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air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 澳门航权问题及其发展策略 澳门航权问题及其发展策略 澳门科技大学法学院副教授 蒋朝阳 法学博士 摘要 本文通过对国际航权的法律框架及其发展、 中国内地航权政策的发展以及香港特区航权 政策的发展的分析， 认为航权开放、 特别是第五航权的开放成为中国未来航空市场开放的重 要趋势， 并结合对澳门特区航权的法律框架和现状的分析， 提出澳门特区航权发展的主要策 略。全文分为五个部分：一、国际航权的法律框架及其发展；二、中国内地航权政策的发展； 三、香港特区航权政策的发展；四、澳门航权的法律框架及其现状；五、澳门航权的发展策 略。 一、国际航权的法律框架及其发展 一、国际航权的法律框架及其发展 航权，即国际航空运输运营权，有的称为空中自由权、业务权。业界在使用“航权”一 词时常常是上述几个词的混同使用。 航权的概念产生于 1944 年的“芝加哥会议” 。 1国际民用航空公约第 1 条规定： “缔 约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权。 ”这一条是对国家 领空主权的规定。正因为有领空主权，所以，公约第 6 条规定： “除非经一缔约国特准或其 他许可并遵照此项特准或许可的条件， 任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该 国领土” 。这一条就是航权的规定。根据这一条的规定，航权是指一国给予外国指定航空公 司定期国际航班在该国领土上空飞行或进入该国领土指定地点进行运营的特准或者许可。 从上述航权概念的产生来看，航权这个词似乎有下列特征： 1、航权是国家享有的权力，不是地方政府的权利（在联邦制国家，国家的航权，各州 也不享有） ，也不是航空公司、机场的权利； 2、航权是国家用来与另一国家交换的权利，是一种“对价” ； 3、航权不是“权利” ，与私法上的权利概念不同，不是与生俱来的权利，而是国家给予 另一国家的特准或者许可， 即国家特准或者许可某一外国航空公司的定期国际航班在该国领 土上空飞行或进入该国领土指定地点，并进行上下客、货、邮件的运营活动。 但是，在国际航空运输业务中，常常用“航权”一词来表明一个国家或地区的航点对另 一个国家或地区的航点的权利， 或者一个国家或地区的航空公司对在另一个国家或地区享有 的权利。在这个意义上，航权就包括市场准入权、运力权、定价权；其中，市场准入权又含 有航线权、业务权和经营权。 2根据上述分析，我们在这里借用“航权”这个词来分析作为 中国的特别行政区澳门特别行政区与中国其他地区、 澳门特别行政区与外国之间航空运 输发展的法律问题。 1 参看：邵津主编： 国际法 ，北京大学出版社、高等教育出版社 2000 年 11 月出版，第 162 页。 2 1、运力权(capacity rights)是指航空公司使用机型大小和经营班次数量的权利。2、定价权(pricing rights)， 指航空公司决定运价的权利。 航空运价是指旅客、 行李和货物运输的价格(或应付的款额)和适用这些价格(或 应付的款额)的条件，包括代理服务和其他辅助服务的价格(或应付的款额)和条件，但邮件运输的报酬和条 件除外。3、航线权(route rights)。通常由始发点、经停地点、目的地点和以远地点相连接而构成。4、业务 权(traffic rights)，是指一国给予外国指定航空公司定期国际航班在该国的飞越、经停或在该国上、下旅客、 货物、邮件的特准或者许可。5、经营权(operational rights)，指航空公司符合法律和规章的规定，获得航空 主管当局颁发的经营许可，经营航空运输业务的权利。参看邵津主编： 国际法 ，第 163164 页。 1 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang （一）航权的法律内容 （一）航权的法律内容 在国际航空法上，规定航权的主要有两个国际协定。一个是在 1944 年芝加哥会议上产 生的国际航空运输协定 ，另一个也是 1944 年国际航班过境协定 。前者也称为“第一 个自由协定”(First Freedoms Agreement)，规定了“五种自由” ；后者也称为“两种自由 协定” （Two Freedoms Agreement） 。 国际航空运输协定规定的“五种自由”分别是： 第一种自由：飞越权；第二种自由：技术（非商业性）经停权；第三种自由：目的地下 客权，即卸下来自航空器所属国领土的客、货、邮的权利；第四种自由：目的地上客权，即 装载前往航空器所属国领土的客、货、邮的权利；第五种自由：中间点权或以远权，又称至 第三国运输权授权国至以远点的运输权， 即在该国装载或卸下前往或来自任何第三国领土 的客、货、邮的权利。 关于第五种自由，确切的定义是：在使用第三种自由或者第四种自由之前或者之后，在 两个签约国之间装载或者卸下客、货、邮的权利。 3按照郑斌教授的解释，第五种自由分为 前一点第五种自由、中间点第五种自由和后一点（以远点）第五种自由，它分别涉及授权国 与前一点第三国、中间点第三国、以远点第三国之间的第三种自由和第四种自由。 4 除了上述五种自由外，国际航空运输中还发展了第六、第七、第八种空中自由， 5分别 是：第六种自由，即桥梁权。某国或地区的航空公司在境外两国或地区间载运客货且中间经 其登记国或地区(此为第三及第四自由的结合)的权利。第七种自由，即完全第三国运输权。 某国或地区的航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线， 在境外两国或地区间 载运客货的权利。第八种自由，即国内运输权，某国或地区的航空公司在他国或地区领域内 两地间载运客货的权利(境内经营权)。 在上述航权的内容中，业界主要以“航权”一词来称呼“业务权”和“空中自由权” 。 因此上述在业务权中的 8 种自由也分别称为第一至第八航权。 从这个意义上说， 这里的航权 是狭义上的航权，即业务权。 （二）航权的法律管理 （二）航权的法律管理 制定国际航空运输协定的初衷是，试图在多边的基础上，在各国之间达成五种航权 的交换。但是，不幸的很，只有 20 个国家在这个协定的文本上签字，当中只有 9 个国家批 准了这个协定，英国连字都未签。所以该协定未能在世界上广泛接受。为此，就产生了有着 重大让步的国际航班过境协定 ，对前两种空中自由（航权）在多边的基础上进行了授权， 99 个国家签署了该协定。而那些既不是国际航空运输协定的签字国、又不是国际航 班过境协定的签字国的国家，或者双方虽然都是国际航班过境协定签字国，但为了取 得第三、第四、第五种航权，就只有通过双边谈判来解决航权问题。所以，在国际航空运输 中， 航权通过有关国家之间通过双边谈判签订协议进行交换， 然后由该有关国家各自指定的 航空公司施行。对航权的法律控制，主要通过双边航空运输协定进行管理。 1945 年，芝加哥会议的最后文件里包含了经与会各国同意的双边航空运输协定的标准 文本。但是，1977 年 7 月 23 日英美两国间签署的百慕大协定II被认为是现代双边航空 运输协定的范本。 6这种双边协定一般对航权作出下列限制性规定： 1、航空公司的限制：只有某些被指定的航空公司，即属于双方国家各自所拥有的航空 3 Bernardine Adkins: Air Transport and E.C. Competition Law, Sweet & Maxwell, London, 1994, at p. 13 4 参看英郑斌著、徐克继译国际航空运输法 ，中国民航出版社 1996 年 1 月出版，第 78 页。 5 英郑斌著、徐克继译国际航空运输法 ，第 810 页。 6 Air Transport and E.C. Competition Law, at p.14 2 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 公司，才可以无疑问地被授予提供航空服务的权利； 2、航线和航点的限制：许可这些航空公司经营的航线或者门户站，由协定予以规定； 3、 运价的限制： 航空运价首先由航空公司取得 IATA 的批准， 然后报双方航空当局批准， 确保航空公司遵守一致的运价，不能给予优惠或者折扣； 4、运力的限制：对双方航空承运人各自提供的运力，必须有一个公平的比例，以免一 方的航空公司的运力过度的影响另一方的航空公司。 上述限制到了 20 世纪 80 年代开始在双边协定中放松。其实，早在 1967 年，欧共体国 家就通过了定期航班运价制定的国际协议， 协议规定运价由航空公司自行协商制定， 再报政 府批准，无需 IATA 的批准，这取代了双边协定中的运价条款。1984 年以来，英国分别与德 国、荷兰、卢森堡、比利时、爱尔兰达成了自由的双边协定，1993 年，美国分别与德国、 荷兰达成了更为自由的双边协定，尤其在荷、美的协定中，均对对方取消了航线和航点的限 制，美国还给予荷兰第五航权。 从 1992 年开始，美国进一步推进与主要国家签订“天空开放”协定(open skies agreements)。1995 年后，有数十个国家或地区与美国签订了这类协定。 在这种双边协定中，通航地点、指定企业、运力、班次不受限制；对航空业务权利不限 制，即可从本国任何地点飞对方任何地点，对中间点、以远点、改换机型、第五种自由业务 权不限；对运价管理采取“双不批准”方式，即只有双方协商一致才能否决承运人提出的运 价；在以远航线上，可以有与当地空运企业相同的定价自由；包机管理自由化，对包机适用 限制最少的国家的规定；结汇自由；代码共享不限；航空公司可自办地面服务，不得强制使 用当地公司的服务；公平竞争，保障享有相同的商业机会，不得有歧视待遇；航空公司使用 和引入电脑定座系统不受歧视。 从上述进程来看，无论是自由化也好，还是天空开放也好，其实质是放松或者取消国际 民航公约所确立的双边航空运输协定体制中的限制， 试图以多边的方式一揽子解决双边协定 中航权交换问题。航空运输属于服务贸易范畴之列。1995 年 1 月 1 日，世界贸易组织正式 成立。在此之前，关贸总协定的谈判试图在多边基础上解决双边航权问题，但最终只是将航 空器修理和维护服务、 市场销售服务和计算机定座系统服务纳入了世界贸易组织 服务贸易 总协定之中，航权问题排除在总协定之外。 目前，航权问题还是通过双边协定或者安排来解决。但是，随着世界贸易的一体化，航 空运输战略联盟、代码共享和竞争的加剧，航空运输自由化已被世界绝大多数国家所接受。 根据国际民航组织的统计，1995 年 1 月至 2001 年 12 月，各国共签订或修改双边航空运输 协定 600 份，其中 420 份包含自由化内容。 7顺应国际航空运输自由化潮流，国际民航组织 在综合各国意见后提出了“渐进、有保障的自由化”的政策，使各国都能通过自由化获得利 益， 使发展中国家的空运企业在自由化过程中不因自己所处的劣势地位而被排斥于国际航空 运输体系之外。 二、中国内地航权政策的发展 二、中国内地航权政策的发展 （一）中国内地开始实行航权开放政策 （一）中国内地开始实行航权开放政策 截止 2004 年 10 月，中国已与 80 多个国家签订了双边航空运输协定。在上个世纪 90 年代中期以前，中国内地的航权主要通过严格的双边航空协定进行法律管理。90 年代末期 以来，随着中美航空公司之间代码共享、战略合作的进行，以及航空公司和机场管理体制的 改革，中国内地开始积极、渐进、有序、有保障地推进国际航空运输自由化进程。 7“海南航权试点带来震动 民航改革不再耍花枪？” 3 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 根据有关资料，中国内地航权开放的政策有下列基本内容： 8 1、根据中国内地的实际需要，综合考虑国家利益、行业利益、企业利益、消费者利益， 综合考虑政治、外交、经贸关系等因素，达到各种利益的有机结合和统一。 2、有序地开放国际航空运输市场。 其主要内容是，扩大开放第三、四种航权，逐步增加第五种航权，分阶段取消运营权限 制，货运先于客运开放，有序地放松运力限制，逐步放松航空运价管理，推进航空商务活动 自由化。 3、开放第五航权通过试点进行。 2003 年 4 月 1 日，中国政府首次向外国航空公司开放第五航权。新加坡货运航空公司 开辟新加坡经厦门、南京至美国芝加哥的航线，并在厦门、南京拥有上下国际货物的权利， 每周三班。 92004 年 2 月，进一步扩大“第五航权”的范围，允许外国航空公司经海南省海 口的美兰机场，以及三亚凤凰机场，飞往中国其他城市（不包括北京、上海和广州） ，而且， 经海口和三亚进入中国其他城市之间的班次频率每周不得超过 7 班。 10 与开放厦门、南京 航权不同的是， 厦门、 南京只是对某一航线的国外货运开放第五航权， 而海南开放的是第三、 第四、第五航权。 中国内地大规模开放航空市场， 是要通过市场竞争来促进和扶植航空运输业的发展， 拥 有并壮大航空运输能力， 不再是狭隘地刻意保护某个国内航空企业的利益。 航权开放有利于 中国航空市场的扩大， 有利于改变国内航空运输业的竞争格局， 也有利于把中国建成亚太地 区航空枢纽。 11 （二）中国内地航权逐步实施开放的实践 （二）中国内地航权逐步实施开放的实践 中国内地机场管理权下放到各地政府后， 提出与外国航空公司建立直达联系要求的地方 政府逐渐增多。 2003 年 6 月 22 日在珠海举行的第四届珠江三角洲五大机场 （香港国际机场、 澳门国际机场、广州白云机场、深圳机场与珠海机场）研讨会提出，中国内地尽早开放第五 航权，建议把深圳、珠海、海南等机场列入开放第五航权的试点。 12经中国民航总局批准航 权开放并开始实施的有厦门、南京、海南两个机场，其余的如天津、武汉、重庆、成都、上 海等已向民航总局提出了报告。 1、厦门 2003 年 5 月 22 日，厦门高崎国际机场正式对新加坡航空公司开放了“新加坡厦门 芝加哥”747-400 全货机航线的第五航权。同日，厦航将现经营的厦门槟城往返定期航 班延伸至新加坡。这是厦航首次利用第五航权，在中国以外的两国之间开通航线。 13 2、南京 2003 年 5 月 22 日，新加坡航空公司开辟了“新加坡厦门芝加哥”747-400 全货机 航线，经停南京后直飞芝加哥；另每周有两班货机分别从芝加哥和洛杉矶飞往南京后，继续 8 “积极 渐进 有序的保障推进国际航空运输自由化”， 国际航空 ，2004 年 04 月， 2004 年 04 月 28 日。 9 年 03 月 24 日。 10 “中国扩大第五航权范围” ， 11 “中国天空开放在即 外航航班年底激增”， 经济观察报2004 年 11 月 10 日，记者常怡， 12 04/search?q=cache:G_dUXdWHp2AJ: %88%AA%E6%9D%83&hl=zh-CN 13“中国政府首次对外国航空公司开放第五航权”， 年 05 月 22 日。 4 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 飞抵新加坡。 14南京开放第五航权后，客、货运输量都得到较大的发展。南京机场今年 1-8 月的客运增长 84%，客运增长 72%，远远高于行业平均水平。 3、海南 2003 年 3 月 22 日，中国民航总局批复同意在海南实施开放第三、四、五航权的试点工 作，这是中国民航事业改革和开放的新举措，在国内外产生了强烈反响。6 月 26 日，中国 民用航空总局和海南省人民政府正式成立了海南开放部分航权试点工作联合领导小组， 准备 工作全面启动。7 月 1 日，海南省、民航总局在海口召开了“海南开放航权试点工作联合领 导小组第一次会议” ，审议了“海南开放第三、四、五航权工作方案” ，标志着海南开放部分 航权的工作正式起步。 158 月，外国航空公司获得“第五航权”，获准直接飞往海口的美兰 机场，以及三亚凤凰机场。2004 年 2 月 24 日，允许外国航空公司经海南省南部的两城市， 飞往中国其他城市。 为保证开放海南航权顺利实施， 海南省政府于 2004 年 2 月 19 日制定了 海南省关于开 放部分航权若干政策的规定 ，其优惠政策主要包括：对航空公司、机场所缴纳的营业税实 行全额补贴，对航空公司的亏损航班给予财政补助，对航空货物运输销售代理、仓储、快递 企业建设经营的货站、货仓全额给予补贴，对其所缴纳的营业税全额给予补贴，对运价、仓 储收费实行优惠。 16 到 2004 年 10 月，海南通过航权开放，已开辟、恢复了 19 条国际、地区航线，除了港 澳航班外，以韩国、日本等亚洲航班为多。 17出现了境外旅游包机热潮，18开辟以中转为主 的国际航空货运业务。 19岛内的两家基地航空公司，海航集团和南方航空海南分公司，已向 民航总局申请开辟了多条国际航线，7 月，南航海南分公司获准开通“海口南宁新加坡 海口”、“海口南宁曼谷海口”等定期航班；8 月 2 日，海航首航“海口北京 布达佩斯”定期国际航班。此外，一批外航公司开始将目光投向海南，如韩亚航空公司将在 今年 12 月份开通汉城海口的定期包机航线，计划每周 2 个航班。正在酝酿开通的还有韩 国经海口至柬埔寨、海口经北京至美国几大城市等航线。2004 年 19 月，海口美兰国际机 场和凤凰机场的国际、地区航班达 2170 架次，比去年同期增长 44%，运送旅客 20.31 万人 次，比去年同期增长 61%。 20 4、天津 天津滨海国际机场年内将建设一个全新货运站，使其总货运处理能力增至 30 多万吨， 成为中国东北部货运处理能力最大的机场。 天津目前正争取成为我国开放第五航权的第三个 试点，力图吸引外国航空公司。据悉，天津机场的货站建设费用会由首都机场通过集资来完 成， 更加凸显北京希望以天津机场作为货运支援的意愿， 天津滨海国际机场将借助北京庞大 货源，把天津打造成中国华北货运枢纽。 21 天津已向民航总局申请开放第五航权，正等待批准。据称，民航总局早年完成的关于 航权开放试点的可行性报告中，其实已把天津机场纳入考虑范围中。新加坡航空公司、大 14 同上。 15 “航权开放海南两大国际空港机遇难求”人民网海南视窗 2003 年 8 月 25 日专讯(中国经济时报记者孟 小林、见习记者陈亮)；“开放航权，海南迎来难得发展机遇”人民网海南视窗，2003 年 7 月 2 日专讯（赵晓 兵） 16 17 “航权开放促进泛珠三角合作 开放海南机遇空前”，2004-05-17 14:34:50 海南日报 18 2004-3-27 17:20:20 红网 19 南国都市报 记者刘艳，实习生周海昌 2004/10/13 20南国都市报 记者刘艳，实习生周海昌 2004/10/13， 21 2004-10-29 09:25:16 来源：滨海新区网 5 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 韩航空及日本一家航空公司，向天津当局提出了开放第五航权的要求。 22 5、上海 为推进上海航空枢纽港建设， 上海机场集团在支持航空公司用好第三、 第四航权的基础 上，加大第五航权开放。2003 年底，上海市政府和民航总局在沪成立了推进上海航空枢纽 港建设联合领导小组，讨论了推进上海航空枢纽港建设行动方案 。 23 6、重庆 目前，重庆直飞的国际航线只有汉城、新加坡 2 条，大大低于西安、成都和昆明。2004 年底，民航总局已原则同意开放重庆第五航权。对下一步重庆民航运输的发展，重庆市政府 提出到 2010 年建成长江上游航空枢纽。具体内容是建立以重庆为中心的三级辐射网络，直 接服务 5000 万人，间接服务 3 亿人。一是直接辐射 3100 万人口的大重庆；二是通过“二环 九射”的高速公路网和铁路网辐射内江、宜宾、万州等 10 个周边地区；三是通过“一小时 航空经济圈”辐射成都、贵阳、昆明、张家界、大理等大中小城市。另外，机场客货吞吐量 分别达到 1000 万人次和 25 万吨；国内航线 70 条，国际航线 10 条。 24 7、成都 2004 年 8 月 9 日，成都市政府与国家民航总局就双流机场开放航权，以及成都在国家 航权开放中面临的发展机遇进行了研讨。 其目的是打通通向欧洲的航线， 使其成为连接中国 东部、东南、华南与欧洲“东进西出、西进东出”的桥梁，扮演类似美国旧金山或洛杉矶机 场的角色， 成为中国西部重要的国家级枢纽机场， 并成为继北京、 上海、 广州之后的中国 “第 四中枢机场” 。 2003 年，双流机场飞机起降架次、旅客吞吐量和货邮吞吐量分别达到 8.3 万架次、820 万人次和 22 万吨，位居中国民用机场前列。预计 2004 年机场旅客吞吐量将突破 1000 万人 次。2004 年，先后有汉莎航空、UPS、Fedex、菲律宾航空公司等前来考察和洽谈开航成都 的事宜。 马来西亚航空公司则正式宣布从 9 月开始将原来成都吉隆坡的包机航线改为定期 航线，泰航也正计划增加每周的航班数量，改换更大的机型。 25 8、武汉 湖北省政府已于 2004 年 10 月下旬报请民航总局批准武汉成为第五航权开放试点。 武汉 有望成为国际航班中转站。2004 年 11 月，湖北省发展研究中心代表省政府就此项工作在天 河机场召开了首次协调会。 26 （三）中国内地航权开放的双边协定 （三）中国内地航权开放的双边协定 1、中美 2004 年 7 月 24 日，中美双方签署了为期 6 年的中美扩展航空服务协议 。美方认为， 这是一项“从根本上重塑中美之间商业航空关系”的“里程碑式的协议”。 根据新的航空协 定，中美双方经营两国间航线的公司将由原来的各自 4 家，增加到今后的各自 9 家，中美所 指定的航空公司将被允许飞往对方的任何城市；6 年内，双方航空公司的航班数将从目前的 54 班分阶段增加到 249 班；允许双方各自每周增加 195 个航班，其中 111 个为货运航班， 84 个为客运航班；双方航空公司的代码共享限制也被取消；双方货运航空公司还被允许在 对方处设立货运中心。 27 22 同上。 23 新华网 2003 年 12 月 13 日； 2003-12-13 16:37:56 红网 24新闻来源： 民航重庆安监办 更新于：2004-11-16 14:22:25， 25“成都有望成为中国第四中枢机场”2004 年 08 月 11 日 08:24 ，来源：天府早报。 26 ，2004 年 11 月 23 日 09:34:55 新华网湖北频道。 27 6 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 对中美新的航空协定，中美双方的航空公司反映不一。中国的航空公司认为，美国航空 公司得到了想要的东西，就是增加的航权，这是美国航空公司急需的。中国的航空公司也得 到了航权，但这不一定是中国航空公司想要的。与此相反，内地机场看好航权开放。同时， 美国的航空公司当然欢迎新的航空协定。美利坚航空公司、达美航空公司、大陆航空公司均 表示， 计划竞争明年向一家客运航空公司授予的新航运权， 美联航计划推出芝加哥奥海尔国 际机场(ORD)和上海浦东国际机场(PVG)间的每日直飞航班。 28（美国联邦快递） 和都迫不及待向美国交通部提交了开通新航班的申请。 29 2、中欧 30 截至 2002 年夏秋季，中欧航线总运力超过了每周 100 班，中欧航线也因此成为中国航 空企业与外航合作最频繁、最紧密的网络区域。 早在 2002 年，中国与欧洲各国之间的政府民航会谈就拉开序幕，2002 至 2003 年两年 间，中国已经与德国、奥地利、英国、法国、意大利等多个欧洲国家进行了一系列新民航协 议的谈判。中欧航权谈判与中美航权谈判不一样，主要与欧洲各个国家进行单边会谈。 2004 年 2 月 12 日， 中国民航总局与英国已经在上海签署了新中英航空服务协议的合作 备忘录。中英航空备忘录采取了“梯度开放”的政策。根据新协议，2004 年英方航空公司 的每周客运航班数量将由原来的 10 个增加到 15 个；2005 年，这个航班数量就可以达到每 周 25 个；到 2006 年，则将增加到 31 个。同时，英方航空公司还取得了除北京、上海以外 另六个中国内地城市的直飞权利。4 月，东方航空开通了每周 3 班的上海伦敦的航班，开 始与英国维珍大西洋航空（Virgin Atlantic Airways）展开正面竞争。 中英航空备忘录所遵守的“梯度开放”原则似乎对中方航空公司更有利。除了使得中方 的航空公司在与欧洲航空公司拥有同等的权利外， 还保证了在中国航空公司实力不足时， 航 线不会被欧洲航空公司垄断。 但是， 中欧之间新航空协议对中国的航空公司的威胁将来自于 背后。 英国、 德国都属于欧盟成员国， 依照欧盟的要求， 欧盟各成员国都应享受相等的权利。 在新中英航空协议中， 英方表示， 任何一家有实力的欧洲航空公司都可以与英方航空公司一 样享有开通英国至中国航线的权利。但对于这个条款，中国民航总局却一直在与欧盟沟通， 而并没有给英方以明确答复。所以，中英双方虽然已经签署了备忘录，却一直没有正式签署 协议。但这并不影响新协议在 2004 年的实施。该航空协议已成为今后中国与欧盟各国谈判 的“蓝本”。 2004 年 9 月，中德之间签署了新的航空协定备忘录。9 月 23 日，“星空联盟”中的 9 位国际航空公司（包括美联航、加航、德国汉莎、新航、全日航、韩亚、北欧航、泰航、澳 航等）的中国区老总齐齐在北京亮相，公布了近期在中国的扩展计划。经统计，这 9 家公司 计划在今年年底至明年年初，在中国增加每周近 40 班的航班。10 月 11 日，法国航空公司 与荷兰皇家航空公司开始联合经营中欧航线。目前该两公司每周有 51 个航班从中国飞往欧 洲，而联合经营后，中国旅客在中欧航线上可以组合使用两家航空公司的机票，有了更多选 择。 3、影响 分析表明，中美、中欧之间新的航空协定对中国的航空公司和机场的影响主要是： 31 首先， 中国的航空公司的盈利能力将受到挑战。 中国的航空公司油价成本一直高于外国 航空公司近 30%，其竞争力将受到挑战。 28 07:35:00 京华时报。 29 2004 年 07 月 30 日 19:52 中国经营报。 30 “中德航权谈判本周启动 中欧航空市场提前开放？”2004-09-13 07:06:00 经济观察报， 31 09/20 海富通基金管理公司。 7 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 其次，货运市场的格局将面临洗牌。在新的中美航空协议签订之前，中国飞往日本、东 南亚、韩国的航班一直盈利能力较强，且其中绝大部分属于中转货物和中转客流，在新的协 议框架下，中国直飞美国的航班数大大增加，可以直飞的美国城市也大大增加，因此，在很 大程度上原来选择在日本、东南亚、韩国中转的客流、货物将会选择直飞，因此，原有的盈 利能力较强的中日航线、中韩航线以及东南亚航线都会在不同程度上受到影响。 第三，国际客运市场将竞争更为激烈，中国的枢纽机场的作用将会越来越明显。尽管在 协议中，不在对中国双方选择飞往对方哪个城市做出限制，但是，实际上，北京、上海、广 州作为客流量集中的航班数将会明显高于一般性机场， 而支线航空的发展、 支线机场的建设， 将会进一步增加枢纽机场的吞吐量。 第四，随着内地机场的航权开放，开放第五航权后的机场客、货运输量都得到较大的发 展，从而也带动了地方经济的发展。中国的经济快速发展得到了足够的运力支持，对中国经 济的总体发展有利。 值得注意的是， 台湾地区的学者提出， 藉由美国积极推动的开放天空政策达到两岸之间 实质的直航效果。 32但是， 笔者认为， 中国内地的航权开放， 目前尚不会开放到第八航权 （国 内载运权） 。 三、香港特区航权政策的发展 三、香港特区航权政策的发展 （一）香港基本法的规定（一）香港基本法的规定 香港基本法在第五章“经济”一章中第 4 节“民用航空”专门有 8 个条文直接规定了香 港特区的民用航空。 有关航权的规定有： 1、航空政策的目标 1、航空政策的目标 第 128 条规定， 香港特别行政区政府应提供条件和采取措施， 以保持香港的国际和区域 航空中心的地位。 航空业对香港经济的发展， 有难以估量的巨大作用。 根据香港中文大学航空政策研究中 心副主任冯嘉耀的研究，在计算直接及间接影响后，航空业对 GDP 的贡献率，1999 年为 8%， 2002 年则达到 21%。 2、内地与香港的航班安排 2、内地与香港的航班安排 （1）香港与中国其他地区之间的航班 （1）香港与中国其他地区之间的航班 第 131 条规定，中央人民政府经同香港特别行政区政府磋商作出安排，为在香港特别 行政区注册并以香港为主要营业地的航空公司和中华人民共和国的其他航空公司， 提供香港 特别行政区和中华人民共和国其他地区之间的往返航班。 （2）内地与外国间经停香港的航班以及香港与外国间经停中国其他地区的航班 （2）内地与外国间经停香港的航班以及香港与外国间经停中国其他地区的航班 第 132 条规定，凡涉及中华人民共和国其他地区同其他国家和地区的往返并经停香港 特别行政区的航班， 和涉及香港特别行政区同其他国家和地区的往返并经停中华人民共和国 其他地区航班的民用航空运输协定， 由中央人民政府签订。 中央人民政府在签订本条第一款 所指民用航空运输协定时， 应考虑香港特别行政区的特殊情况和经济利益， 并同香港特别行 政区政府磋商。 中央人民政府在同外国政府商谈有关本条第一款所指航班的安排时， 香港特 别行政区政府的代表可作为中华人民共和国政府代表团的成员参加。 32华夏经纬网2004 年 7 月 6 日， 8 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 该条规定也涉及第五航权（中间点） 。 3、香港与外国的航权（包括香港在外国的第五航权） 3、香港与外国的航权（包括香港在外国的第五航权） 第 13 条有总则性规定，中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中 央人民政府授权授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。 根据香港基本法第 13 条的规定，香港特区与外国的航权，需要中央政府的具体授权和 授权。 第 133 条规定，香港特别行政区政府经中央人民政府具体授权具体授权可： (一)续签或修改原有的民用航空运输协定和协议； (二)谈判签订新的民用航空运输协定， 为在香港特别行政区注册并以香港为主要营业地 的航空公司提供航线，以及过境和技术停降权利； (三)同没有签订民用航空运输协定的外国或地区谈判签订临时协议。 不涉及往返、经停中国内地而只往返、经停香港的定期航班，均由本条所指的民用航空 运输协定或临时协议予以规定。 第 134 条规定，中央人民政府授权授权香港特别行政区政府： (一)同其他当局商谈并签订有关执行本法第一百三十三条所指民用航空运输协定和临 时协议的各项安排； (二)对在香港特别行政区注册并以香港为主要营业地的航空公司签发执照； (三)依照本法第一百三十三条所指民用航空运输协定和临时协议指定航空公司； (四)对外国航空公司除往返、经停中国内地的航班以外的其他航班签发许可证。 4、港台航线 4、港台航线 （1）按照中央人民政府确定的处理“九七”后香港涉台问题的基本原则和政策（1995 年 6 月 22 日） 的规定，根据“一个中国”的原则，香港特别行政区与台湾地区的空中航线 和海上运输航线，按“地区特殊航线”管理。香港特别行政区与台湾地区间的海、空航运交 通，依双向互惠原则进行。 （2）按基本法第 133 条的规定需具体授权。 （二）香港航权政策的变化（二）香港航权政策的变化 1、2004 年前的观点年前的观点 业界认为，开放香港的第五航权宜循序渐进。因为，开放第五航权，增加了航线竞争， 会对以香港为基地的航空公司带来冲击，影响航空公司盈利空间。而在亚洲各地，只有新加 坡采取全面开放第五航权政策。所以，虽然香港对航权开放抱积极态度，但仍有一定限制。 33 2、变化、变化 但是，香港航空枢纽的地位，已经受到来自各方面的挑战。主要是： 邻近一些机场的发展势态， 以及内地航权对外国的开放， 正威胁到香港作为国际枢纽及 33“开放第五航权宜循序渐进” 09/22 香港大公报 励智 2004/09/22(10:49:38) 9 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 内地门户的地位。例如，香港机场面对广州、珠海、澳门和深圳机场的竞争、二者在客运和 货运上都出现市场重叠。针对海南“开放天空”的试点，也使港府感到明显的压力。香港机 管局主席冯国经曾给中国民航总局发了一封措词严厉的信函， 表达对海南“开放天空”严重 关注。 此外，由于中泰两国达成协议，互相开放天空，不限航班和航点，从中东以及欧洲向东 飞行的航班，都可以经曼谷飞到中国，不必经过香港。 更主要的是，2004 年 7 月中美达成的新航权协议，也在一定程度上冲击着香港航空业 的发展。因为它意味着，中美的客流及物流，可以减少在香港的中转环节。 为此， 香港有关方面开始调整航空政策， 参考美国以及澳洲的经验， 以保护消费者利益、 促进市场竞争、推动旅游和贸易、改善本地航空公司竞争力等为目标，积极开放航权。 3、主要做法 3、主要做法 开放香港与欧洲之间的航权。2004 年 2 月 27 日，香港和西班牙达成一套非常开放的 航权协议。为双方航空公司提供在香港及西班牙之间无限班次的运力及全面的代码共享安 排。 开放香港与澳大利亚之间的的航权。2004 年月日，香港与澳大利亚达成航 权协议，大幅开放往来两地的航空服务。 主要内容是：全面开放香港与澳大利亚所有 地区航点之间的运力， 并在两年内将往来香港与澳大利亚个枢纽城市 （悉尼、 墨尔本、 布里斯班及珀斯）的班次增加。正式指定港龙航空为第家经营香港与澳大利 亚之间航班的航空公司。 开放香港与东南亚国家之间的航权。2004 年 3 月 12 日，香港与马来西亚达成两地之 间开放运力的航权协议。 这是香港特区与亚洲民航伙伴达成的第一个开放运力的协议， 代表 香港特区政府在实施积极开放航权的政策上又迈出了重要的一步。 该协议容许双方航空公司 用任何机型在香港与马来西亚境内任何航点之间提供无限班次的客货服务。 香港同意马来西 亚的航空公司经营香港及美国之间的全货运服务。 香港的航空公司也相应获得经马来西亚至 多个第三国航点的第五航权。 扩大香港与内地之间的航空运输安排。自上世纪 80 年代以来，香港实施的都是“一航 线一公司”政策（即两地各指派一家航空公司经营一条航线） 。只允许 2 家香港航空公司和 7 家内地航空公司经营内地与香港间航线。由两地之间航空服务安排主导的航空政策，在运 力方面做出了严格限制，目的是为了保障本地航空公司竞争能力。2004 年 9 月份，内地与 香港达成的“航空运输安排”，对这种政策作了改变，充分体现引入更多竞争的精神，不再 以运力限制其它公司加入竞争 34。 内地与香港达成的“航空运输安排”具有下列特点： 1、大幅度增加往返于香港与内地之间的航班。客运航班从每周 1200 班增至 1600 班， ， 货运航班由每周 42 班倍增至 84 班。 2、香港的航空公司在香港至北京和上海的两条黄金航线上都取得进展。 在京港航线上， 香港的航空公司从下月起将增加每周 4 班的客运量， 明年 3 月底再增加 每周 7 班达到共 70 班。 在沪港航线上，从 10 月起，允许香港方面再指定一家航空公司经营货运服务，运力由 目前的 21 班增至 28 班。 香港的航空公司客运运力下月起将增加 10%， 明年 3 月底再增加 10% 34 “香港航权聆讯以港联航空为主力”10/06 香港大公报 励智 2004/10/07(02:11:28) 10 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 达到 98 班。2006 年 10 月底，香港可新指定一家航空公司经营至上海的客运服务。 3、 取消经营两地航线航空公司数量限制。 在 2006 年冬季达到每一条航线每方都可指定 2 家航空公司经营。 4、允许香港的航空公司串飞两个内地航点，广州在 2006 年冬季起才可作串飞点，北京 和上海除外。双方可在所有航线上代码共享。内地航空公司经香港飞更多的以远点。双方同 意将原有三个香港以远地点每周三班的运力调整增加为每周七班， 接下来还将进一步研究再 增加两个可供选择的以远点。 5、增加航线。在香港与内地间原有的 44 条航线基础上，再增加丽江一条新航线，使内 地和香港之间的通航地点达到 45 个；并同意加快研究香港直升机公司扩大在珠三角地区的 航空运输业务。 影响： 1、给了更多香港的航空公司进入内地航空市场的机会。国泰去年底首获每周 3 班京港 航班的经营权后，一直希望进入上海和厦门两条黄金航线。另外，包括已获香港方面批准经 营深圳、 广州和汕头 3 条内地航线的港联航空和中富航空也将在新协议落实后， 开始筹备至 内地客运服务。 2、内地与香港天空的互相开放，对于香港与美国、日本、台湾地区等商讨进一步开放 航权有正面意义， 同时有利于香港与日本、 韩国、 泰国和新加坡角逐成为亚洲航空物流中心。 3、发挥香港的优势，增加就业，向内地输出物流管理经验。机管局主席冯国经表示， 中港签订新的航权安排， 加上第二阶段的CEPA协议容许本港的与航空相关的行业投资内地， 皆有利香港航空業的發展。会有很多新的就业机会。内地物流成本高，香港仍然可以向内地 提供物流管理的经验，不一定直接处理货物的转口；内地在短期内不会撤销外汇管制，因此 香港在金融业方面，较内地城市仍然有领先优势。35 四、澳门航权的法律框架及其现状 四、澳门航权的法律框架及其现状 （一）澳门基本法关于航空关系的规定（一）澳门基本法关于航空关系的规定 与香港不同，1993 年 3 月 31 日第八届全国人民代表大会第一次会议通过在澳门特别 行政区基本法时，澳门机场尚未建成，澳门航空公司尚未组建，澳门基本法关于民用航空 仅有一个条文的规定。 澳门基本法 第 117 条规定： “澳门特别行政区政府经中央人民政府具 体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。 ”这是建立澳门特区民用航空法律制度的基本 法律依据。 根据澳门基本法起草委会委员萧蔚云教授的意见， 澳门特别行政区基本法起草委员会经 过多次讨论， 认为澳门基本法尚无条件像香港基本法一样用专节来规定民用航空制度， 只能 采取原则性的规定。 相比当时的香港已是国际知名的航空运输中心， 香港基本法把中英联合 声明中有关民用航空制度的政策并以法律的形式规定和确认下来， 香港基本法第五章第四节 对香港特别行政区的民用航空制度作了明确规定。 在这方面澳门和香港的情况很不一样， 有 鉴于在基本法起草时澳门民用航空业尚在起步阶段，过于具体的规定反而对其发展有影响。 虽然中葡联合声明没有提到有关民用航空制度的政策， 按照澳门基本法规定澳门特区民用航 空的各项管理制度，原则上属于特区政府自行制定有关政策的自治权范畴。同时，澳门特区 民用航空的各项管理制度的制定需中央人民政府具体授权。 这样的规定， 比香港基本法简明 扼要，亦符合澳门的实际情况。应该说，澳门基本法的规定为澳门特区民用航空预留了巨大 的发展空间。 35 9 月 14 日 02:35 更新 11 air_traffic_right_issues_JiangChaoYang 澳门特别行政区的民用航空事业，涉及与内地及外国民航的关系，尤其是涉及国家领 空、主权与国家安全问题。因此，一方面澳门特区在民用航空方面享有高度自治权，另一方 面关于民航的某些事项又必须由中央政府决定，须中央人民政府特别许可、安排、签订、具 体授权与授权，澳门特区不是主权国家，不能自行处理，须按基本法第 117 条规定办理。 澳门基本法对澳门特区与内地及外国民航的关系，未作具体规定。在这方面，一般参照 香港基本法有关规定的原则处理。36 1澳门与中国其他地区的航空关系，须由中央政府安排。澳门与中国其他地区的航空关系，须由中央政府安排。 香港基本法第 131 条规定： “中央人民政府经同香港特别行政区磋商做出安排，为在香 港特别行政区注册并以香港为主要营业地的航空公司和中华人民共和国的其他航空公司， 提 供香港特别行政区和中华人民共和国其他地区之间的往返航班。 ”参照这一条规定的原则， 涉及澳门的航空公司与内地航空公司之间的往返航班，须经中央政府安排。这里， “中国其 他地区”的范围包括中国内地、香港特区、台湾地区。但是对涉及两地的民航事务问题，在 中央政府做出安排前，要同澳门特区磋商，以取得共识，妥善处理。 2涉及中国其他地区或澳门特区与其他国家与地区之间、而又须经停于澳门特区或中 国其他地区的航空关系，由中央政府签订协定。 涉及中国其他地区或澳门特区与其他国家与地区之间、而又须经停于澳门特区或中 国其他地区的航空关系，由中央政府签订协定。 这不仅涉及内地与澳门特别行政区的关系， 而且涉及与其他国家与地区的关系。 对该类 问题，香港基本法第 132 条作了具体规定： “凡涉及中华人民共和国其他地区同其他国家和 地区的往返并经停香港特别行政区的航班， 和涉及香港特别行政区同其他国家和地区的往返 并经停中华人民共和国其他地区航班的民用航空运输协定，由中央人民政府签订。 ”同时这 一条又进一步指出： “中央人民政府在签订本条第 1 款所指民用航空运输协定时，应考虑