世界发展报告公平与发展.doc

2006年世界发展报告：公平与发展概 述 1. 以2000年同一天出生的两个南非儿童为例。黑人女孩恩塔比森出生在东开普省（Eastern Cape）农村地区的一个贫穷家庭，家里距开普敦大约700公里，母亲没有接受过正规教育。白人男孩彼得出生在开普敦的一个富裕家庭，母亲毕业于开普敦附近的名牌大学斯坦陵布什大学（Stellenbosch）。 2. 在恩塔比森和彼得出生的那一天，他们的家庭状况是他们无法选择的：无论是种族、父母的收入和教育水平、出生在城市还是农村，还是他们自己的性别。但是统计显示，这些先天的背景因素对他们的生活将产生重大的影响。恩塔比森在一岁前死亡的概率为7.2%，彼得为3%，前者比后者高两倍还多。彼得的预期寿命为68岁，恩塔比森为50岁。彼得可望接受12年的正式教育，恩塔比森可望接受的正规教育不超过1年。1恩塔比森的一生可能要比彼得贫困得多。2长大后，她用上清洁的水、卫生设施或上好学校的可能性都小于彼得。因此，这两个孩子充分发挥人类潜力的机会从一出生就存在巨大的差别，而这并不是孩子本人的过错。 3. 这种机会上的不平等，导致为南非的发展作贡献的能力也存在不同。由于母亲在妊娠期间营养状况较差，恩塔比森出生时的健康状况可能也较差。因为社会性别、家庭地理位置、教育条件的不同，彼得获得能够让自己充分发挥天赋的教育的可能性要大得多。即使恩塔比森是个有出息的孩子，在25岁的时候有一个很好的商业构想（例如一种可以增加农业产量的创新方法），她也会发现，要说服银行以合理的利率借钱给她创业，难度要大得多。相反，彼得如果也有一个同样很好的构想（例如为前景看好的软件设计改进版的方法），因为有一张大学文凭，很可能还有一些抵押物，会发现取得贷款要容易得多。南非正在向民主体制转型，恩塔比森有投票权，也就可以间接影响南非政府的政策 ，在种族隔离时代，黑人是没有投票权的。但是种族隔离时代遗留下的机会和政治权力不平等的影响，在一段时间内还会继续存在。从这样（根本性）的政治变革到经济社会状况的变化，还有很长的路要走。 4. 在南非的彼得和恩塔比森之间，人生机会存在如此惊人的差异，但是与南非平均水平和较发达国家公民之间的差距相比，却又是相形见绌。以同一天出生在一个普通瑞典家庭的斯万为例，看一看他出生时握着一把什么样的牌。他在一岁以内死亡的可能性非常小（0.3%），预期寿命为80岁，比彼得多12岁，比恩塔比森多30岁。他可能接受11.4年的教育比南非的平均水平多5年。除了受教育年限的差别，更有教育质量的差别：在八年级的时候，斯万参加一种具有国际可比性的数学测验，预计分数为500分，南非学生的平均分数却只有264分低于经济合作与发展组织（OECD）国家测验分数的中位数，差距超过两个标准差 。恩塔比森极有可能永远也上不到八年级，也没有机会参加这个测验。3 5. 国籍、种族、社会性别和社会群体造成的人生机会差别极不公平，许多读者的恻隐之心都会油然而生。这种差别还可能导致人类潜力被浪费，以至错失发展机会。正是因为如此，2006年世界发展报告对公平与发展之间的关系进行了分析。 6. 这里所说的公平，是指在追求自己所选择的生活方面，个人应享有均等机会，而且最终不应出现极端贫困的结果。这里的主要意思是说，在一些根本性的方面，公平和追求长期富足是相辅相成的。促进公平竞争环境的制度和政策（公平竞争环境是指在成为在社会上活跃、政治上有影响力和经济上有生产力的角色方面，社会所有成员都享有类似的机会）有益于促进可持续增长和发展。增加公平，在两方面有助于减少贫困：对总体的长期发展发挥潜在的有利作用，以及为任何社会的较贫困群体提供更多的机会。 7. 公平与繁荣之所以是相辅相成的关系，原因可以分为大两类。首先，发展中国家有许多市场失效的领域，特别是信贷、保险、土地和人力资本的市场。市场失效造成资源未必流向回报最高的地方。例如，有些能力特别强的儿童，例如恩塔比森，可能无法完成小学教育，能力较差的却可以上完大学。农民耕种自有田地时可能比耕种佃田更卖力。有些发展中国家效率较高的初级农产品和纺织品生产者无法进入某些经合组织市场，缺乏技能的贫穷工人前往较富裕国家打工的机会也受到极大的限制。 8. 当市场缺失或市场不完美时，财富和权力的分配会影响投资机会的分配。最理想的解决办法是纠正市场失效；如果无法纠正，或纠正的成本太高，某些形式的再分配（获得服务的渠道、资产或政治影响力）可以提高经济效率。 9. 公平与长期富足之所以可以是相辅相成的关系，其第二类原因是，如果经济和政治的不平等程度高，在经济制度和社会安排上，会系统性地偏向于影响力较大者的利益。这种不平等的制度会产生经济成本。如果在人身权和财产权的强制执行方面有选择性，而且预算分配主要偏向于有政治影响力者，公共服务的分配偏向于富人，那么中等和较贫穷人群的天赋都无法得到发挥。在这种情况下，社会从整体看很可能效率较低，并错失创新和投资的机会。在全球层次上，如果发展中国家在全球治理方面的发言权很小或根本没有发言权，那么对较贫穷国家而言，规则可能就是不恰当的，并且成本高昂。 10. 因为经济、政治和社会不平等往往存在长期的代际自我复制，因此机会和政治权力不平等对发展带来的负面影响，其伤害性更大。我们把这种现象称为“不平等陷阱”。来自财富分配底端家庭的弱势儿童与来自较富裕家庭的儿童相比，接受高质量教育的机会也不相同。因此，这些弱势儿童成年后的收入预期也较低。因为穷人在政治进程中的发言权较小，所以穷人与自己的父辈一样，影响公共开支决策以改善自己子女求学所在的公立学校的能力也较低。这样一来，学习成绩差的状况就会周而复始，代代循环。 11. 财富的分配，与将人、社区和国家划为统治群体和被统治群体的社会身份之间存在紧密的相关性。这种统治和被统治的形态持续存在，是因为权力的显性和隐性使用会加固经济和社会差别。为了保护本阶层的利益，精英阶层会采用微妙的方式，例如在婚配和亲缘制度上采取排斥性的做法，以及不太微妙的方式，例如恶性的政治操纵或明确诉诸暴力。 12. 这种政治、社会、文化和经济上盘根错节的不平等现象，会扼杀阶层间的流动性。这种不平等与日常生活紧密相联，因此难以破除。精英阶层会将这种不平等固定化，边缘化和被压迫群体则往往会将这种不平等内部化，从而导致穷人难以找到摆脱贫困的道路。因此，不平等陷阱可能相当的稳定，往往代代相传，长期存在。 13. 本报告凸显出不同形式的不平等之间的相互作用，以这种方式记述这些不平等陷阱的顽固性。报告用证据说明了就可持续发展和减少贫困而言，机会不平等是对人类天赋的浪费，是有害处的。此外，报告还提出了政策建议，核心是竞争环境公平化这个广泛的概念政治和经济环境的公平以及国内和国际环境的公平。如果象恩塔比森这样的孩子所拥有的机会远远少于彼得或斯万这样的孩子，而且这种情况对总体发展进程带来伤害，则通过公共行动来增加那些选择最有限者的机会，是具有合理性的做法。 14. 首先，有三个重要的因素需要考虑。第一，虽然更公平的竞争环境往往可以缩小学习成绩、健康状况和收入方面的结果不平等，但政策的目标并不在于保证结果平等。相反，即使有真正的机会平等，由于喜好、天赋、努力和运气的不同，结果总是存在一些差别。4收入差别之所以在促使人们投资于教育和物质资本、促使人们去工作、促使人们冒险方面起到重要的作用，也是这个道理。结果当然重要，但是我们之所以关心结果，主要是因为结果对绝对贫困有影响，而且在塑造机会方面起到作用。 15. 第二，机会的质量至关重要，这意味着公共行动的中心应该是资产、经济机会和政治发言权的分配，而不是直接干预收入的不平等。通过增加对最贫穷人群的人力资源投资，以更平等的方式提供更多的公共服务、信息和市场，保证所有人的财产权，以及提高市场的公平性，政策可以从竞争环境的公平化入手，促进从“不平等陷阱”向平等和发展的良性循环的转变。但是经济竞争环境的公平化政策也面临很大的挑战。在影响政策议程的能力方面存在不平等：弱势群体的利益可能永远得不到反映或代表。如果政策对特权构成挑战，强势集团可能会设法阻碍改革。因此，要增加公平的政策取得成功的可能性，在经济竞争环境公平化的同时，同样要努力推动国内政治竞争环境的公平化，增进全球治理的公平性。 16. 第三，在公平和效率之间，在政策层面可能存在各种短期的取舍。人们对这种取舍已给予充分的确认和详尽的记载。政策制定者在评估各种政策的优劣时，所使用的成本效益计算模式（往往是不自觉的计算模式），往往会忽视增进公平所带来的长期效益（此类效益虽然难以衡量，但确实存在）。增进公平意味着经济运行的效率更高，减少冲突，增加信任，制度更合理，同时对投资和发展方面具有动态的效益。如果忽视这些效益，政策制定者的最终选择就可能不够注重公平。 17. 但是，根据相同的道理，有意增进公平者也绝不能忽视短期的取舍。如果收入再分配计划对投资和生产的课税过重，挫伤了个人的积极性 ，会有损于创新、投资和发展。在公平的名义下推行设计不当的政策，忽视对个人的激励，最终严重影响发展进程，而不是促进发展竞争，这种事例在二十世纪的历史中俯拾皆是。必须掌握好平衡，兼顾个人激励措施的直接成本和促进社会凝聚的长期效益，建立具有包容性的制度，提供广泛的机会。 18. 结合本地情况对政策设计进行仔细的评估，历来是一个重要的原则，但是无论是诊断还是政策，都必须完全以公平因素作为核心。这并不是要提出一个新的框架。相反，这意味着整合和扩大现有的框架：公平是投资环境和还权于民的核心，通过影响制度和具体的政策设计发挥作用。有些人注重公平本身的价值，有些人则主要关心公平在世界银行减少绝对贫困这个使命方面所发挥的工具性作用。 19. 本报告认可公平的内在价值，但目的主要是记述关注公平对长期发展的重要性。报告分三部分。 第一部分的内容是分析国家内部和国家之间存在机会不平等的证据。本文分析了一些对机会不平等进行量化的尝试，但我们更多是依据先天特征（例如性别、种族、家庭背景和出生国家）导致各人群之间结果高度不平等的证据来证明存在机会不平等的现象。 第二部分分析公平的意义所在。除了内在动机之外，这个部分还讨论了两个影响渠道（在市场不完美时机会不平等带来的影响，以及不平等对社会所建立制度的质量的影响）。 第三部分分析如何通过公共行动实现政治和经济竞争环境的公平化。在国内方面，分析了对人力进行投资、扩大司法公正、土地和基础设施的享受范围、促进市场的公平性。在国际方面，分析了在全球市场的运行和全球市场运行的管辖规则方面的竞争环境公平化，同时通过提供援助，协助贫穷国家和穷人提高自身禀赋。 本概述的其余部分摘要介绍主要的结论。 国家内部和国家之间的不公平 20. 从平等的角度看，机会的分配要比结果的分配更为重要。但是机会本身是可能性，而不是现实，因此比结果更难观察和度量。 国家内部的不平等包括多个方面 21. 机会不平等很难直接量化，但是对巴西进行的分析还是可以提供一个大概的说明（第2章）。1996年的收入不平等分为两个部分，一是来源于个人无法控制的四个先天因素的不平等（种族、出生地区、父母的教育程度和出生时父母的职业），另一个是其他决定因素造成的不平等。在工人收入的总体差别中，有四分之一来源于这四个先天因素。需要指出的是，在机会的决定因素中，还有其他在出生时已先天决定的因素（例如性别、家庭财富或小学的质量），在这里没有加以考虑。因为在对不平等进行“分解”时没有考虑这些变量，所以这里的结果可以看作是对巴西机会不平等的下限估计。 22. 然而，先天性（同时也是与道德无关的）因素所决定的不仅仅是未来的收入。教育和健康都具有内在价值，并影响个体参与经济、社会和政治生活的能力。几乎在所有地区的人口中，儿童面对的学习机会和过上健康生活的机会均存在巨大的差别，主要取决于资产拥有量、地理位置或父母的教育程度。各国富人和穷人在享受系列基础免疫服务方面的差别之大，从中可见一斑（图1）。 23. 在享受服务方面存在巨大的不平等，例如埃及几乎每个人都能获得一揽子基础免疫服务（左侧），而乍得有超过40%的儿童无法享受这些服务（右侧）。另外，国家内部的差别，可能与样本中各国之间的差别一样大。例如在厄立特里亚，最富裕的百分之二十人口中，儿童几乎完全可以获得免疫服务，而最穷的百分之二十人口中近半数儿童被排除在服务范围之外。 24. 在世界许多地方，还长期存在严重的性别差异。在东南亚的一些地方，特别是中国农村和印度西北部的某些地区，生命机会的大小，仅取决于一个先天特征：性别。这些地区出生的男婴远远多于女婴，部分原因是性别选择性的流产和出生后的不同照顾。在世界许多地方（尽管不是所有地方），男孩的入学率也高于女孩。此外，发展中国家数以亿计的残疾儿童，其所面对的机会与身体健全的同辈人有非常大的差别。 连续的线表示每个国家无法享受基础免疫服务计划的儿童的总体百分比，两个终点分别表示在资产拥有量分布中，最高的百分之二十和最低的百分之二十人口中，无法享受基础免疫服务计划的儿童百分比。 注：*表示最贫穷的百分之二十人口中，儿童获得免疫服务的比例高于最富裕的百分之二十人口。 25. 这些不平等通常与个体的“能动性”有关，即社会经济、文化和政治因素决定的、塑造自身周围世界的能力。此类差别造成在制度和规则上出现对权势较大、特权较强群体有利的偏差。在现实当中，这种情况有多种多样的体现形式，例如在印度农村中，要改变世袭的种姓，可能性很小，又例如在厄瓜多尔，奇楚亚人经常遭到歧视。不同群体在权力和地位上持续性的差别，可能会内化为将不平等永久化固定下来的行为、志向和喜好。 26. 机会不平等还存在代际传递。如果父母较贫穷、社会地位较低，子女在教育、健康、收入和社会地位方面的机会也较差。这一点从年龄很小的时候即开始存在。在厄瓜多尔，无论来自哪个社会经济群体，三岁儿童的词汇识别测验分数基本相同，与标准的国际基准人群的测验分数很接近。但是到了五岁，相对于国际基准人群，除了属于最富裕群体的儿童和父母受教育程度最高的儿童，其他儿童的测验分数均全面下降（图2）。父母受教育年限为0至5年的儿童，与父母受教育年限为12年或更多的儿童，在词汇识别能力上如此巨大的差别，在他们一旦进入小学后很可能转变为学习成绩上的巨大差别，并且以后可能继续存在。在富裕国家也观察到代际不流动性：来自美国（均等机会是美国的一大神话）的新证据显示，社会经济地位的代际继承性很高：最新的估计显示，收入为全国平均水平一半的家庭，要达到全国平均收入水平，要花五代人的时间 。5 不流动性在非洲裔美国人身上体现得作为明显。 注：词汇识别测验（TVIP）分数的中间值（测验分数为衡量西班牙语词汇识别能力的指标，参照国际标准进行标准化）为纵坐标，儿童年龄（以月为单位）为横坐标。对年龄（以月为单位）进行中值分数的范氏（Fan）回归进行估计，带宽为3，用所得结果使各具体月龄的中值数据曲线趋于平滑。 存在巨大的全球不公平 27. 如果说许多国家内部存在很大的机会不平等，那么从全球层面上看，机会不平等的程度更是令人吃惊。第3章分析了国家间的差别，首先是生命本身的机会：每1,000个美国婴儿中，在一岁以内死亡的有7个，而每1,000个马里婴儿中，有126个会在一岁以内死亡。存活下来的婴儿，不仅仅在马里，在非洲许多地区和亚洲和拉丁美洲的较贫穷国家，所面对的营养风险也要远远大于富裕国家的婴儿。如果他们去上学发展中国家有超过4亿成年人从未上过学学校会比欧洲、日本和美国儿童的学校差得多。学校质量低，营养不足，再加上儿童不上学可以工作挣钱，许多孩子很小就辍学。非洲撒哈拉沙漠以南地区1975年至1979年间出生的人当中，平均的学校教育年限仅为5.4年。在南非，这个数字增加为6.3年；在经合组织国家，这个数字为13.4年。 28. 教育和健康方面存在如此大的差别，再加上使用基础设施和其他公共服务方面存在的巨大不平等，富国和穷国在私人物品的消费机会方面存在巨大差别也就不足为奇了。平均年消费开支，按购买力平价（PPP）计算，尼日利亚为279美元，卢森堡为17,232美元。这意味着卢森堡的普通公民，平均占有的货币资源是普通尼日利亚人的62倍。在普通的尼日利亚人要负担营养足够的一日三餐都为难的时候，购买市场上最新一代的移动电话却是卢森堡的普通公民都不需要太多操心的事。因为国家之间的人口流动限制比国内内部的人口流动限制要严格得多，因此与国家内部的结果不平等相比，国家之间的结果不平等与机会不平等的关联性可能大得多。 29. 全球的不平等趋势已经发生了变化。1960年至1980年间，各国在预期寿命方面的差距显著下降 ，原因是世界最贫穷国家人民的预期寿命显著增加（图3）。出现这个良好的变化趋势，是因为医疗卫生技术的全球推广，以及世界上死亡率最高的一些地区在医疗卫生工作方面作出了重大的努力。但是，自1990年以来，艾滋病毒/艾滋病的蔓延（主要是在许多非洲国家）和转型经济体人口死亡率的上升，致使早期取得的一些成果付诸东流。艾滋病危机造成一些世界最贫穷国家人口出生时平均预期寿命大幅下降，与较富裕社会之间的差距急剧增加。 30. 在上学受教育方面，不平等程度在世界各地也一直在下降，在大多数国家内部和大多数国家之间，不平等程度都在下降，绝大多数国家的平均受教育年限都呈现增加趋势。这也是一个良好的变化趋势，但学校教育的质量依然令人担忧，因此现在还没有理由自满自足。 31. 尽管我们关心的主要问题是机会不平等，但是国家间在收入或消费方面的巨大差别，必然也会影响出生在不同国家的儿童所享有的人生机会。出生时平均预期寿命和学校教育年限的变化趋势是一致的，至少在1990年之前是这样，但收入和消费却呈现不同的变化趋势。尽管近年来的变化趋势很大程度上取决于具体所选择的概念（第3章有详尽的讨论），但是在1980年代中国和印度踏上快速的经济增长轨道之前，全球的收入差距一直在逐渐扩大（图4）。 32. 对于世界上个人之间的总体不平等，可以分解为国家间差别和国家内部差别两部分。十九世纪初，国家间差别相对较小，但是到二十世纪末，国家间差别在总体不平等中已经占到较大的比例。如果把中国和印度排除在外，全球不平等程度一直在不断扩大，原因是大多数其他低收入国家和富裕国家之间的差距越来越大。 为什么公平是发展的重要影响因素？ 33. 国家内部和国家间长期存在的这些不平等为什么具有重要的影响？第一个原因是，这些不平等盘根错节，相当顽固，意味着在经济、社会和政治方面，有些群体的机会一直都少于其他公民。大多数人都认为这种过分的不公平是有损公平观的，特别是受影响的个人对此无能为力（第4章）。这一点，不仅符合许多政治哲学的教义，也切合现行的国际人权体系。世界主要宗教的核心道德和伦理教义都包括对公平的关注，尽管许多宗教也是造成不公平的根源，历史上一直都是与不平等的权力结构联系在一起。另外，有实验性的证据表明，许多人，但不是所有人，除了关心个人的切身福祉之外，在行为方式上也关注公平的。 34. 机会不平等和程序不公平之所以受到如此多的关注，上述这些内在原因是重要的因素，但本报告的主要焦点并不在这方面，而在于公平与发展之间的工具性关系，其中特别强调这种工具性关系发挥作用的两个渠道：市场不完美时，机会不平等带来的影响；以及不公平对一个社会所建立制度的质量造成的后果。6 35. 当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。在许多国家，市场的运行并不完美，无论是因为内在的失效（例如与信息不对称有关的失效），还是因为政策带来的扭曲效应。宏观经济个案分析表明，资源在不同生产选择之间的分配效率低下，往往与财富或地位的差别有关（第5章）。 36. 如果资本市场完美运行，投资与财富分配之间不应该存在关联：任何人只要有可以获利的投资机会，都能够借钱来筹集资金，或通过出售企业的股权来筹集资金。但是几乎在每个国家（发达国家和发展中国家），资本市场都远非完美：信贷按配额分配给潜在的客户，不同借款人的利率有很大的差别，并且在贷款人和借款人之间，信贷行为也无法与违约风险或影响贷款人预期回报的其他经济因素挂钩。 例如，在印度的克拉拉邦和泰米尔纳德邦，贷款金额越大，利率越低，而在肯尼亚和津巴布韦，不同贸易群体之间的利率差别也无法用风险差别来解释。7在墨西哥，规模最小的非正式经济部门企业，资本回报率远远高于大型企业。 37. 由于缺乏明晰的产权，土地集中拥有的历史和不完美的租借市场，造成土地市场也存在不完美之处。在加纳，由于妇女对土地的占用权得不到充分的保障，造成土地的休耕时间过短，无法保持土壤质量，从而造成土地生产力逐步下降。 38. 人力资本的市场也不完美，原因是父母代替子女做决定，而且身处地点、见识以及性别、种姓、宗教或种族方面的歧视都影响预期的投资回报率。歧视和角色定位（这些都是促使群体间的不平等自我复制的机制）会打击受歧视群体中个人的自尊心、上进心和表现。这些都会降低个人的发展潜力和为经济作出贡献的能力。 39. 最近在印度进行的一项研究以令人惊讶的证据说明了角色定位对个人表现的影响。实验内容是要求不同种姓的儿童做一些简单的练习，例如解迷宫，并且根据成绩提供实际的金钱奖励。实验的主要成果是，如果实验主持者不公开宣布儿童的种姓，则低种姓儿童的成绩与高种姓儿童并驾齐驱，如果宣布种姓，则前者的成绩会显著降低（图5）。如果在现实世界中天赋受到类似的抑制，就意味着社会角色定位会造成潜在产出的损失。 注：此图所示为在多个不同的实验中，低种姓和高种姓儿童正确解出的迷宫数量，参加实验的儿童来自多个印度村庄。前两组实验和最后三组实验的差别之处在于奖励方式：前者是根据正确解出迷宫的数量发给奖金（计数制），后者是向解出迷宫数最多者发给奖金（锦标制）。 40. 经济和政治不平等与制度的发展受阻有关联。不公平对长期发展过程产生影响的第二个渠道就是塑造经济和政治制度（第6章）。制度决定对人的激励和制约，并提供市场运行所需的环境。不同的制度，是复杂的历史过程的结果，这些过程反映一个社会中不同个人和群体的利益和政治影响力结构。从这个角度看，出现市场不完美并不一定是偶然的，而可能是因为市场以特定的方式分配收入或权力。按照这种观点，在社会制度问题上就会出现社会冲突，会促使控制权力的人采用对自己有利的方式来塑造制度。 41. 这里的核心观点是，权力的不平等会形成将权力、地位和财富的不平等永久化的制度，这种情况通常也不利于长期增长所依赖的投资、创新和冒险。良好的经济制度在根本上是公平的：社会要繁荣，就必须创造促使绝大多数人口进行投资和创新的激励机制。但是，要出现这样的公平的经济制度，必要条件就是权力分配不存在高度的不平等，并且对公职人员行使权力进行制约。国家间对比数据的基本规律以及历史记述都表明，那些走上促进持续繁荣的制度化道路的国家，是因为政治影响力和权力平衡的公平度增加，才走上了这种制度化道路。 42. 对欧洲在北美和南美各殖民地的早期制度和长期发展道路进行比较，可以提供一个范例。南美的殖民地当年到处都有充裕的非技术劳动力，有大量的美洲土著和外来的非洲奴隶，与采矿技术和大规模种植园农业结合在一起，为建立土地所有权和政治权力高度集中的资源采掘型等级制社会提供了经济基础。相比之下在北美，劳动力的稀缺使得引入等级制社会结构的类似尝试未能得逞，但其中不包括农业气候条件使奴隶制具有经济可行性的地方，例如美国的南方地区。在美国的北方地区，因为存在对自由劳动力的竞争，建立了不平等程度较低的土地所有制模式，企业出现较快的扩张，识字率和基础教育也得到快速提高。最终形成的经济和政治制度长期保持稳定，对长期经济发展带来了积极的促进作用。 经济和政治竞争环境的公平化 43. 我们在世界各地观察到的经济和政治不平等，有一部分来源于机会的不平等。无论是从内在性还是从工具性角度看，机会的不平等都是不利的。机会不平等会加剧经济效率的低下、政治冲突以及制度的脆弱性。从中可能得出哪些政策上的启示？相对于世界银行、其他多边机构和许多国家的政府目前已经采纳的减贫方案，这些政策启示是否意味着应采纳不同的方案？ 44. 我们认为，从公平的角度出发分析问题，可以改进减贫方案。与大多数其他人相比，通常穷人的发言权小、收入低、享受的服务少。如果社会更加公平，为所有人提供更好的机会，穷人可以得到“双重红利”。第一，机会的增加，穷人更多地参与发展过程，可让穷人直接受益。第二，提高公平程度，可以改善制度，更有效地管理冲突，包括穷人的潜在资源在内，社会上的所有潜在资源都可以得到更好的利用，因此发展过程本身也会更加成功，更有弹性。反过来，贫穷国家经济增长速度的提高也有助于减少全球的不平等现象。 45. 收入差距增加，减贫的增长弹性下降，这说明了让穷人更多地分享经济增长成果的意义所在。换句话说，如果初始的收入差距较小，（同样幅度的）增长对减少贫困的影响要大得多。平均而言，对于收入差距小的国家，按每天1美元的贫困线计算，平均收入每增长1个百分点，贫困率可降低4个百分点。在收入差距大的国家，平均收入增加，贫困率几乎没有下降。8促进公平的政策也会减少贫困率，通过扩大穷人的机会直接减少贫困，通过更高水平的持续发展间接减少贫困。 46. 从公平角度出发分析问题，在发展政策制定方面提供了三个新的视角，至少是三个往往被忽视的视角： 第一，最好的减贫政策应涉及对主导群体的影响力、特权或补贴进行再分配。政治权力畸形集中带来高度不平等的财富分配，从制度渠道推行基础广泛的个人权利和财产权可能受到阻碍，从而导致服务提供和市场运转出现扭曲。除非迫使主导群体向机会较少的群体出让发言权、影响力和政治资源，否则不可能改变这种状况。9 第二，这种提高公平程度的（权力、政府开支受益权和市场准入权）再分配往往能够提高效率，但是在政策设计上也需要评估各种可能的取舍方案。某些时候，通过提高税率来筹集经费增设面向最贫穷人口的学校，会极大地打击人们的进取心或投资动力（具体程度取决于税率的高低），以致应该停止。在作出此类需要权衡取舍的政策选择时，应充分考虑提高公平程度所带来效益的价值。如果从长期看，除了改进学校教育所带来的眼前的具体好处之外，通过增加用于面向低种姓儿童的学校的开支，可以削弱社会上的角色定位模式化心理，并随之提高学生的成绩，那么就不应忽视这些收益。 第三，将增长政策和具体旨在实现公平的政策割裂开来是错误的。机会分配和增长过程，两者不是孤立的关系。影响一个人的政策也会影响另一个人。这不是说，每项政策均需要逐个考虑个体的公平：例如，对某项贸易改革带来的不公平效应，最好的处理方式未必总是调整贸易政策本身（这种方式可能导致贸易政策更容易被操纵），而是通过社会安全网、劳动力流动和教育方面的配套政策进行处理。关键在于总体的一揽子政策和相关程序的公平性。 47. 对发展经验的分析清楚地表明，总体政治状况居于核心位置，为近年来强调以治理和赋权的做法提供了依据。但是，就政治设计问题提出建议，既不是世界银行的本职任务，也不是世界银行的比较优势所在。相反，在总结政策启示方面，鉴于政策设计需要考虑更广泛的社会和政治环境，并且问责机制影响着发展的有效性，因此我们的着眼点是发展政策的核心领域。 48. 经济政策的确定无法脱离社会政治现实，因此政策的设计、导入或改革方式与具体提出的政策建议具有同样的重要性。如果某个特定群体因政策改革而遭受损失，这个集团就会抵制政策改革。如果这个群体能量强大，通常就会颠覆改革。因此，改革的可持续性可能取决于能否将关于改革造成的分配后果的信息公诸于世，可能还取决于能否形成从改革中受益的中间群体和较贫穷群体的联盟，从而直接或间接“ 赋权” 于相对弱势的社会成员。 49. 政策的实施也有技术性的一面。正如我们强调在作出政策选择时需要充分考虑再分配的长期效益一样，对政策选择的成本也要充分考虑。关注公平并不改变以下状况：资产征用（即使是因为解决历史上受剥夺的宿怨）可能对未来的投资带来负面后果；边际税率高，可能会让人丧失工作的积极性；或采用通货膨胀的方式弥补财政赤字往往导致累退型的隐含税制、经济组织混乱以及投资和增长减速。 简而言之，一定不能让关注公平成为经济政策效率低下的借口。 50. 本报告分四大部分讨论了公共行动在经济和政治竞争环境公平化中发挥的作用。其中三个部分涉及国内政策：投资于人的能力；扩大获得司法公正、土地和基础设施的渠道；以及促进市场的公平性。第四个部分从市场准入、资源流动和治理方面探讨了增进全球公平的政策。 51. 本报告在通篇的讨论中，一方面力求具体和实用性，一方面又要尊重最佳的具体政策组合取决于国家的实际情况这一事实。苏丹在教育上面对的挑战与埃及不同。拉托维亚和玻利维亚公共部门改革的最优次序不可能完全相同。中国和莱索托实行卫生融资改革的能力也存在差异。因此，要提出具体详细的政策建议，总是需要在国家甚至国家以下的地区层次上进行。因此，以下所述的所有内容都保留了一定程度的通用性，应进行相应的和谨慎的解读。 人的能力 52. 儿童早期开发。在许多发展中国家，国家提供服务的行动放大而不是缩小了人出生时的不平等。制定公共行动方案有一个指导原则，即人获得能力尽管反映人的喜好、品位和天赋，但驱动力并不是出生时的状况。 53. 认知能力发展的差别从很小的年龄就开始扩大（参见图2），因此儿童早期开发措施可能是促进机会均等的核心所在。有证据表明，对儿童早期成长的投资对儿童的健康和学习准备度的影响很大，可为日后的人生带来重要的经济回报，往往大于对正规教育和培训的投资。 54. 在牙买加对身高不足的儿童（年龄9至14个月）进行了一项试验，结果发现这些儿童的认知能力发展程度低于正常体重儿童。通过补充营养和定期接受精神鼓励，这方面的劣势得到了弥补。24个月后，获得了更好的营养和更多激励的儿童，在智力发展上差不多已经赶上在出生时身高正常的儿童（图6）。这说明在减小最劣势人群与社会标准人群的机会差距方面，果断和设计完善的公共行动可以发挥多么大的作用。在最贫困人群的儿童时代早期进行投资，有助于竞争环境的公平化。 55. 学校教育。公平化应贯穿整个学校系统。在正式教育中旨在实现机会均等的行动，需要确保所有儿童至少掌握参与社会和当今全球经济所需要的基本技能。即使在哥伦比亚、摩洛哥和菲律宾这样的中等收入国家，从具有国际可比性的测验分数的判断，大多数完成基础教育的儿童在学习成绩上都达不到足够的水平（第2章和第7章）。 56. 学校教育的普及性非常重要（特别是在非常贫穷的国家），但是在许多国家只是问题的一小部分。普及学校教育，需要辅以供应方政策（目的是提高质量）和需求方政策（目的是纠正家长的行为，家长因为各种原因在子女的教育上投资不足的可能性）。对供应方并没有什么灵丹妙药，这里提供一些建议：提高教师的积极性；提高学校物质基础设施的基本质量；以及研究和实施各种教学方法，以提高自主学习能力差的学生的学习成绩。 57. 在需求方，目前有大量的证据表明，助学金与出勤率挂钩可以发挥很大的作用。从孟加拉到巴西，这种转移支付的效果很好，往往对女生的作用更大。另外，目前已经有前景看好的策略，可以在受排斥群体中普及教育（例如保加利亚在罗马族中普及教育的维丁模式）以及通过补习教育来提高后进学生的成绩（例如印度在20个城市使用年轻女性作为编外教师的巴尔萨基计划）。诚如2004年世界发展报告所言，建立学校和教师对学生、家长以及更广泛的社区负责的制度能够有助于确保有效的服务提供行为。 58. 健康。在健康服务提供领域，减少不平等和经济扭曲现象有两个方面。第一，许多情况下，在范围广泛的服务提供领域，存在溢出效应，受益范围超出直接受益人：免疫、供水和卫生设施以及个人卫生和儿童保健方面的信息宣传。在这些领域，由公共部门保证服务的提供是合理的做法。通过提供需求方补贴，可以促进人们对母婴保健服务的使用，消除可能存在的信息问题，墨西哥的机会计划即是如此。 59. 第二，灾难性健康问题的保险市场全面失效。（这里的“灾难性”是相对于家庭承担直接成本和收入损失的能力而言。）传统的供应方模式是依靠公立医院，但效果极差，特别是对贫穷群体和受排斥群体。效果较好的方式是由公共部门提供服务，或规定向所有人提供某种保险。这方面的例子包括：哥伦比亚的风险共担机制，到印度尼西亚和越南的医疗卡制度，以及泰国的“30铢”普遍医疗保险计划。与教育一样，这些干预也需要配合激励措施，促使服务提供者积极回应所有群体的服务需求。 60. 风险管理。社会保障体系通过为人们提供安全网的方式改变人们的机会。除健康状况恶劣之外，宏观经济危机、工业重组、天气和自然灾害都可能制约投资和创新。尽管在大多数国家，许多非贫困人口都有陷入贫困的风险，但是穷人承受冲击的能力是最差的，通常情况下从风险管理结构获得的保护也是最不完善的。建立更广泛的社会保障体系可协助防止当前的不平等（有时候是因为运气欠佳造成的）成为宿命并导致未来的不公平。社会安全网一方面可以刺激家庭从事回报较高、风险也较高的活动，另一方面也有助于弥补产生失败者的改革的不足。 61. 社会安全网一般是针对三个群体：有工作的穷人、被视为无工作能力或不情愿工作的人、以及特殊的弱势群体。如果社会安全网的设计切合每个国家的具体现实，可以将这三类群体中针对个人的干预合并在一起，建立一个有效的普遍公共保险体系。在这样一个体系中，每个受到负面冲击以及生活水平跌落到预定标准以下的家庭都有资格从国家获得某种形式的资助。 62. 通过税收促进公平。要成功地通过干预手段来促进竞争环境的公平化，要求具备足够的资源。良好的税收政策的主要目的在于动员充足的资金，同时尽可能少地扭曲激励机制和损害增长。税收会改变个人在工作与休闲、消费与储蓄之间的选择，从而带来效率成本，因此大多数发展中国家最好的做法可能是避免征收高额的边际所得税，而是依赖于广阔的税基，特别是对消费税。 公共开支应该在积极促进公平方面发挥主要的作用。不过，适当增加税收体系的累进性而不带来高额效率成本，还是有一些操作的空间。例如，希望取得这种结果的社会可考虑直接对基本食品免税，同时扩大对财产税的征收。 63. 税务管理机构的能力和经济的结构对增加财税收入的能力有影响，但是制度的质量和社会契约的性质也是至关重要的影响因素。如果公民信赖所提供的服务，可能会更愿意纳税。相反，如果国家腐败流行或实行盗贼式的统治，就很难取得公民的信任和合作的积极性。要建立能取得充足收入的税收体系，即使各国对充足性持不同的标准，一般情况下，政权具有较高的合法性和代表性都是一个前提条件。 司法公正、土地和基础设施 64. 如果有些人在发展能力方面的投资得不公正的回报，个人权利得不到平等的保护，无法平等获取辅助性的生产要素，那么即使发展人的能力也无法扩大机会。 65. 建立公平的司法体系。在政治、经济和社会文化领域，司法体系在竞争环境的公平化方面可以发挥很大的作用，但是也可能会强化现有的不平等。本报告不仅关注成文的法律，而且关注实践中法律的运用和执法方式。法律制度可以维护公民的政治权利，阻止精英阶层对国家的俘获。法律制度保护所有人的财产权，确保杜绝市场上的歧视行为，从而促进经济机会的均等化。法律制度是社会游戏规则的基础和反映，因此也是程序公平的核心所在，是对投资至关重要的基础广泛的财产权和公正的争端解决机制的核心所在。 66. 法律也可能加速社会准则的转变，司法体系可能对不公平的惯例提出挑战，成为推动社会领域变革的进步力量。例如，1964年美国民权法案和1965年通过的联邦医疗保险计划强制废止了医院的种族隔离做法，大幅度降低了非洲裔美国人的婴儿死亡率。平权行动的各项举措也降低了不同人群的收入和教育差别。但是，平权行动的举措也可能在政治上变得固定僵化，而仅局限于帮助劣势群体中生活水平较高的人。 67. 法律上的公平和法律实施中的公正性涉及在加强司法体系独立性和增强问责性之间达到平衡，特别是为了防范强势和富人群体腐蚀、影响或蔑视法律的风险。各种旨在让人们更容易使用法律体系的措施（移动法庭、法律援助以及与乡规民约打交道）都有助于减少受排斥群体所面临的障碍。乡规民约的问题很复杂，也可能包含不公平的因素（例如性别方面的不公平），但是十分重要，不能忽视。既承认乡规民约，又平衡考虑国家法律所规定的权利和责任，南非就是执行这一平衡政策的典型国家。 68. 推进土地获取的公平性。扩大获取土地的渠道未必需要通过所有权来实现（第8章）。相反，改善土地市场的运行和为贫穷群体的土地权提供更多的保障，,可能是政策能够取得更大成果的一个领域这一点已经在泰国农村地区和秘鲁城市地区得到了验证。某些情况下，如果土地分配极不平等，并且制度条件不仅允许向小型农场有效地重新分配土地，而且为此提供辅助性服务，同时也不会带来很大的转型成本，那么进行土地重新分配改革也是合理的做法。但是这种土地改革也可能是很困难的，如果产权有高度的合法性，可能要作出代价很大的取舍。 69. 征收土地（有偿）可能是破坏性最大的再分配工具。出售国有土地和收回非法定居点的土地（可能须以承认定居点的部分产权作为交换）可能是成本效益较好的两种选择方案。基于市场或社区的方法则是允许社区成员取得补贴信贷，用于根据买卖双方两相情愿的原则租用或购买土地，巴西和南非就是采取这种方法，似乎前景较为看好。土地税可作为一个有用的工具，既能产生收入用于购买土地进行再分配，也能通过对大面积土地或使用率不高的土地征收超高土地税的方式鼓励土地的再分配。 70. 公平提供基础设施。基础设施的使用公路、电力、水、卫生设施、电信在各群体之间通常是高度不平等的。对于发展中国家的许多人，如果缺乏使用基础设施服务的条件，就意味着生活与市场和服务隔绝，生产活动和日常生存所需的供电或供水不稳定或根本没有。这往往导致经济机会的大幅度减少。 71. 许多情况下，为了让机会最少的人获得更多机会而进行基础设施投资，公共部门依然是主要的资金来源，此外也可以发挥私营部门的效率。尽管公用事业私有化往往因为带来不平等效应而遭到攻击，有证据表明，现实情况是较为复杂的。拉丁美洲的私有化一般都提高了服务的普及性，特别是在电力和电信领域。但是在某些情况下，私有化导致的价格上涨超过因质量提高和覆盖范围扩大而获得的收益，导致民怨载道。 72. 因此，私有化作为一个经典的政策案例，可能合理也可能不合理，具体取决于当地的具体情况。如果公共体系高度腐败或效率极为低下，并且可以期望私有化后有足够的监管能力，那么私有化就是一个有用的工具。在其他情况下，如果方案设计不合理，私有化可能被人操纵，以过低的价格将公共资产转移到私人手里。 73. 经验表明，就公平而言，基础设施服务由私营经营者还是公共事业部门提供，其重要性低于服务提供者所面对的激励结构以及服务提供者对普通公众负责的意识有多强。我们认为，为了促使基础设施服务的提供更为公平，政策制定者可将重点放在以可以承受的价格向贫穷人口和贫穷地区提供服务上（这往往意味着与非正式服务提供者合作和提供定向补贴），同时要加强服务提供者的问责性，增加受益者的发言权，以加强行业治理。 市场和宏观经济 74. 要提高人们将自己的资产转化为结果的潜力，市场是核心所在。市场交易如果受到参与者的财富或地位的影响，市场交易就是不公平和缺乏效率的，这也可能影响不同群体扩大自身资产的积极性（第9章）。 75. 金融市场。受操纵的银行体系是一个利益交换体系：对少数几家大银行给予市场权力的保护，然后这些银行以优惠的条件向少数特定的企业发放贷款，而这些企业未必是预期风险调整回报最高的企业。对各国进行对比发现，金融业发达程度越高，收入差距越小，出现这种关联，可能就是因为银行体系受到了操纵。扩大金融体系，让取得资金的渠道更为平等，从而可以为生产力高、但是以往被排除在正式融资渠道之外的企业提供帮助。 76. 但是，这些关系仅仅是表面性的，因此本报告以来自韩国、马来西亚、墨西哥和俄罗斯等中等收入国家以及印度尼西亚和巴基斯坦等较贫穷经济体的个案分析为依据，提供更为确切的证据。个案分析表明，明显存在一个荒谬的现象。权力和财富极不平等、制度薄弱、金融体系受到操控的社会，其金融部门的范围往往很狭窄，主要为有权势的群体服务，并且掩盖资产质量不良的事实。开放金融体系看来是一个显而易见的解决方案。但是从墨西哥（1990年代初实行自由化）到捷克共和国和俄罗斯等转轨经济体，自由化往往都被权势或富人集团所操纵。 77. 因此，要进行渐进的深化和扩大，需要同时加强横向问责性（监管结构内部）、提高社会问责的开放性，并且在可行的情况下，还需要外部承诺手段（例如中欧和波罗的海国家加入欧盟）。瞄准穷人的计划（例如小额信贷计划）可能有帮助，但是无法取代融资渠道的总体扩大。 78. 劳动力市场。劳动力市场竞争环境的公平化，需要在灵活性和保护之间寻求正确的平衡（针对各国的具体情况），让尽可能多的工人能够以更平等的方式获得平等的雇佣条件。许多国家为正式经济部门的工人制定了相当详尽的规章制度，但是针对在不受监管（往往安全性也较低）的非正式经济部门中就业“体制外人员”的监管条例和规定要少得多。各经济部门之间通常都存在一定程度的自愿性转移，而非正式经济部门的内部构成多种多样，既包括微型企业主和一些收入超过正式部门工人的个体户，也包括许多雇佣条件恶劣得多的工人。这种结构导致对较贫穷工人保护不足，而针对正式工人制定的规章制度则会降低就业的灵活性，对工人本身往往不利，例如与就业有关的社会保障体系效率低下。 79. 从劳动力市场入手，有两大策略可促进公平。第一，对劳动力市场的干预应确保核心的劳动标准在整个市场均得到有效的执行，也就是说禁止使用奴隶或契约劳工，禁止各种危险形式的童工，以及禁止歧视。工人应有集会和结社的自由，工会应具有在劳资谈判中发挥积极作用的自由。第二，应在所有方面对政策结构进行评估，以达到在保护（所有工人）和为企业留出重组余地之间达到平衡，企业重组对保持经济增长活力和创造就业具有至关重要的意义。 80. 劳工保障往往是通过各种极为严格的就业保障立法形式来提供的，这些立法一般都会增加招收新工人的成本，有些情况下还会导致招收非技术工人、青工和女工需要付出更高的成本，而这些人恰恰是法律保护的对象。对于许多国家，可以采用扭曲度较低、更具包容性的政策选择，让劳动力市场的竞争环境更为公平。这些选择方案包括失业保险计划（在中等收入国家更为可行）和低工资就业计划（最适合提供就业保障的国家），即使在贫穷的国家或行政区，也可以成功地采用这些选择方案。 81. 产品市场。一个国家开放产品市场的贸易，至少在短期到中期内，其效果千差万别。这个可能是地理位置因素所造成的，从墨西哥贸易自由化带来的不同影响（图7）可见一斑。这说明国内产品市场与基础设施提供模式之间相互作用的重要性。另外，国内产品市场与市场上劳动力的技能水平之间也有很强的相互作用。在许多国家，过去二十年中，开放贸易（往