（公共管理专业论文）上海镇村治理关系及其优化研究——以上海市A镇为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 i 上海镇村治理关系及其优化研究 以上海市 a 镇为例 摘 要 20 世纪 80 年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了 深刻的变化， 在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对 独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政 府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。按照村民委 员会组织法的制度安排，乡镇是国家的基层政权，依法行政，村民 委员会是村民自治组织，依法自治。然而自“镇村分治”以来，事实 上对于乡镇政府与村民委员会之间究竟是“指导关系”还是“领导关 系”的界定并不清楚，镇村治理关系在现实问题上的调处往往与政策 规定的不一致，或存在许多的矛盾和困难。 本文对我国自民国时期起至今的镇村治理关系的历史演变历程 进行了回顾，并对目前我国镇村的法定关系进行了探究，比较分析了 镇村治理关系和政企关系、 镇居关系的相似处及不同点。 在此基础上， 进一步对特定的对象上海市 a 镇进行了调查研究， 通过问卷调查 的方式分镇干部、 村干部、 村民三个层次对镇村治理关系的认知程度、 镇村治理关系的表现形式等多个方面进行了定性分析， 展现出 a 镇镇 村治理关系的现状,并通过对 a 镇镇村治理关系中隐含的主要问题进 行分析，找出了以下四个主要问题：一是镇村治理关系超越了“指导 与被指导”关系；二是镇与村的职责不清；三是镇村两级的关注点不 再完全一致；四是村干部的实际能力与现实要求存在差距。 根据以上分析， 本文从五个方面提出了改善镇村治理关系的基本 思路和对策：1、理清职能，找准位置，正确发展镇村治理关系；2、 正确履行村级组织职能，实现村民自治；3、加强法制宣传，提高村 民自我管理的意识；4、提高素质，加强村镇人才培养；5、完善政府 配套服务，实现政府职能的社会化。 关键词：上海，乡镇政府，村委会，治理，关系 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 ii research on the relationship and optimization between town government and village committee in shanghai -given the example of a town in shanghai abstract great changes have taken place in china rural grass-roots management system and government way since 1980s. alone with the peoples government of a township or a town which represents the country to exercise the administration authority from top to bottom, the village committee represents the villages to exercise primary power. these are two vehicles of power not only in different aspects but also relatively independent. according to the organic law of the villagers committees of the peoples republic of china, the peoples government of a township or a town is the primary administration authority which exercises its right in accordance with law. meanwhile, the villagers committee is the primary mass organization of self-government which exercises its political right in accordance with law. however, we still not understand the relationship between the government of a township or a town and the villagers committee since they are governed separately. do they guide or lead with each other? the solution is not frequently accordance with the policies, and whats more, there are great contradiction and difficulties in the governing relationship between a town and a village. this paper provides an overview of the historical evolution of the governing relationship between a town and a village since the period of the republic china, and its relationship required by law at present, which 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 iii analyze the differences and similarities by comparing the governing relationship between a town and a village, the relationship between government and enterprise and the relationship between a town a neighborhood. on this basis, this paper investigates a special a town in shanghai. through a sampled questionnaire survey toward cadres of town, cadres of village and villagers, it provides a qualitatively analysis from many aspects such as understanding of the relationship between a town and a village and a representation of it, which presents the current situation and existing problems. through analyzing the main interior problems of such relationship of a town, this paper puts forward basic idea and advice to improve the relationship between a town and a village. 1.ensuring a correct development of the relationship between a town and a village by performing the right function. 2.correctly orientating the function of the village level organization, implementing the organic law of the villagers committees and realizing self-government by villagers. 3.enhancing the publicity of law to enhance the villagers sense of managing their own affairs. 4.improving the entire quality and training more professionals of a town and a village. completing the public service and socializing the government functions. keywords: shanghai, government of a township and a town, villagers committee, relationship 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：阳晖 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密 ，在 年解密后使用本授权书 不保密 。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：阳晖 指导老师签名：曾峻 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 1 第一章 绪 论 20 世纪 80 年代以来， 我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化， 在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力载体： 一是代 表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府， 二是代表村民行使基层社区自治权 的村民委员会。按照村民委员会组织法的制度安排，乡镇政府是国家的基层 政权，依法行政；村民委员会是村民自治组织，依法自治。然而自“乡村分治” 以来，对于乡镇政府与村民委员会之间究竟是“指导关系”还是“领导关系”的 界定并不清楚，镇村治理关系在现实问题上的调处往往与政策规定的不一致，或 存在许多的矛盾和困难，两种权力的运作界限不明，关系不规范，制约了乡镇政 府行政职能的发挥以及村民自治的健康发展， 对农村基层稳定造成了一些不利的 影响。本文拟通过对特定的对象上海市 a 镇进行调查研究，针对镇村治理关系 存在的问题及如何优化提出一些合理化建议，以促进农村治理结构的不断完善。 第一节 选题的目的和意义 1982 年， 我国在 宪法 中明确 “村民委员会是基层群众性自治组织” 。 1986 年 6 月开始，村民自治在全国各地得到普遍推行，标志着国家权力在乡村社会的 退出和乡村社会民主化的开始， 乡镇政府演化为我国政府序列中最基层的政权组 织。1998 年，全国人大在经过十年左右的试点基础上，通过并正式颁布实施村 民委员会组织法 ，将村民自治的具体内容、乡镇政府与村级组织之间的关系确 定下来。即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自 治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ” ； “乡、民族乡、镇 的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于 村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作” 。 但是，在具体的实际运行和操作过程中，不同程度地出现了乡镇政府与村级 组织之间因权力、利益、制度等各方面引发的矛盾和问题。这些矛盾和问题大多 数得不到及时有效地解决，甚至出现激化，从而导致农村基层的治理成本增加， 政权的社会整合能力、 运作效能以及合法性受到挑战。 所以， 在村民自治条件下， 如何处理好乡镇基层政权与村级组织之间的关系，对于降低基层治理成本，提高 乡镇政权和村级组织的运作绩效都十分必要。 本文拟以经济较发达的上海市 a 镇为例， 探讨在城市化进程逐步推进的过程 中，如何理顺乡镇政府与村级组织的关系，建立有效的基层政权组织形式的制度 措施，寻找乡镇政府对村级组织开展指导工作的有效途径，使我国能在政权的最 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 2 基层实现国家政权的稳定，从而推动人民的福祉和现代化事业的进程，这对于新 形势下解决农村、农业、农民等“三农”问题，增加农民收入，实现农民致富达 小康目标同样具有十分重要的意义。 第二节 国内外研究现状 20 世纪 80 年代以来， 不同学科的专家学者开始大规模地介入乡村治理研究, 乡村治理问题渐渐成了中国的显学，其中不乏对镇村治理关系的研究。 一、国外研究现状 近些年来，国外学界对中国农村也进行了大量研究，如以欧博文（kevin o brien ） 、李连江（lianjiang li） 、白思鼎（thomas p.bernstein ） 、戴慕珍（jean oi ） 、 柯丹青 （daniel kelliher ） 、 史天健 （shi tianjian） 、 墨宁 （melanie manion） 、 罗伦丝（susan lawrence）等为代表的，关注中国农村基层民主与治理等问题， 获准进入中国农村进行田野调查的“海外学派” 。但是，村民自治是我国特有的 一种乡村管理体制，与世界上其他国家的农村管理体制有很大的不同。因此，这 些研究中关于镇村治理关系成系统的研究理论还是较少，其中较为集中的观点 是： 中国乡镇政府与村民委员会的关系， 说到底是国家与社会关系在农村的体现， 它反映了改革开放后中国政府对农村的治理方式， 由依靠国家机关集中统一管理 转为群众自我管理的过程。实践表明，引发乡镇政府与村委会关系推移的原因， 多数是“指导关系”和“领导关系”不清所导致的。由于没有形成相对明晰的观 点，故对国外研究理论在本文中不作阐述。 二、国内研究现状。 自 20 世纪 80 年代我国建构了村民自治模式以后， 国内学术界就对此作了大 量的研究，特别对实行了村民自治后的镇村治理关系有了很多深入的探索，目前 主要有以下一些代表性的学术观点。 1、乡派村治。 这一观点的代表人物有徐勇、徐增阳等，此外，温铁军也倾向于这种选择。 徐勇主张实行“县政、乡派、村治” ，他认为： 乡政是国家与乡村社会之间的 中间环节， 上接县， 下连村， 任何孤立或单项的乡政改革都很难取得实质性成效。 因此，应进行县、乡、村三级连动式的结构性改革，打通乡政与村治的 隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系” 。 “县政、 乡派、村治”的设计是：县政是指县成为国家在农村的基层政权，直接对本县政 务和人民负责。乡派是指县以下的乡镇成为县的派出机构，接受县政府的委派， 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 3 专事县政府委托的任务。村治是在村一级实行村民自治，使村民委员会成为自治 性组织，从而实现乡村治理的结构性转换1。这种格局即有利于强化政府管理， 同时也较有利地将国家政权与农村基层社会结合起来， 村委会实际上是国家与农 民之间的中介组织， 许多矛盾和冲突可以通过这一中介组织的上传下达加以缓和 和整合 2。 2、乡治村政。 主张“乡治村政”的沈延生认为：乡治指乡镇应以社区服务为主，以行政决 策为辅，即乡镇自治是地方自治之一种，与上级行政关系密切，其财政体制与人 事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡镇的操纵。村政即将政府组织应 延申至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村公所，作为乡镇政府的 派出机构，在乡镇政府的授权和委托下行使乡镇政府所赋予的行政、管理、服务 等职能，负责领导所属范围内各村委会的工作。村公所可由 13 人组成，成员 均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村 还应设立村民代表会议，作为议事机关 3。 3、镇村自治。 这种观点认为,20 世纪中国乡镇体制的变迁过程，是在控制型治理和自治型 治理两种模式中进行选择的过程。 随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场 经济的发展，以及传统的权力文化向权利文化的转变，特别是在普遍推选村民自 治之后，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域，实现乡镇自治就应该成为 最现实的选择 4。 一些学者认为，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制，是自上而下 的单向政治统治方式，由于缺少约束制衡，表现出了很强的自我扩张性。而实行 镇村自治后，可以从根本上解决一些在现行体制下较难解决的问题，如由乡镇人 大决定乡镇政府机构规模，可以保证机构精简，实行以村民自治体制为基础的社 区自治 5。具体来说，就是要撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化上级政 府职能部门如公安、工商、税务、计生、教育等派出机构；充实和加强村级自治 组织；大力发展农村经济中介组织，开放农会等农民利益代表组织 6。 4、取消村级层次。 党国英的观点是，应该建立大农村社区，其基本想法是，第一，取消村级管 理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公 1徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换j.江苏社会科学，2002,2:27-30. 2徐勇.论乡政管理与村民自治的有机衔接j.华中师大学报,1997,1:25-28. 3沈延生.村政的兴衰与重建j.战略与管理，1998,6:12-14. 4于建嵘.乡镇自治：根据和路径以 20 世纪乡镇体制变迁为视野j.战略与管理,2002,6:6-9. 5汪风清、徐广春.21 世纪中国乡镇体制改革展望j.江西行政学院学报，2000,4:52-54. 6于建嵘.乡镇自治：根据和路径以 20 世纪乡镇体制变迁为视野j.战略与管理,2002,6:6-9. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 4 共管理职能转移到乡镇管理机构。 第二， 适当缩小乡镇规模， 在乡镇社区实行 “民 主选举、议政结合、两委合一” ，所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合 一 7。 5、取消乡镇机构。 这种观点认为，乡镇机构可以取消，直接由区政府管村。理由是现在很多行 政职能由区政府直接拉条管理，取消乡镇一级的建制即可以节约行政开支，又可 以给予村机组织更大的自主权 8。 赵树凯认为，乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党 政混合运作的一体性机构。 从外部规模看， 乡镇政府确实是一个非常庞大的机构； 从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的政治机器 ；从日常表现看，乡 镇政府也确实发生过一些无法无天的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于 悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。 ” 9 但是，党国英对此就不认同，他在肯定乡村自治的同时，也指出： “有人提 出要取消乡镇一级政府是完全错误的， 公共权威机构的派出制已经被世界政治经 验所否定，我们不能走回头路10。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度 的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主议弊端。 ”11 第三节 本文的研究思路、方法和主要观点 一、研究思路 本文从回顾我国自民国时期起至今的镇村治理关系的历史演变历程入手， 对 目前我国镇村的法定关系进行了探究，比较分析镇村治理关系和政企关系、镇居 关系的相似处及不同点。在此基础上，进一步对特定的对象上海市 a 镇进行 调查研究，分析 a 镇与村级组织之间的关系现状、存在的矛盾和问题、对基层政 权建设的影响等，研究这种关系形成的现实原因和影响因素。通过以 a 镇为代表 的镇村治理关系研究，抽象出带有普遍性的结论，进而提出理顺镇村治理关系， 提高基层组织绩效和稳定基层政权的相关途径和政策建议。 二、研究方法 本论文主要以案例研究为研究方式，采用问卷、个案调查、文献阅读等方法 收集资料，用理论分析的方法对所要研究的问题作描述性的定性分析。首先是以 7党国英.村民自治终会衰弱乡镇自治宜速推行n.南方农村报，2005-07-21:(02). 8郑法.农村改革与公共权力的划分j.战略与管理,2000,4:14-16. 9赵树凯.乡镇改革：检讨与展望10 省(区)20 乡镇调查a.中国发展研究：国务院发展研究中心研究报 告选(2005 版)c.北京：中国发展出版社，2005. 10党国英.撤消乡镇政府 并非改革目标n.南方都市报,2005-6-13:(02). 11党国英.中国乡村自治：现状、问题与趋势j.江苏社会科学,2004，4:8-11. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 5 上海市 a 镇作为一个带有普遍意义的地区进行个案调查， 然后分镇干部、 村干部、 村民等三个不同层次的代表对镇村治理关系的认知程度、 镇村治理关系的表现形 式等多个方面开展了问卷调查，通过对问卷相关内容的归纳、总结，提炼出本文 所支持的结论。 三、本文的主要观点 本文认为， 目前理论界对镇村治理关系存在的大部分问题已经分析得十分的 透澈，对一些例如选举等具体问题的研究取得了很大的突破，并提出了许多有建 设性的意见和建议。但是，通过分析笔者认为，镇村治理关系目前的存在形式有 它历史的和现实的双重原因，取消乡镇机构和村级层次的观点过于激进，不符合 当前的现实状况，乡派村治和乡治村政很大程度上约束了镇村的积极参与性，加 大镇村自治的力度将成为未来镇村治理关系的主要趋势。当前，我们应当正视镇 村治理关系的现状，进一步提出改善镇村治理关系的基本思路和对策，为逐步过 渡到镇村自治阶段打下平稳的基础。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 6 第二章 我国镇村治理关系的演变历程及法定关系 第一节 我国镇村治理关系的演变历程 近代以来，我国镇村治理关系的演变历程大致经历了四个阶段。 一、民国时期：士绅操纵的村镇关系（晚清-1949 年） 在中国，乡镇社会的国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其主要 内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政力量深入农村基层，加强国家对乡镇 社会的动员和监控能力， 使乡村社会在国家行政权和社会自治权的相互作用下实 现其治理过程 12。在镇村治理关系中，将农民社会成员联系在一起的纽带是地缘 关系，绅士代表着乡村社会整合中的地缘关系，充当着乡村社会与国家之间的媒 介 13。乡村的绅士们凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务，士绅的文化凝 聚力，补充国家各项官僚职位的人员流动，以及与国家政权的密切合作，使得政 权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是，随着现代化 造就了新的城市名流，农村士绅开始向城市社会单向流动，从而整体上渐渐离开 了农村社会的生活秩序 14。 二、建国初期：以乡政权为主的镇村治理关系（1949-1958 年） ： 建国初期的乡村关系比较简单，主要是催交公粮、治安、按上级政府批示动 员农民生产、 组织农民进行大型工程建设等。 在农业合作化和集体化逐步推进后， 1954 年初，政务院内务部发布了关于健全乡政权组织的指示 ，把乡政府的工 作职责划分为生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等 工作内容，乡政权下的治理单位确定为自然村，治理的组织包括村党支部、合作 社、青年团、妇女会等，村庄治理的公共权力主要由村党支部和上级下派的工作 组来行使 15。 这时期的村镇关系实际上是一种中空的镇村治理关系。 表面上农村和农民是 被国家控制了，实质上却被农村干部所控制。因为国家没有致力于村庄政治文化 的转变，也没有摧毁地方上牢固的关系网络。传统的文化观念、亲戚与个人关系 网、宗族等地方因素构成了农村权力的基础 16。 12徐勇.中国农村村民自治m，武汉：华中师范大学出版社，1997.22 13费正清美.美国与中国m，北京：商务印务馆，1987.29 14王沪宁.当代中国村落家族文化m，上海：上海人民出版社，1991.274 15郞秀云.当代中国乡村关系研究d.上海：复旦大学，2004.24-27 16弗里曼、毕克伟、塞尔登.中国乡村、社会主义国家m.北京：社会科学文献出版社，2002. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 7 三、人民公社时期：从属关系的镇村治理关系（19581983 年） 新中国成立以后，在国家的积极推动下，人民公社体制在农村全面确立。人 民公社是农业生产集体组织， 也是农村的基层政权机构。 乡政机构名义上有三个： 即公社党委、公社管委员（即后期的革命委员会）和社员代表大会。人民公社下 设生产大队和生产队，形成公社-生产大队-生产队“三级所有、队为基础”的治 理组织体系。公社是农村各项工作的领导和管理机关。 美国学者 victor nee 认为： “在人民公社制度中，国家和社会之间缺少明晰 的组织边界，尽管公社行政是国家组织的最低一层，但实际的国家边界无法清楚 地划出，公社经由村社组织民兵、党支部、大队、小队、农、妇联、共青团等 各种正式的和非正式的关系联系起来， 这些组织均非村庄内部自发形成而是由国 家嵌入的，以保证对村庄的控制。 ” 17 人民公社政社合一的体制，实现了国家对 社会政治文化及其它一切领域的控制。农民最终成了依附于国家的社会阶级，这 就是农村社会“国家化”的实质，公社时期的治理模式呈现出自上而下的单轨政 治的特征。 毋庸讳言，人民公社确有其明显弊端，但从国家政权建设的视角看，公社的 历史地位却不应被忽视。第一，公社在农村最基层社区建立起了强有力的政权组 织， 在中国历史上第一次把农村真正组织起来。 新中国成立以后， 经过不断努力， 国家政权组织终于深入乡村基层社区，而且这种深入是以农村的政治、经济解决 为前提的，因而得到了农民发自内心的强大的合法性支撑。第二，人民公社体制 既保证了国家对农村的资源汲取， 又避免了国民党时代赢利型经纪对乡村社会的 严重盘剥。第三，公社进行了有效的文化整合，新的价值观得到广泛传播。自清 末以来开始的国家政权建设任务在人民公社体制下终于初步完成了 18。 四、改革开放时期：乡政村治的镇村治理关系（1983 年-至今） 在 1982 年通过的新宪法中，国家确认了村民委员会这一新的农村基层组织 形式，1987 年，全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法（试 行） ，在这部法律中，进一步明确规定了村民委员会与乡镇政府的关系是被指导 与指导的关系，而不再是过去的行政隶属关系，这样，乡镇成为了我国农村最基 层的一级政权组织。其特征，一是乡（镇）为国家的一级政权机关，其组织设置 与县级组织相一致，采取上下对口、条块结合的组织原则；二是在乡全方位以下 的村庄，国家不设政权组织，而是依法设立“村委会” ，由村民直选村委会组成 人员，是农村最基层的群众性自治组织 19。在村民自治条件下国家的组织边界止 17victor nee & david stark.remaking the economic institutions of socialism:china and eastern europe,standford university press,1989,pp.192-193，转引自景跃进.国家与社会边界的重塑j.江苏 社会科学,2000,2：18-20. 18龙太江.乡村社会的国家政权建设：一个未完成的历史课题j.天津社会科学，2001，3:102-105 19张厚安、白益华.中国农村基层建制的历史演变m，成都：四川人民出版社，1992.1 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 8 于乡镇政权， 村民委员会作为农村自治的组织形式在性质上与政府组织有着本质 的区别，村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民，意味着以“命令 服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解，国家在农村的行动 方式开始法治化、契约化和政策化。由于现代社会国家与社会相互渗透的加强， 村民委员会实际上又扮演了农村社会的“自组织”的角色，成为联系国家与农村 社会的桥梁，而且是农村社会与国家谈判的代理人，降低了农村社会与国家的交 易成本 20。 第二节 我国镇村的法定关系 一、我国乡镇政府的职权、机构和产生方式 （一） 、乡镇政府的职权和职能 乡镇政府的职权是依法具有的权力，这一权力由法律规定，且与乡镇所拥有 的职位是相一致的。我国宪法 21从法律角度规定了乡镇政府行使的职权： （1） 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令， 发布决定和命 令； （2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算、管理本行政区域内的 经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计 划生育等行政工作； （3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的 财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利。民 主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权利； （4）保障少数民族和尊重少 数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由 等各项权利； （5）办理上级人民政府交办的其他事项。 政府职能与职权有一定区别，政府职能就是在一定时期内，在依法行使国家 权力的过程中所负有的职责和作用，乡镇政府主要承担了以下基本职能：管理职 能、教育职能、服务职能、分配职能、专政职能。乡镇政府是国家设在最基层的 一级政府，直面黎民百姓。目前，乡镇政府在新的发展时期如何发挥作用，对于 贯彻落实党的方针政策，改善人民群众生活，维护农村社会稳定，促进农村两个 文明建设，都有至关重要的影响。 （二） 、乡镇机构的设置 1、乡镇机关及事业机构设置 一般镇政府设党政办公室、 组织科、 宣传科、 城市建设办公室、 财经办公室、 社会事务办公室、信访办公室、治安综合治理办公室等规范性机构。其中社会事 20郞秀云.当代中国乡村关系研究d.上海：复旦大学，2004.33 21中华人民共和国宪法m，北京：法律出版社，2006.9-10. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 9 务办公室同时挂民政办公室的牌子。 乡镇纪律检查委员会机关、人民武装部按有关规定设置，工会、共青团、妇 联组织的设置按有关章程执行。 其中镇属事业单位一般有：安全监督办公室、社保中心、文化中心、农村经 营管理站、拆违办、社区管理办公室、司法所等。 拉条管理的部门有：派出所、工商所、税务所、土地所等机构。 2、乡镇机关编制和领导职数 机构改革后上海市的乡镇大多在 40-55 名的规定下核定行政编制。 乡镇机关一般设党委书记一名，镇长一名，镇级党委班子共有 9 名，镇级党 政领导职数配备 9 名左右，包含乡镇党委正副书记、人大正副主席、正副镇长、 纪委书记、人民武装部长等。 （三） 、乡镇主要领导的产生方式 乡镇政府的主要领导镇党委书记经镇常代会选举产生，镇人大主席、镇长由 乡镇人民代表大会选举产生，副主席、副镇长由乡镇人民代表大会提名并选举通 过。其他政府工作人员根据国家及上部门主管部门的要求配制而成。 二、村级组织的职能、设置和产生方式 村级组织是一个笼统的概念，主要包括村党支部、村民委员会和村级经济合 作组织，在这里我们主要研究乡镇政府和村民委员会之间的关系，其他组织不作 重点讨论。 （一）村民委员会的组织性质和职能 村民委员会组织法22规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自 我服务的基层群众性自治组织， 实行民主选举、 民主决策、 民主管理、 民主监督。 虽然在村级组织之下还有“村民小组” ，但社会发展到今天，它已经不是一个严 格意义上的“组织” 。 对于村委会的职能， 村民委员会组织法只粗略地提出：村民委员会办理 本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反 映村民的意见、要求和提出建议。但是，实际上，村级组织作为中国农村社会的 一个独立管理层次， 履行的职能不仅包括以上法定的职能， 而且包括行政、 经济、 社会等多方面。 1、村级组织的行政职能 按照地方各级人民政府组织法的规定，乡镇人民政府是基层行政机关，其行 政职责理应不再经过其它环节直接履行，但是我国的国情是人多、国土面积大， 一般的村级组织管辖人口都在 1500 人以上，一个乡镇管辖人口达到了 2 万人以 22村民委员会组织法m，北京：法律出版社，2006.1 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 10 上，甚至 20 万人，因此国家的行政管理事务仍然需要村级组织来分担。 村级组织的行政职能包括： （1）计划生育管理； （2）土地管理：按照要求， 村土地管理员在宅基地管理的各个环节必须协助乡镇土地管理部门工作； （3）社 会治安综合治理：对村级社会的矛盾纠纷排查及化解，各级组织都提出了很高的 工作要求； （4）防汛工作。包括防汛人员的组织,防汛措施的落实； （5）地质灾 害防治工作； （6）其它工作：包括五年一次的县乡人大代表选举；统计及抽样调 查工作；人口普查、农业普查、工业普查、第三产业普查、畜禽防疫、合作医疗、 退耕还林工作、民政工作、地方病防治、国家改水改电工作、征兵工作等等。行 政职能是村级组织的重要工作职能。 2、村级组织的经济职能 理论上讲，对集体土地的经营应该是村级组织的首要职能。对集体土地的经 营应当成为村级组织的主要工作职能，也就是村级组织的本职工作。不进行集体 土地的经营或没有搞好对集体土地的经营，这样的村级组织是不称职的。 村级组织的经济职能并不是只有发包土地这一件事，其职责包括： （1）制定 土地经营方案； （2）组织水利设施建设，搞好农田灌溉； （3）组织农田植保； （4） 组织农业的专业化生产，提升农业生产技术整体水平； （5）围绕农业的产前产中 产后服务，进行生产生活资料的经营，搞好农产品的初深加工； （6）结合当地资 源特色发展其它工商项目， 开拓新兴领域； （7） 以出资者身份， 管理好村办企业， 实现集体资产的保值增值。 3、村级组织的社会职能 村级组织的社会职能包括： （1） 河道建设， 使人畜有干净卫生的水环境； （2） 公路建设及维护； （3）协助进行电网改造及信息传输设施建设； （4）调解民间纠 纷； （5）敬老爱幼设施及环境建设。 （二） 、村级组织的设置 村民委员会组织系统是指按照村民委员会组织法在村一级设立的管理村 级事务的组织群体。村民委员会组织系统有三个层次，第一个层次是管理村级事 务的权力机构：村民会议和村民代表会议。第二个层次是管理日常村务的工作机 构：村民委员会。第三个层次是村民委员会下属各村民小组。 村民自治是全体村民共同参与的直接民主， 主要通过村民会议和村民代表会 议行使自治权，因而村民会议和村民代表会议是村级事务的权力机构。 一是村民会议。村民会议有广泛性、直接性和权威性的特点。村民会议召开 的合法性必须具备三条： 一是法定人数必须有本村十八周岁以上村民的过半数参 加。二是有本村三分之二以上的户的代表参加；三是所作决定经过到会人员的半 数通过。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 11 二是村民代表会议。村民代表会议是村民会议的特殊形式。代表的产生有两 种形式：一种是由村民按五户至十五户推选一名代表，组成代表会议；第二种是 由各村民小组推选若干人组成村民代表会议。 村民代表会议讨论决定村民会议授 权的事项。由于村民会议具有决策权，因此，村民代表会议也是村级事务管理的 权力机构。 三是村民委员会。村民委员会是村民自治的常设机构。由主任、副主任和委 员组成，由村民直接选举产生，每届任期三年，可以连选连任。村民委员会根据 需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。 四是村民小组。村民小组设有小组长，组长由村民小组会议推选产生，实际 上也起着相当重要的作用。其主要职权是：落实乡村交给的各项任务，向村民委 员会反映本组村民的意见、 要求和建议； 处理小组内部的各项事务， 如发包土地、 兴修水利等。 （三） 、村委会的机构构成及产生方式 村民委员会组织法第 9 条规定：村民委员会由主任、副主任和委员共三 至七人组成。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村 应当有人数较少的民族的成员。村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给 予适当补贴。 第 11 条规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任 何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期 三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。 第 25 条规定：村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委 员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可 以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生 等工作。 三、 村民委员会组织法规定下的镇村治理关系 村民委员会组织法 第 2 条规定， 村民委员会是村民自我管理、 自我教育、 自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监 督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会 治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 第 4 条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支 持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、 民族乡、镇的人民政府开展工作。 村民委员会组织法 虽然规定了乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指 导的关系，但这种规定是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持和 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 12 帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和方式。粗略和原 则化的规定导致规范乡、村关系的制度供给不足和制度空隙过大，拥有强大资源 优势和高度组织化的乡镇政府便可以较为便利、有效地利用这一制度空隙，影响 村民及其自治组织。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海镇村治理关系及其优化研究 13 第三章 a 镇的镇村治理关系现状分析 第一节 a 镇和所辖村的基本情况 一、a 镇的基本情况 a 镇位于上海市北部 b 区的北部，即将与江苏接壤，总面积 45 平方公里， 耕地面积 2259.4 公顷，占全镇土地总量的 50.2%。户籍人口 48758 人，外来人 口 37405 人，实有人口 86163 人。a 镇所辖 10 个居委会，21 个村委会，823 个 村民小组。 纵向比较， 近年来， a 镇各项工作都取得了较好的成绩， 经济发展稳中有增， 2007 年度完成区级财政收入 3.1 亿元，同比增长 7；完成增加值 39.3 亿元， 同比增加 12.4%。城市建设频见新亮点，正在迎来新一轮城市化推进所带来的建 设高潮。同时，a 镇的精神文明建设和社会事业亮点稳步推进，社会生活安定和 谐，党的建设好中见优，为全面实现和谐富裕的 a 镇目标打下了坚实的基础。 横向比较，a 镇地理位置处在 b 区的北部，属于城市化推进还未到达的区域 之一。近年来，b 区的经济受房地产业的影响较大，南部地区由于房地产业的蓬 勃发展带动经济发展创出新高。而 a 镇地处北部房产业并不发达，主要以工业经 济为主，伴以少量的房地产及服务业，农业经济基本对镇财政没有贡献，这些情 况使 a 镇经济总体水平在 b 区列于中游。在城市建设方面，由于受经济发展的制 约， a 镇的城市建设并未全面铺开， 而且由于镇域范围内农村地区仍占较大版块， 而且b区近三分之一的基本农田指标落在a镇， 无形中也制约了其它产业的发展， a 镇的老镇改造和新镇建设被列为后五年工作的重点任务之一。 二、a 镇所辖村的基本情况 a 镇所辖 21 个村，耕地面积 2259.4 公顷，占全镇土地总量的 50.2%。总农 业人口为 21058 人。2007 年实现村级税收 3432 万元，对镇财政的贡献为 890.9 万元。 但是，a 镇 21 个村的经济情况参次不齐，2007 年经济实力最强村的年村级 营业收入达 2.79 亿元，上交国家税金 1200 万元，经济实力最差村的年村级营业 收入只有 129 万元，上交国家税金 4 万元。 2007 年种植农业的收入仅为 1517 万元，占村总营业收入的 1.6%，反而是村 办企业在村级经济中仍占有相当大的比重。目前全镇仍有村办企业 97 家，据考 证，凡经济条件较好的村大都依靠几个效益很好的企业，而经济条件较差的村大 上海交通大学 mpa 学位论