以定量判罚增强矿山法规实用性.doc

以定量判罚增强矿山法规实用性对于同一矿山企业多次出现较轻、类似的安全生产违法行为的情况，如何引起企业对整改工作的足够重视从而杜绝类似违法行为再次出现？美国出台并逐渐完善了矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定。在美国，矿山企业一旦受到基于该规定的判罚，下一步将很快面临停产整改，企业需要付出很大的代价方能终止判罚并恢复生产。以定量判罚增强矿山法规实用性记美国矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定（2013）立法与实践吴大明统计数据显示，美国矿山生产安全事故死亡人数从2013年的42人减少到2016年的26人，下降了381；2015年的矿山企业违法次数与2013年相比下降了206；矿山企业严重违法次数占比由2013年的25下降到2016年的23。对此，美国矿山安全健康监察局（MSHA）表示，矿山企业违法现象近年来得以有效控制、监察处罚数量明显下降、煤矿安全生产状况明显改善的重要原因之一就是矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定（2013）的出台实施。最严厉处罚促进矿山行业逐渐形成政府监察执法与企业自查整改的双向合作机制2013年3月25日，MSHA颁布了矿山企业职业安全健康多次违法处罚规定（2013）（以下简称POV规定（2013），该规定是在进一步修改完善POV规定（1990）的基础上，经美国国会批准的一项矿山职业安全健康领域重要法规。POV规定（2013）是对矿山安全健康法（1977）中关于矿山企业多次违法后作停产处罚的进一步解释和说明，明确了该处罚的判定标准和具体施行步骤，增强了矿山安全健康法（1977）相关条款的实用性和可操作性，加大了对同一企业多次较轻、反复类似的安全生产违法行为的判罚力度，并通过处罚和整改信息平台的应用使以往矿山企业被动缓慢整改隐患变为如今的主动加快整改，极大地促进了美国矿山职业安全健康工作发展。依据POV规定（2013），MSHA监察员能够对可能造成严重职业安全健康事故后果的矿山企业给予最严厉处罚，即发布停产整改通知。矿山企业为避免达到POV判罚的临界标准，一方面加快落实传票（或命令通知）等处罚中的整改要求，提高企业的整改效率；另一方面，矿山企业会主动积极查找可能存在的违法行为并改正，进而从根本上避免了事故的发生。在美国，矿山企业一旦受到POV判罚，下一步将很快面临着停产整改。由于POV判罚终止的要求非常严格，企业需要付出很大的代价方能终止判罚并恢复生产。POV规定的出台及修改完善，改变了多次出现违法行为、安全整改措施不到位、安全管理长期松懈的矿山企业对职业安全健康工作不重视的状况，促进了矿山职业安全健康监察工作的发展，并逐渐形成了政府监察执法与企业自查整改的双向合作机制。立法过程判罚标准存在漏洞、判罚审核管理不到位等问题的出现，促进该法规逐步完善矿山安全健康法（1977）颁布实施后，MSHA相继出台了一系列配套实施法规。在矿山安全监察执法方面，为了贯彻落实矿山安全健康法（1977）关于矿山企业多次严重违法后停产整顿规定的要求，加大对矿山企业多次违法、违法情节严重和职业安全健康隐患长期整改不力的处罚力度，MSHA着手制定基于矿山企业的监察数据、严重违法数量和职业安全健康状况等综合因素考核的定量化判罚标准，在实现科学监察、从重判罚的同时，敦促矿山企业认真落实监察传票（或命令通知）的整改要求，实现矿山职业安全健康监察的良性循环。1980年，MSHA制定并提交了POV规定提案（1980）。随后的十年里，按照美国行政程序法的相关规定，MSHA反复多次与矿山企业、工会及利益相关方就法规的具体内容进行交流和沟通，最终于1990年颁布了POV规定（1990）。POV规定（1990）的颁布实施，一定程度上促进了美国矿山职业安全健康状况的好转，但2006年的萨戈煤矿事故、达比1号矿事故及2010年的UBB煤矿事故逐渐暴露出该法规存在的不足，如判罚标准存在漏洞、判罚审核管理不到位和POV判罚签发前的重审时间长等问题。另外，劳工部针对MSHA的审计报告中也指出了POV规定（1990）中判罚标准未将作业场所职业安全健康等内容纳入标准范围的问题。因此，MSHA于2011年着手修改POV规定（1990），并于2013年3月25日颁布了POV规定（2013）。新规定修改完善的主要内容包括：取消POV判罚的初步筛查；将POV判罚标准中原来的联邦矿山安全健康复审委员会的最终判决的传票和命令通知数量改为监察员开出的传票和命令通知数量；进一步明确POV违法的判定标准及处理程序；MSHA公开POV判罚标准，并根据企业反馈和职业安全健康工作发展变化及时完善修改；重申了对于受到POV违法判罚的企业，在其随后受到的第一次严重违法判罚后，即被要求停产；明确了矿山企业违法情况达到POV判罚标准后，MSHA可推迟或暂时不给予POV违法判罚的条件和范围；加快了联邦矿山安全健康复审委员会对收到POV违法判罚通知书的企业申请判罚暂缓执行的受理进程。执行程序先书面告知企业负责人，90天内如再次发现严重违法行为，将发布停产通知POV规定（2013）的主要内容包括判罚的依据、判罚的实施与判罚的终止。判罚的依据主要是审核矿山企业遵守职业安全健康法规情况、职业安全健康事故发生情况、人员伤亡情况和职业病发病情况，具体包括：监察员开出的矿山企业严重违法传票的数量；监察员对矿山企业开出严重违法传票后，企业未在限期内整改，随后监察员开出要求作业人员撤离现场命令通知的数量；监察员监察过程中发现紧急危险后开出的要求作业人员撤离现场命令通知的数量；监察过程中发现作业矿工未按要求接受培训、其行为可能导致事故发生，监察员开出的要求矿工撤离作业现场命令通知的数量；矿山企业职业安全健康情况，如事故起数、伤亡人数及职业病人数等相关的数据和记录；矿山企业对监察员以往开出的违法判罚的整改情况。MSHA审核发现矿山企业符合POV判罚标准后，将开出POV违法判罚通知，由矿山企业所在地的地区监察处处长以书面通知的形式告知矿山企业主要负责人。通常情况下，企业工会也会收到书面通知的副本。随后，矿山企业主要负责人应将书面通知张贴在企业的公告栏。POV判罚书面通知发布后的90天内，如MSHA监察员在对该企业的任意一次监察执法过程中再次发现严重违法行为，MSHA将发布停产通知。矿山企业在接到POV判罚书面通知后，应加快对企业存在的职业安全健康问题的整改，并向MSHA申请终止POV判罚的审核。MSHA会在接到申请后的90天内开展对该矿山企业职业安全健康状况的全面和局部的抽查检查，如该段时间内矿山企业未因再次严重违法而被判罚停产，且检查结果未发现可能存在的任何职业安全健康风险，MSHA将取消对该矿山企业的POV判罚。判罚实例对瞒报239天工伤损失的美国煤河矿业有限责任公司叉溪煤矿作出POV判罚的决定MSHA会根据矿山职业安全健康工作的发展情况不定期对具体判罚的量化指标做细微的修改和完善，并通过计算机系统每月生成一份基于每家矿山企业近12个月内违法判罚记录和相关职业安全健康信息记录的分析报告，筛查审核是否存在符合POV判罚标准的矿山企业。矿山企业的违法状况符合POV判罚的具体标准后，如采取相关行动加大整改力度并取得明显的进展时，MSHA会考虑可推迟或不给予POV判罚，具体的要求包括：因同一原因屡犯的严重违法，企业制定了切实可行的整改措施，取得了一定成效，并减少了严重违法的次数；矿山企业能够提供证明其比以往更好地遵守了职业安全健康法规标准的材料；矿山安全健康监察局核实的已停产企业；其他可以证明矿山企业落实整改的材料。以2013年11月26日MSHA对美国煤河矿业有限责任公司叉溪煤矿的POV判罚为例，可以看到该法规的具体应用。当时，MSHA在审核过程中发现，该矿瞒报了239天的工伤损失。结合叉溪煤矿近12个月（2012年9月1日到2013年8月31日）的监察记录，主要为：158份严重违法传票或命令通知；严重违法的百小时监