政府对于房地产采取的政策调控及其分析.doc

政府对于房地产采取的政策调控及其分析（一）原理：政府调控手段对房地产价格既有抑制作用，又有拉动作用。政府通过信贷、税收及土地等政策，可以调控房地产供求关系，从而影响房地产价格的变动。（1）房地产贷款利率和首付比例的调高，能有效地抑制房地产信贷需求的过快增长，从而导致房地产价格下降。同时，商业银行对房地产开发商的贷款利率提高，有利于控制房地产投资商的投资冲动，减少房地产的供给，从而增加房地产价格上升的压力。（2）国家运用行政手段调控房地产用地的数量与结构。一方面，国家减少商品房用地的供给，会推升房地产价格；另一方面，国家通过增加经济适用房的供给，促进房地产价格的下降。（3）政府通过税收手段，可以调控房地产交易的数量。比如，政府提高房地产交易的税率，会在一定程度上减少交易的规模；如果政府降低房地产交易的税率，又会增加房地产交易的规模。另外，增加或减少房地产交易过程中的纳税环节，也可以对房地产供求关系产生影响，从而影响房地产的价格变动（二）我国对房地产的历年的重要宏观调控：分别发生在1993年、1998年、2003年、2005年、2008年、2010年。代表性调控政策包括国十六条、国八条、国六条、(新)国十条、23号文件、18号文件等。透过历年的房地产宏观调控政策，我们不妨做个清晰的研判。 1993-1996年：我国第一次对房地产业进行宏观调控 时间：1993-1996年 现状：首次出现房地产热房地产开发公司急剧增加，房地产开发投资高速增长，以炒地皮、炒钢材、炒项目为主的房地产市场异常活跃，尤其是海南、广西北海等地，房地产开发过热，形成了较严重的房地产泡沫，经济运行出现严重过热态势和通货膨胀。 对策：1993年，国务院出台关于当前经济情况和加强宏观调控意见，提出整顿金融秩序、加强宏观调控的16条政策措施(通称“国16条”)；1994年系列出台关于深化城镇住房制度改革的决定、城市房地产管理法和住宅担保贷款管理试行办法颁布。 效果：随着各项措施的落实，全国房地产开发的增长速度明显放缓，通货膨胀得到遏制。经济由热转冷，房地产市场也沉寂下来，商品房和商品住宅的价格迅速回落。经过3年努力，中国经济终于在1996年成功实现“软着陆”。 问题：此次调控给房地产业一记重创。“国16条”一出，海南房地产热浪应声而落，数千家开发商卷款逃离，留下遍地烂尾楼。后经统计，海南省当时闲置土地18834公顷，积压资金800亿元，仅四大国有商业银行的坏账就高达300亿元，而一海之隔的北海，沉淀资金甚至高达200亿元，烂尾楼面积超过了三亚，被称为中国的“泡沫经济博物馆”。泡沫破裂后，海南等地房地产市场元气大伤，进入持续数年的低谷期。 1998-2002年：促进住宅业成为新的经济增长点，核心是房改 时间：1998-2002年 现状：1997年亚洲金融危机爆发后，我国经济开始出现“通货紧缩”，房地产市场也随之进入低潮。 对策：为刺激消费、拉动内需，1998年7月，国务院颁布关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知(简称“23号”文件)，明确提出“促使住宅业成为新的经济增长点”，并拉开了以取消福利分房为特征的中国住房制度改革。 23号文件强调，在停止住房实物分配后，新的国家住房保障体系在“逐步实行住房分配货币化”的同时，要“建立和完善以经济适用住房为主体的住房供应体系”。按照建设部当时的保守算法，“最低收入者家庭”和“高收入者家庭”分别占了城市居民家庭总数的10%上下，可以买“经济适用房”的“中低收入家庭”，最低的也要占到居民人数的80%以上，高的甚至占到总人口的95%。1999年中央政府开始在全国范围内停止福利分房制度，推行住房分配货币化制度。 效果：随着各项政策措施贯彻落实，大大激活了低迷数年的房地产市场，推动了房地产业的高速发展，我国房地产市场和房地产业进入发展新时期。 问题：这一时期存在住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱等问题。为打击“囤地”、“倒地”现象，规范土地交易市场招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，全国范围内“商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让”意味着持续多年的“协议出让”在法定意义上被叫停。但这一政策出发点是“从源头上防治腐败，降低不合理的房价”，实际操作缺乏统一规范，为其出现新的高房价问题埋下了隐患。 2003-2005年：确立房地产为国民经济支柱产业 时间：2003-2005年 现状：从2003年开始，我国房地产投资快速增长，再次出现经济过热迹象。由于2003年土地使用权全面施行招投标、挂牌、拍卖方式取得，导致土地价格和房价大幅上涨。而从98年开始的房地产信贷给尚不完善的中国银行金融体系带来了巨大的潜在风险。 对策：2003年6月，中国人民银行下发关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知(简称121号文件)，调整商业银行个人住房贷款政策。规定对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，适当提高首付款比例，不再执行优惠住房利率规定。此份文件是中国第一轮房地产牛市启动之后，中央政府第一次采取抑制房地产过热的措施。 8月出台关于促进房地产市场持续健康发展的通知(简称18号文件)，首次明确指出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”，并提出促进房地产市场持续健康发展是保持国民经济持续快速健康发展的有力措施，对符合条件的房地产开发企业和房地产项目要继续加大信贷支持力度。 效果：18号文件确立的“国民经济的支柱产业”是对1998年23号文件所确立的“新的经济增长点”的升级，也标志着新一轮房地产宏观调控正式开始。 问题：18号文件没有提出实质性的控制房价和投资过热的措施，倒是把23号文件中有关“经济适用房是住房供应的主体”改为“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房。”意味着政府将“为7080%以上的家庭提供经济适用房”的政策调整为“多数家庭购买或承租普通商品住房”。该文件对经济适用房的重新定性也为后来个人、组织或群体利用住房改革政策寻租、非法获利埋下了隐患。 这两份意见向左的文件相继出台，将政府既害怕房地产价格和投资增长过快又希望继续拉动经济增长的摇摆不定的矛盾心态展露无遗。而各级政府主导的“圈地热”、日渐增大的金融信贷风险等原先大量潜在的问题也随着楼市的火爆而集中暴露出来。 2005-2007年：调控以稳定房价为主要诉求 时间：2005-2007年 现状：2005年房地产开发虽然继续保持着快速发展的惯性，但增速明显减慢，然而，房价快速上涨的势头仍然没有改变，以深圳、北京为代表的全国众多城市房价迅猛上涨，房价成为社会关注的焦点。 对策：为了抑制投资过热、调整住房供应结构、稳定房地产价格，中央政府打出调控“组合拳”2005年3月底，国务院办公厅下发关于切实稳定住房价格的通知，提出抑制住房价格过快上涨的八项措施(简称“国八条”)，建立政府负责制，将稳定住房价格提升到政治高度。4月，国务院常务会议提出，当前加强房地产市场引导和调控要采取八项措施(简称“新国八条”)，对“国八条”进一步细化、延伸。随即，国务院转发由建设部等七部委联合制定的房地产调控操作层面的细化方案。 2006年5月，国务院常务会议通过有针对性的六项措施(简称“国六条”)，将调整住房供应结构作为调控着力点。随后出台的关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见(简称“九部委十五条”)对“国六条”进一步细化。其中提到的“限套型”、“限房价”的普通商品住房，被称作“限价房”以期解决中等收入夹心层群体的住房问题。 2007年，以稳定房价为诉求的房地产调控进一步深化。土地、信贷、税收等为房地产市场降温的各项调控新政密集推出，从土地管理、规范市场秩序、抑制投机(尤其抑制外商投资房地产)、调整住房结构等多方面全面出击。 效果：房地产市场出现了一些积极变化，开发投资实现平稳增长，住宅开发结构得到一定改善。但是房价调控效果并没立即显现出来，反而出现边调控边上涨的现象。到2007年下半年，虽然总体房价涨幅有所放缓，但北京、上海、广州、深圳等城市住房价格仍在高位，且不断上扬。 问题：“国六条”提出的“规范发展经济适用房”方针，将门槛提高至城镇低收入阶层，试图构建一种“最低收入阶层靠廉租房，低收入阶层靠经济适用房，其他阶层靠房地产市场”的解决方案。这意味着，自2003年调控以来，政府保障房惠及的人群范围进一步缩小，政府将更多的人的住房问题扔给了市场。从供需关系上看，这一方针的确立势必推动房价上涨。 而加快城镇廉租住房制度建设和“限价房”方案的提出曾让人们看到希望，然而以后的房价走势却又屡屡让人们失望。（三）后金融危机时代的政策调控： 现状：2008年是戏剧性的一年。年初货币政策将从“适度从紧”改为“从紧”，而财政政策继续保持稳健。下半年随着世界金融危机的影响扩大，央行宣布“双率”齐降，货币政策再度从“从紧”向“适度宽松”转变。本来在前期调控政策和金融危机的影响下，房地产投资迅速减少，国际热钱纷纷撤出，房地产市场进入观望状态，成交量日减，房价也有所下降。然而，在调控效果刚刚显现时，政策再次松动，最终导致前功尽弃。2009年，中国房地产市场从年初的“试探性抄底”，到年中的“放量大涨”，再到年底的“恐慌性抢购”，短短一年间，中国楼市迅速地由低迷转变为亢奋，由萧条转变为繁荣，调控由“去库存”转变为“挤泡沫”。2010年第一季度，房市神话继续上演，房价持续攀高。 对策：2009年12月，为遏制部分城市房价过快上涨，中央政府决定不再延长2008年年底出台的二手房营业税减免优惠政策，将个人住房转让营业税免征时限由2年恢复至5年，遏制炒房现象。随后提出了“增加普通商品住房的有效供给；继续支持居民自住和改善型住房消费，抑制投资投机性购房；加强市场监管；继续大规模推进保障性安居工程建设”四条具体措施(简称“国四条”)，以完善促进房地产市场健康发展为目标。国务院各部委陆续出台调控细节，逐渐废除了2008年的刺激房市政策，再次转向稳定房价。具体政策：-2009年12月9日,国务院常务会议决定,自2010年1月1日起个人住房转让营业税征免时限由两年恢复到五年,其他住房消费政策继续实施.-2009年12月14日,国务院颁布国四条,明确提出加强房地产市场调控,抑制投资投机性住房. 中国国务院常务会议称,将继续综合运用土地、金融、税收等手段,加强和改善对房地产市场的调控.增加普通商品住房的有效供给,抑制投资投机性购房.-2009年12月17日,中国五部委联合发文称,收紧土地受让政策,开发商须首付一半且一年内缴全款. 中国财政部等五部委发布通知,明确土地受让人拿地首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50,开发商拿地後分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过一年. -2009年12月23日,中国财政部调整住房转让营业税政策,不足五年按全额徵收营业税. 财政部称,个人将购买超过五年(含五年)的非普通住房或者不足五年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款後的差额徵收营业税;个人将购买超过五年(含五年)的普通住房对外销售的,免征营业税. 2010年，以稳定房价为主的房地产调控到了关键时刻。4月27日，国务院发布了国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知(简称“国十条”)，被称为“史上最严厉的调控政策”。 效果：由于各级部门的落实问题和房地产市场的复杂实况，国十条的威力未能完全释放。 问题：虽然期间中央领导人不断发言说“房价第四季度会下降”，但由于前几次调控政府政策摇摆不定，购房者对此次房地产调控信心不足，以至于在房地产市场经过4个多月的观望僵持后又现回暖迹象，房地产迷局仍在变化之中。重点关注10年的调控政策：在2010年首季经济数据公布后，中央政府便连续出台了调控房地产系列政策，其力度比历史上任何一次房地产调控政策都更严厉和具体。在所谓国务院调控房地产“新国十条”中，最亮眼的是对地方政府的问责制，提出地方政府对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究责任。在此基础上，各地方政府纷纷出台各自的调控细则，在北京、上海、广州、深圳四大一线城市中，北京率先于4月30日出台相关政策。1月21日,国土资源部发布国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知提出,申报住宅用地的,经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70. 3月10日,国土资源部再次出台了19条土地调控新政,即关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知,该通知明确规定开发商竞买保证金最少两成、1月内付清地价50、囤地开发商将被冻结等19条内容. 3月12日,国土资源部称,将于今年3月至7月在全国开展对房地产用地突出问题的专项检查,本次调查重点针对擅自改变房地产用地用途、违规供应土地建设别墅以及囤地炒地等问题. 3月22日,国土资源部会议提出,在今年住房和保障性住房用地供应计划没有编制公布前,各地不得出让住房用地;将在房价上涨过快的城市开展土地出让招拍挂制度完善试点;各地要明确并适当增加土地供应总量;房价上涨过快、过高的城市,要严控向大套型住房建设供地.3月23日，国资委要求78户不以房地产为主业的中央企业，要加快进行调整重组，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后要退出房地产业务，并在15个工作日内制订有序退出的方案。-1月10日,国务院出台国十一条,严格二套房贷款管理,首付不得低于40,加大房地产贷款窗口指导. 4月2日,财政部下发通知称,对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房,其中一人或多人已有购房记录的,该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策.4月7日，国家发改委发布2010年经济社会发展工作重点提出，要进一步加强房地产市场调控，增加普通商品住房的有效供给，支持普通自住和改善性住房消费，大力整顿房地产市场秩序。4月14日，国务院常务会议指出，全球金融危机的影响仍在持续，将保持货币信贷适度增长，坚决抑制住房价格过快上涨，并将加快研究制定合理引导个人住房消费的税收政策。4月15日，国土资源部公布2010年住房供地计划，今年拟计划供应住房用地总量同比增长逾130%,其中中小套型商品房将占四成多，超过去年全国实际住房用地总量。同时国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭,贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。4月18日，国务院发布通知指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。4月30日，北京政府发布调控通知，要求商业银行根据风险状况暂停发放第三套及以上住房和不能提供1年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市居民购房贷款；要求自通知发布之日起，同一购房家庭只能新购买一套商品住房；金融机构和税务部门可以根据房屋权属交易系统中个人住房记录，实施差别化的信贷和税收政策。2011年新一轮的政策：今年3月，国家发改委颁布了商品房销售明码标价规定，规定要求商品房销售要实行一套一标价,并明确公示代收代办收费和物业服务收费,商品房经营者不得在标价之外加收任何未标明的费用。商品房销售价格明码标价对外后，可以自行降价，打折销售，但涨价必须重新申报备案。3月28日，国家发改委专门发出通知，要求各省区市价格主管部门抓紧制定本地商品房销售明码标价的实施细则，并尝试建立商品房销售价格备案、商品房销售“一价清”、成本申报、事先约谈提醒告诫等制度，探索积极有效的管理办法。新的政策执行后，关于开发商高价申报、低价售房的情况是否会出现，国家发改委价格监督检查司司长许昆林称：“我们绝不会让商品房销售明码标价规定成为一纸空文。”表明中央坚定不移地搞好房地产市场调控的决心。他还说在商品房销售明码标价规定实施之后，包括实施反暴利法规定在内的一系列规范房地产行业价格行为的政策措施将陆续到来。发改委目前正在研究在商品住房领域实施反暴利规定，以使商品房价格能够保持在合理水平（四）重磅出击后的货币政策存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款。存款准备金率是央行控制商业银行流动性的措施之一，抑制其贷款的冲动。2010年央行决定，自10月20日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。其中，金融机构一年期存款基准利率上调0.25个百分点，由现行的2.25%提高到2.50%；一年期贷款基准利率上调0.25个百分点，由现行的5.31%提高到5.56%。本次加息的“靴子”已经落地，这标志着控制通货膨胀风险的号角正式吹响，也意味着新一轮的加息周期拉开了帷幕。可以看到12个月调了6次准备金，目的是抑制流动性过剩。一回0.5个百分点的上调不会对经济产生立竿见影的效果，但持续上调可能会逐步对经济高速增长产生抑制。就中期来说逐步上调准备金会渐渐对投资过热的产业起到降温的作用比如房地产、钢铁等靠着流动性资金支撑的产业，除此也会涉及生活中接触的各个行业，因为准备金上调，会抑制银行的放贷冲动加大企业的资金成本，但对个人影响不明显。 现在企业由于2011年银根比较紧，利率又上调，市场实际执行贷款利率是大幅度上升，所以企业明显感到不仅是资金获得困难，而且资金的成本是大幅度的上升。受此影响10月20日，申万房地产指数大跌4.42%，资金净流出高达16.92亿元，位居各行业板块第一。其中，地产龙头股万科A跌幅6.11%，资金净流出高达1.39亿元。以下是金融危机后我国存贷款准备金率的调整：2010年12月20日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2010年11月29日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2010年11月16日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2010年10月13日起，央行对工、农、中、建四大国有银行以及招商银行和民生银行实施差别存款准备金率，上调0.5个百分点，期限为两个月。2010年5月10日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，农村信用社、村镇银行暂不上调。2010年2月25日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。为加大对“三农”和县域经济的支持力度，农村信用社等小型金融机构暂不上调。2010年1月18日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。为增强支农资金实力，支持春耕备耕，农村信用社等小型金融机构暂不上调。2008年12月25日起，下调金融机构人币存款准备金率0.5个百分点。2008年10月15日起，下调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2008年9月25日起，下调除工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮政储蓄银行外的其他存款类金融机构人民币存款准备金率一个百分点，而汶川地震重灾区地方法人金融机构存款准备金率将下调二个百分点。央行2008年6月7日宣布，为加强银行体系流动性管理，中国人民银行决定上调存款类金融机构人民币存款准备金率1个百分点，于2008年6月15日和25日分别按0.5个百分点上调。2008年5月20日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。2008年4月25日起，上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，此次上调后，普通存款类金融机构将执行16%的存款准备金率标准。我们对于政府调控房地产的建议我们看到虽然政府采取了强有力的调控措施，但是房地产市场却并没有达到预期的效果。为什么最严厉的房地产调控没有起到预期的效果？我们结合相关学者的分析得出以下几点 原因：首先，市场与政府博弈的历史结果是房价总会创新高。在2005年的房地产调控中，第二季度政府出台了数项措施阻止房地产投机行为，如购买住宅未满5年转让需要缴纳5%的营业税等。在随后的6个月时间里，无论房地产的交易量还是价格都出现了明显的下跌，上海的房价下跌了约15%左右。然而，从2005年10月份开始，房价出现新一轮的上涨，招致了2006年第二季度的第二次房地产调控，但此次政策出台之后，其效果只持续了1月左右的时间，随后楼价继续上涨，政府通过政策对楼市调控的效果越来越差。2007年，为了给炙热的楼市降温，政府有针对性地出台抑制房地产投机的政策，从金融政策与税收政策上控制购买多套住宅的行为。从2007年底至2008年底，楼市出现明显的降温，但就在2008年底，政府为了应对全球金融危机，不得不再次刺激楼市，以至于楼市在2009年再创新高。总结几年来与政府政策博弈的经验，市场至少有两点共识：楼价下跌是暂时的，上涨是大趋势；政府为了保持经济的快速增长，不会让房地产出现深度调整。正因为如此，房地产调控的效果必然越来越差。其次，房地产开发商资金充裕，有能力“扛住”楼价。2009年的房地产市场在国家刺激经济的政策作用下，销售额创历史最高纪录，全年的新房销售超过4万亿元人民币。在销售迅速增加的同时，购买土地的支出并没有以相同的速度增长，结果是开发商的平均负债率出现下降。在当前的中国楼市，新房的交易量远大于二手楼房的交易量。因此，开发商在价格的形成机制中起决定作用，这是中国楼市与欧美发达国家楼市的重大差异（在西方发达国家的楼市，二手房的交易量占主导，二手楼房的价格对整体楼市的价格影响较大）。因此，只有开发商主动降低销售的价格，楼市价格才会走低，在财务状况无忧的情况下，开发商当然不会主动降低销售价格了。第三，欧美经济不景气制约了中国货币政策工具的使用。2010年初以来，当中国进行楼市调控时，欧美国家不断传出不好的经济数据和负面的经济信息。四五月份欧洲出现主权债务危机，随后欧盟诸国开始削减财政赤字，减少政府的开支，对经济增长必然产生影响；失业率的居高不下成为美国经济复苏的巨大障碍，而美国政府的巨额债务使得刺激经济的空间变得越来越狭窄；同样糟糕的还有日本政府的债务负担，而日本二季度的经济增长速度只有0.1%，让市场更为失望