建立滞留城市的生活无着人员安置工作新机制1(改动后报民政杂志)[1].doc

滞留城市的生活无着人员的安置工作急需建立新机制基于徐州、扬州、无锡三市的调查 吕勤 秦岭 我国城市流浪乞讨人员救助管理办法（以下简称救助管理办法）规定，对城市流浪乞讨人员实施救助，并规定由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。城市流浪乞讨人员基本上属于生活无着人员，对这类群体实施求助，不仅体现了我国社会保障事业的不断完善和发展，更体现了我国政府对公民生存权和发展权的关注与重视，虽然实践起来步履维艰，成效甚微，但是基于制度的严格性和程序的规范性等因素，我国的社会救助事业依然能够得到进一步的发展，但是有必要建立滞留城市的生活无着人员安置工作新机制。1、 徐州、扬州、无锡等三市流浪乞讨人员救助管理现状从本次调研来看，救助管理工作得到了各级政府的高度重视，各地民政部门牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”理念，全心全意履行“解决民生、落实民权、维护民利”的职责，根据受助人员不同需求，给予食宿、医疗、通讯、返乡及接送等方面的救助服务，保障了他们的基本生活权益。2010年，三市救助情况见表1。表1：2010年三市救助情况统计（人、%）变量名 救助总数 其中：男性 女性 未成年人 60岁老人 危重 精神病人 残疾人变量值 14593 11417 3176 1866 2775 377 269 927分 布 100 78.2 21.8 12.8 19.0 2.6 1.8 6.4 从三市救助管理现状上来看，主要表现于：一是救助机制逐步健全；二是救助范围不断扩大；三是救助网络初步形成；四是救助方式不断创新；五是救助功能广泛拓展；六是救助工作日益规范；七是救助质量不断提升。 二、流浪乞讨人员救助管理过程中存在的问题 自救助管理办法实施以来，三市救助管理工作稳步发展，成效显著。但是，在具体实践过程当中，也暴露出一些新的问题。（一）管理出现盲区流浪乞讨人员的构成非常复杂，有因自然灾害或生活所迫而被迫外出流浪乞讨者，他们确属社会救助的对象；有以乞讨为谋生手段甚至生财手段的好逸恶劳者，属于特殊教育对象；有以流浪乞讨兼带偷摸拐骗从事违法活动者，属于社会治安管理对象；还有少数犯罪逃逸或流窜者，属于刑事惩治对象。对于上述对象中拒绝接受救助的流浪乞讨人员，救助站、公安机关、城管等部门在管理中，均存在缺乏执法依据和执法手段的问题。因此，那些特殊教育对象、治安管理对象、刑事惩治的对象，已经成为救助管理中的盲区。（二）制度存在缺位 救助管理办法规定公安、城管淡出救助领域，以引导、协助民政部门开展救助管理工作。民政部门在救助管理中起主导作用这是合理的，但在社会快速转型时期，流浪乞讨问题本身异常复杂，职业乞讨大量出现，其中占较大比例的是带有违法性质的乞讨行为，如拐卖儿童、威迫、操控乞讨等。救助管理办法规定了自愿求助原则，没有把职业乞讨者列入救助范围，也没有对职业乞讨者的乞讨行为做出任何规定，直到目前，我国均未有专门针对职业乞讨者的相关法规，而且也没有专门的关于打击非正常乞讨行为犯罪的条款。治安管理处罚法在处理乞丐违法问题上显得力不从心。对大量流浪乞讨人员缺乏有效管理，必然引发严重社会治安问题，也对政府的公信力产生严峻挑战。（三）救助方式单调 救助管理办法尽管规定了对受助人员采取提供食物、住处、救治、与属地联系、提供乘车凭证等五项基本救助方式，我们认为，仅仅有这些物质性的帮助并不能从根本上解决流浪乞讨问题，缺少对乞讨人员后续生活问题的制度性安排。流浪乞讨人员返乡后,因农村医疗、失业、养老等保障机制的缺失，在得不到相关制度扶持与帮助的情况下，他们只能重返流浪乞讨之途。因此，如不将现有的“授之以鱼”改为“授之以渔”，没有教育和职业培训的配合，政府的救助于事无补，救助管理政策的实施效果也将严重削弱。三、进一步完善相关法律法规及制度建设解决城市长期滞留人员的社会救助问题，是一个需要综合社会各种力量的过程，因此，我们认为可以从以下方面采取措施，以建立城市生活无着人员安置工作新机制。 （一）加强社会救助立法和社会监督法律是公民行为的规范，也是国家治理的准则，社会救助只有通过立法才能确保其权威性，才能使社会救助做到公开、公平、公正。救助法必须明确实施社会救助是国家的责任和义务，而享受社会救助是每一个公民的权利。之所以出现社会救助管理的盲区，是因为我国的法律需要增补和完善，如应对职业乞讨进行法律定位。即承认职业乞讨作为一种生活方式不予禁止，使得对职业乞讨人员的救助工作有法可依；但乞讨者实施的侵扰他人、扰乱秩序的行为应予以治理。通过立法建立民政、公安、城管等有关职能部门分工配合，密切协作的工作机制，在做好街头困难群众救助工作的同时，强化对侵扰他人、扰乱秩序的乞讨行为的约束和管理。将社会救助和社会管理紧密结合，维护好城市街头秩序。同时，新的法律法规的制定和完善必须注意和残疾人保障法预防未成年人犯罪法等相关法律的相互衔接与配套。（二）整合资源，建立社会救助安置中心 对流浪乞讨人员的救助，第一层面是对其基本生活进行救助，包括衣食住行等方面，以保证其能够维持生存；第二层面是对其进行心理和精神方面的救助，以增强他们自食其力、回归正常生活状态的信心；第三层面也是最重要的层面，即对他们进行职业技能培训，并提供自食其力，重新进行新的生活的岗位和处所。目前，我们的工作主要是停留在第一层面，忽视了二、三层面的救助工作。心理救助需要将社会工作与社会救助相结合，引入社会工作的专业知识、专业技能、专业方法，主要侧重于心理辅导、行为矫治、精神慰藉等精神层面上的救助。授人以鱼不如授人以渔，对城市流浪乞讨人员的社会救助只是一个短暂的过程，如果只是单纯的钱和物的救助，在暂时性的救助结束以后，他们又会重新沦落为街头乞讨人员。因此，在救助的基础上整合民政系统内部资源，建立社会救助安置中心，对符合一定条件的乞讨人员进行技能培训，发掘他们的潜能，并向他们提供就业机会。这样才能从根本上帮助他们摆脱贫困，达到救助的目的。在调查中我们发现三市救助站对此均有强烈诉求。（三）对城市乞讨人员进行分类型管理根据救助管理办法的规定，我们现在实行的是自愿救助模式，它强调的是流浪乞讨人员的自愿性救助原则，而职业乞讨人员不愿意接受临时性的应急救助，使得这一群体成为救助管理中“公安、城管、民政”三不管人员。为了便于对职业乞讨人员实施有效管理，以健全政府和社会共同参与的救助管理运行机制，有必要对城市流浪乞讨人员分类管理。为此，根据流浪乞讨人员的不同乞讨目的，可将流浪乞讨人员划分为原生型、职业型、经营型、团伙型四种类型，对不同类型的流浪乞讨人员采用不同的管理措施。首先应建立救助管理信息数据库。通过广泛利用社会资源，全面掌握流浪乞讨人员信息，将之输入数据库，在此基础上，建立全国或全省救助系统信息数据库，这样可防止骗助，重复救助。其次，借助救助管理站管理信息系统对流浪乞讨人员类型进行识别。一般可分为求生型乞讨、谋生型乞讨、经营性乞讨、牟利型乞讨。三是进行分类救助和管理。对于生活困难的求生型乞讨人员给予生活救助，对于其他三种类型的乞讨人员采取管理和管制相结合的办法。对于无生活能力的乞讨人员，包括老年人、未成年人、特殊病人(智障、残障)等由其法定监护人或养护人接回安置，无法安置的由对应的政府福利机构安置。对有生活能力的乞讨人员，劝导其自食其力，进行职业培训，或安排至社会救助安置中心。 （四）改变单一的国家救助模式和财政收支模式要能保证社会救助工作的健康发展，除了依靠国家财政外，还应呼吁社会各界、企事业单位、慈善机构以及鼓励个人、家庭、社区、非营利组织参与到整个社会救助体系的主体建构中来，全面整合社会资源，走自力救济与公力救济相结合的道路。如可向社会争取捐款捐物，缓解资金压力；向社会招募义工，缩减开支等。值得注意的是，无论哪种方式筹得的资金，其使用都必须接受有关主管部门、社会公众和媒体的监督，确保资金使用的透明和公开。要真正将城市流浪乞讨人员的社会救助管理工作