足顾客的需要，而不是官僚的需要；7、有企业家精神即赚钱精神的政府：收益而不是小心地花钱最终导致浪费；8、有预见性的政府：预防而不是治疗；9、分权的政府：从层级制到参与和团队协作；10、以市场导向的政府：通过市场杠杆进行改革。,对企业家政府的批评：查尔斯古德塞尔教授的十大原则：,1、政府应是由人民通过选出的代表来控制的，而不是企业家；2、政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；3、政府必须按照宪法和法律活动，而非依据目标或任务；4、政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人；5、政府应该灵活、富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；6、政府活动的社会效果固然重要，但也必须尊重那些为政府服务的雇员；7、在政府中，采取私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公众监督的原则；8、简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；9、减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视行政工作本身对公共开支的要求；10、处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。,三、公共治理理论1.公共治理理论的兴起“政治-行政”二分法基础上的官僚行政发展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。,2.公共治理的含义治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化，以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。,3.公共治理理论的内容作为一种新型公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，核心观点:是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要内容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。,4.公共治理理论的意义公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也为集体行动提供了新的途径。因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。,四、新公共服务理论,1.新公共服务理论的含义新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。,2.新公共服务理论的内容,第一，政府的职能是服务而不是掌舵；协调政策、问题第二，公共利益是目标而非副产品；第三，思想上要具有战略性，行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。,课后练习题,、单项选择题（选择符合要求的答案，并将答案前的字母写在括号内）1.提出“政治一行政”二分理论的人物是（）A.威尔逊B.韦伯C.泰勒a西蒙2.组织成员对命令的服从仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力的组织是（）A.神秘化组织B.传统组织C合理一合法化组织D.商业组织3.第一次运用理论的研究方法对公共行政学问题进行了系统的研究，首次将公共行政学思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系的学者是A.福利特B.厄微克C.福莱特D.伦呐德-D-怀特4.揭示了政府机构不断膨胀的两太动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作”这一理论的是（）A.帕金森定律B.公共选择理论C.瓦格纳的理论D.马斯格雷夫和罗斯托的理论5.提出政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色的理论是（）A.新公共管理理论B.新公共服务理论C.公共治理理论D.传统的行政管理理论,6.提出公民的需要就像“顾客”的需要的公共管理理论是（）A.传统的行政管理理论B.新公共管理理论C.公共治理理论D.新公共服务理论7.新公共管理运动的矛头直接指向（1A.公共经济范式下的公共管理实践B.公共行政范式下的公共管理实践C.公共服务范式下的公共管理实践D.公共责任范式下的公共管理实践8.新公共管理运动的理论基础主要是()A.产权理论、演化理论和公共选择理论B.产权理论、交易费用理论和公共选择理论C.演化理论、委托一代理理论和产权理论D.公共选择理论、委托一代理理论和交易费用理论9.英国新公共管理运动最明显的动因是（)A.政府和社会的需要B.政府和财政的需要C.社会和经济的需要D.财政和经济的需要10.英国新公共管理运动初期的改革对象主要是（）A.政府内部管理的模式和方法B.公共部门私有化C.公共服务代理化D.建立公共部门和私人部门的伙伴关系11.“新公共管理”最初在很大程度上是一种欧洲现象，其起源可以追溯到行政改革实践中的（）A。政治途径B。法律途径C管理主义D.宪政主义,一、单项选择参考答案：1A2A3D4A5C6B7B8D9D10A11C,二、多项选择题（选择符合要求的答案，并将答案前的字母写在括号内）1新公共管理蕴涵的两大管理基本理念是（）A.管理的自由化B.管理的市场化C管理的多元化D.管理的政府垄断化2.随着政府职能与支出的不断扩张，公共选择理论提出解决问题的主张包括A.组织类型的理性选择B.市场机制与个人选择C.分权体政府D.自由化3下列学者中，没有提及公共治理理论的学者是（）A.詹姆斯N罗泽瑙（JamesN.Rosenau)B.R.罗茨（R.Rhods)C.H.西蒙（H.Simon)D.格里*斯托克（GerryStoker)4新公共服务理论的内容包括（）A政府的职能是服务而不是掌舵B为公民服务，而不是为顾客服务C重视人，而不只是重视生产率D公民权和公共服务比企业家精神更重要5公共治理关于多元公共管理主体之间的关系包括（）A.权力依赖关系B-互动的伙伴关系C.互相的监督关系D.权力的层级关系6.传统公共行政理论的理论建构包括（)A.怀特的系统化行政理论B.古利克和厄威克的科学化行政管理原则C.福莱特的动态化行政管理理论D.公共选择理论,一、单项选择参考答案：1AB2ABCD3BCD4ABCD5AB6ABC,三、名词解释,1.新公共行政学参考答案：所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末、70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。2.公共选择理论参考答案：既是一个独立的学术领域，又可以被视为公共管理中的一个思潮或学派。公共选择理论运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策，将政治与市场放在同一历史的大视角下来分析问题，认为社会在本质上是一种选择过程，个人在经济市场上进行私人选择，也同样在政治市场上进行公共选择。3.新公共管理理论参考答案：新公共管理理论推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则，主张“政府有限”，认为必须以市场解救政府失灵的现象，将私营部门的管理策略用于公共部门，以形成一个“企业化政府。”,4.公共治理参考答案：治理概念的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，治理是一种公共管理活动、过程和方式，