政府管理模式的历史演变与新趋势.pdf

! 收稿日期： #$ % ?6 总 第,#期 69:A BC- ,# #/年$月 D:9EFG #/ ! 下， 到了 ! 世纪未， 在西方国家， 一方面， 垄断资本主义造成了 “行政国家” 的出现； 另一方面， 提出了专门研究政府的行政体制 和行为的要求， 即公共行政学的出现。 !#$ 年， 美国学者伍德罗威尔逊 行政学研究 一文的发 表标志着公共行政学的产生。在这篇文章中，作者通过回顾行 政领域研究的历史， 指出行政与政治的不同， 认为有必要建立一 门独立的行政科学， 去研究政府能够做什么， 以及如何以最高的 效率和最低的成本去做这些事情。 !% 年， 古德诺发表 政治与 行政 一书， 对威尔逊的思想做了进一步的阐发， 从而使 “政治与 行政不同” 的思想得到广泛的传播， ! 年， 马克斯韦伯所写 论官僚制或科层制 2 /:; 133，为推动当时的行政改革，受科学管理的影响，主张将管理 主义与公共性目标相结合。 进入 (% 世纪 #% 年代以来， 社会公共 事务的管理出现了一系列重大的调整和改革，这股改革浪潮不 仅涉及到对社会公共事务管理的原则、 结构和手段等重大问题， 而且涉及到世界上许多国家，在世界范围内出现了推动公共行 政改革的趋向， 导致公共管理思潮的盛行， 从而出现了公共行政 向公共管理转变。 公共管理理论的提出是由当时社会特定的政治、 经济、 科学 技术发展的条件所决定，并体现了当今公共行政改革与发展的 方向。自上世纪 #% 年代开始， 随着东西方相互敌视的冷战状态 的结束， 人类社会开始步入了以和平、 发展和进步为主题的新时 代， 以 “提倡竞争， 讲究效率” 为核心的市场经济已为不同社会制 度的大部分国家所接受。特别是世界经济全球化的趋势迅速发 展，以经济和信息技术革命为标志的新技术革命开始把人类社 会由 “大烟囱工业时代” 带向 “超级信息符号经济” 时代。信息知 识为基础的新文明动摇并改变了原有的政治经济和社会的运行 模式， 世界政治、 经济和文化发生了前所未有的变化。但作为社 会管理和向公共提供服务的主体的各国政府在管理模式上的先 天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。 !? 传统行政经典遇到挑战。自从 !#$ 年伍德罗威尔逊 的 行政学研究 发表之后， 公共行政学作为一门独立的学科展 现在世人面前， 在其后的一百多年的发展过程中， 为回应社会变 迁的挑战， 公共行政学者们从不同的角度提出不同的观点， 形成 不同的流派，共同构建传统公共行政的经典理论原则。但随着 社会经济环境的变化，这些曾一度被奉为金科玉律的传统行政 经典遇到挑战。如政治与行政两分法的理论在当时曾经推动了 公共部门保持中立， 从而有效地防止了 “政党分肥制” 等弊端。 但现今它既不能保持政治上的廉洁，也无助于行政效率的提 高。与此相联系的是公务员保持政治中立和服从政务官员意志 的原则， 已经不再那么重要了。为了提高政府的效率和效益， 公 务员发挥的主观能动性是必不可少的。又如传统的规章制度和 等级结构由于没有灵活性和缺乏主动精神，而随着公共部门组 织机构中权力和权威来源的不断扩散和增加而失去意义。现在 环境对政府组织提出的要求是建立一个更加基于绩效的管理模 式， 注重结果而不是规则。再如， 职业公务员是专业管理与专业 责任的基础， 但人们现在需要的是能够对 “变化” 和 “诉求” 及时 做出有效反应， 对挑战充满热情和信心的政府官员， 为此， 常任 文官也需要承担必要的政治责任和公共政策责任。总而言之， 世界正在变， 正在由过去相对独立的民族经济， 线性关系， 政府 官员所熟悉的离散变量等组成的世界，变成一个全新的世界。 适应这个变化的世界并建立新的管理体系，正是公共行政范式 革命的历史缘由。 (? 科层制陷入严重困境。 在西方国家传统的行政管理体制 是按照马克斯韦伯的组织理论建立的科层制， 又称官僚制， 这 种管理体制是基于 “烟囱工业时代” 的特征对政治经济和社会体 制所作出的概括， 是一个自成方圆的独立体系， 一种社会组织的 特殊形式。 )+在这种体制下， 官吏以法律形式承担一定权限的任 务和责任， 不仅享有发号施令的权力， 而且有按照规定， 自由支 配的强制手段； 科层组织内部层层授权， 下级绝对服从上级并对 其负责。如果遇到问题，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足 够的信息而作出熟悉情况的决定。” ),+ （.!A）这样的官僚体制显然 是不能适应今天社会变革的需要， 因为 “普通老百姓获取的信息 速度几乎同他们的领导者一样快” 。),+ （.!A） *? 政府职能的扩张和机构膨胀， 引发社会不满。第二次世 界大战以后， 凯思斯主义理论在西方国家盛行， 他主张国家用看 得见的手来 “干预经济” ； 大力推行公民福利政策， 从而使政府权 力不断扩大， 政府职能范围迅速扩展， 行政人员大量增加， 从而 引发财政赤字， 社会公众因增加税收而不满。以美国为例， !$# 年联邦政府成立时， 只有国务院、 陆军部和财政部等三个部， 政 府雇员也只有 (!% 多人， 到了 !$ 年， 美国联邦政府机构除了 ! 个内阁部之外，还有 A 个总统办事机构和 A% 多个独立行政 机构， 政府官员达到 !% 多万人。由于机构和人员增加， 政府财 政支出也节节攀升， 从而使美国政府债务从 !* 年的 %A 亿美 元上升到 !#$ 年的 (*,% 亿美元， ,% 年增长了 ,% 多倍。同时， 机 构臃肿， 人浮于事， 办事拖拉的现象更是比比皆是。正如美国学 者戴维奥斯本在 改革政府 一书中所描述的那样， “(% 世纪 #% 年代接近尾声时， 时代周刊在其封面上提出了一个问题： 政府死亡了吗B对许多美国人来说， 答案似乎是肯定的。”),+ （.!） 因此， 西方一些学者指出：“没有一个有效的政府， 文明社会 就不能有效地运作。工业时代的政府官僚机构既庞大又集权 化， 提供的服务千篇一律地标准化而不看对象， 因而， 不足以迎 接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济挑战” 。),+ （.） ? 政府管理面临新的选择。从 (% 世纪 $%#% 年代， 以管 理主义为基础的新公共管理理论，在西方国家流行。他们抨击 A% 年代盛行的社会福利国家， 例如多元主义导致公共支出大幅 增加； 官僚体系偏好扩大自己所能享受的资源以致发生 “预算最 大化” ； 公共服务垄断形态的运作模式等等。他们认为， 公共组 织和私营组织的管理，在本质上是相似的。用于组织和激励雇 员的机制， 在公营部门和私营部门都同样适用。因此， 政府要提 高行政管理的绩效， 只有引入市场经济的竞争运行机制， 更多地 接受商业部门的管理技术，进一步执行消费者取向的政策制定 标准，才能产生令人满意的政府管理的绩效。新公共管理理论 推动了西方各国家的行政改革， 动摇了传统的公共行政理念， 具 体概括为调控替代了直接提供公共服务； 程序的简化与灵活； 节 约资金以开展革新实践； 分散化， 决策与执行机构相分离并建立 自治执行局； 由竞争带来的私有政策， 灵活的领导风格与人事管 理程序；伴随着决策权放宽而产生的公务员责任制； 以客观事 实， 既定结果和 “顾客” 为导向。总之， 新公共管理理论的出现， 公 共 行 政 ! “如同 # 世纪初公共官僚制的确立一样代表着一种不可逆 转的组织范式的历史性转变” 。$%& 三、 公共管理的新模式 公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政府与市 场关系的处理方式， 或政府与市场的分工方式。政府对管理模式的 选择是因为 # 世纪 # 年代以来传统的公共行政理论导致公众对 政府产生了信任危机。许多西方学者结合当代西方行政改革的实 践， 努力探索政府管理的新模式，以期克服传统模式的弊端。 人们在批判传统政府管理模式的同时，对公共管理模式提 出不同的设计方案，其中最有影响的有美国学者盖伊彼得斯 在 政府未来的治理模式 一书中提出的市场式政府模式、 参与 式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式四种公共管理 模式。这些新的模式理论支撑了过去十年中所推行的行政改革 运动， 是西方国家 “正在出现的新治理模式” ， 它反映了当代市场 经济的复杂与活跃以及处于此种经济环境下的政府与社会、市 场之间的相互关系和重新定位。因此，“如果我们对这些模式不 进行任何的分析或解释，那么我们难以了解后工业化社会和体 制转换中社会正在出现的国家形式， 也将难以对 ! 世纪有关政 府治理的基本问题进行思考” 。$(& （)#） *一+市场化政府模式 市场化模式认为 “私人部门的管理方式*无论是怎样的管理 方法）几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理 方法” 。 $(& （)!） 因此， 提高政府组织效率的最佳甚至唯一的方法是 用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制，针对传 统结构中因过分依赖庞大的垄断的、缺乏外部监督制约的官僚 机构所带来的制度惰性， 缺乏进取精神， 官僚作风， 中庸和无效 率等缺点， 市场化模式主张分权和下放权力， 通过公共部门决策 与执行的分离赋予执行者更大的主权，使被授权的下级组织成 为独立的单位， 能够自己控制自己的预算， 自由地与其它组织竞 争， 而政治家只是宏观决策并对绩效进行有效控制。 在公务员管理体制和方法上，市场化模式主张吸收私营部 门的管理思想， 建立以功绩制为原则的绩效工资制度， 废除传统 的同级同酬的薪酬制度，鼓励甚至要求公共部门和私人部门之 间的人才流动，废除公务员的终身雇佣制度。在公共政策的制 定方式上，市场模式主张将官僚机构的职能下放给具有企业精 神的公共部门，由它们自主做决定。政策应当以市场反馈的信 号或是根据具有企业精神的部门的领导的判断为基础来制定。 关于公共利益问题，即什么情况下才是好政府。市场化模 式的评判标准表现在三个方面， 一是低成本高收益； 二是建立更 多的可以相互竞争的服务主体， 让公众有选择自己最喜欢， 最满 意服务的权力； 三是把公民既当消费者又当纳税人， 使其既受市 场价值的制约， 又受政治价值的制约， 使二者兼顾而不是偏废。 *二+参与政府模式 参与模式又称授权模式，它是针对传统的科层体制造成基 层组织和人员缺乏主动创新精神而设计的一种新的管理模式。 它的基本观点是： 在由高、 中、 基层构成的政府组织中， 基层组织 虽然处于整个组织系统的最低层，却有着极为重要的地位。但 是， 由于传统的层级节制， 由上而下的金字塔型的管理形态， 限 制了基层组织和人员的积极性、主动性和创造性。应当采用参 与和民主方式来改造政府， 提高行政效率。 参与式模式强调公共管理主体多元化。认为政府虽然还是 专门的公共管理主体， 但不是唯一的主体， 在政府之外， 还应当 有一些自治性的或半自治性的机构来充当公共管理的主体。强 调 “发展第三部门， 即有利于公共部门的非盈利组织用来解决当 代社会的许多问题” 。$(& （)） 其次，参与式政府模式主张在公共管理运行中应当通过实 现民主化和公开化，来提高公众参与的广度和深度。要求对传 统行政组织的层级关系进行调整， 压平金字塔组织结构， 减少中 间层次， 缩小上层与低层的沟通距离， 建立各种委员会或机构， 致自上而下的集权或决策方式为自下而上的参与式决策方式， 把科 层制中被排斥在决策过程之外的基层团体，引入到政府管理活 动中来， 以达到开发基层人力资源， 调动基层人员工作积极性。 *三+弹性化政府模式 弹性化政府模式又称灵活政府模式。是指“政府及其机构 要有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方 式回应新的挑战” 。 $(& （),） 在传统行政体制下， 一个政府机构不管 其目标的存在多么短暂都会以许多理由永久保存不来； 同时一个人 一旦进入政府机关只要是非本人愿意就可以终身被雇佣。 公务人员 的终身雇佣和公共机构的常设性是“导致机构政策过分保守的根 源” 。$&针对这种情况， 弹性化政府模式主张调动政府组织的灵 活性。在组织上建立临时性机构， 如一些工作小组、 特别委员会 和项目小组等。在人事上搞短期或临时雇佣，任务完成后即解 雇。 在权力上根据地域管理下放权力， 使之具有灵活性。 这种做 法既可以改善政府组织状况使政府保持对行政环境变化的快速 应变能力； 又可以避免 “永业制” 对政府雇员的消极影响， 使政府 雇员保持敏锐的判断能力和积极向上的创新进取精神。 *四+解除管制政府模式 “解除管制政府” 模式又称放松规制政府模式或 “非管制政 府模式” 。所谓解除制就是取消公共部门众多的规章制度， 取消 过程取向的控制机制；相信并依靠公务员的责任心和能力来从 事新的创新性工作， 提高工作效率， 促进社会的整体利益。这种 模式的核心是 “打破传统官僚制的繁文缛节和法规戒律， 使政府 的活动更具有创造力、 效率和效能” 。$(& （)!#） 在传统的行政组织中， 一方面， 公务员受到严密组织和烦琐 规章的双重束缚， 只能照章办事， 缺少权变决策的机会， 不仅其 自己潜能得不到充分发挥，而且工作效率低，影响社会整体利 益。另一方面， 由于公共部门规章制度繁琐， 行政程序繁杂， 导 致行政成本过高， 不仅造成了政府的官僚主义和腐败， 而且加重 了公众的负担和政府与公众的对立与摩擦。 解除管制政府模式认为， 通过废除过多过繁的行政规章， 行 政程序，使政府公务员获得了更多的权变决策机会和执行规章 制度的灵活性，使其最大限度地发挥自己的创造力和工作积极 性。同时， 解除政府规制可以减少行政程序和手续， 使公众获得 了来自政府的简便快捷的服务，较好地协调了政府与社会各方 的利益关系。 上述