政府失效之表现、原因及对策分析.pdf

2 0 0 2 年1 1 月河南社会科学N n v ，2 0 0 2 第10卷第6期HENAN S O C I A LS C I I ：N C E SV o l 1 0N o - 6 ：= = = = = ；= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = ：= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = ! = = = = = = = = = = = = = = = = ：2 = = = = = = = = = 一= = = = = = 一 政府失效之表现、原因及对策分析 许红兵1 ，陈阿芳2 、( 1 北京大学政府管理学院，北京1 0 0 0 0 0 ；2 中国农业银行江苏省分行，江苏南京2 1 0 0 0 0 ) 摘要：政府失效的具体表现是：产生了新的外在性，造成丁新的资源浪费，形成丁新的垄断，造成了新的不平等，带来了新 的经济起伏波动。治理政府失效的对策是：明确政府干预行为的目的及职能范围凄蓑科学化、民主化，提高政扁机构的办事效 率，加强对政府行为的监督与约束。 关键词：行政学；政府行为；政府干预；科学决策 中图分类号：D 0 3 5， 文献标志码：A 文章编号：1 0 0 7 9 0 5 X ( 2 0 0 2 ) 0 6 0 0 0 1 0 3 一、政府失效及其表现 市场经济是发达商品经济社会的经济运行形式，是一种 以市场为中心来运作社会经济、以市场机制为基础来配置社 会资源的经济运行方式。经济发展史证明，市场机制是一种有 效率的经济运行方式。但是，市场绝不是万能的。市场的内在 功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某 些领域运作不灵被称做市场失灵。主要表现在伴随经济活动 产生的外部经济效应、公共物品的供给、不完垒竞争的市场及 社会分配不公等方而。正是市场失灵导致了对政府二r 预的客 观需求，从这角度，我们可以矾为政府干预是市场经济的内 在要求。在当今世界各国，无论j 七社会制度的性质如何，无论 其市场机制如何完备，政府干预都是不可或缺的。但政府干预 也是有其局限眭的。与市场失灵相对应，政府在弥补市场缺陷 时也存在失效现象。也就是说，政府对经济活动的干顸和调节 不仅没有克服市场失效，甚至还阻碍和限制了市场功能的正 常发挥，加剧了市场混乱，从而没能使社会资源达到最佳配置 状态，这就是通常所称的“政府失效”。政府失效有“过”与 “不及”两种情况：一是政府对经济的二F 预过度，干预的范例 和力度趔过了弥补市场失效和维护市场机制正常运作的合理 需要。二是国家干预力度不足，不能满足特定经济发展阶段弥 补市场戋救和维护市场机制正常运作的合理需要，或者干预 内容和干预方式不适应经济发展的要求一些环境因素使得 市场机制无法正常地发挥作用H 。政府失效具体表现为以下几 个方而： ( 一) 产生了新的外在性 政府在试图修正市场失效、限制外在性时产生了无法预 见的副作用。任何一项政策或自目节措施都会产生新的弊端。沃 尔夫就认为，这种“派生的外住性之所以难以预利，是扎为公 共政策的后果可能远离且桥”1 2 1 。另一位美国著名学者弗讳 格 里珐在政府经济学一| 5 l _ | 一也指出：“许多行动的结果是极 为复杂和难以预测的。”例如当蛆约政府通过了它的有关控制 房租的条例后没想到租房的供应量锐减，并使不动产业更加 放任自流。而“政府只能在定范围内控制这些后果”，“对 计划外的影响因素政策制定者们的控制能力有限”。 ( 二) 造成了新的资源浪费 在现代社会生活中政府机构生不断扩张的发展态势，必 然导致国家财山和社会资源的大蟪? i I i 耗。在政府部门及政J f ：_ f 控制的公i 井部门中官僚主义严重各种不负责任的现躲 盛行，效卓低下。社会为此付出的碴崩太大高于社会本应- 皇忖 的成本。公共部门还经常提供超出需要的公共产品和服务造 成了生产：过剩，浪费了宝贵的社会珩源，从而也减少了公抟福 利。 ( 三) 形成了新的垄断 只有保持竞中，市场机制才能有效地盘挥作用。但由于市 场的规模经济效应，h 场竞争又会导致税聚、集中和垄断，从 而抑制了竞争。政府剐经济生活的调控可以E 一定程度上控 制垄断，但却产生了新的垄断即“国家垄断”。些企业的经 济活动被人为地置于各级政府的保护之下，谴阻碍了生产要 素在不同行业、不同音1 I f - I 之间的自由流动和舟酬配置，给一些 特殊的利益集团带来好处。政府的干预迎为寻租行为提供了 可能。这一切也都会世成低效率：资源浪费卫公共福利的缩 减。 收稿日期：2 0 0 2 一叭一2 0 作者简介：l 许虹兵( 1 9 6 7 一) ，男江苏宿迁 ，北京大学政府管理学院2 【x 级博士生；2 陈阿- 7 , - ( 1 9 7 3 一) ，女，江苏泰州 中瑚农业 银行江苏省舟行职员。 - l 万方数据 ( 四) 造成了新的不平等 政府在纠正市场机制造成的分配不公的同时，其自身的 活动有意无意地会造成新的分配小公。政府运H j 极力进行的 再分配，其塞质足将一部分人的财富转移到另一部分人手中。 某些集团告进行政治上的努力以促使政府实施有利于自己的 分配政策。政府在试图保护一部分 利益的同时却损害了或 许是更多的人的利益。在产生这种I ! ! 【权力制造的新的分配不 平等的同时，还进而损害了一部分人创造财富的积极性，这无 疑会带来旦大的损失。 ( 五) 带来了新的经济起伏波动 存现代市场经济中，政府埘宏观经济的调控，涉及黹多内 容。任何一十政府，为了实现经济与社会的发展，都要致力于 促进经济的稳定增长，避免经济发展的大起大落保持物价稳 定，抑制通货膨胀，为劳动者创造更多的就业机会，努力提高 他们的实际收入，等等。但政府要同时实现这些目标是相当困 难的，因为，事实上，这些目标之间存在着诸多矛盾。例如，要 实现充分就业就需要扩大财政支出，放松银根，以刺激消费 与投资，这样，物价就告随需求的扩大而上升；反过来，为了抑 制j 匝货膨胀，实现物价稳定政府就要采取紧缩政策这样又 台导致经济停滞、失业者增加。 二、纠正政府失效的对策建议 以上分析表明，在现代市场经济条件下，政府失效的存在 是一个不争的事宴但与此同时世界上所有宴行市场经济制 度的国家都在通过蒋种政策措施对经济运行进行干预也是一 个不争的事宴。为丁切实发挥政府行为弥补市场缺陷的作用， 提高政府干预经济的有效性，克服政府干预行为的局限性，尽 可能地减少政府失效的产生，正确地认识和实践以下几点是 至关重要的。 ( 一) 认识和北理好政府与市场的关系H 月确政府干预行为 的目的丑职能范围 在市场经济条件下，市场仿佛是一只“看不见的手”，神 奇地引导和调节着经济活动，在资源配置中发挥着基础性的 作用。但市场并非万能，由于市场本身存在着天然的缺陷，因 而单靠市场难以实现资源的蛀佳配置。在坚持市场则资源配 置的基础性作用的同时，在市场作用失灵的地方必须发挥政 府的作j = | j I 。政府的适度干预与调节可以促进市场更有效率地 运行，但并非市场中出现的一叫问题政府都能有效地加“解 决，市场经济中的政府也不是万能的。事实上，政府与市场并 非在所有领域都是一利啡此即被的关系，它们在诈多场合是 相互补充、相辅相成的。在现实经济运行中，两者的积极作用 都要发挥。沃尔夫指出：“市场与政府间的选择是复杂的，而 且通常并不仅仅是进而千方面。因为这不是纯粹在市场与政 府问的选择，而经常是在这两者的不同组舍间的选择吼及资 源配置的各种方式的不同程度上的选择。如册选择的倾向主 婴是在市场方的话那么，考虑到不可避免的T I ：场缺陷及其 J 。泛的影响，非市场( 政J I ：】= ) 将要而且应该发挥重要的作用。” “如果选择的倾向主要是山非市场( 政府) 进行资源配置，那 么，考虑到不可逍 免的非市场缺陷及其影u 虮市场也可以而 且应该发挥重掣的作用” 2 1 。 基于以上刘政府与市场的作用及相互父系的认1 5 _ l ，政府 2 干预市场的目的应该是促使市场机制恢复其功能，而不是替 代市场；应该是使市场机制更有效地发挥作用而不是阻碍市 场功能的发挥。旧样从结果来看，政府实施下预后要比干预 前的情况有所改善和好转，而不是更糟。 为避免政府行为失效，有必要科学地界定政府干预的范 周。在市场机制能够发挥功能的领域，政府就不要介人。政府 应主要关注市场机制不能有效配j ! i = 资源的领域。具体来 兑，政 府干预经济的主要职能范围分别为：( I ) 维护法律和秩序，限 刚 市场垄断，维护和促进公平的市场竞争。( 2 1 界定和保护产权， 保护消费者权益开发人力资源，保护生态环境。( 3 ) 运用财政、 货币等手段，保证宏观经济的稳健运行。( 4 ) 提供公共物品和服 务，建立良好的社会保障体系。( 5 ) 培育新若产业，改善投资环 境，发展对外经贸。政府应该在所界定的职能范围内对经济生 活进行适时、适度的干预，避免不当、过崖的干预。 ( 二) 科学决策与正确实施政府的干预行为 实践证明，一项正确的决策能够促进经济的协洲发展，避 免经济运行的大起大落；而一项不当的决策则会使经济运行 失衡。造成巨大的损失。为此政府的宏观央策应建立在科学 化和民主化的基础之上。首先，政府宏观决策的目标应与公众 利益相一致这是决策成功的根本前提。如果决策周标偏离大 多数人的根本利益，这项央策不仅不可能成功，相反还台导致 政府与群众的对立与冲突。其次，要有一套科学的、行之有效 的决策机制，建立从发现问题，到信息收集，信息分析处理以 及政策的制定、政策的实施，直到实施后的信息反馈和政策评 估与调整的一整套的科学决策系统，以避免决策信息不完全 与失真而造成的决策失误减少政策的滞后性。为了保证政策 的有效性，还必须保旺决策的及时性与适时性，即能及时地制 定正确的决策，适时地准确地实施政策，否则就会影响到政策 的有效性的发挥。 ( 三) 切实提高政府机构的效率 政府通过其政策调节市场运行，而不论是政策的制定，还 是政策的实施都要依靠政府机构的工作人员，所以避免政府 失效的核心问题是提高政府机构的效率。提高政府机构效率 的关键在于将市场竞争机制引入各级政府机构，在机构内部 建立一种竞争激励机制。可以打破政府对公共物品生产的垄 断，设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服 务，通过它们之l 司的竞争以增进效率；电可以将某些公共物品 的生产承包缩盈利性的私人机构，公共部门只提供公共物品 而不生产这些物品。对于政府机构的工作人员( 包括政策的制 定者和实施者) ，要建立一种责任机制和优胜劣汰的机制，即 将央策者的决策权与个人决策后果( 所承担的政治、经济责 任) 联系起来，将一般工作人员的工作实绩与自身利益联系 起来，通过这乖f 联系增加其对： 作的责任感。同时也要适当地 考虑他们的实际利益，在纠正、限制其不合驯行为的前提下 尽恬使政府机构成员及其组织的目标符合或接近社会公共利 益目标。 ( 四) 大力加强对政府行为的监督与约束 如果缺乏对政府行为的有效监督与约束，政府工作人员 就会利用手中的权力来为自己或小团体谋取不正当的利益， 出现形形色色的寻租行为，这将会导致政时行为的失效。为了 万方数据 更有效地发挥政府干预行为的作用，就必须加强对政府行为 的有效监督。公众监督与媒体的舆、它雌督等都是行之有效的 好形式，但最为关键的是加强政府法治盈监督制度建设。市场 经济是法治经济，市场经济秩序的确立、运行要靠法律束保 证同样，政治的、社会的生活电要靠法律来保证，政府的 i 为 也应该法治化。要大力加强法制建设，将政府行为纳入法制轨 道。尤其是要使政策的制定艘政策的执行法制化；用法律束规 范f | j | J 定和执行政策的政府工作人员的行为，以最大限! 竖地减 少政府行为的盲目性与随意性，切实提高政策制定与执行的 质量。也nJ 眦通过一定的制度组织形式形成对政府干预行为 的一种制衡，从而将政府对经济的干预置于有效的监督之下， 如可以成市家委员会定期审核政府机构，通过掌握其成本 和效率状况，加强对政府行为的监督与约束。 责任编辑朱彤晖 参考文献： f 惘喜安逢视政府经济职能IM J 北京：经济科学出版社，1 9 9 9 嘲盘尔斯沃尔夫市场或政府【M 】北京：中国发展出版社，1 9 9 4 T h er e a s o na n dc o u n t e r m e a s u r ea b o u tg o v e r n m e n t si n v a l i db e h a v i o r X UH o n g - b i n 9 1 ，C H E NA - f a n 9 1 r ，D e p a r t m e n to fG o v e r n m e n tM a n a g e m e n t ，B e i j l n gU n i v e r , i i t y , B e i j i n g l O O O O O , C h i n a ；2 “几伊M P r o v i n c e B r a n c h ，A g r i c t * h t r o lB a n ko fC h i n a , N a n j i n g2 1 ( X J 0 0 , C h i n a ) A b s t r a c t ：T h ea r t i c l et h i n k st h a tg o v e r n m e n t si n v a l i dc o n c r e t eb e h a v i o ri sa 8f o l l o w s ：H a sp m d u c e d 1 0 We x t e m a l i s m ，h a sc a u s e dM r e s o u n 恼b ew a s t e d h a sf o r m e dt h en e wm o n o p u | y ，h a sc a u s e dt h en e wi n e q u a l i t y ，b r i n g st h en e wr i s e sa n df a l l so fL t ee c o n o m yT i m c o u n t e r m e a s u r ei st h ef o l l o w i n g s ：D e f i n et h ep u r p o s ea n df u n c t i o nr a n g eo ft h eg o v e r n m e n ti n t e r f e r e n c e 。b e h a v i o r ，m a k Rt h ed e c i s i o n s c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i z a t i o n ，i m p r o v et h es p e e du ft h eg o v e r n m e n to r g a n s ，s t r e n g t h e nt h es u f m r v i s i o na n dm s t r a J n tt og o v e r n m e n t s b e h a v i r , r K e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v es c i e n c e ；g o v e r n m e n tb e h a v i o r ；g o v e m m e m ti n t e r f e r e n c e ；s c i e n t i f i cd e c i s i o n 万方数据 政府失效之表现、原因及对策分析政府失效之表现、原因及对策分析 作者：许红兵， 陈阿芳 作者单