发展完善农村社会保障制度：基于广东实践的思考

序号： 编码： 第九届“挑战杯”广东大学生课外学术科技作品竞赛作品申报书 作品名称:发展完善农村社会保障制度：基于广东实践的思考 学校全称： 华南农业大学 申报者姓名 （集体名称）： 谢小蓉 类别：自然科学类学术论文 哲学社会科学类社会调查报告和学术论文 科技发明制作A类 科技发明制作B类 报送方式：省级报送作品高校直送作品说 明1.申报者应在认真阅读此说明各项内容后按要求详细填写。2申报者在填写申报作品情况时只需根据个人项目或集体项目填写A1或A2表，根据作品类别（自然科学类学术论文、哲学社会科学类社会调查报告和学术论文、科技发明制作）分别填写B1、B2或B3表。所有申报者可根据情况填写C表。3.表内项目填写时一律用钢笔或打印，字迹要端正、清楚，此申报书可复制。4.序号、编码由第九届“挑战杯”广东大学生课外学术科技作品竞赛组委会填写。5学术论文、社会调查报告及所附的有关材料必须是中文（若是外文，请附中文本），请以4号楷体打印在A4纸上，附于申报书后，字数在8000字左右（文章版面尺寸14.522cm）。6作品申报书须按要求由各校竞赛组织协调机构统一寄送。7.其他参赛事宜请向本校竞赛组织协调机构咨询。A1申报者情况（个人项目）说明：1必须由申报者本人按要求填写，申报者情况栏内必须填写 个人作品的第一作者（承担申报作品60%以上的工作者）； 2本表中的学籍管理部门签章视为对申报者情况的确认。姓 名谢小蓉性别女出生年月1981年8月申报者情况学校全称华南农业大学专 业农业经济管理现学历硕士研究生年级二年级学制3年入学时间2005年9月作品全称发展完善农村社会保障制度：基于广东实践的思考毕业论文题目 广东省卫生事业发展研究通讯地址广州市五山街华南农业大学经济管理学院邮政编码510642单位电住地通讯地址华南农业大学六一北区研究生宿舍3栋706邮政编码510642住宅电作者情况姓 名性别年龄学历所在单位资 格 认定学校学籍管理部门意见 是否为2006年7月1日前正式注册在校的全日制非成人教育、非在职的各类高等院校中国学生（含专科生、本科生和研究生）。 是 否若是，其学号为： 2005234006 （部门盖章） 年 月 日院系负责人或导师意见 本作品是否为课外学术科技或社会实践活动成果 是 否 负责人签名： 年 月 日B2申报作品情况（哲学社会科学类社会调查报告和学术论文）说明：1必须由申报者本人填写；2本部分中的管理部门签章视为对申报者所填内容的确认。作品全称发展完善农村社会保障制度：基于广东实践的思考作品所属领 域 （ B ）A哲学 B经济 C社会 D法律 E教育 F管理作品撰写的目的和基本思路在城乡二元结构下，农村社会保障制度严重缺失。建立和完善农村社会保障体系既是解决我国“三农”问题和我国经济社会持续发展的迫切需要，同时也是广大农村居民的迫切期待。希望通过对我国农村社会保障制度的研究，为建立和完善我国农村社会保障制度提供参考，推进社会主义新农村建设。 本文首先从农村社会养老保险、农村医疗保险和社会救济等方面分析我国农村社会保障问题的现状，从中找出存在的问题，借鉴广东省农村社会保障中的创新经验，最后提出发展和完善我国农村社会保障制度的对策。作品的科学性、先进性及独特之处特点一：本文从城下二元体制下农村社会保障缺失入手，既分析了我国农村社会保障制度的现状，又结合广东省发展完善农村社会保障制度的创新实践，点面结合；特点二：先剖析了我国现行农村社会保障制度存在的问题，紧接着详尽介绍了广东省农村社会保障制度发展的成功案例，有理有据，再进一步思考发展完善我国农村社会保障制度的途径。作品的实际应用价值和现实指导意义在二元制社会结构下，社会保障制度的建设形成了重城市、轻农村的格局。占全国人口绝大多数的农村居民在诸如养老、医疗、社会救助等方面的地位与城镇居民相比，有着极大的差距。如果社会保障制度不能赶快弥补这个“真空”，中国经济下一步改革所造成的振荡和冲击，将可能是整个社会所不可能承受的。基于以上考虑，本文根据研究分析得出的政策建议将为农村社会保障制度的发展完善提供新的思路，从而有利于稳定农村社会，推进社会主义新农村建设。作品摘要当前我国城乡二元体制下的农村社会保障制度严重缺失。我国农村社会保障制度建设因此存在诸多问题：家庭养老和土地养老的功能逐渐削弱；新型农村合作医疗筹资困难，观念难以转变；农村社会救助体系不完善，农村福利制度残缺等问题。而广东省开展的农民养老保险制度的“东莞模式”，新型农村合作医疗制度的“番禺模式”和“云浮模式”等，无疑为我国进一步发展农村社会保障制度提供了思路，如明确政府责任，建立健全农村社会保障的管理机构和法律体系；加强服务网络平台建设，实行社会保障“一卡”管理制，保障农民工的社保权利；商业保险参与农村社会保障体系建设等。作品在何时、何地、何种机构举行的会议或报刊上发表登载、所获奖励及评定结果 请提供对于理解、审查、评价所申报作品，具有参考价值的现有对比数据及作品中资料来源的检索目录1金人庆.财政部部长金人庆：扩大公共财政覆盖农村范围 建立支农资金稳定增长机制N.中国财经报.2006-04-19；2张淑荣 刘洁.我国农村社会保障制度存在的问题与对策研究J.农业经济.2007（1）：57-59；3郑文娟.我国农村医疗保障制度历程回顾及现实危机J.中国初级卫生保健.2004（5）：1-3；4朱忠贵.论农村社会保障制度的构建J.农业经济问题.2003（6）：61-64；5刘蕾.我国社会养老保险制度存在的问题及对策分析J.辽宁商务职业学院学报.2004（3）：122-123；6王广深.农村合作医疗制度的成长离不开政府指导以广东云浮市农村合作医疗制度建设为例J.现代乡镇.2005（Z2）:61-64;7王桂娟 冼一兵.关于完善农村社会保障制度的思考广东农村社会保障制度调研报告R.中国经济快讯周刊.2002（15）;8刘茜等.广东社保参加人数基金结余多年全国第一N.南方都市报2006-9-11；9杨翠迎 黄祖辉.建立和完善我国农村社会保障体系基于城乡统筹考虑的一个思路J.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2007（1）：14-19;10丁开杰.社会保障体制改革C.北京：社会科学文献出版社.2004.7；11孟醒.统筹城乡社会保障理论.机制.实践M.北京：经济科学出版社.2005.1.调查方式走访 问卷 现场采访 人员介绍个别交谈 亲临实践 会议图片、照片 书报刊物 统计报表 影视资料 文件 集体组织 自发其它主要调查单位及调查数量 省（市） 县（区） 乡（镇） 村（街） 单位 邮编 姓名 电话 调查单位 个 人次管理部门签章 年 月 日C.当前国内外同类课题研究水平概述 说明：1.申报者可根据作品类别和情况填写； 2.填写此栏有助于评审。进入90年代以来，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济体制的重要课题，社会保障进入制度化阶段。党的十四届三中全会出台的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中，提出建立与我国目前社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的多层次的社会保障体系，并规定建立统一的社会保障管理机构。在大力推进城镇社会保障制度建立与完善的同时，有关部门进行了农村社会养老保险、医疗保险和低生活保障等制度的试点工作，并逐步在全国农村推广试行。现代社会保障制度在农村落实得并不十分理想。除了最低生活保障制度已基本开展起来外，农村养老、医疗保险均呈现出覆盖面窄、保障水平低等特点。不发达地区尤其如此。1. 农村社会养老保险制度。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理。力争在2000年初步建立、2005年基本建立农村社会养老保险制度。我国在20年左右时间内将进入人口老龄化社会，而且老龄人口集中在经济相对落后的农村地区。因青年价值观念转变等功能弱化，农村养老以家庭保障为主的政策难以长期实行。由于我国农村绝大多数地区经济与社会发展缺乏相互协调，特别是城市化进程滞后，建立农村社会保障制度工作十分困难。2. 农村合作医疗保障制度。农村医疗保障制度是指以农村居民为对象，由集体和个人共同筹集医疗预防保健基金并按一定比例补偿的各种形式的医疗保健制度。包括合作医疗。医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等形式，其中合作医疗是主要形式。它主要解决农村居民因病致贫等风险问题，而传统的合作医疗主要解决缺医少药问题。农村合作医疗经过1992年和1997年两次推广，目前覆盖率已经回升到10%以上，江苏、山东等发达地区覆盖率已达50%65%，湖北、河南等中部地区覆盖率均在30%左右，西部不发达地区除西藏发展较快外，仍然处于试点阶段。3农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。传统的救济方式一般不规范、不统一，实施中具有很大的随意性，救济方式以临时救济为主，定期救济以集体救济为主。农村最低生活保障制度则是以科学的方法确定保障线标准，使得生活水平低于保障线的农民都能够理所当然地获得最基本的物质需要。它避免了过去有钱多救助、无钱少救助的人为随意性，扩大了保障对象的覆盖面，提高了保障标准。实行农村最低生活保障制度以后，原先对困难户的定期救济职能被包括进去，而临时救济职能仍名义存在。D.推荐者情况及对作品的说明说明：1由推荐者本人填写； 2推荐者必须具有高级专业技术职称，并是与申报作品 相同或相关领域的专家学者或专业技术人员（教研组 集体推荐亦可）； 3推荐者填写此部分，即视为同意推荐； 4推荐者所在单位签章仅被视为对推荐者身份的确认。推荐者情况姓 名江华性别男年龄51职称教授工作单位华南农业大学经济管理学院通讯地址广州市五山街华南农业大学经济管理学院邮政编码510642单位电宅电荐者所在单位签章推荐者情况属实 （签章） 年 月 日请对申报者申报情况的真实性作出阐述情况属实，同意推荐 请对作品的意义、技术水平、适用范围及推广前景作出您的评价 城乡二元体制下农村社会保障制度缺失，不利于当前社会主义新农村建设的顺利开展。本文的研究为发展农村社会保障制度提供了思路其它说明推荐者情况姓 名罗必良性别男年龄44职称教授工作单位华南农业大学经济管理学院通讯地址广州市华南农业大学经济管理学院邮编510642单位电宅电荐者所在单位签章推荐者情况属实 签章日期 年 月 日 请对申报者申报情况的真实性作出阐述申报者情况属实 请对作品的意义、技术水平、适用范围及推广前景作出您的评价借鉴广东省农村社会保障所取得的经验，来推动我国进一步发展农村社会保障制度。本文选题有意义。其它说明学校组织协调机构确认并盖章 （团委代章） 年 月 日 校主管领导或校主管部门确认盖章 年 月 日E大赛组织委员会秘书处资格和形式审查意见组委会秘书处资格审查意见 审查人（签名） 年 月 日组委会秘书处形式审查意见 审查人（签名） 年 月 日组委会秘书处审查结果合格 不合格 负责人（签名） 年 月 日F参赛作品打印处发展完善农村社会保障制度：基于广东实践的思考作者：谢小蓉指导老师：傅晨教授（华南农业大学经济管理学院，广州，510642）摘 要：当前我国城乡二元体制下的农村社会保障制度严重缺失。我国农村社会保障制度建设因此存在诸多问题：家庭养老和土地养老的功能逐渐削弱；新型农村合作医疗筹资困难，观念难以转变；农村社会救助体系不完善，农村福利制度残缺等问题。而广东省开展的农民养老保险制度的“东莞模式”，新型农村合作医疗制度的“番禺模式”和“云浮模式”等，无疑为我国进一步发展农村社会保障制度提供了思路，如明确政府责任，建立健全农村社会保障的管理机构和法律体系；加强服务网络平台建设，实行社会保障“一卡”管理制，保障农民工的社保权利；商业保险参与农村社会保障体系建设等。关键词：农村 社会保障 保障制度Developming the Rural Social Security Systemnt in China：Based on the Practice in Guangdong ProvinceAuthor:Xie XiaorongGuide teacher:Fu Chen(College of the Economics & Management of South China Agricultural University，Guangdong Guangzhou 510642)Abstract: The pattern of rural social security system in China has basically constructed.But its not fairly completed.There are still some problems while its put into practice.having a lot of problem，for example，one problem is that the system is faulty as well as the types of guarantee are less.The constructing of rural social security system practice in Guang Dong province will undoubtedly contribute to further development of Rural Social Security System in China. Keywords:rural area； social security； security system引言社会保障制度是一个国家或社区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而提供的社会服务和采取的措施。社会保障水平及保障模式受国家的组织和资源情况制约。随着经济体制改革的深入，“三农”问题越来越受到社会各界的关注。长期处于社会保障制度边缘的农村社会保障制度，日益凸显其有待完善的重要性和紧迫性。特别是在中国加入WTO和扩大内需的背景下，亟需为占人口三分之二以上的农民建立健全相应的保障网，以分担风险、缓解压力、互助互利，促进农村经济的可持续发展。而在二元制社会结构下，社会保障制度的建设形成了重城市、轻农村的格局。城市居民有养老保险和医疗保险，下岗工人有失业补助，居民有最低生活保障制度；而农民主要依靠家庭保障和土地保障。政府把财政用于社会保障的资金绝大部分投向了城市，在城市已经初步建立了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度，但是对农村社会保障投资仅为城市的1/30。据有关调查显示，占总人口20%的城镇居民享受着89%的国家社会保障资源；而占人口80%的农村居民，仅享受11%的社会保障投入刘蕾.我国社会养老保险制度存在的问题及对策分析J.辽宁商务职业学院学报.2004（3期）：122-123.。2002年财政用于城市社会保障的资金约1200亿元，城市人均等239元，而投向农村的约186亿元，农村人均约24元王璠.统筹城乡发展与体制创新研究.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2006（5）：1924.。一、我国农村社会保障制度的现状和问题（一）农村社会养老保险1现状。我国农村社会保险的制度框架尚未建立，大多数地区依然延续着“养老靠家庭，就业靠土地”的传统保障形式。农村养老保险试点范围小，参保人数少。按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”原则建立的个人账户积累式的农村养老保险，由于没有财政支持，严格地讲，还不属于社会保险的范畴。截至2005年末，全国参加农村养老保险的人口仅为5442万人，仅占全国农业人口的6%据劳动和社会保障部.2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报.。2.问题。一是传统的家庭养老保险功能削弱。在以自给自足为基本特色的农业社会中，“子承父业”促使家庭内部自然地完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范，因此家庭赡养一直是最重要的养老方式。但是随着以社会分工为特征的工业社会的到来，这一自然稳定的关系就被打破了。子女往往必须离开生养之地、离开父母去掌握劳动技能，争取劳动机会。农村的家庭结构也发生了重大变化，421的家庭结构使子女的负担很重。养儿防老的观念逐渐减弱。二是土地生产资料的功能削弱。目前农民家庭经营收入中，大约40来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7中国统计年鉴。2005年农民来自第一产业家庭经营收入的增幅回落15个百分点2005年国民经济和社会发展统计公报，/tjgb；。目前我国进城务工的农民已达1亿人，被征地农民有4000多万，还有1.3亿农民在乡镇企业从事二三产业郑斯林.进入老龄化的中国3个年轻人养1个老人EB/OL. 2005-11-12./c/.。农村原有的依托土地的家庭保障模式难以为继，特别是在广东这样的经济强省。三是现有的养老保障水平低。以浙江省为例，2004年丽水市各县（市、区）人均月领养老金2.85元；嘉兴市在浙江省内养老金水平相对较高，也只有67.15元，这样的水平难以起到养老的作用杨翠迎 黄祖辉.建立和完善我国农村社会保障体系基于城乡统筹考虑的一个思路J.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2007（1）：14-19.。（二）农村医疗保险1.现状。新型农村合作医疗是由个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。虽具有社会医疗保险的特征，但目前还处于试点阶段，保障水平较低。截止到2005年底，全国678个新型农村合作医疗试点县(市、区)，1.79亿农民参加了合作医疗，补偿参合农民1.22亿次，补偿资金支出61.75亿元，平均每人次补偿50.6元据卫生部.2005年度卫生事业发展统计公报.。从2006年起，中央和地方财政不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系，力求2010年基本覆盖全国农村居民。截止到2006年，全国共有4.06亿农民“参合”，占全国农业人口的45.8%新型农村合作医疗逐步缓解农民一病致贫问题./misc.2007-03-07.。2.问题。一是资金筹集十分艰难。2006年新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助标准提高到每人每年20元，地方财政也将相应增加投入，农民缴费暂不增加金人庆.财政部部长金人庆：扩大公共财政覆盖农村范围建立支农资金稳定增长机制N.中国财经报，2006-04-19；。问题是地方财政的资金能否到位或是到位后能否持久。二是农民群众的观念难转变。农民群众寻求医疗保障的意识不强，无风险规避意识，尽管深知合作医疗的好处，一旦知道自己三年五年不害病时，就是不愿掏那份“不必要”的钱。三是合作医疗管理操作难，额外（非必要）成本过高，农民群众享受的报销范围和幅度都不大。享受合作医疗的都是定点限额报销，村中心卫生室、镇卫生院、县医院都规定有不同的报销比例，年门诊费、住院费也规定有不同的报销额度，报销手续繁琐。四是各级政府各个部门的职责不够明确。目前新型农村合作医疗就主管部门而言，以前为卫生部门(从省卫生厅到市县的卫生局)，现在即将改为农业部门(从省农业厅到市县的农业局)，使得基层工作基本处于停滞状态。（三）农村社会救助1.现状。目前在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。截至2005 年底，全国已纳入五保供养的仅有328.5万人，年人均供养水平仅为989.7元，全国建有农村敬老院32572所，集中供养五保对象63.2万人张淑荣 刘洁.我国农村社会保障制度存在的问题与对策研究J.农业经济，2007（1）：57-59.。灾害救助制度方面，“十五”期间，全国共安排救灾资金近300亿元，其中中央安排178亿元，地方安排了约122亿元。全国共救助灾民4亿多人次，恢复重建倒损房屋近1000万间张淑荣 刘洁.我国农村社会保障制度存在的问题与对策研究J.农业经济，2007（1）：57-59.。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区如北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁继续实行这一制度。2.问题。一是政府对农村社会救助资源的投入总量不足。以2002年为例，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”和“全国社会保障金”三项支出总额为1716.5亿元，但投入到社会救助方面的资金总量不到100亿元。虽然国家对社会保障资金的总量增加了，但增量部分并没有投入到社会救助，尤其是农村社会救助领域。二是社会救助制度体系不完善。从救助需求看，救助项目应该有灾害救助、生活救助、就业救助、住房救助、养老救助、教育救助、医疗救助、法律援助等，而目前农村主要局限于基本生活救助，即最低生活保障制度和灾害救助，医疗救助制度基本没有建立，教育救助、住房救助等不普遍；灾害救助也仅仅是着眼于解决灾害造成的灾民生活困难。三是社会福利体系残缺不全。在农村，敬老院和残疾人福利院是农村社会福利体系的主要机构，受资金供给渠道制约，这些福利机构大大衰减，目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地区该项制度体系已经瘫痪。二、广东农村社会保障制度创新的实践(一)农民养老保险制度“东莞模式”目前广东省的农民养老仍以家庭赡养和土地保障为主，这与全国大多数地区的状况相同。但在经济发达地区，如位于珠江三角洲的东莞市，由于集体经济实力雄厚，现已建立了现代化的农民养老保险制度。在经济发展水平较为领先的东莞市，由市财政出资10亿元作为基础资金的农民基本养老保险制度已经于2000年正式建立。这一制度实行社会统筹与个人账户相结合，农民的保险费由市、镇、村和个人共同承担，农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。缴费基数按每人每月400元核定，从2002年起每年递增2.5%。保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴。2000年11月至2005年12月，所缴的保险费为当年缴费基数的11%，其中集体承担6%，个人承担5%，并将8%记入个人账户。保险费占当年缴费基数的比例每5年增加一个百分点，增加部分由个人承担，并全部记入个人账户。集体承担的保险费，市和镇/区财政各承担20%，村委会和村民小组共承担60%。在民办非企业单位及个体工商户工作的，由业主承担，离开这些工作单位后，再由市、镇、村按比例承担。凡具有东莞市户籍年满20周岁起至男性满60周岁、女性满55周岁的农民均可参加这项保险制度。在该制度实施之日男性满60周岁、女性满55周岁的农民，无须缴纳保险费，可直接享受每月150元的基本养老金。据统计，现已有60万农民参保，其中男性满60周岁、女性年满55周岁的有16.2万人，他们已经从2000年12月起领取基本养老金。(二)新型农村合作医疗制度“番禺模式”和“云浮模式”1.“番禺模式”。广州市番禺区属于沿海经济发达地区，番禺区开展农村合作医疗工作至今已有30多年的历史，为新型农村合作医疗工作的开展打下了坚实的基础。（1）创立二次报销模式。广州市番禺区市桥街大胆探索，所属8个行政村的1.13万农村人口购买了商业保险，实现了村办加保险的二次报销模式，即村集体与中国人寿保险公司签订了合同，为村民购买了商业保险，同时村民又参加了新型农村合作医疗。住院农民出院后持相关单据及证明文件到村委办理报销手续，村委根据实际报销金额计算规则向村民支付报销款后，再向保险公司索赔，索赔所得款项划入村集体账户。村民住院实际报销金额主要有两种计算规则：村民住院实际报销金额=（住院总费用不予报销费用)80.00%保险理赔金额；村民住院实际报销金额=（住院总费用一保险理赔额一不予报销费用) 80.00%。如市桥街南桥村一位村民住院共花费7.00万元，出院后新型农村合作医疗补偿了3.00万元，商业保险赔付了2.00万多元广州市番禺区市桥街办事处.广州市番禺区市桥街农村合作医疗实施情况.20050704.。（2）依托保险公司规范管理。番禺区采取收支、管用、账款和用拨分离的运行机制，完善委托管理模式。番禺区卫生局通过合法招标的方式，委托中标的中国人寿保险股份有限公司广州番禺支公司（简称保险公司）管理新型农村合作医疗基金。保险公司只承担管理的职责，不能利用基金赚取任何利润。番禺区财政每年拿出200多万元资金支付保险公司管理人员的工资和福利。保险公司根据新型农村合作医疗基金的日常支付、划拨、审核和具体运作要求，在中国银行开设专户，实行专账管理。经办机构还定期向区人大、政府和监督管理委员会汇报情况，主动接受监督。表1：番禺新农合筹资机制（单位：元）资金来源2005年2006年18岁以上，含18岁18岁以下区财政补贴202030镇财政补贴202030个人及集体负担605060数据来源：番禺新农合的运作模式.番禺区新型农村合作医疗信息网.2007-01-19.表2：番禺新农合住院报销基本情况医疗机构起付线（元）住院报销比例2000元以下2000元5000元5000元8000元8000元10000元10000元以上乡镇卫生院30055%60%65%75%80%区县级医院40040%40%50%50%60%地市级以上医院50030%30%30%35%40%数据来源：广州市卫生局.广州市新型农村合作医疗工作情况汇报.2005-07-042.以政府为主导的双档型“云浮模式”。 云浮市地处广东西部，经济不发达，2003年人均地区生产总值为8236元，在广东21个地级市中排列第17位，是个典型的山区贫困地区，但其农村合作医疗制度建设却取得丰硕的成果，2006年参加合作医疗保险率达91.1%云浮市农村合作医疗工作获奖. .2006-10-29.。（1）政府主导建立市、县、镇、村四级管理网络。云浮市政府按照新型农村合作医疗制度的要求，成立了由副市长、市直有关单位主要领导组成的农村合作医疗工作协调小组。同时，在市卫生局设立了农村合作医疗办公室，配备2名专职干部负责日常管理工作；各县（市、区）也相应成立了领导机构，由县（市、区）长任组长，并设立县级管理机构，配备专职干部3-4人，全市已落实县级专职管理人员17人；镇（街）成立了农村合作医疗管理办公室，配备3-5名专兼职人员；村成立以村委会主任为组长的农村合作医疗管理小组。全市上下形成了市、县、镇、村四级管理网络，层层落实工作责任。各地均制定出具体的工作方案，将工作目标细化，分解到镇、村干部，把合作医疗工作列入镇、村干部年度考核的重要内容。 （2）“双档型”合作医疗制度。2005年起，云浮市将农村合作医疗和农民住院补充医疗保险合并统称为合作医疗，设置AB档，A档为与全省一致的农村合作医疗，B档为该市独创的附加了大病险的合作医疗。2006年，在以前设立A、B两档的基础上，云浮保档设分为1、2档。1档筹资标准为每人每年45元（财政补助35元，个人缴费10元），补偿封顶线为6000元；2档筹资标准为每人每年55元（财政补助40元，个人缴费15元），补偿封顶线为30000元。此外，还实施积分制和即时补助等办法。2007年广东省财政将农村合作医疗扶持资金由每人25元提高到35元，云浮市决定进一步提高合作医疗补偿标准。参加合作医疗1档的补偿封顶线为1万元，2档的补偿封顶线由3万元提高至5万元云浮市合作医疗新年再有新动作..2007-03-01.。表3：云浮市新型农村合作医疗筹资水平及补偿封顶线分类筹资水平补偿封顶线个人缴费财政补助2006年2007年1档10元/人年35元/人年6000元10000元2档15元/人年40元/人年30000元50000元数据来源：根据云浮市农村合作医疗工作获奖和云浮市合作医疗新年再有新动作整理得到.表4：2005年03月云浮市新型农村合作医疗基本情况县（市、区）或乡镇农业人口总数（人）其中各项人口数（人）参加合作医疗人口数其中参合覆盖率（%）五保户贫困人口特困人口五保户贫困人口特困人口人口乡镇行政村云浮市192354610114121799289181594885101141000612753282100100云城区17335367515232314114107467510258314181100100罗定市758987322658658124176438773226530911241784100100新兴县3670182765253066901305516276520936690183100100郁南县392534193471499173187151934714991781100100云安县231654151415454554218570315148627415680100100资料来源：.(三)乡镇企业职工的社会保障农民工参保广东省1993年制订社会保险政策时就把农民工纳入参保范畴，到2000年扩大社保覆盖面，珠三角城市扩面的重点对象就是农民工。农民工成为最庞大的参保人群，有些地区人数甚至超过本地居民。至2006年6月底，全省参加工伤保险的农民工达910万人。其中，东莞市积极开展农民工参加工伤保险工作，目前东莞市工伤保险参保人中农民工占80%以上。同时，农民工也成了医疗保险的受益者。到2006年6月底，广州、深圳等13个地级以上市，农民工医保参保人员已达682万人。其中，深圳市从今年6月1日起在全市全面推广劳务工医疗保险制度，计划全年参保人数将达到300万人刘茜等.广东社保参加人数基金结余多年全国第一N.南方都市报2006-9-11.。(四)农村最低生活保障制度城乡一体化及配套措施创新广东省从1995年开始实施城镇最低生活保障制度，自1998年起，这一制度开始覆盖农村，这使得广东的低保制度有了一个鲜明的特色城乡一体化。城镇中保障对象通常指“三无”(无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人)，而农村的保障对象往往是那些供养系数较高的人、残疾人、病人和家庭有突发事件的人。广东低保的享受对象每半年确定一次。截止到2001年12月，广东省共有28.5万农民享受到低保制度，支出资金1.7亿元王桂娟 冼一兵.关于完善农村社会保障制度的思考广东农村社会保障制度调研报告R.中国经济快讯周刊.2002（15）.。广东省采取的最低保障制度的相关配套措施创新主要有：(1)特困人员的基本医疗保障制度。1999年底，广东省民政厅、财政厅、社会保险管理局联合实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地最低生活保障标准的14%给予特困人员医疗补助。(2)帮助农村特困人员修建住房。目前全省已经帮助16310户农村家庭，修建住房面积近83万平方米，资助金额达6891多万元。(3)成立法律援助处。根据广东省法律援助条例，各市的区县成立了法律援助处，同时组织工会、妇联、残联等单位，形成多方位的工作网络，为弱势群体提供法律援助。截止到2001年年底，广东全省已经有7000多人接受了这种法律援助。(4) 解决农村特困家庭子女上学问题。广东省财政专门拨款3亿元用于农村人均年纯收入1500元以下的困难家庭的子女义务教育阶段的杂书费。标准是农村小学每人每年300元，初中500元。 三、进一步发展完善我国农村社会保障的思考建立健全农村社会保障制度是我国农村经济发展与社会进步的客观要求，也是中国社会保障制度建设中不容忽视的重要问题。结合广东省农村社会保障的创新实践，得出完善农村社会保障制度的总体思路是：从中国农村的实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区(先发达地区，后偏远贫困地区)，分项目(先农村最低生活保障和农村合作医疗，再养老保险)，分重点(先保障农村中的弱势群体，再一般群众)，分阶段(先试点，再推广)进行。具体措施如下：(一)明确政府责任，建立健全农村社会保障的管理机构和法律体系。优化社会保障制度设计的核心在于明确政府责任和构建合理、高效的管理体制。社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业都需要国家通过立法以保障最基本生活。而在整个社会保障制度管理体制中，从我国的实践及发达国家的成功经验看，必须加强对社会保障资金的监督和指导，并且要通过建立一套完善的法律体系来保障管理机构能够有效地管理社会保障事业和社会保障资金的有效运行。各地根据实际情况借鉴、运用云浮市以政府为主导的“云浮模式”，并在其基础上进行创新。（二）加强服务网络平台建设，实行社会保障“一卡”管理制。基于人口流动、城乡社会保障制度的衔接、转化和社会保障制度的统一管理等多方面的需要，服务网络平台的建设，应该从城市向农村延伸，建立城乡统一的服务网络渠道。有必要以身份证号码为账号，建立“一卡”缴费账户，该账户可以随居民的流动而转移，保险关系进行属地化管理，其