提高海洋的综合管理能力 促进海洋经济可持续发展.doc

提高海洋的综合管理能力 促进海洋经济可持续发展发布时间：2011-10-12信息来源：福建民盟海洋经济课题组“21世纪将是海洋开发时代”现已成为全球共识。海洋是21世纪人类社会可持续发展的宝贵财富和最后空间，是人类可持续发展所需要的能源、矿物、食物、淡水和重要金属的战略资源基地。将目光瞄准海洋，是一项影响深远的战略选择。在海洋开发上，如何落实全面、协调、可持续的科学发展观，建立适合我省海洋经济发展的海洋综合管理体系，提高海洋综合管理能力，是海洋有序开发的当务之急。我们认为强化海洋进行综合管理，是科学开发和保护海洋的基本保障，是促进海洋经济可持续发展的关键。调研组在2005年调研的基础上，今年又通过走访省海洋与渔业局和有关市县的海洋与渔业主管部门，以及收集、梳理各方面资料，对如何加强海洋经济管理，做一些分析和思考，形成了初步的对策和建议。一、海洋综合管理的基本概念、内容和手段随着科技特别是高新技术的迅速发展和对海洋开发利用的不断实践，海洋综合管理的内涵、任务及管理手段有了新的扩展和完善，这一概念可以从以下几方面来认识：（1）海洋综合管理是海洋管理范畴内的一种类型。它不是对海洋的某一局部区域或某一方面的具体内容的管理，而是立足全部海域的根本和长远的利益，对海洋整体内容全覆盖的统筹协调性质的高层次的管理形式，它是海洋管理的新发展。（2）海洋综合管理的目标，集中于海洋持续开发利用条件的创造。这是局部或行业管理难以达到的目标。（3）海洋综合管理侧重于全局、整体、宏观和公用条件的建立与实践。它不涉及具体的管理活动，如行业资源开发利用活动的管理等。因此，海洋综合管理所采用的必须是战略、政策、规划、计划、区划、立法与执法、行政协调等宏观控制手段。由此可见，省域的海洋综合管理的基本内容应包括：（1）总体规划。贯彻国家海洋管理的总体规划和布局。（2）资源管理。通过海洋功能区划和开发规划，指导、推动海洋资源的开发利用，以形成合理的产业布局，使海洋经济持续协调发展。（3）海洋执法监察管理。通过建立适应海洋行政管理工作需要的海洋巡航执法业务体系，全面监视近岸海域，基本控制管辖海域内的各类活动及突发事件，及时查处海上违法活动。（4）海洋科技与调查管理。通过组织海洋科技重大项目，加强海洋基础科学和高新技术研究，建立海洋知识创新体系。搞好海洋环境调查和其他海洋资源环境调查。积极推进海洋科技产业化进程，大力开展“科技兴海”工作。（5）海洋环境管理。以保护和改善海洋环境、维护海洋生态平衡为目标，划定近岸海域环境功能区，对海水水质实行分类管理，通过监测与监视规范、标准和法律的贯彻执行，控制陆源、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、海上船舶、海洋倾废等污染源对海洋环境的污染损害，以及开发利用活动对海洋环境的有害影响，防止生态环境和生物多样性遭受人类活动的过度损害。（6）海洋保护区管理。把需要保护的环境、资源和遗迹等对象，连同分布的海域和陆域，依法划为海洋自然保护区。（7）海洋公益服务管理。海洋公共基础设施和海上活动的公共服务系统，是认识海洋、减灾防灾、保障海上安全的必备条件。建设和管理这类公益事业，也是海洋综合管理的基本任务。海洋综合管理，主要有三种管理手段，即法律手段、行政手段和经济手段。法律手段，依法治海，依法管海，最终达到依法振兴海洋事业的目的，是加强海洋综合管理的最基本手段。将符合国情的发展海洋事业的方针、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地发利用海洋提供重要的法律依据。这样，不仅可以全面地体现国家政策的要求，而且也能为海洋管理的其他手段（如行政、经济等）提供法律依据；行政手段，是行政主管部门，根据法律的授权和行政管理部门的职责分工，在海洋管理中采取的行政行为。它包括行政命令、指示、组织计划、行政干预、协调指导等，以确保海洋及其资源的合理开发和利用，使各海洋产业及其开发利用活动不仅符合地方和部门的当前利益，而且符合国家的发展目标和长远利益；经济手段，是指运用经济措施管理海洋，例如，为促进新兴海洋产业的发展，可采取一些经济优惠措施来扶持，对违反有关规定或造成损失的，在依法处理的同时，可采取经济措施予以制裁。二、我省海洋资源开发与管理的主要矛盾我省陆域多山，土地资源奇缺，而港口优势突出，要发展经济，各级政府和发展商自然把眼光投向海域，在未来开发利用海洋资源的过程中，将面临越来越尖锐的开发与管理的矛盾。一是用海需求（尤其是填海造地）过大，海洋资源环境难以承载；二是随着人口向海岸带流动，沿海沿江城市的不断扩展，以及工业的发展，导致陆源排海污染剧增，治理难度加大；三是围填海与渔民传统养殖用海的矛盾越来越突出，成为不安定隐患；四是不同产业和行业管理部门对同一海域提出不同使用需求的矛盾增加；五是开发利用结构不合理，部分产业开发利用强度过大，可能导致海湾生态环境的破坏；六是海洋资源开发管理体制不够完善。三、提高海洋综合管理能力的主要对策我省海洋综合管理的战略总目标是：通过法律、行政和经济手段，协调海洋资源、海洋空间的开发利用，建立布局合理的海洋产业，大幅度地增加海洋经济产值，提高海洋对社会经济发展的贡献率；严格控制海洋开发利用对海洋自然资源和环境的破坏，维护海洋的自然平衡与生态平衡。为现实目标应采取以下对策。（一）严格遵循海洋管理的原则，即利益一致原则和效益统一原则。海洋是多部门、多产业活动的领域。各有关部门和产业在开发利用海洋及其资源时，要将局部利益及当前利益与全局利益和长远利益结合起来，避免对国家的全局利益和长远利益造成损害。另外，许多部门和单位往往以获取最大的经济效益为主要目标和出发点，而对社会效益和环境效益重视不够，只重视资源开发，忽视生态环境的保护，造成生态环境的破坏，使资源得不到持续利用。为了大力发展海洋经济、改善人民生活，就要坚持开发与保护相结合的原则，以达到科学地、合理地开发利用海洋及其资源，使社会效益、经济效益和环境效益相统一，以保证海洋经济的健康和持续发展。（二）完善海洋管理的三大手段把法律、行政和经济手段三种手段有机地结合起来。首先，完善海洋法律手段，要建立符合海洋管理实际的法律法规体系，实施依法治海、依法管海。要将符合国情省情的发展海洋事业的方针、规划、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下来，为科学、合理地开发利用海洋提供重要的法律依据。其次，强化海洋行政管理手段。各级行政主管部门，要根据法律的授权和行政管理部门的职责分工，规范海域使用秩序，保护合法用海行为。要按照功能区划、法定权限和程序审批各类用海活动，重大用海工程项目建设必须经过海域使用论证。第三，建立有效的管理经济手段。依靠科技进步，积极鼓励采用高新技术和先进适用技术改造传统海洋产业，带动整个产业结构优化升级。要研究制定积极的引导政策和措施，鼓励和发展新兴海洋产业，使新兴海洋产业成为带动海洋经济快速发展的生力军。建立高新技术产业示范基地，推动有潜力的海洋高新技术实现跨越式发展，尽快形成规模化、专业化的生产格局。（三）理顺管理体制近年来，随着海洋开发力度的加大，海洋综合管理意识逐步加强。国家和一些沿海大省都在机构改革中强化了海洋综合管理的重要地位，并在机构职能上作了明确规定，但总的来看，海洋资源及其开发、保护的管理仍然分散在各个行业部门。我国的海洋管理体制，仍是以行业部门的分散管理为主，综合管理的力量还比较薄弱。我省的海洋管理体制已经完成了由分散管理向集中协调管理过渡。该海洋综合管理部门以发展我省海洋经济为中心，重点任务是制定我省海洋建设的方针、政策，协调各涉海部门之间的关系，并紧紧围绕“权益、资源、环境和减灾”等方面开展各项工作，加强对管辖海域的综合管理。今后逐步由集中协调管理向集中管理过渡。逐步将分散在各涉海部门的海洋管理权统一到海洋主管部门。这样有利于强化海洋综合管理功能，能够更加有效地调整开发利用海洋资源的各产业活动之间的关系，使局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益得到高度统一，保持海洋经济持续、快速、健康地发展。建议：为提高海洋行政综合管理能力，强化依法管海的行政能力，有必要探讨海洋综合管理的新架构。目前我省各级的海洋综合管理的行政主体大多是海洋与渔业局，机构的设置规格及权威性已难以适应形势发展的需要。我省应以建设海峡西岸经济区为契机，率先加快海洋管理由集中协调管理向集中管理过渡的步伐，从根本上解决海洋行政管理机构不健全，综合管理能力薄弱、执法力量分散等突出问题。（四）加强海洋法制建设加强法制宣传教育。当前要针对国民海洋法制观念比较淡薄的状况，加大海洋法律法规的宣传教育力度。要制定普法规划，要利用各种渠道和宣传手段，普及海洋法律法规知识，要通过教育让国家机关、社会团体、企事业单位和全体公民增强海洋法制意识，这是依法治海的重要保证。建议：加快福建省无居民海岛保护与利用管理办法、福建省滨海湿地保护条例等法律法规立法进程；修订福建省沿海滩涂围垦办法；积极开展福建省海洋资源与生态补偿办法等与海洋环境保护相关的法律法规的立法调研。特别要解决海洋环境保护立法中尚不明确的海岸工程和海洋工程的界定，从而解决造成大面积的填海项目海洋环境评价不完整的突出问题。（五）保护海洋环境开发利用海洋，首先要保护海洋，尤其要保护好海洋生态环境，这是保护人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，也是促进海洋经济持续发展、造福人类的一项战略任务。为此，建议进一步强化如下措施：（1）广泛开展海洋环境保护宣传教育，强化舆论监督和群众监督。保护海洋环境是全民、全社会的事业，要调动全社会的积极性。要充分利用各种宣传工具，大力宣传海洋环境保护法规，普及环境科学知识，努力提高全社会的环境意识和法制观念，共同保护和改善海洋生态环境。形成全社会关心和支持海洋环境保护的强大舆论和自觉行动，建立和健全破坏海洋环境的举报机制。（2）加强领导，建立海洋环境保护责任制。各级政府要把海洋环境的保护纳入议事日程，搞好环境监测，把海洋环境的治理纳入经济、社会发展计划中。要实行领导负责制，一级抓一级，一级促一级，有目标任务要求，有专人负责，有奖惩制度。建议：建立政府保护海洋责任制，做到沿海各级政府对本地区海洋保护工作全面负责，政府主要领导是海洋保护的第一责任人，分管领导具体负责，把海洋保护目标列入责任考核。各涉海部门要各司其职、各负其责，通力协作、形成海洋保护的整体合力。（3）理顺海洋环保体制，加强海洋环境保护的执法监督管理。海洋主管部门要承担起领导、组织、协调涉海部门、行业的海洋环境保护工作。各级海洋环保机构的工作重点是抓海洋污染的防治，颁发海域排污许可证。要赋予行业海上执法部门环境保护监督处理权，以保证海洋法规的有效实施。建议：建立海洋生态环境保护的投入机制。各级政府应将海洋环境保护所需资金列入本级财政预算，把海洋环境保护建设的重点项目优先纳入本地区国民经济与社会发展计划，确保投入与增长比例；建立海洋、海岸工程建设项目资源与生态补偿机制。积极创新海洋环境保护投融资体制，通过财政转移支付、扩大开放公共服务领域与延长项目经营期限等政策，鼓励各类投资主体参与海洋环境保护项目的建设；对于沿海城市、海洋污染治理设施建设和运营等环境治理，应积极建立政府主导、多元化筹资、企业化治理、市场化运营的机制。（4）加强海洋污染防治，改善海域生态环境。我国近海的污染物80以上来自陆源，因此，减少陆上污染物排放量是防治污染的关键。要加强对陆源污染物排放量的管理，对“三废”进行综合利用，从根本上减少工业废水的产生量和排放量。海上污染源主要是船舶和石油生产平台。要提高船舶和港口码头防污设备的配备率，重点渔港要建立污水净化示范工程。通过加强海域污染防治以及合理利用海洋自净能力，使海洋生态环境得到根本改善。（5）建立海岸带自然保护区。海岸带自然保护区是人类为保护和利用海岸自然资源、自然环境而建立起来的特殊区域，这是有效保护海洋自然环境的一项重要措施。建议：各级地方政府要大力支持海岸带自然保护区、国家海岸公园和海岛公园的建设。确保我省在“十一五”期间，建设20个省级以上海洋自然保护区，其中国家级海洋自然保护区要达到5个，保护面积超过30万公顷，建立20个海洋生态保护示范区，使福建省重要海洋水生动植物种得到有效保护。（6）扩大海洋环境的监测和预报范围。目前，我省的海洋环境污染监测网对污染较重沿岸和海湾的监测力度不够。今后海洋污染监测和研究的重点是污染比较重的河口、海湾和重大沿岸开发工程的海域，为治理陆源污染和海域污染提供准确的数据资料。（六）防止和减轻海洋灾害措施：广泛开展防灾减灾宣传教育和知识普及，提高全民的海洋减灾意识，增强综合减灾能力；建立健全海洋灾害的监测和预报网络，采用先进技术和装备，提高对海洋灾害的立体监测和中、长期预报能力；加强海洋减灾的科学技术研究，搞好重大自然灾害的防治和预报科技攻关；加快沿海重大减灾工程建设，特别是沿海防潮闸坝及护岸工程、沿海防护林带工程以及沿海重要地域综合减灾工程建设；加强海洋开发活动的管理，制止和减少不合理的海洋开发活动引发的自然灾害；建立和健全地方海洋安全综合管理机构和海上搜救中心，最大限度地减少自然灾害造成的损失。建议：建立我省海洋灾害救助保障体系。完善我省风浪潮防护体系，继续推进海堤加固四期工程，启动五期、六期工程，“十一五”期间基本完成保护千亩以上外海段的海堤强化加固任务。重点抓好东山、长乐、福清、平潭等重点县（市、区）沿海防护林基干林带合拢加宽、老林带更新改造、沙荒风口治理、农田林网和红树林建设等。确保5年完成造林面积20万亩，不断增强防护林抵御台风、风暴潮、海啸等自然灾害的能力。建设渔港（避风港）和渔业海难救助体系。重点建设连江黄岐、晋江深沪、东山大澳等9个国家中心渔港和莆田石城、东山澳角等12个国家一级渔港，配套建设一批海岛型渔港和二、三级渔港，完善渔港生产和生活服务设施，到2010年基本形成渔港防灾减灾体系。推进近海渔业安全救助通信系统建设，提高渔业安全救助通信网络技术，完善海上渔船安全监控救助指挥系统和渔业海难救助体系，提高渔业海难事故救助能力。（七）搞好海洋功能区划，实施海域使用许可制度海洋功能区划是一项重要的海洋基础性工作，它对促进海洋规划和政策的制定、加强海洋综合管理至关重要。目前，我省海洋功能区划任务已完成。十一五期间我省经济的发展和城镇化建设步伐将进一步加快，基于福建的省情，不可避免地要开展一定规模的填海造地。列入福建省围垦规划的面积已将近6万公顷，目前沿海各地又陆续提出了4.47万公顷的围填海需求，这些项目多在半封闭、非淤积型的海湾内，对海湾的海洋环境、生态系统、各类资源带来破坏将是严重的。建议：在进一步搞好海洋功能区划细化的同时，对涉及海域使用的规划、项目都应当符合海域功能区划。通过严格实施海洋功能区划制度，规范开发利用活动，既能保证该区域自然资源与环境客观价值的充分发挥、海洋生态环境得到有效保护，又能保证经济与社会持续发展的需要。要全面实施海洋许可制度。通过海洋许可管理，使各种海洋开发活动，如海洋倾废区和排污区的划定、海洋捕捞、海水增养殖、海洋石油勘探和开发、海岸和海岛重大工程设施建设、港口建设、盐田建设、滩涂围垦、海滨采矿、海洋自然保护区的建设等，纳入法治轨道上来。尤其是对渔业资源等有限海洋资源的利用，更要实施严格意义上的许可制度，并严格配额许可管理。同时，对使用海域从事生产开发活动的，要坚定执行许可和有偿使用原则。通过实施海域使用许可管理制度，逐步解决海域功能紊乱、海域资源浪费的问题，彻底改变海洋开发