欧盟非传统安全治理——概念、职能与结构.pdf

欧盟非传统安全治理: 概念、 职能与结构 岑权里 鬓 二习尸口 J二 二 7 提要 1 欧盟安全治理是一种新型的、 非 传统的 安全治理。 作为非传统的安全行为体， 欧盟超越传统军事、 防务范畴的安全认知， 确立了冲突预防、 危机管理、 反恐合作等核心安全职能， 并逐步构建了多层 次 、 跨 支 柱 的 安 全 治 理 结 构 。 尽 管 还 不 够 完 善 ， 但 在 国 际 安 全 概 念 不 断 延 伸 、 安 全 议 题 不 断 扩 展 的欧 背 景 T， 欧 翻非 传 统 安 全 治 理 能 够 为 世 界 其 他 地 区 的 安 全 治 理 提 供 有 价 值 的 借 鉴 麟 究 关键词 ! 国际问题安全治理欧盟 中图分类号 ! DS巧. 5 作者信息 1 女， 1 9 77年生， 博士， 中南财经政法大学政治学系讲师， 430 0 7 3 。 20 世纪 90 年代末， 欧盟开启共同安全 与防务政策， 其安全一体化建设成为国际安 全研究的热点。由于特殊的安全环境与自身 对安全的独特认知， 欧盟代表了一种新型的、 非传统的安全治理模式。将“ 治理” 分析框架 引人欧盟安全研究， 评估欧盟非传统安全治 理的特征， 能够突破目前研究视角的局限， 使 我们在国际安全形势 日趋复杂、 非传统安全 威胁日 趋明显的背景下全面认识欧盟在安全 方面所发挥的重要作用与示范效应。 一、 欧盟非传统安全治理的概念辨析 20世纪 90 年代末， 欧洲一体化研究逐 渐摆脱了联邦主义、 邦联主义以及功能主义 之间的范式之争， 开始从治理这种更为综合 的视角切入来解析欧盟一体化建设的复杂特 征。治理一词至今还没有统一的界定， 比较 普遍的看法认为， 治理意味着“ 去疆界化” ( d e bo r d e m iz ati 叩) 和分散化的合法权威。 治 理与统治的差别在于， 后者强调运用中央或 地方公共权威强制推行政策， 而治理则更倾 向于关注非国家行为体如何参与国内或国际 体系的管理与政策调解。治理内涵所体现的 “ 去国家化” 、 “ 多主体性” 恰好与欧盟多元决 策主体、 多重沟通协商体系相符合。欧盟委 员会在2 001 年发布的 欧盟治理白皮书 中 这样定义欧盟治理: “ ( 在欧盟层面上) 运作以 产生影响的规则、 过程及行为之权力。 ” 在 欧盟自身的推动下， 运用治理理论来探究欧 盟如何进行多层决策运作与行为者权力互动 已成为欧盟研究的热点。 然而， 治理的分析框架能否运用到欧盟 安全领域， 学界还存在争议。在很长一段时 蓝玉春: 欧盟多层次治理: 论点与现象 ， 政治科学论丛)(台湾) 2 (X)5 年第 24期， 第50 页。 E u 。 哪 anc o m m is o 1。， E 阳 p 呱 n 山 犯 m a 。 : A 叭讹几卿r ， 兀 习 笼 e ll l bou r g : 0 币 ce fo r o m ci alR l b l ic atio ns Ofth e E uro讲an Com m uni ti e s ， 2 0 0 1 ， P . 20. 打 万方数据 间， 欧盟都被描绘成一个“ 民事力量” ， 安全议 题成为欧盟的禁区。冷战结束后， 尽管欧盟 建立了共同外交与安全政策、 共同安全与防 务政策， 但由于北约仍是欧洲防务的核心， 加 上欧盟非常有限的军事与防务合作， 欧盟是 否称得上一个有效的安全行为体受到许多人 怀疑。其实， 从冷战后到现在的十几年间， 欧 盟逐渐形成了自身的安全治理模式， 是一个 有效的安全提供者。英国学者埃米尔 J . 科 什纳认为， 安全治理是一个有目的的规则体 系， 这一体系包含多个单独的权威机构对安 全问题的协调、 管理与调节， 公私行为体的干 涉， 正式与非正式的安排等。 以此为标准， 欧盟安全治理体现了在共享的安全观念下， 欧盟明晰自身的安全职能， 构建制度化的安 全治理结构并实施安全管理与协调的过程。 这个过程不同于一般的安全治理， 而是一种 特殊的、 新型的安全治理模式， 即欧盟的非传 统安全治理。 界定欧盟安全治理是一种非传统的安全 治理， 主要有以下两层含义: 其一， 欧盟对安 全的认知基本超越了防御国家人侵的军事、 防务范畴， 安全议题融入了经济、 社会、 生态、 文化等因素， 安全治理范围也从组织内部扩 展到周边以及其他相关地区; 其二， 欧盟安全 治理的职能与结构与国家或其他组织相比显 示出非传统性。 我们从欧盟的形成与发展轨迹中发现， 无论是欧洲一体化启动的冷战时期， 还是冷 战后欧洲一体化的深化与扩展时期， 欧盟( 欧 共体) 都在用自己特殊的方式发挥着维护欧 洲和平与安全的功能。欧洲一体化的起点是 煤钢共同体的建立， 其背后蕴藏着巨大的安 全动机， 它用一体化方式消解了西欧国家之 间长期的仇恨和猜忌， 从而解除了造成欧洲 战火不断的最大安全隐患。欧盟利用一体化 “ 彼此融人” 的非传统安全手段消解了安全威 胁， 在一定程度上保障了欧洲和平。正如德 国前外长菲舍尔所说: “ 欧洲一体化是一种类 型独特的和平秩序， 是一种决定性的和平秩 8 4 序， 它能处理和解决欧洲的冲突。 ” 冷战结束后， 欧盟共同外交与安全政策 以及欧盟安全战略先后确立， 欧盟对安全威 胁以及自身安全职能的认知日 趋明晰。2 003 年 12月发布的 欧洲安全战略 将地区冲突、 恐怖主义、 大规模杀伤性武器扩散、 治理失 败、 环境恶化等列为欧盟面临的主要安全威 胁， 并认为这些威胁的最大根源是贫困与不 公正。 欧洲安全战略 中这样写道: “ 冷战后 的新安全威胁不都是纯粹的军事威胁， 它们 也无法用纯粹的军事手段得以解决， 欧盟需 要一个混合的机制。 ” 可见， 欧盟对安全威 胁的界定已经超越了传统军事威胁的范畴， 应对这些安全威胁， 也相应地需要采取非传 统的安全手段与途径， 如对外援助与发展政 策、 周边合作政策以及危机管理等等。欧盟委 员会负责外交事务的委员帕特明确指出: “ 欧 洲拥有更加宽泛的安全观念， 包括获得安全的 多种手段， 绝不仅仅只限于军事的。 一 我们 欧洲人并不认为军事力量的保护就是安全真 正惟一的基础。 ” ， 与欧盟的安全认知相对应， 在后冷战全 球化时代， 国际社会对安全威胁的界定也已 超出防务和军事范围， 逐渐融入经济、 政治、 生态、 社会与文化因素， 安全概念随之延伸， 安全议题随之扩展。目前， 人们对国内冲突、 人道危机、 环境恶化的关注度不亚于对国家 之间传统军事冲突的关注。在这种背景下， 欧盟非传统安全治理无疑成为一个有效的分 析框架， 充分突出了欧盟作为一个非传统的 欧盟研究 E m i l J ， 儿 rc h n er ， 仆ec Ml e n ， ofE u m pe a n U n i on sec u ri ty Gov e rn a n c e ， Jo “ 扭 以 of COm monM d 刁 比 t st 刁以 化 ， ， V o l . 44， N o . 5 ， 2 洲 拓， p . 948 . 月 i c e从k e rnan n ， 仆ec h a n g in gT r a n s at lantic Relationsh iP :A S C i o- C ultu 司 A p p ro a ch， 知 鹿 确对 动 加 名 Po价 ics， V ol. 40， No l ， 2 0 0 3 ， p . 1 26. Ase cu reE uropeinAB ette : w o rld: E tl加 Pe au 曳c u ri tys l ra t e 幻，B ru s se ls ，1 2D ec e m ber 2 0 0 3 ， h t t p : 1 1 www. u e . eu. i n tl u edocs l c msU Pl o a dj7 8 3 6 7 币d f . 川 ic e ck ema nn， 2 00 3 . p . 1 27. 万方数据 有效安全供给者的特征。欧盟也超越了一个 安全共同体的范畴， 因为它不仅仅是解决内 部的“ 非战” 与安全信任问题。欧盟积极向周 边以及其他地区拓展非传统安全治理， 介入 程度由深及浅的排序为: 欧盟内部、 欧盟准成 员国范围、 欧盟周边地区以及其他地区。我 们将从冷战后欧盟安全治理的职能与结构人 手深入解析欧盟安全治理模式的非传统特 征， 并试图对其进行整体评估。 欧盟研究 二、 欧盟非传统安全治理的职能 冷战结束后， 欧共体升级为欧洲联盟， 欧 盟较之欧共体树立了更为高远的政治理想， 推动欧洲安全一体化 、 实现有效的安全治理 成为欧盟政治理想中的一环。然而， 欧盟的 安全治理职能并非一开始就十分明确， 而是 逐步调整清晰的。总体上说， 欧盟确立了三 种主要的非传统安全治理职能: 冲突预防职 能、 危机管理职能与反恐合作职能。这些职 能突显了欧盟在欧洲安全乃至全球安全体系 中非传统安全角色的定位。 1 . 冲突预防职能 冲突预防是冷战结束后联合国以及各地 区组织非常关注的任务之一。联合国前秘书 长安南曾强调: “ 我们需要从 反应文化 转向 预防文化 。 ” 冲突预防在维护欧洲长期 稳定与和平方面的重要价值逐渐为欧盟所认 可。欧盟委员会负责对外关系与周边政策的 委员瓦尔德勒曾明确指出: “ 预防暴力冲突是 我们这个时代最重要的挑战之一。欧盟作为 世界最大的经济体拥有世界上最大的援助预 算， 并与大多数敏感地区保持着历史与文化 的联系， 因此欧盟有潜力在冲突预防方面发 挥关键作用。 ” 如何有效预防冲突发生， 欧盟认为应该 从根除冲突产生的根源入手。 欧洲安全战 略 把地区冲突以及其他新威胁的根源归结 为全球各地依旧存在的贫困、 饥饿与不公正 的国际和国内秩序。欧盟认为， 减少贫困、 消 除社会不公正必须借助欧盟对外援助、 对外 发展与合作等政策。一份题为 发展政 策欧洲安全政策的核心因素 的研究报 告这样总结道: “ 发展政策是欧盟预防冲突、 稳定社会不可缺少的因素。 ” 在上述共识的基础上， 欧盟把冲突预防 作为其非传统安全治理的主要职能， 并将冲 突预防与对外发展与合作政策、 对外援助政 策以及周边政策紧密挂钩， 以这些政策的实 施作为实践预防冲突的手段。在欧盟委员会 的主导下， 欧盟积极实施对外发展、 援助与合 作职能。在以巴罗佐为主席的欧盟委员会 中， 有两名委员的工作涉及此领域的事务， 一 位负责发展与人道主义援助， 一位负责对外 关系及欧盟周边政策。他们拥有在发展、 援 助与合作政策领域的动议权与决策权。另 外， 欧盟还设立了专项的财政预算， 支持欧盟 发展、 援助、 合作政策。这些项目预算包括欧 盟周边及友好关系手段( E N PI) 、 发展合作与 经济合作手段( D C E C I ) 、 稳定手段( 5 1 ) 、 人道 主义援助手段( H A I)等。 E N PI是2 007 年执 行欧盟周边政策的最新专项工具。从 1 9 99 年 东南欧稳定公约 开始， 欧盟一直专注在 扩大中建立稳定、 友好的周边关系。2 0( 科年 欧盟委员会发布“ 欧盟周边政策战略文件” ( E N P)， 试图利用欧盟发展、 援助等手段来促 进周边地区的人权保护、 法治建设以及良好 B e n ita Fe，W al d ne r ， H u m an se c u ri ty a nd A i d E ffec t i v e n es s : The E U s C h a l l e n g e s ， 5 邵e c hj 061 6 3 6 ， o n o v e 能as D eve fo P m e nt Lun c h t i m e M e e t i n g Seri 韶， bn don ，o c t o ber Z (X 巧. B e n i taFerre价W al d n e r ， C o 祖i c t P r e v e n t i o n一 1 众 k i 吧 to t h e F u t u ，5 伴e c hj 061 5 1 3 ，o n C o di c t P re v e nt ionp a ri ners h i p D i alO即 e ，B ru s se b ，Sep t e m ber 2 洲 拓 . 参见 c l ive B o h i nson ， 环 汤 心 se叙u rity?而 势 夕 侧 如 na nd 如 叱 却 公 了认 E UPolicics for及 c uJ 公 了a nd 刀 粼师川 记 耐， B russe b ， J u n e Z (X)5 ， pp. 22 一 2 3 。 参见c l iv e B o b in so n ， J u ne2 0 0 5 ， p . 1 5 。 舒 万方数据 的政府治理， 并创造友好、 稳定的睦邻关 系。 在E N PI的 专项资金支持下， 欧盟重点 发展与地中海国家的伙伴关系， 取得了显著 成效。 在这几种专项资金中， D C E CI 占有的份 额最多， 它以消除贫困、 促进人与社会平等发 展为目标。51则侧重对危机地区提供和平 重建资金。H AI 是欧盟传统的政策工具， 欧 盟一直是国际人道主义援助的领头雁， 享有 很高的声誉。近年来， 欧盟越来越倾向于把 人道主义援助与安全、 发展以及睦邻政策联 系起来， 并设立了一个发展与援助机构 ( O D A ) ， 明确地将援助项目与反贫困、 反恐、 反腐败、 反侵犯人权挂钩。 冲突预防是欧盟非传统安全治理中政策 手段最丰富、 资金最充足的治理职能， 也是欧 盟非传统安全治理的典型代表。 2 . 危机管理职能 危机管理是欧盟非传统安全治理的核心 内容， 主要是指对地区冲突引起的各种危机 进行有效的处理， 包括降低冲突烈度、 强制实 现和平以及和平重建等几个阶段。冷战结束 后欧洲及其周边地区冲突频繁发生， 在很大 程度上影响了欧盟的安全、 稳定与繁荣。在 欧洲安全战略 中， 地区冲突被认定为欧盟 核心的安全威胁之一。由民族纷争、 种族仇 杀、 宗教分裂以及国家治理失败等因素造成 的地区冲突不仅伤及大量无辜生命， 引起社 会动乱与秩序崩溃， 还可能进一步诱发恐怖主 义、 极端行为、 武器扩散与有组织犯罪等其他 安全威胁。因此， 对地区冲突引发的危机进行 及时反应、 快速介入与有效遏制， 不仅能维护 欧盟的安全利益， 而且能彰显欧盟作为国际安 全行为体的治理能力与负责任的身份。 欧盟正式提出危机管理这个概念是在 19 97年的 阿姆斯特丹条约 中， 欧盟成员国 原则上同意欧盟承担 1 992 年由西欧联盟提 出的“ 彼得斯堡任务” ( Pe te rs burgTask s ) ， 即危 机管理任务。接受彼得斯堡任务的背景是欧 盟对巴尔干地区波黑危机的介人。事实上， 8 6 欧盟介人波黑危机的低效与无能使欧盟深刻 认识到， 危机管理是一个从目标、 计划、 决策 到实施的系统过程， 欧盟需要加强自身包括 军事与民事的综合管理能力。于是在 1 9 99 年科隆峰会上， 欧盟成员国一致通过推动欧 盟危机管理的军事能力建设， 欧盟共同安全 与防务政策( E S D P)诞生。在半年后的赫尔 辛基首脑会议上， 欧盟对危机管理的能力建 设进行了细化， 提出了危机管理的军事能力 建设目标， 即部署能力、 持续能力、 协作能力、 灵活机动能力、 监督能力、 指挥与控制能力 等。为实现这些能力， 欧盟将20 世纪90 年 代初设定的欧洲军团目标转变为建立一支 5 一 6万人的快速反应部队， 能在 60 天内部 署到位， 并拥有至少一年的和平执行能力。 在 2 ( X 刃年 6 月的费拉理事会上， 欧盟又提出 建立危机管理的民事能力目标， 即加强警力、 法律建设以及民事行政与公民保护能力， 为 此拟建一支5 0( 刃人的欧洲警察部队。 除了提高强制维持和平的军事管理能力 以及加强重建和平的警察、 行政、 司法方面的 民事管理工具以外， 欧盟还通过制裁、 谈判、 斡旋等手段介入危机的和平解决。在东欧颜 色革命以及伊朗核危机中， 欧盟利用 E U 一 3 模 式即欧盟三个成员国英国、 德国、 法国代表欧 盟介入当事各方的斡旋与谈判， 为危机的解 决发挥了一定作用。 欧盟研究 参见 Euro p e an C omm i ss i on， S tra t e gy Pa碘 r : E u ro 哪an N e ig h bour h 以 记POl i c y ， C o m mun i c at i o n加mth e C omm i s s i o n ， C O M( 2 以 抖) 3 7 3fi n al ， B 、 1 5 : E u ro 阵an C o m m i s s i o n ， 2 仪 又。 参见C l iveB o b i n so n ， J u n e 2 0 o s ， p . 1 7 、 p . 2 1 。 c ol o g lleE u m pe an c o u n c il ， D e c larat io nof阮 E u 、 件 a n C o u n c i l an dp r e s i de n 叮 R e portons tren gt h en i n g th eE u ro 声a nC omm on POli c yon Sec urit yandD efen c e ， 氏口 1 山 n c y C o n c l u s io ns， 3an d 4 Jun e l 9 99， h ttP: l l ue. e u . i n t/ pe蛇/ M i l i t a ry/e u I H e a 山 i neC 心 al. sv e nB is c o p ， 召 “ 阶脚 d 止 众 。 nean Pa材 ners h 勿， 肠n d on: A sh g ate Publ is hi n g ， Ltd . ， 2 0 0 3 ， P . 9 8 . 万方数据 欧盟研究 3 . 反恐合作职能 自 “ 9 . 1 1 事件” 以来， 恐怖主义成为全球 特别是西方世界的头号安全威胁。欧盟早在 90年代末就建立了欧洲警察组织( E u 拍 p o l ) ， 在打击恐怖主义、 跨国犯罪与毒品交易方面 开展成员国之间的合作。，9. 11事件” 后恐 怖组织纷纷转战欧洲， 基地组织在欧洲建立 了指挥、 资金与招募中心， 先后制造了马德里 恐怖袭击案与伦敦地铁爆炸案， 严重威胁到 欧盟国家与民众的安全。建立反恐合作机 制、 扩大国际反恐联盟已成为欧盟非传统安 全治理的中心任务。 欧盟一直致力于完善反恐合作职能。从 2 003 年的 欧洲安全战略 、 2 0( 一岭年的 马德 里反恐声明 到2 0()5年的 欧盟反恐战略 ， 欧盟逐步明确了反恐合作的目标与行动方 向。 欧洲反恐战略 提出， 恐怖主义是全球 所有国家与民众的敌人， 它是对欧盟民主、 自 由、 人权价值观的严重威胁， 特别是针对无辜 平民的恐怖活动。欧盟同时指出， 恐怖主义 之所以猖撅， 是因为某些欧盟以外的地区存 在贫困、 不公正、 治理失败、 宗教文化冲突等 现象， 必须通过与包括北非、 中东、 东南亚在 内的地区进行有效合作才能消除诱因。 欧 盟“ 发展与人道主义援助组织” ( A P R O D E V ) 公布的研究报告认为， “ 缺乏全球公正是我们 面临的基本挑战， 因为它会侵害无数人的生 命， 也会造成令人恐怖的暴力发生” 。 由此， 欧盟反恐战略 提出了欧盟反恐 合作的四大目标: 增强国家能力、 促进欧洲合 作、 发展集体能力、 增进国际合作。其一， 通 过信息与情报的分享， 提高成员国防止民众 转向恐怖主义、 追捕恐怖分子以及保护民众 的能力; 其二， 通过立法、 行政手段促使成员 国之间在警察、 司法方面的反恐合作; 其三， 在欧盟层面上形成对恐怖主义的共同立场与 政策， 最大限度发挥欧盟相关机构的功能; 其 四， 在欧盟以外地区广泛开展反恐合作， 特别 是与联合国以及其他国际组织合作， 增强国 际共识与反恐能力建设。 这四大反恐目标 分别从成员国家、 成员国政府之间、 欧盟集体 以及欧盟与其他实体之间4 个不同层面提出 反恐合作职能的具体要求， 其最终目标是为 欧洲民众提供安全、 自由与公正的生活环境。 除了冲突预防、 危机管理与反恐合作以 外， 欧盟在食品安全、 环境保护、 能源供应等 其他非传统安全领域也发挥着建设性的职能 与作用， 而前面三项职能是欧盟最重要， 也是 最具国际影响力的治理功能。C 玲P高级代 表索纳拉曾说: “ 欧洲的援助计划、 来 自成员 国军事和民事的管理能力以及欧洲发展基金 等其他手段都能对我们以及第三国家的安全 产生积极影响。 ” 欧盟在实施非传统安全职 能中所提倡的预防冲突、 消除贫困、 可持续发 展、 人道主义援助、 政治开放、 良好治理以及 维护人权等理念也迅速为世界所认可。 三、 欧盟非传统安全治理的结构 在欧盟的非传统安全治理中， 我们不仅 需要关注治理职能， 更有必要解读安全治理 的结构。科什纳指出， 欧盟安全治理结构描 述的是， 欧盟在安全任务的协调与管理中， 制 度化的行为方式在多大程度上会在相关的行 为体中出现。 这也就是说， 欧盟安全治理结 构需要体现制度化的决策运作与权力分享过 程。经过研究我们发现， 欧盟非传统安全治 理的结构比其他领域的治理结构要复杂得 多， 呈现出多层次的决策参与体系与跨支柱 的综合治理等特征。 参见 C ou n c i lof th eE u ro 伴 an E 琳 卿“ nUn勿 ncou 几 饱 卜 Te 二 及 胡邵 理 N O ve m be r Z (X)5 ， PP. 6 一 7 。 C l iv e B o h i nson ， J u n e Z o 0 5 ， p . 5 . 参见 C ou nc dofth eE u o pe an 召 附 叼 昭 “ nUn勿 nCou 几 饱 卜 几确山. 及 r 川 粗 理 N o v e m be r Z (X)5 ， p . 4 。 c l i veB o b inson ， J u n e 2 0 0 5 ， p . 1 1 . E m i l J re h n e r ， 2 以 拓 ， p . 948 . U n i o n ， 乃召 B russe ls， 3 0 Un i o n乃e 3 0 万方数据 1 . 多层次的决策参与体系 经过 5 0多年的发展， 欧盟已形成了超国 家、 政府间协商以及政府间一体化三个层面 的决策运作模式。超国家模式中， 欧盟的超 国家行为体如欧盟委员会、 欧洲法院、 欧洲中 央银行等在没有成员国政府参与的情况下控 制与掌握各自职能范围内的决策权; 政府间 协商模式通过定期召开政府间首脑会议与部 长会议等形式， 促使政府间协商并达成共识， 制定具有政策指导性的共同条约; 政府间一 体化层面则在超国家层面与政府间协商层面 之间， 表现为欧盟在政策提案、 决策、 实施与 监督各个环节上越来越依赖于欧盟设在布鲁 塞尔的常设机构。这些常设机构如军事委员 会、 政治与安全委员会等既不是超国家机构， 也不完全代表成员国政府， 而是由各成员国 的专业人员组成， 以促成欧盟形成共同政策 和联合的对外行动。有学者把欧盟治理的这 种层面叫作“ 布鲁塞尔化” ， 既避免成员国完 全丧失主动权， 又加强欧盟的共同决策， 削弱 单个成员国对欧盟政策的控制权。 欧盟在 非传统安全领域的治理基本上综合了这三个 层面的决策主体。 首先， 政府间协商层面为欧盟安全治理 提出共同目标、 指导性倡仪与行动原则， 其核 心决策体系是欧洲理事会， 即每年两次的欧 盟首脑会议， 成员国的元首、 首脑、 外交部长 以及欧盟委员会主席与 C FSP高级代表等聚 集一堂， 商议欧盟在经济、 政治包括安全事务 方面的重大决策。欧洲理事会一般采取一致 通过的决策程序， 各方通过沟通与协商达成 一致意见。在 1 9 97 年 6月的阿姆斯特丹峰 会上， 各国一致决定设立欧盟共同外交与安 全政策高级代表; 1 9 99 年6 月的科隆首脑会 议决定设立共同安全与防务政策机构， 包括 政治与安全委员会、 军事委员会等; 1 9 99 年 12月的赫尔辛基首脑会议决定， 建立欧盟快 速反应部队以增强危机管理的军事力量; 在 2 0( 刃年6 月的费拉首脑会议上， 各国达成， 致， 拟定成立 5 ( XX】 人的欧洲警察部队以增强 8 8 欧盟民事危机管理能力成员国高峰会议 无疑成为欧盟推动非传统安全治理走向深人 的发动机。 其次， 欧盟政府间一体化层面以布鲁塞 尔为基地的各种常设机构全面介入了欧盟安 全治理特别是危机管理领域的决策过程， 它 们在组织、 协调、 斡旋、 政治指导以及战略控 制等方面发挥核心作用。在欧盟理事会之 下， 作用比较突出的有 C 邓P 高级代表、 早期 预警与决策规划小组、 政治与安全委员会、 军 事委员会、 军事参谋团以及欧洲联络员等。 除C FSP 高级代表由欧洲理事会任命以外， 其他机构的组成人员一般都是各成员国委派 的官员与专家， 负责表达成员国的整体利益， 评估欧洲和全球安全形势， 提出欧盟安全战 略选择并为欧盟对外安全治理行动提供具体 方案。这些常设机构通常以“ 一致同意” 方式 进行决策， 也在某些特定领域采取多数表决机 制。C FSP 高级代表和政治与安全委员会还在 组织、 协调具体的对外危机管理行动中发挥关 键性作用。2 以 3 年， 欧盟启动在马其顿共和国 以及刚果民主共和国的军事危机管理行动， 政 治与安全委员会就负责统筹协调成员国派出 的军事人员数量及其编队问题。 再次， 超国家层面的决策主体在冲突预 防职能以及治理预算、 经费方面占据主导地 位。近年来， 随着非传统安全威胁越来越引 起世人关注， 欧盟加大力度宣传其“ 预防性安 全” 哲学， 提倡把安全治理与发展、 援助、 合 作、 东扩及睦邻政策联系起来， 而以欧盟委员 会为代表的欧盟超国家机构在此领域占有主 导地位。在由20 名委员组成的欧盟委员会 中， 有专门的委员负责对外关系与周边政策、 欧盟研究 陈志敏、 古斯塔夫 盖拉茨浅欧洲联盟对外 政策一体化不可能的使命? ， 时事出版社， 2 0 0 3 年， 第 3 40 页。 参见欧盟安全研究院( I nstitu tefor se c 丽ty stud ie s ) 的研究报告， N i c o l e Gne so tto( e d . ) ， E U撇“ 滚 了 a ndl 灰 fe nc e Po止 扮: 丹七 凡 ” F 葱 2 祀儿 “ ” ( 1 卯9 一 2 兀 哪 ) ， P a ri s ， 2 (X抖。 万方数据 欧盟研究 发展与合作政策以及人道主义援助等事务。 委员会的委员虽然都来自各个成员国， 但只 对欧盟整体利益负责， 决议通常采取多数票 通过制。委员会现有雇员超过 1 . 6万人， 是 欧盟最庞大的机构， 下设对外关系总司、 发展 总司、 欧洲援助合作办公室、 欧洲人道主义援 助办公室、 欧洲警察办公室等。欧盟委员会 在所有事务中拥有动议权、 执行权， 并且掌管 欧盟预算支出。在欧盟冲突预防职能中， 委 员会是主要的执行者， 就欧盟东扩、 周边睦邻 以及发展与合作等问题制定政策， 参与实施， 并对特定国家或地区的安全威胁进行风险评 估和政策监控。委员会还负责管理大部分对 外经济与技术援助项目， 例如前面我们提到 的一些发展、 援助、 合作的专项资金都是由委 员会倡议与掌控的。 在欧盟非传统安全治理的结构中， 无论 是政府间层面的欧洲理事会， 还是政府间一 体化的欧盟理事会之下的各机构以及超国家 层面的欧盟委员会等， 都无法单独在安全治 理体系中拥有绝对的权威或主导地位， 欧盟 各层面的治理角色构成一个多层次决策参 与、 非等级权责分享的机构群。 2 . 跨支柱的综合治理模式 我们知道， 欧盟组织由三大支柱体系组 成: 第一支柱是以经货联盟为核心的欧共体 机制， 第二支柱是共同外交与安全政策， 第三 支柱是内政与司法合作体系。以往在研究欧 盟安全政策时， 许多学者仅仅把焦点集中在 欧盟第二支柱上。在剖析了欧盟非传统的安 全理念与职能后， 可以看出， 共同外交与安全 政策即欧盟第二支柱只是欧盟安全治理结构 中的一部分， 欧盟三大支柱通过跨支柱的协 调与合作共同实施欧盟安全治理。事实上， 欧盟安全治理呈现出一种跨支柱的综合治理 模式， 这也体现了欧盟安全治理结构的非传 统性。 以欧盟非传统安全治理的反恐职能为 例， 欧盟在反恐合作上展现了典型的跨支柱 治理结构。 其一， 以第三支柱内政与司法合作为基 点， 欧盟建立了一系列增强国家反恐能力以 及在信息共享、 警察、 司法、 内务上促进成员 国反恐合作的机构。2 002 年， 欧盟在海牙成 立欧洲司法组织( E U R oJU ST) ， 为提高欧盟跨 国恐怖活动的司法审查效率提供联合司法程 序。欧洲警察组织( E U R O PoL)则是欧盟跨 成员国进行反恐追击的侦察合作组织。在 E U R O J U ST 与 E U R O P O L的合作下， 欧盟正在 筹建联合调查队， 拟在犯罪记录与签证信息 共享、 实施欧洲逮捕令以及建立身份证共同 标准上实现跨成员国合作。2 005 年， 欧盟还 在华沙建立了欧洲边界管理局( F R o N 花x ) ， 负责对欧盟各国边界的人员流动监控进行协 调， 共同培训边防人员， 控制非法移民等。 其二， 为了进一步提高欧盟集体反恐能 力， 欧盟将反恐任务纳人到欧盟第二支柱下 E S D P 框架中， 规定E S D P在危机管理上的军 事资产与民事能力要积极运用到欧盟反恐行 动中， 保护平民不受恐怖袭击。另外， 第二支 柱下的联合情报中心( SI TCE N ) 于 2 仪 吟年设 立反恐分部， 负责监控与分析世界各地的恐 怖活动信息， 对欧盟范围内的恐怖主义威胁 进行评估， 为欧盟及其成员国提供恐怖预警。 除此之外， 在第二支柱下， 欧盟利用 E U一3 斡旋机制以及 C FSP高级代表广泛开展国际 反恐合作。“ 9 . n” 事件后， 欧盟迅速在周边 地区展开外交活动， 英、 法、 德三国外长先后 访问沙特阿拉伯、 巴基斯坦、 伊朗等国， 试图 组织反恐联盟。 其三， 欧盟第一支柱共同体机制也积极 运用立法、 经济、 财政等手段以增强欧盟反恐 以上关于欧盟反恐机制手段实施的介绍， 参见c oun c il of山 e E u 。 伴 a n u n i o n ， 加 尸 刀 叨 蒯 动 n oft he A ct 动 nP 勿 n协 Co刀 1石 a tTe脚rism， B rus sel s ， 1 2Dec e m ber 2 0 0 5 ， pp. 2 一16。 M o d c a DenB oe r 而在刚果实施的军事危机管理中， 绝大部分费用都是由参与成员国自行负 担。 不同层面决策主体的竞争在一定程度 上造成了欧盟内部的磨擦与不协调， 如军事 部门与民事机构脱节， 反恐部队与情报中心 联系不紧密以及欧盟第二支柱共同安全与防 务政策缺乏第一支柱有效的财政支持等等。 除此之外， 机构功能的重叠也是造成欧 盟安全治理缺乏统一性和效率不高的因素。 第二支柱设立共同外交与安全政策高级代 表， 欧盟委员会也拥有负责对外关系的委员 与部门， 它们需要进行有效的整合。欧盟安 全治理体现了非传统、 非等级、 多层面、 跨支 柱等特征， 但如何加强各层面安全治理工具 的协调与管理， 在坚持非等级的同时提高治 理效率， 节约治理成本， 是目前欧盟非传统安 欧盟研究 c o u n c u oft玩 E ur o pe a nu mon J 呻花 爬瓜 哪 沁 n ofthe A c 访 n P la n tocombatTe n 山m， 2 (X)5 ， pp. 2 一 16， M o d c 。 D e n B oer 也有学者指出， 由于北约的存 在， 欧盟在安全领域的治理始终处于弱势。 这些论断其实都存在对欧盟安全治理的误 解。通过本文的初步分析我们发现， 欧盟在 安全方面的治理是积极主动且富有成效的。 首先， 欧盟从冷战结束之初介人地区冲 突的失败与挫折中， 逐渐明晰了自身的安全 身份定位， 将自己与一般的国家行为体以及 北约的安全身份拉开距离。欧盟成功地在更 广阔的安全理念上达成“ 共同理解” ， 把自己 塑造成一个非传统的安全提供者， 并确立了 有别于传统安全角色的安全职能; 其次， 欧盟 依靠自身的制度化优势， 逐步构建了多层次、 非等级、 跨支柱的安全治理结构， 并积极在安 全治理实践中提高各主体之间的协调与管理 能力; 最后， 欧盟通过非传统的安全治理， 极 力宣扬具有欧盟特色的安全价值追求， 努力 打造“ 国际规范力量” 与“ 道德权威” 等欧盟形 象的品牌， 提升软实力。一位欧洲学者准确 地揭示了欧盟的这种雄心: “ 作为一个全球行 为体， 欧盟要发挥与美国、 北约不同的作用而 不是模仿它们。即使在武力维和与军事冲突 管理上作用颇小， 欧盟也能在民主化、 市民社 会、 可持续发展这些对全球安全与稳定至关 重要的领域发挥强有力的作用。 ” 在国际安 全环境发生深刻变化、 全球安全威胁 日趋复 杂和多元的今天， 欧盟非传统安全治理能为 国际各地区的安全治理提供有价值的借鉴， 欧盟非传统安全治理研究也需要进一步深人 与细化。 欧盟研究 参考文献: 1 . 陈志敏、 古斯塔夫 盖拉茨: 欧洲联盟对外 政策一体化不可能的使命?)， 时事出版 社， 2 0 0 3年。 2 . 蓝玉春: 欧盟多层次治理: 论点与现象 ， 政治科学论丛 ( 台湾) 2 0 0 5 年第24期。 3 . 吴志成、 李客循: 欧盟治理与制度创新 ， 马克思主义与现实 2 (X 抖年第6 期。 4 . C hris to p h er H i ll& K arenE S m i