治理评估框架.pdf

经济社会体制比较 （双月刊 ） 中 国 治 理 评 估 框 架 内容提要：国家的治理体制是国家政治体制的重要内容。 建立一套立足于中国国情及改革开 放的实践，同时又体现人类共同价值追求的治理评估标准有着极为重大的意义。 这一治理评估指标 体系要紧紧围绕党和政府的大政方针，并由此推动国家的民主治理改革。 本文据此提出了一个具有 明显中国特色的治理评估框架。 关键词：中国治理评估框架重点领域 俞可平 作者简介：俞可平， 中央编译局比较政治与经济研究中心主任。 本文是联合国开发计划署和商务部委托课题 “中国治理评估框架” 的最终报告初稿。 报告参考并吸取了课题组主要成员 何增科、 陈家刚、 周红云、 包雅钧、 闫健等人的研究成果。 一、引 言 一般认为， 治理问题最初引起重视， 是出于国际组织和跨国公司改善受援国或投资国社会 政治环境的努力。但是， 治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视， 更深刻的原 因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。 治理是一种公共管理行为， 是价 值因素较少而技术因素较多的政治行为。国家的治理体制， 是国家政治体制的重要内容， 治理 改革因而也是政治体制改革的重要内容。无论在哪一个国家， 在哪一种政治制度下， 由哪一个 政党执政， 执政当局都希望其治下的社会政治经济生活更加安定有序， 广大公民对现实政治更 加满意。 换言之， 都希望有更好的治理。 因而， 什么是更好的治理？ 什么是善治？ 什么是不好的 治理？ 什么是坏的治理？ 这些问题便自然受到了普遍的关注和重视。 这些问题都事关对国家治 理现状的评估。要对社会治理状况进行合理的评估， 首先就要建立一套治理评估的标准。 确立一套治理评估体系， 是正确而客观地认识国家治理状况的前提。 只有凭借一系列的标 准， 人们才能判断治理的绩效， 肯定治理的成绩， 发现治理的问题， 比较治理的优劣。只有通过 治理评估， 才可以发现治理的现实状态与理想状态的差距， 明确治理改革的方向， 从而推动和 引导国家的民主治理改革。通过对国家治理的评估，还可以发现不同国家之间在治理结构和 治理体制方面的异同， 更好地了解和尊重民族国家的治理特色， 拓展国家间的治理合作， 推进 全球的民主治理。任何一套治理评估标准， 都体现着一定的政治理念和政治现实， 确立国家治 理评估体系的过程， 实际上也是一种将政治学理念与现实政治分析相结合的过程， 是一个检验 并提升政治理念的过程。 治理评估 1 2008 年第 6 期总第 140 期 1990 年代， 随着治理理论的兴起， 对治理评估的理论研究和实际应用也随之受到普遍关 注。 最早确立完整的治理标准， 并对主权国家的治理状况进行整体性评估的是一些著名的国际 组织， 例如联合国开发署 （UNDP ） 、 经合组织 （OECD ） 、 世界银行 （WB ） 等。 据世界银行有关部门 统计， 目前经常使用的治理评估指标体系大概有 140 种。其中影响较大的有世界银行的 “世界 治理指标”（Worldwide Governance Indicators, WGI ） , 联合国人类发展中心的“人文治理指标” （Humane Governance Indicators, HGI ） ，联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系” (Measuring Democratic Governance)和经合组织 （OECD ） 的 “人权与民主治理测评” 指标体系 （Measuring Human Rights and Democratic Governance） 。世界银行的 WGI 体系研发较早， 应用 也比较广泛， 从 1996 年开始世界银行就以此对 213 个国家先后进行过 7 次评估。这套评估指 标体系包括发言权与责任性 （Voice and Accountability ） 、 政治稳定与无暴力 （Political Stability and Absence of Violence ） 、 政府效益 （Government Effectiveness ） 、 管制质量 （Regulatory Quali- ty ） 、 法治(Rule of Law)、 遏制腐败 （Control of Corruption ） 。联合国人类发展中心的 HGI 体系包 括经济管理、 政治治理和公民治理三方面的内容。 奥斯陆治理中心的评估体系根据穷人和性别 优先的原则， 围绕参与、 代表、 责任、 透明、 回应、 效益、 公正等民主治理的七个要素确立了一整 套别具特色的民主治理指标体系。 除了联合国系统和政府间组织的治理评估体系之外，一些重要的国际公民社会组织和西 方发达国家也纷纷根据自己的价值取向发展起各种专项的治理评估指标体系。其中影响较大 的有大赦国际、 透明国际、 自由之家， 以及美国国务院和英国发展署的各国人权和治理评估。 大 赦国际和美国国务院的评价体系重点在各国的人权状况。大赦国际 （Amnesty International ） 发 布年度 世界人权现状报告 （State of the Worlds Human Rights ） ， 美国国务院 （U.S. State De- partment ） 则发布年度的 世界各国人权状况 （The Country Reports on Human Rights ） 。透明国 际（Transparency International ） 主要评估世界各国的腐败状况，发布年度全球清廉指数 （Transparency International Corruption Perceptions Index） 。自由之家 （Freedom House ） 主要评估 各国的新闻与宗教自由状况， 发布年度 世界各国新闻自由度调查报告 （Press Freedom in the World Survey ） 和 国际宗教自由报告 （International Religious Freedom Report） 。 这些国际组织和西方机构研制的不同治理评估体系， 其共同的地方， 就是希望依据一套普 遍适用的评价标准， 对世界各国的治理状况进行测量。其最大的优点， 是使得世界不同国家之 间有一个衡量治理状况的共同尺度， 藉此可以对各国的治理水平和民主法治状况进行比较。 然 而， 这个优点也恰恰是它们的最大不足。 其一， 各民族国家在历史文化、 政治制度和经济发展水 平等方面存在着巨大的差异， 很难用一个普遍的标准加以测量。其二， 这些评估所必需的基本 数据和调查材料往往难以获得， 即使能够获得相关数据， 也往往既不全面， 也不准确。 如果被评 估国家不合作， 甚至连最基本的数据也得不到。没有全面而可靠的数据， 任何评估也不可能得 出正确的结论。其三， 这些国际组织大多为西方发达国家所控制， 其评估体系也多为西方专家 学者研制， 即使研制人员主观上努力想做到 “价值中立” ， 最终的评估标准也难免受西方中心主 义价值观的影响。 不少人直接批评说， 这些所谓的 “普世价值” 其实就是 “西方价值” ， 特别是 “美 国价值” 。 所谓的 “普遍标准” 其实就是 “西方标准” 。 由于这两个原因， 上述国际性治理评估的客 观性、公正性和权威性一直受到严重的怀疑，其评估结果也难以被评估者及其他第三者所接 受。有时， 还因此而诱发严重的政治和外交冲突。如大赦国际和美国国务院的 世界各国人权 2 经济社会体制比较 （双月刊 ） 报告 每次发布年度结果时， 都会遭到相关国家的猛烈批评。 例如， 针对美国国务院对中国人权 状况的指责， 中国国务院新闻办公室也发布了年度 美国人权状况报告 。 为了克服这些致命的弱点， 近些年来一些国际组织正努力与主权国家合作， 试图建立基于 国别的国家治理评估系统。 如果这种努力能够成功， 那么就有可能将治理评估的普遍性与特殊 性结合起来， 既体现国际社会和全人类对民主治理的共同价值追求， 又充分反映每个民族国家 各不相同的实际情况。此外， 如果能够得到主权国家的支持与合作， 评估所需要的数据材料就 容易得到， 评估活动也会变得相对容易。 因此， 这是一种值得鼓励的努力方向， 它也开始得到一 些发展中国家的响应和支持。 例如， 在联合国开发计划署下属的有关机构的帮助下， 菲律宾、 蒙 古和马拉维等国家就已经开发出了既适合本国特点，又得到联合国组织认可的国家治理评估 体系。 但这种努力还刚刚开始， 它的成功在很大程度上将取决于主权国家自己是否对治理评估 的标准和程序有足够的重视， 并且有相应的理论准备， 开始研发国内的治理评估体系。 二、治理评估的重要意义 事实上， 近些年来不少主权国家也开始重视治理评估的理论研究与实际测评， 纷纷发展起 各种国内的治理评估体系。造成这种情况的原因， 首先当然是为了改善国内的治理， 推动国内 的民主进程， 引导治理改革的方向。 其次， 为了抗衡国际组织的各种治理评估， 掌握在治理评估 方面的主动权和话语权。与现实政治的这种需要相适应，治理评估也因此成为政治学研究的 一个热点问题， 中国也不例外。 无论从理论上说， 还是从实践上说， 治理评估， 或者更确切地说， 对社会政治经济发展状况的评估， 正受到中国政府和学者的日益重视。 从 21 世纪初开始， 中国学术界就日益重视公共治理的评估， 并试图建构起适合中国国情 的评估体系。 学术界的各种治理评估体系， 可以分别从两个角度进行分类。 从评估体系的目的 来看， 可以分为研究性和实用性两类。 研究性的评估体系， 主要不是为了实际测评， 而是为了提 供理论上的指导。 俞可平于 2002 年发表的 “中国民主治理评价标准” ， 就属于这一类。 实用性的 评估体系， 其主要目的就是实际测评。例如， 中央编译局和厦门市 “生态文明” 联合课题组研制 的 “生态文明 （城镇 ） 指标体系” ， 其目的就是为了实际测评城镇生态文明的程度。 从评估体系的 内容来看， 可以分为综合的和专项的两类。 综合性的评估体系， 除了包含政府治理的内容外， 还 包括经济发展水平、 文化教育和生态保护等其他内容， 如各种 “和谐社会评估指标体系” 和 “小 康社会评价指标体系” 。专项的评估体系， 其内容相对集中于公共治理， 或治理中的某项内容， 如 “社会稳定指标体系” 或 “城市法治环境评估指标体系” 等。随着国内学术界对治理评估的重 视， 各级政府部门也从过去简单的干部考核， 发展到对政府绩效和社会发展的整体性评估。与 学术评估体系不同，政府的评估体系则完全是实用的，即用以实际测评本级或下级政府的绩 效， 或当地的社会治理总体水平。 尽管对公共治理的评估已经开始受到学术界和政府的日益重视， 甚至成为热点问题之一， 最近几年一下子发展起了至少数十套政府绩效、 和谐社会、 小康社会、 科学发展观或公共治理 的指标体系， 在推动治理评估的科学化和合理化方面取得了明显的成绩。但毋庸讳言， 无论在 治理评估的理论研究方面， 还是在实际操作方面， 仍然存在着许多严重的问题。 首先， 大多数评 估指标体系的内容十分庞杂， 主题和重点不突出， 目标不明确， 以致即使成功取得了相关数据， 仍然难以客观地反映社会的治理状况。 其次， 多数评估指标体系的操作性和可行性非常低。 绝 3 2008 年第 6 期总第 140 期 大多数评估指标体系的研制者都声称是为了实际的测评， 但无论是从标准的科学性、 数据的可 靠性和程序的合理性等角度看， 多数指标体系都不免是纸上谈兵， 不能付诸实践。 再次， 指标和 标准设置不够科学。 指标和标准的设置， 是治理评估的核心环节。 如果指标和标准不能准确和 全面地反映治理的水平和现状， 那么， 由此而产生的治理评估不仅没有积极效果， 很可能还会 产生十分消极的后果。 最后， 相关的数据资料缺乏可靠性。 测量治理指标的相关数据不仅难以 获得， 而且即使是可获得的数据材料也往往缺乏可靠性。因为治理指标所需要的许多数据， 有 些在政治上有敏感性， 有些又主观因素较多， 它们都会严重影响其可靠性。上述四个问题其实 也是世界上所有治理评估指标体系共同面临的困难，这也是为什么公共治理的评估比其他评 估难度更大的原因所在。但在公共治理评估刚刚起步的中国， 这些问题就更加突出， 难度也因 而更大。 虽然各国对于善治的理解各不相同， 但每个国家都希望有良好的治理， 世界各国都普遍地 把善治当作政治发展的理想状态。 从政治发展的这种趋势来看， 对公共治理特别是对政府治理 绩效的评估， 必然会变得日益重要， 也更加会受到各国的重视。 无论从历史传统看， 还是从现实 生活看， 政府和公共权力部门在中国的社会发展中都起着关键的作用， 公共治理或政府治理对 于中国社会来说， 其作用甚至比西方社会更重要。中国政府提出的一些重要战略目标， 都离不 开良好的公共治理， 例如科学发展、 和谐社会、 小康社会和政治文明都包含着善治的内容。 可以 说， 建立一套比较科学和合理的国家治理评估体系， 对于中国来说意义尤其重大。 三、中国治理评估框架的若干原则和重点领域 我们之所以致力于建立一个关于中国治理的评估框架， 主要目的是： 第一， 总结国内外关 于治理评估的经验， 制定一套衡量国家治理水平的合适标准， 以此检测中国的治理状况。 第二， 发现在国家治理方面存在的主要问题， 明确治理改革的重点领域和主要目标， 以此推进国家的 善治。 第三， 提供一个综合性的治理评估平台， 借此衡量不同地区在治理方面的差异， 测评不同 地区的治理能力和治理水平。第四， 促进国内外学术界在治理评估方面的交流， 推动我国的治 理理论研究。 第五， 通过治理评估， 促进学者与官员的对话与沟通， 增强学者和官员对国家善治 的共识。 建立一套适用于测评中国治理状况的指标体系， 有一些共同的原则需要遵循。例如， 这样 一套指标体系必须具有简便性、 实用性和操作性， 数据材料容易获得， 评估活动也切实可行。 应 当把指标体系的重点放在测量治理的现状上， 多数指标应直接反映现存的治理状态， 但也要充 分注意中国民主治理的未来发展， 有适当数量的指标体现治理的前景。 指标的设置要做到主客 观的相互结合， 既有反映治理状态的客观数据， 又有公民和官员对治理状况的主观评价。 此外， 有两个原则需要特别强调。首先要遵循的原则， 就是既立足中国改革开放的实践， 同时充分借 鉴国际上的治理评估经验。 中国是一个发展中的大国， 人口、 历史、 文化、 政治制度等基本国情， 明显不同于西方国家， 中国的治理制度也别具特色。中国的治理指标体系， 应当最大限度地反 映中国的治理特色。但是任何国家的治理都有共同的规律， 也有共同追求的目标， 如民主、 自 由、 稳定、 公正、 高效等， 中国的治理指标也应当反映这些人类共同的规律和价值。 此外， 西方国 家和国际组织在治理方面比我们先行一步， 有不少经验和教训可供我们学习借鉴。其次， 中国 的治理评估指标体系， 应当紧紧围绕党和政府的大政方针， 既突出政府治理的重点， 又兼及治 4 经济社会体制比较 （双月刊 ） 中共十七大确立的近期政治改革的重点， 也应当是建构中国治理评估框架的重要参考。关于中共十七大对政治体制 改革的论述， 可参阅拙文 政改重点 ， 载 财经 年刊 “2008 预测与战略” ， 第 2224 页。 理的基本内容。 换言之， 一些与治理相关的重大政策和战略， 都应当在治理指标中有所体现， 以 此作为评价国家治理状况的基本依据。 在治理评估指标体系中体现中国社会政治经济发展的重要战略部署，有着特别重要的意 义。 只有这样， 才能使治理评估起到推进中国特色民主政治的实际作用。 因此， 在建构治理评估 框架前， 十分有必要回顾一下近年来中国政府正在大力推行的重大发展战略。在我们看来， 与 公共治理有密切关系的重大国家发展战略主要包括： 科学发展、 政治文明、 和谐社会、 小康社 会、 新农村建设、 服务型政府、 创新型国家和生态文明。 科学发展观是中国社会经济发展和现代化建设的指导方针和战略思想，贯彻落实科学发 展观是中国政府目前最重要的任务。 科学发展观强调发展， 把发展当作第一要义。 但它所要求 的是全面、 协调、 可持续的发展， 并把以人为本当作是发展的根本出发点和最终归宿。 这里所说 的科学发展， 不仅是人与自然的和谐发展， 也是经济建设、 政治建设、 文化建设和社会建设的相 互协调。从公共治理的角度看， 科学发展意味着政治进步应当与经济进步相适应， 意味着社会 利益的公平分配， 意味着人与自然的和睦相处。 建设社会主义的政治文明， 被中国政府视为国家的四大长远发展战略目标之一。 政治文明 的内容极为丰富， 既包括先进的政治文化和政治价值， 也包括先进的政治制度， 清廉和文明的 政治行为等， 但最主要的内容是高度发达的社会主义民主和法治， 包括维护和增加人权和公民 权利， 扩大公民的有序政治参与， 依法治国和依法行政， 重点推进基层民主和党内民主， 以党内 民主带动社会民主等。从某种意义上说， 政治文明的程度， 实质性地反映了民主治理的水平。 建设社会主义和谐社会， 也是中国政府确立的国家长远发展战略目标之一。顾名思义， 和 谐社会就是人与人之间、 群体与群体之间、 公民与政府之间， 以及人与自然之间的和睦相处。 胡 锦涛主席对什么是和谐社会做过明确的解释， 他说： 社会主义和谐社会应该是民主法治、 公平 正义、 诚信友爱、 充满活力、 安定有序、 人与自然和谐相处的社会。从胡锦涛主席的权威解释中 可以看出， 和谐社会的诸多要素， 如民主法治、 公平正义、 安定有序等， 其实都是公共治理所要 达到的理想目标。 中国是一个以农民为主体的人口大国，农村治理的状况在很大程度上决定着国家的治理 状况。 在改善农村治理方面， 中国政府最重要的战略举措是建设社会主义新农村。 建设新农村 有六项任务。 一是推动农村经济发展， 包括加强农村基础设施建设， 加快转变农业增长方式， 形 成农民增收的长效机制。 二是扩大农村社会保障， 包括帮助困难农民， 发展农村卫生事业。 三是 推进农村基层民主， 搞好村民自治。 四是发展农村教育文化事业， 培育造就新型农民。 五是解决 好农民实际困难， 促进农村和谐社会建设， 加强农村社会建设和管理。六是稳定和完善农村基 本经营体制， 统筹促进农村各项改革。 不难发现， 农村治理结构和治理方式的改善， 是新农村建 设的重要内容， 也是中国未来治理改革的重点领域之一。 到 2020 年建成创新型国家， 是中国政府近年来提出的重要国家发展战略。这一战略的核 心任务是， 把增强自主创新能力作为发展科学技术的战略基点， 走中国特色的自主创新道路， 推动科学技术的跨越式发展； 把增强自主创新能力作为调整产业结构、 转变增长方式的中心环 节， 建设资源节约型、 环境友好型社会； 把增强自主创新能力作为国家战略， 贯穿到现代化建设 5 2008 年第 6 期总第 140 期 各个方面， 大力推进理论创新、 制度创新、 科技创新。中国科技创新的基本指标是， 到 2020 年， 经济增长的科技进步贡献率从 39%提高到 60%以上， 全社会的研发投入占 GDP 比重从 1.35% 提高到 2.5%。 中共十六大提出了到 2020 年全面建设小康社会的奋斗目标， 中共十七大又进一步对全面 建设小康社会做了详细阐述。 小康社会是一个包括经济发展、 政治民主、 文化教育、 生态保护和 人民生活水平在内的中长期社会发展综合目标体系，同时也是社会主义现代化建设的一个阶 段性目标。中共十六大为小康社会提出的主要硬性发展指标， 是到 2020 年实现国民生产总值 在 2000 年的基础上翻两番，达到 4 万亿美元左右。中共十七大在此基础上又进一步提出， 到 2020 年中国的人均国民产值要在 2000 年的基础上翻两番。 除了经济发展的硬性指标外， 中共 十六大和十七大也对政治文明、 文化教育、 生态环境和人民生活等提出了明确的要求。小康社 会的实现程度， 直接反映着中国民主治理的发展程度。 改革开放以来， 中国的社会经济现代化取得了举世瞩目的巨大成就， 但中国人民在享受现 代化甜蜜果实的同时， 也为此付出了高昂的代价。其中最沉重的代价， 就是环境恶化、 生态失 衡、 气候变暖和资源短缺等。 中国政府清醒地看到了生态环境破坏给国家和人民所带来的严重 后果， 从 1980 年代中期开始就重视环境保护， 并将保护环境和节约能源当作基本国策， 给予最 优先的考虑。 1987 年国家发布 中国自然环境保护纲要 ， 1989 年全国人大通过 中华人民共和 国环境保护法 ， 1992 年就开始编制并实施 中国 21 世纪议程 。 2007 年的中共十七大， 首次提 出了建设生态文明的环境战略， 其主要内容包括改善生态治理、 发展循环经济、 建设节约型社 会、 保持可持续发展、 树立环保意识等重大政策措施。 人与自然的和谐程度、 生态文明的发展程 度， 都将成为反映中国民主治理程度的重要尺度。 随着政府明确其公共服务职能， 尤其是提出建设服务型政府的目标后， 中国政府在治理改 革中日益偏重公共服务的内容。服务型政府的内容， 包括提供更多的社会公共品， 特别是在环 境保护、 生态平衡、 义务教育、 基础交通、 公共安全、 社会福利等方面增加公共服务支出； 简化行 政审批程序， 放松政府对社会经济事务的管制； 改善政府官员的服务态度， 增强政府与公民之 间的相互信任； 强化行政责任， 实行各种形式的承诺制度和问责制； 努力促进基本公共服务均 等化， 加大扶贫和财政转移支付力度， 使经济改革的利益更多地向困难群体和落后地区倾斜。 四、中国治理评估框架 上述社会政治经济发展的重大战略目标和战略策略，直接或间接地关系到中国的治理改 革方向， 是建构中国治理评估框架必须重点考虑的内容。 反过来说， 上述目标的实现程度， 直接 或间接地表征着中国民主治理的现状。 中国的治理评估框架， 必须充分地反映中国政府实现上 述目标的程度。按照这样的思路， 我们认为中国治理评估框架应当包括以下 12 个方面的基本 内容 （见表 1 ） 。 公民参与公民参与是民主治理的基础， 公民参与程度愈高， 民主治理的程度也就愈高。 衡量中国公民参与状况最重要的环节有两个， 即选举民主和协商民主。 前者关系到政府官员是 否代表人民， 后者关系到政府政策是否充分体现民意。 人民代表大会制度、 政治协商制度、 社区 居民自治制度、 职业自治制度和民族区域自治制度等构成了中国现行民主政治的制度框架。 在 这一制度框架内， 体现公民参与程度的主要参照点包括： 选举法规、 直接选举的范围、 竞争性选 6 经济社会体制比较 （双月刊 ） 表1：中国治理评估框架 选举法规； 直接选举的范围； 竞争性选举的程度； 村民自治； 居民自治； 职工代表大会 的作用； 重大决策的公众听证和协商； 社会组织或民间组织的状况； 社会组织的制度 环境； 社会组织对国家政治生活的影响； 公民利用网络和手机参与公共生活的情况。 法律对公民权利的保护； 公民法定权利的实现程度； 妇女、 儿童、 贫困居民等弱势群 体的权利保护； 对少数派和不同意见者的保护和宽容； 公民和官员的人权意识； 公民 合法的游行示威； 公民的自我保护能力； 公民的维权； 对公民的法律救助。 党内选举、 决策和监督法规； 各级党委领导人的产生方式； 党委推荐和任用干部的民 主程度； 党代会的作用； 党委的决策和议事程序； 党内的权力监督； 党务公开的程度； 党代表的直接选举； 执政党与其他民主党派的协商。 国家的立法状况； 宪法和法律的权威； 党和政府的依法执政、 依法行政程度； 公民和 官员对法律的了解和尊重； 法律在实际政治生活中的作用； 立法活动和司法活动的 自主性和权威性； 律师的作用； 官员和公民的法律意识； 政府政策的法律审查； 司法 审判的执行情况。 公民对宪法的认同； 公民对党和政府的认同； 法律的权威和适用性； 党和政府的权 威； 公民对基层政府的信任； 公民对周围官员的信任程度； 公民对政治现状的满意程 度； 公民对主流意识形态的认可； 公民对国家发展前景的态度。 基尼系数； 恩格尔系数； 城乡差别； 地区发展差别； 教育公平程度； 医疗保健公平程 度； 就业公平程度； 党政干部中的女性比例； 党政官员的代表性； 人大代表和政协委 员的代表性； 基本公共服务均等化程度。 政府对突发事件的处置能力； 公民的社会安全感； 政策的延续性； 社会治安状况； 通 货膨胀率； 民族区域的冲突事件； 群体性事件的数量； 上访数量及比例； 家庭暴力； 公 共暴力。 政务公开的法规及效果； 政治传播渠道的数量和质量； 决策过程的公开化程度； 行政 机关、 法院、 检察院等活动的公开化制度； 公民对政治事务的了解程度； 新闻媒体的 自主性； 公民获取政治信息的权利和渠道 ； 党政干部的收入及财产申报及其真实和 透明情况。 政府的行政成本； 党政干部的行政能力； 政府的行政效能； 党政机关的协调程度； 决 策失误的概率； 公共项目的投入产出率； 电子政务； 政府的快速反应和处事能力； 公 民对政府决策和处事效率的满意程度。 官员对其行为的负责程度； 对渎职官员的惩罚； 官员与公民的沟通渠道； 官员对公民 意见的尊重； 党和政府接收和处理公民诉求的机制； 党和政府的决策咨询机制； 政策 反馈及决策部门对政策的修订情况； 政策反映或代表公民要求的程度； 公民意见对 政府决策的影响； 行政诉讼的数量及后果。 政府预算公共服务支出的比例； 基本社会保障的状况； 9 年制义务教育普及率； 基本 医疗保险覆盖率； 政府对穷人和困难者的帮助； 政府一站式服务的普及率； 国家提供 公共基础设施的力度； 公民对政府服务的满意程度； 政府的生态治理及其效果。 廉政法规及其效果； 腐败官员的数量及惩处； 对政府及党政干部的经济审计； 公共预 算监督； 权力的相互制约； 公民对政府权力的制约； 新闻舆论监督； 公众举报等社会 监督； 党和政府的自律。 公民参与 治理目标 （评估维度 ）重点领域或主要关注点 人权与公民权 党内民主 法治 合法性 社会公正 社会稳定 政务公开 行政效益 政府责任 公共服务 廉政 7 2008 年第 6 期总第 140 期 举的程度、 村民自治、 居民自治、 企业职工自治、 重大决策的公众听证和协商、 网络民主的发展 程度、 社会组织或民间组织的状况、 社会组织的制度环境、 社会组织对国家政治生活的影响。 人权与公民权保护和扩大人权和公民权， 是民主治理最重要的目标。 国家的人权和公民 权的实现状况， 是民主治理的最终结果。它既体现在国家的法律和政府的政策中， 更体现在政 府和公民的实际政治生活中。 直接反映中国人权和公民权状况的重要领域是： 法律对公民权利 的保护、 公民权利的实现程度、 妇女、 儿童、 贫困居民等弱势群体的权利保护、 对少数派和不同 意见者的保护和宽容、 公民和官员的人权意识、 公民合法的游行示威、 公民的自我保护能力、 公 民的维权， 以及对公民的法律救助等。 党内民主中国共产党是中国惟一的执政党， 囊括了社会各个领域中的多数精英， 掌握着 国家最重要的立法、 行政和司法权力， 党内的民主状况直接反映着国家的民主状况。决定党内 民主的主要变量有： 党内选举、 决策和监督法规、 各级党委领导人的产生方式、 党委推荐和任用 干部的民主程度、 党代会的作用、 党委的决策和议事程序、 党内的权力监督、 党务公开的程度、 党代表的直接选举， 以及执政党与其他民主党派的协商情况。 法治法治与民主是一个硬币的两个方面， 互不可分； 法治也是民主治理的基础， 没有法 治就没有善治。 中国共产党和中国政府在 1990 年代中期以后就正式将建设社会主义法治国家 作为长远的国家政治发展目标， 因而， 法治的实现程度直接反映着民主治理的程度。体现国家 法治现状的主要领域包括： 国家的立法状况、 宪法和法律的权威、 党和政府的依法执政和依法 行政程度、 公民和官员对法律的了解和尊重、 法律在实际政治生活中的作用、 立法活动和司法 活动的自主性和权威性、 律师的作用、 官员和公民的法律意识、 政府政策的法律审查和司法审 判的执行情况。 合法性这里所说的是政治学意义上的合法性 （Legitimacy ） ， 即政府权威和政治秩序自觉 被公民认可和接受的程度。 它既是政府治理的民意基础， 也是民主治理的直接后果。 测量政治 合法性的主要参考变量有： 公民对宪法的认同、 公民对党和政府的认同、 法律的权威和适用性、 党和政府的权威、 公民对基层政府的信任、 公民对周围官员的信任程度、 公民对政治现状的满 意程度、 公民对主流意识形态的认可， 以及公民对国家发展前景的态度。 社会公正社会公正是指社会的政治、经济和文化权益在全体公民之间公平而合理的分 配， 它是社会全面进步的重要尺度， 也是社会主义制度的首要价值。社会公正不只是合理的财 富分配， 还包括机会的均等， 其内容涉及到政治、 社会、 文化、 教育、 司法等各个方面。体现中国 目前社会公正程度的重要变量有： 基尼系数、 恩格尔系数、 城乡差别、 地区发展差别、 教育公平 程度、 医疗保健公平程度、 就业公平程度、 党政干部中的女性比例、 党政官员的代表性、 人大代 表和政协委员的代表性， 以及基本公共服务均等化程度。 社会稳定安定的社会秩序和稳定的政治局面， 直接关系到公民的生活和社会的发展， 是 民主治理的基本目标之一。 中国是一个正处于重大转型中的发展中国家，