当代地方治理研究.ppt

当代地方治理研究,广西师范大学政治与行政学院张雄二0一三年九月,参考书目：,孙柏瑛：当代地方治理面向21世纪的挑战中国人民大学出版社2004年版尹冬华：从管理到治理中国地方治理现状，中央编译出版社2006年版；俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2004年版；何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕：基层民主与地方治理创新中央编译出版社2004年版；顾丽梅：治理与自治：城市政府比较研究上海三联书店2006年版；曾伟、罗辉：地方政府管理学北京大学出版社2006年版；谢庆奎：中国地方政府体制概论中国广播电视出版社2005年。,阅读书目：,1、夏尔.德巴什：行政科学，上海译文出版社2000年版。2、欧文.E.休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社2001年版。3、格罗弗.斯塔林：公共部门管理，上海译文出版社2003年版。4、孙柏瑛：当代地方治理，中国人民大学出版社2004年版。5、戴维罗森布鲁姆：公共行政学：管理、政治、法律的途径，中国人民大学出版社2001年版。6、俞可平主编：治理与善治，社会科学文献出版社2000年版。7、董礼胜：欧盟成员国中央与地方关系比较研究，中国政法大学出版社2000年版。8、刘君德等著：中外行政区划比较研究，华东师范大学出版社2002年版。9、文森特奥斯特罗姆等著：美国地方政府，北京大学出版社2004年版。10、克里斯托弗波利特等著：公共管理改革：比较分析，上海译文出版社2003年版。,11、瞿同祖：清代地方政府，法律出版社2003年年版。12、文森特奥斯特罗姆等著：美国地方政府，北京大学出版社2004年版。13、克里斯托弗波利特等著：公共管理改革：比较分析，上海译文出版社2003年版。14、丹尼尔伊拉扎：联邦主义探索，上海三联书店2004年版。15、斯科特戈登著：控制国家：西方宪政的历史，江苏人民出版社2001年版。16、青目昌彦：比较制度分析，上海远东出版社，2001。17、詹宁斯：法与宪法，三联书店1997年版。18、罗伯特.达尔：多头政体参与和反对，商务印书馆2003年版。19、詹姆斯M布坎南、戈登塔洛克：同意的计算立宪民主的逻辑基础，中国社会科学出版社2000年版。20、柯武刚、史漫飞：制度经济学：社会秩序与公共政策，商务印书馆2000年版。,目录,一、地方治理导论二、当代地方治理释义三、当代地方治理发展的背景与动力四、当代地方治理实践的理论基础五、地方治理的目标与导向六、地方治理中的分权化改革七、地方治理中的地方政府重组八、地方治理中的公民参与,第一章导论,问题思考：一、地方问题研究是不是一个新的领域？二、当前，公共管理所处的情境发生了哪些变化？三、传统公共行政面临哪些治理挑战？四、当代地方治理理论与实践的国外根源有哪些？五、当代地方治理与传统的地方自治关系如何？六、地方治理研究的状况与途径怎样？,一、地方问题研究是不是一个新的领域？,1、地方问题研究不是一个新的领域，在政治学和行政学中，对地方自治、地方分权、地方民主等问题的讨论一直伴随着学科的发展；2、地方制度设计一直与国家结构、中央与地方关系、政府间关系的构建与演变紧密联系在一起；3、作为国家权力与利益主体之一-地方组织的作用与发展状况又始终取决于中央与地方间的集权与分权、控制与自治等关系结构的调整与变革；4、对于中央与地方的关系，人们都抱着一种理念：一方面是建立强有力的国家，实现国家整体目标，最大限度提升国家能力；另一方面是保证地方富有发展、创新的活力和能力，促进地方经济的可持续发展。,二、公共管理所处的情境发生了哪些变化？,1、经济发展与伴随而来的世界经济全球化;2、消费者、纳税人和公民的要求越来越高;3、技术不断进步,特别是在信息管理和信息传播领域的发展;4、前所未有的社会复杂性与多样性。,三、传统公共行政面临哪些治理挑战？,1、一种宽泛的第三部门正密切地进入公共事务的执行和管理中；2、社会力量与政策问题的解决密切相关,社会力量有着解决政策问题的能力；3、传统公共行政在具体组织内关注政治-行政二分带来的管理挑战4、治理视角强调一些组织不能再通过简单的科层制连接在一起。现代治理面临着权力依赖的严重挑战。5、政府统治强调确定的、禁止的和委托统治的结果;而治理相反,它更多地关注调控社会的能力,使其产出有价值的结果。,治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构,而延伸至社区、志愿部和私人部门,这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。过公共责任属于政府专有,而现在它为政府与其他许多非政府组织所共享。“在某种意义上,公共政策问题已经跳出了公共机构的边界,现在,一种宽泛的第三部门正密切地进入公共事务的执行和管理中。”“第三部门”可以包括准政府机构、公共企业、社会企业、志愿性的非营利组织等。,人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量与政策问题的解决密切相关,社会力量有着解决政策问题的能力,尽管是在国家机构的直接支持下。坦率地说,公民必须纳入到社会问题的定义中,而且他们的行动常常是解决方案产生的基础。国家在地方及其他层面都面临着复杂的社会领导任务,不仅要回应公民的需要,而且要构建集体方案产生的有效机制。有很多措施可以将公民直接纳入服务的提供中,比如鼓励参与社区中一些带有修复性的司法活动,担任志愿的特别治安官;或者提出旨在改变公民行为的倡议,比如通过更健康的生活方式改善人们的健康状况与福利;还可开展其他鼓励公民达成共同目标的计划,比如无垃圾区创建,通过汽车合用减少交通拥挤,或者更好地管理地方公园、空地以及其他社区设施。,治理理论对公共管理的关注焦点组织和行为主体进行了重新定义。在治理的视角下,位于公共行政核心的是一套更为复杂、更为动态的组织机构和行为主体。传统公共行政在具体组织内关注政治-行政二分带来的管理挑战,以及这些组织内部的政策制定、预算和实践;治理视角则认为大量存在于组织和行为主体间的复杂关系也应该是关注的焦点。,权力依赖意味着致力于集体行动的组织必须依赖于其他组织,并且不能通过命令的方式迫使对方回应,而只能通过资源交换和基于共同目标的谈判来实现。互相依赖意味着治理新工具的发展,意味着公共管理只能通过新的方式取得成功。莱斯特萨拉蒙认为:“在这种情况下,公共行政传统的关注点,如公共机构内部的运作,其人事管理体制、预算过程、组织结构和动力机制对计划的成功变得不再那么重要。至少,组织的内部动力机制及其与第三部门的外部关系一起成为影响成功的重要因素。”,成功往往来源于使整体大于各部分之和的整合中,而失败常常是因为制度允许的权力依赖和机会主义行为破坏了达成结果的能力。,四、当代地方治理理论与实践的国外根源有哪些？,自20世纪70年代以来，西方各国政府虽面临不同的问题和挑战，但各国无论在理论层面，还是在实践层面都做出了相应的调整和改革。从宏观上看，西方国家的行政改革在理论和实践层面均表现出了相当大的共性：70年代：主要问题是重新界定政府和市场的关系；80年代：普遍关注科层组织运行机制的有效性；90年代：重新探索政府机构的运作和公共事务的管理模式，打出了“良好治理”的旗帜。,20世纪70年代英国前首相撒切尔夫人对地方政府的激进式改革。这场“反国家主义”、“改革强调管理主义、私有化以及国家趋向市场和社会分权”，以弥补传统官僚制的不足，动摇了传统的行政管理模式。“治理”理论成了当今西方学界最流行的理论之一。,治理的理论根源,1、1992年世界银行年度报告标题是“治理与发展”，将当代治理模式和善治目标作为推动人类社会可持续发展和提高人力资本能力的重要发展途径。公布了撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长、撒哈拉以南非洲政策分析和经济管理中能力构建框架等文件，也对治理与善治的内涵外延与特征进行了深入的分析论证，提供了合法性透明性责任性法治回应有效等被作为衡量一国善治水平的原则性标准。,治理的理论根源,2、1996年，联合国开发署下设的管理发展与治理局和联合国资本发展基金会等机构，将地方治理模式作为一项重要的研究课题，相继公布了人类可持续发展的治理管理的发展与治理的分工、地方治理：地方治理中的创新性政策与实践、分权化改革的时间、亚洲公民资格和公民参与评估、联合国以地方治理减缓贫困框架等一系列研究报告，并不断在自己的官方网站上进行更新，联合国机构设立了地方治理部，他们尤其重视在发展中国家推行地方治理模式的研究，资助学术组织和学者进行相关的实地的调研。,治理的理论根源,3、20世纪末，地方治理在经合组织（OECD）先后启动了“民主治理”、“治理网络组织体系与地方发展”，以及“治理：为可持续发展”等重大理论课题的研究。OECD所属国家的学者们也热衷于本国地方治理发展状况的描述和进程分析，注重跨国性的比较研究，致力于地方公共政策领域相关治理案例的提取与深度思考，出版了大量的学术著作。多次OECD年会上，地方治理都是核心议题和讨论焦点。,治理的理论根源,4、1990年，以英国纽卡斯尔大学R.罗兹教授为首的英国各大学的知名教授组成地方治理指导委员会，专门从事地方治理的课题研究，出版了大量的学术专著，其中最著名的是英国地方治理的新政治、英国地方治理的新管理。1991年，美国德克萨斯大学奥斯丁学院建立的地方治理国际研究中心，聚集了一批来自世界各地的研究地方治理的人才，每年召开一次国际性年会。印第安纳大学的公共与环境事务学院也将地方治理作为一个重要的研究领域。,五、当代地方治理与传统的地方自治关系如何？,联系：当代地方治理理论与实践同传统地方自治理论提出的一系列问题息息相关。关注的焦点都在：1.地方政治与民主制度；2.中央与地方权力分配；3.地方权力行使空间和行使方式；4.不同层级政府间分权结构与分权形式,地方治理研究的切入点：政府间权力结构和利益关系；地方政府组织的构建形式。,地方治理的创新性：,1.当代地方治理的改革动力直接来源于经济全球化以及政府大规模改革带来的种种压力与挑战，是政府为解决一系列公共问题而做出的积极应对，故此，它是当今国家和社会谋求改革与发展的产物。2.地方治理理论及其发展策略展示了当代公共行政特征发生了变化，体现了公共事务管理理念与方式的根本转变。,传统公共行政与新兴公共行政理念的比较,3.地方治理的思考建立在与传统地方自治不同的视野上。地方治理并非将思路仅仅局限于政府部门之间权力的此消彼长，或纵向权力的分配格局，它更加注重在政府、市场、公民社会三维关系中，寻求更广泛的治理支持力量，发展更有效的公共事务治理道路。,4.地方治理理论的论证运用并融合了来自多学科的思想、学说和知识，其中包括一些新的理论假设，如“第三条道路”理论、社会资本和信任理论、集体选择与集体行动理论、社群共同体理论、学习型组织与共同愿景理论等。,六、地方治理研究的状况与途径怎样？,地方治理研究的领域非常广泛，其理论来自多学科的知识支撑，或者说依靠多学科的理论解释。宏观层面：民族国家与公民社会关系，以及地方治理在多层治理结构中的地位和作用研究；中观层面：地方治理的基本理论、结构模式、运行基础和制度设计研究；微观层面：一个地方乃至一个社区治理经验描述、案例分析和比较或者治理策略或工具的研究。,具体研究内容：,1、有关地方治理哲学和政治层面的研究。（1）治理与地方治理的内涵和外延；（2）公民社会与地方治理的发展；（3）国家权力变化与地方治理运动的开展；（4）地方治理结构中的利益结构和利益关系；（5）政府、市场与治理的“第三条道路”理论；（6）信任关系与地方治理；（7）社会资本状况与地方治理发展；（8）参与式民主与地方治理制度设计；（9）地方治理与政党政治的变化；（10）地方治理思想与不同历史传统和文化背景国家的治理实践的契合性。,2、地方治理制度体系和制度分析层面的研究（1）全球化与当代地方治理形成与发展；（2）多中心制度安排与地方治理制度设计；（3）地方治理中的制度约束；（4）地方治理与政府组织职能与机构再造；（5）地方治理发展与政府间权力关系的调整；（6）地方治理中的公共政策网络体系构建；（7）地方治理与税收、财政和转移支付制度的改革；（8）社区公民治理形式与途径；（9）地区间区域合作治理；（10）地方治理中的分权化改革。,3、地方治理发展策略与手段层面的研究（1）地方治理中的政治领导艺术；（2）地方治理中的战略管理与规划；（3）地方治理与社会合作、参与网络体系的维持；（4）地方治理中的利益关系人之间对话、沟通、协商与讨价还价的过程；（5）地方治理中伙伴关系的建立；（6）地方治理与地方公共服务管理模式的创新；（7）地方治理中冲突控制与危机解决。,我国关于地方治理问题的途径：,1、以邓正来、何增科等学者为代表的对国家与“公民社会”关系理论的研究;2、以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究,形成以中国地方政府形态与体制变迁为中心的分析框架;3、以徐勇、范瑜、贺雪峰等为代表的学者、官员对村民自治的研究;4、以俞可平、杨雪冬等学者为代表的对“治理理论”和善治、多层治理结构的研究;5、以薄贵利、王绍光、林尚立等学者为代表的对“中央与地方关系”、“政府间关系”的研究。,目前我国比较有代表性介绍治理理论的学者：,俞可平提出：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖;意味着参与者最终将形成一个自主网络;意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。陈振明教授系统、全面地提出了关于治理研究途径、网络治理的实践类型、网络治理的多重困境等相关内容。孙柏瑛教授提出:其一,打破“单中心”传统权威模式,构建“多中心”地方治理结构;其二,把国家、市场和公民三种力量有机结合在一起,共同实施对社会公共事务的治理的“第三条”道路理论;其三,从公共选择学派（理性个儿选择）、新制度学派（集体主义的集体行动思想）等角度出发,提出地方治理依据集体行动理论;其四,将地方治理运转起来的社群主义的共同体思想。,国内针对地方治理进行的研究：,1、对地方治理的理论基础的研究；2、对地方治理主体的相关研究；3、在地方治理的机制方面（包括地方治理模式、合作网络管理等）的研究；4、对地方治理的特殊视角的研究,（1）目前中国地方治理实践中存在的问题；（2）中国地方政府治理能力的培育；（3）中国地方治理与区域经济发展的问题；（4）地方治理发展趋势；（5）地方治理的类型及特征；（6）地方治理的背景与动力。,地方治理的国内研究具体概况,1、中国地方治理研究到目前为止仍是以乡村治理研究为主，而专门研究县级治理的文献非常少见，省市一级则更谈不上；2、研究所涉及主题的也只是地方治理的某些方面（如人大听证、地方选举），没有全面系统地考察中国的地方治理状况以及治理的社会基础和体制因素；3、县级治理研究，目前国内直接以“X县治理”为题的研究成果仍是空白。有些内容涉及到“治理”这一主题。这方面比较有代表性的成果有：杨雪冬的市场发育、社会生长和国家构建以县为微观分析单位（河南人民出版社，2002年版），他不仅阐述了县级政治研究的重要性，而且提出了县级政治研究的两个角度。贺东航的地方社会、政府与经济发展闽南晋江模式的生成与演变（厦门大学博士学位论文，2004年），周庆智的中国县级结构和运行对W县的社会学考察。何增科在对河南某县级市调研的基础上，描述了目前县级政治中存在的主要问题，分析了其中的体制性成因,4、自从1998年华中师范大学中国农村问题研究中心的政治学者提出“乡村治理”这一更具包容性的概念以来，乡村研究的成果不断涌现。到目前为止，学者们探讨较多的问题是村级选举、两委关系、宗族问题、治理的乡村社会基础、人口流动对村级治理的影响，以及乡镇层面的乡村关系、乡镇体制改革、税费改革对乡村治理的影响等等。,贺雪峰将当前的乡村治理研究概括为三大主题：第一，中国农村“温饱有余、小康不足”的状况，无法支撑起各种现代的乡村治理制度。这是对中国农村长远制约因素的思考，属于宏观层面的研究。第二，制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在不同性质的乡村可能具有极其不同的效果。这是对中国农村现实非均衡的判断，构成中观层面的研究。第三，作为农民生产、生活和娱乐三位一体之空间的村庄，在短期内不会消失，村庄治理是乡村治理研究的核心内容，这属于对村庄的微观把握，是乡村治理研究的基础，也是其落脚点。,5、城市社区居民自治起步较晚，其研究显得相对单薄和不足。就目前的研究状况而言，一般关注较多的领域是：“社区自治”概念的考察与辨析，社区自治发生的社会基础，社区选举，政府、社会与居委会三者关系，社区自治的路径选择，社区建设与城市基层管理体制的改革，城市社区自治同农村村民自治的比较等。然而，随着社会转型的加速和城市社区建设的推进，居民自治的研究可能会逐渐成为一门显学。,需要指出的两点是：,第一，尽管“治理”已经成为国内学者分析政治现象的理论工具，但中国学者还是有着不同于西方的理解。有些学者相信“没有政府的治理”是所有全球政治中应该具有的特征。然而，当人们将其运用到具体国家和地方政治时，“没有政府的治理”概念并非总是对的。中国学者特别强调政府在治理中的作用和贡献。从地方治理的角度来看，地方政府担当多种角色，而这几乎不存在“没有政府的治理”单一模式中的特征。换而言之，国内学者更强调在国家与社会互动基础上以公共权力运作为中心的地方治理，而非西方的权力中心多元。第二，与国外不同，中国的地方治理研究还同有关行政区划改革的讨论联系起来。这是因为中国的地方行政区划一直处于变动之中，并且伴随机构膨胀、行政效率低下等问题。目前，国内两种主流的观点是“缩省撤市”论和“强县扩权”论。,七、目前国内地方治理研究存在的主要问题,（一）存在把“地方治理”等同“地方政府改革”、“地方政府创新”等概念而作为一个时髦的话语泛滥使用的倾向；（二）目前国内对地方治理的研究总体水平并不高,还存在不少研究的空白地带；（三）由于国内目前相关理论主要来自西方,缺乏本土化的理论层面的较为完善的创新；（四）地方治理理论与中国已有的一些相关主题的研究成果之间如何协调、衔接的问题；,中国地方治理的格局：,1、在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。2、中国目前的地方政府体制是“省市县（区）乡（镇）”四级政府体系。具体而言，农村与城市稍有不同：前者是“县乡（镇）村”两级政府，一级自治；后者是“市区街道社区”两级政府，三级管理，一级自治。这种地方政府体制，以及与它相伴而生的行政体制、财税制度以及政权运作模式在很大程度上型塑着中国地方治理的形貌。3、中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为制度支撑的。,压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”在压力型体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。因此，政府所处的层级越低，其面临的压力越大。,4、大多数地方政府往往穷于应付名目繁多的升级达标活动，极少有时间和精力投入到地方事务上。由此，产生地方政府的“功能缺位”。“功能缺位”的后果非常严重：一方面，地方政府为了完成上级任务，或者弄虚作假以蒙混过关，或者通过牺牲民力的方式寻求超常规发展，由此导致地方政府形象的减损与合法性的丧失；另一方面，当地的社会经济事务得不到有效发展，公民的社会福利得不到增加，由此导致地方治理危机。,5、国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。6、乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。这样的结果必然是，地方（特别是县乡）公务员、教师工资拖欠屡见不鲜；向农民伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止；公共服务和公共产品的提供减少；从而削弱了党和政府的执政能力，导致地方治理不足。7、党、政、民间三者之间的一体化导致中国公民社会的发展呈现出浓厚的“法团主义”和政府主导特征。,8、在村民自治的实际运行中，乡村关系并非总是指导与被指导关系，而是出现了许多冲突，也就是通常所谓的“乡村关系”问题。这种乡村关系的冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展，并最终导致农村治理危机。9、城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化的背景下，在全能型政府“失效”和“单位制”解体基础上发生的。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业单位所承担的社会功能开始从中剥离开来交给社会。社区内的公共事务逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事务所需的经费虽然在目前大部分仍由政府提供，但是维护管理只能由社区组织来实施。,八、如何理解治理与善治？治理：governance,原意是控制、引导和操纵。长期以来与统治（government）交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。90年代以来，西方政治学和经济学家赋予governance以新的含义，它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。,罗茨治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”6种定义（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励体制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作和互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。,格里斯托克对各国学者的治理概念经归纳整理后得出5种主要的观点：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间，公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。,全球治理委员会1995年我们的全球伙伴关系给出的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。特征：治理是一个过程，而不是一套规则或活动治理过程的基础是协调，而不是控制治理不仅涉及公共部门也涉及私人部门治理是持续的互动，而不是一种正是的制度,治理与统治共同之处：需要权威和权力最终目的维持正常的社会秩序不同之处：权威并非一定是政府机关权威必定是政府主体：公共机构、私人机构、公共机构与私人主体一定是社会的公共机构机构的合作权力运行向度：总是自上而下权力运行的向度：上下互动的管理过程依靠政府的政治权威依靠合作网络的权威通过发号施令、制定政策和实施政策合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标权力向度是多元的、相互的权力向度是单一的治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。,西方政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。的确，治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的。它也内在的存在许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理的失效。杰索普：“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程中，要通过谈判和反思加以调整。治理的失败可以理解成是由于各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”,善治：使公共利益最大化的社会管理过程。本质特征：它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。6个基本要素（1）合法性。它是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机关和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认同。,（2）透明性。指的是政治信息的公开性。透明性要求政治信息（立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支等）能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共过程实施有效的监督。透明程度越高，善治的程度也越高。（3）责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义双重手段，增大个人及机构的责任性。,（4）法治。法律是公共政治管理的最高准则，政府官员和公民都要依法行事，法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，它规范公民行为更制约政府行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律基础上的社会秩序，就没有善治。（5）回应。这与上述责任性密切相关。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，回应性越大，善治的程度越高。,（6）有效。主要指管理的效率。一方面是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活。另一方面是最大限度地降低管理成本。善治的程度越高，管理的有效性也就越高。善治是国家权力向社会的回归，善治的过程是还政于民的过程。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，公民社会是善治的现实基础。善治理论与实践的产生和发展，其现实原因之一是公民社会或民间社会（civilsociety）的日益壮大。公民社会是国家和市场之外所有民间组织和民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，又称做“第三部门”。公民社会组织有3个显著特点（1）非官方性，他们不代表政府和国家的立场。（2）独立性，他们拥有自己的组织机制和管理机构，有独立的经济来源。（3）自愿性，成员都是完全自愿地参加公民社会组织的。,公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。而保证公民享有充分自由和平等的政治权力的实现机制只能是民主政治，因此善治只有在民主的条件下才能真正实现。善治不受政府范围的限制，公司、社区、地区、国家、国际社会都需要善治。国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公共秩序，不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。,西方的治理理论中也存在着一种极其危险的倾向有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据。尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提下，强调治理的跨国性和全球性，其危险就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持。,治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述鲍勃杰索普治理实践的兴起治理兴起的部分原因在于政治经济的状况发生了深远的变化，使得自组织在进行政治、经济和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等级制。自组织治理的兴起最具普遍性的一个情况是它在某些类型情况下所提供的渐变的优越性（使人们在变动不居的环境里有相对较强的创新和学习能力）。,治理的成功与失败资本主义市场具有一种程序的理性，而程序又具有一种形式的属性，优先照顾无穷无尽地“用经济手段”追求利润最大化。与之相比较，政府的合理性是实实在在的。它有明确的目标，优先追求一个又一个的“有效”政策目标。市场协调和自上而下调控成了有限理性、机会主义以及资产特殊性等问题的牺牲品。自组织治理以第三种类型的理性反思的理性为基础。它取得成功的关键在于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息（从而减少但不会消除有限理性带来的问题）；在于把参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运作、相互依赖的一系列决定之中，从而减少机会主义的危害；在于通过有关方面的团结，以此建立相互依赖的关系、共同承担与“资产特殊性”相联系的风险。由此可见，自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而补充市场交换和政府自上而下调控之不足。自组织治理要取得成功，有赖于所采取的协调方式、治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。就此而言，建立人际关系网，组织之间进行谈判、进行系统之间的调控等方面所提出的问题各不相同。动荡环境下提出的治理问题显然与环境相对稳定时不同。,不管治理处在哪一层次或者跨越哪几个层次运作，要建立有效的治理机制，应当作出一下努力：（1）把模型和惯例这二者既以简单明了的方式反映着这个复杂的世界，又同实在的世界过程相衔接，而与治理目标密切相关。但在简化过程中不可忽略重要的副作用、相互依存关系以及出现的新问题。（2）在以下方面建立动态的互动式学习能力：了解各种因果关系过程和相互依存形式；了解责任归属和行为能力，并了解在一个复杂、动荡的环境中进行协调的可能性。（3）创立跨越不同社会力量进行协调的方法。治理能否成功，有赖于自我反思，运用自组织以维持交流、谈判、等级制度或团结一致，也有赖于在不同空间和时间范围内进行协调所产生的问题的特殊性。（4）建立指导单个行动的共同世界观并确立有利于稳定主要行为主题的大方向、期望和行为准则的元治理。,治理失败有一种可能：以治理取代市场和等级统治是会失败的。治理的要点：目标定于谈判和反思过程中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义，治理的失败可以理解为由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。人们可以根据程序的和实质的标准来判断自组织的长期成果，评估它是否比市场效率高，比自上而下的协调效果更好。,运用治理手段成功地指导经济发展，可能遇到的限制因素有三个方面：第一组因素存在于资本主义的根本活力之中，其影响及于所有经济和社会协调方式，包括市场机制本身。人们认为市场失败的许多现象实际上是资本主义深层矛盾的表现。因此，用国家或自组织替代市场并不能消除影响经济顺利运行的深层障碍。因为自组织并没有用非资本主义的原则取代市场原则，也没有在市场和国家之间（更谈不到在资本和劳动之间）引进一个中性的第三者。它反而增加了一个资本主义的种种难题、矛盾和对抗（其中包括常常以资本积累和政治合法性之间的冲突这一形式来讨论的那些矛盾）得以充分表现的领域。许多论述经济治理的文献着重探讨的乃是治理方式而非治理的对象，从而忽视了由资本主义的自组织动力和系统间的统治地位所施加的明显制约。,第二组制约涉及如何把自组织纳入更广泛的政治体制之内。首先，治理机制和政府机制两者都有不同的尺度，在某一尺度的成功与否很可能取决于在其他尺度发生的情况。其次，协调机制生效的时间也可能长短不一。最后，虽然治理机制可能获得了特定的技术经济、政治和意识形态的职能，国家通常还要检查这些职能对国家四分五裂的社会里维护社会凝聚力的能力。第三组制约因素存在于治理作为自组织过程的本质之中。与治理成功有关的条件也给我们关于治理失败的某些知识。首先，对行动的条件过分简化和对影响治理对象的因果关系了解不够会造成治理失败；其次，在人际、组织际、系统际的一个或几个层次上都存在协调问题。第三是“可治理性”即尽管知识很丰富，治理对象是否接受的问题；第四，还有一个政府没有参与的治理问题权力下放后作出的决策所引发的诸多问题因此难以解决。,治理的两难困境1、合作和竞争资本主义经济是在合作与竞争的不稳定结合的情况下运作的。所形成的两难选择一方面是，怎样维护人际的信任，怎样保证人人遵守谈判达成的谅解，怎样通过坦诚沟通交流减少噪音干扰，以及在存在着大量机会、便于短期的利己竞争行为这些行为很快就会破坏继续合作的基础的情况下怎样进行负面协调。另一方面又必须考虑，过分强调合作和共识可能会妨碍因矛盾和冲突而激发的创造性，妨碍解决危机的努力这种努力可以促进学习和学习能力，从而增强适应性。,2、开放对封闭自组织运行环境是复杂的而且常常动荡不宁。问题是在保持对周围环境开放的同时又要考虑在有限的伙伴中实行为有效的协调所必须的一定程度的封闭。3、可治理性对灵活性自组织的优势是可以着眼于较长期的战略指导（市场则不具有这一优势），同时保留灵活性（等级统治由于强调按程序办事而没有这一优势）。但是是选择可治理性（接受指导能力），还是选择灵活性（适应情况变化的能力）。其表现形式不一，需要分别权衡利弊。4、责任对效率人们期待某些公私合营企业既为公众利益服务，又为私人带来好处。这就模糊了公与私的界线，重效率还是重责任？一方面在相互依存的网络中有做决定和不做决定的责任归属（忠于或疏忽职守的行为）。另一方面，责任归属一清二楚，反而有可能不利于高效率合作以追求共同目标。,处理方式：1、建立专门处理此难或彼难的各种组织机构。2、通过有差别的配置资源以及在变动的形势中继续争取合法性手段来改变重点。同样道理，不同的难题可以在不同尺度上解决。在不同的时间可以作不同的治理安排。,从治理失败到元治理元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。相反，它承担的是涉及机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标和时间尺度、行动以及后果等相协调。元治理有制度的和战略的两个方面，这两方面旨在造成一个语境，使不同的自组织安排得以实现，而不是为它们制定特定的战略和采取特定的主动措施。元治理涉及的是复杂和多元关系的管理。一方面，市场竞争将为合作所平衡，看不见的手将和看得见的手握在一起，另一方面国家不再是最高权威，它变成了多元制导系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。正在出现的元治理角色，意味着建立网络、谈判协商、降低噪音干扰，以及负面协调等都是在“等级统治的影响下”进行的。大体上说，这个元治理角色应当由国家承担。一方面，作为一个制度性子系统的国家不过是更广泛更复杂的社会的一部分，但它同时又按常规承担着保证社会的机构制度完整的社会凝聚力的责任。,第二章当代地方治理释义,一、如何界定治理和地方治理？二、地方治理与地方政府治理是否是一个意识？三、什么叫民族国家治理和社区治理？四、地方政府治理与地方政府改革和地方政府创新有什么关系？五、如何理解伙伴关系分析和社会资本？,一、如何界定治理和地方治理？,（一）对治理的理解：罗茨：“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”、“新的公共管理”、“有效的管理”、“社会控制制度”、“一系列自组织的社会网络”。（意识形态）,一、如何界定治理和地方治理？,治理的6个特征：1、组织之间的相互依存；2、相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动；3、游戏式的互动以信任为基础；4、保持相当程度的相对于国家的自主性；,一、如何界定治理和地方治理？,罗西瑙：没有政府的治理21世纪的治理，一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。（内涵）,一、如何界定治理和地方治理？,斯托克：治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均限于模糊。其本质在于：它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。（方式）5个论点：1、治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；2、治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任；3、明确肯定涉及集体行为的各社会公共机构之间存在的权力依赖。4、指行为网络的自主自治；5、办好事情的能力并不在于政府的权力，也不在于政府下命令或运用其权威。,库依曼：它所要创造的结构或秩序不能由外部加强；其作用之发挥，要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。（主体）全球治理委员会：是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。（制度）包含四个基本特征：1、治理不是一整套规则、活动，而是一个过程；2、治理过程的基础不是控制，而是协调；3、治理既涉及公共部门，也包括私人部门；4、治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。,一、如何界定治理和地方治理？,治理的核心要件：,1、政府已不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机构和私人机构；2、治理中的权力运行方向发生变化，从单一的自上而下的统治，转向上下互动，彼此合作，相互协商的多元关系；3、形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；4、政府治理策略和工具向适应治理模式的要求的方向转变；,（二）对地方治理的理解,“地方”不是一个固定不变的概念，在使用上，“地方”一词具有复合性、重叠性和相对性的特征。如：相对于全球而言，国家就可以算是一个地方；相对于国家而言，省（直辖市、自治区）就成了地方。等,“地方”不仅是一个表示地理区位的概念，而且还包含有地方公民间的文化联结、惯例认同和心理归属等文化与心理内涵。“地方”的确定，包含着对地方规模、层次、居民素质、历史传统、组织状况、设施建设与心理维度等因素的综合权衡与思考。,英国著名学者威廉L米勒、马尔科姆迪克森和格雷斯托克认为：地方治理是“关于地方服务的委托、组织和控制,这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等。,孙柏瑛教授认为：地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。地理空间特征、治理主体、主要使命,1、地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排；2、地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；3、地方治理运作依靠的是在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；4、地方治理极其关注环境的变化与挑战，它的视野始终放在地方的战略发展前景上；,二、地方治理与地方政府治理是否是一个意识？,二者视角、范围不一样:“地方治理”的范畴更大些,主体还包括除地方政府外的第三部门、私人组织等,强调多主体的合作对地方公共事务的治理。“地方政府治理”主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战,如何促进公民参与,如何促进多中心网络的建立、发展,如何在多中心合作中起到核心作用,以更好处理地方公共事务,促进整个地方治理的发展的过程。当然,在中国目前仍主要以地方政府为治理中心的状况下,地方治理主要是地方政府的治理。,三、什么叫民族国家治理和社区治理？,治理理论从研究途径上看存在政府管理、公民社会及合作网络三种研究途径,而对于目前被认为最完善的网络治理从实践类型的角度上看,可以分为全球治理、民族国家治理及社区治理。,民族国家的治理：在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。“民族国家的治理”强调的是在“民族国家”这较高的管理层次中以政府为主导的公共物品供给的管理。社区治理是“对社区合作网络的管理。”“社区治理”强调的是在最基层的管理层次中社区部门在提供公共服务方面的重要作用。,四、地方政府治理与地方政府改革和地方政府创新有什么关系？,联系主要表现在:1、“地方政府治理”强调治理理论在地方政府的适用,具备治理的相关特征,核心目的是与其他主体携手合作以应对不确定的环境的挑战,以应对地方公共问题,共同处理地方公共事务。在这个过程中地方政府要提高能力、向其他主体让渡一些公共权力就必然要进行相应内部重组、横行和纵向分权等方面的改革,在此过程中需要进行创新,开发新的治理工具,创建合适的合作网络等,这就和“地方政府改革”、“地方政府创新”概念有所交叉;2、治理理论本来有不同的研究途径,其中包括政府管理的途径,而政府管理途径就包括了“新公共管理”、“善治”等用法,“新公共管理”意味着用企业精神改造政府,这其中相关内容也涉及到地方政府改革、创新等系列概念。,区别表现在:政府创新就是“政府部门将新的观念和方法诉诸实践,从而改变原有政府结构,增强政府效能,提高政府绩效的创造性实践”;地方政府创新指“探索地方政府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战;就是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式,从而确保社会资源能够得到最优化配置,确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活。”地方政府改革是指“地方政府为了适应环境变化,提高政府效能,对原有的发展不相适应的政府管理体制与管理方式所进行的变革。”因此,从上述的有代表性的概念界