（公共管理专业论文）上海城市开发中公共设施投入的责权利关系研究.pdf

摘要 摘要 公共设施的投入与建设是城市开发过程中至关重要的先导性环节，它直接影 响到城市各项功能的运转效率。当前上海市在城市开发中普遍存在公共设施投入 主体责权利关系模糊、成本回收机制有欠完善等问题，由于缺乏制度上清晰明确 的界定，致使开发个案中的公共设施投入大都陷入讨价还价、利益博弈的复杂纠 葛中。而公共设施使用的公益性与效益的外部性等特征，令投资者无法利用直接 的管理经营在市场经济的规则下获取投资回报，使得这一困境越发雪上加霜。 论文以公共设施的正外部性作用于土地价格，带来周边地价和房价的升值为 逻辑前提，认为公共设施的投入可以通过土地出让价格以及房地产投资收益中得 到补偿。并结合当前上海市公共设施投入的现行政策和主要问题，系统论述了参 与城市开发的各行为主体在不同开发阶段对公共设施投入所应承担的责权利关 系，提出应明确分解并界定市区两级政府、市区两级土地储备机构以及房地产开 发企业在此过程中的各自职能，探寻通过土地一级开发和土地二级开发环节建立 公共设施投入的有效成本回收路径的可能性，最终目标是确保收益显著外部化的 城市公共设施，在成本投入与成本回收的环节上能够实现良性运转，保障公共设 施投入的有章可循、有法可依。 关键词：城市开发，公共设施，责权利 摘要 a b s t r a c t t l l ec o n 咖c t i o no fp u b l i cf a c i i i t i e si se s s e n t i a lt 0t h ed e v e l o p m 咖o fc 畋w h i c hd i r e c t l y a h e c t st h eo p e r a t i n ge 硒c i e n c yo fc i 够c u n e n t l yt h er i g h t s 锄do b l i g a t i o 吣o ft h ei n v e s t o r so f p u b l i cf a c i l i t i e si ns h 锄g h a ia 他n o tc l e 砌yd e f m e da n dt h e r e f o r et l l e i ri n v e s t i i l e n t sa r eh a r dt 0 r e c o v e r i n l ea b s e n c eo fac l e 盯d e f i n i t i o n0 ft h ed e v e l o p m e n ts y s t e m ，a1 0 to fc 舔e sg e ti n t 0t h e c o m p l e xd i l e m m a o fb a 唱a i n i n ga n di n t e 陀s t sg 锄e m o r e o v c r ，d t on l e 惦eo fp u b l i cf a c i l i t i e si s p u b l i cw e l f a r e 锄dt h ei n c o m ei si n d i r e c t ，t h ei n v e s t o r sa f el l a r d t 0d i 他c t l y 他c o v e rt l l e i r i n v e s 仃n e n tu n d e rt h em l eo fm a r k e t i n ge c o n o m y ，w h i c hm a k e st h es i t u a t i o ne w i nw o r s e t h ea n i c l e 蠲s 啪e st h a tp u b l i cf a c i l i t i e si l a v ep o s i t i v ee x t e m a le 仃e c t s0 ni 锄dp n c e ， r e s u l t i n gi nt h e 印p r e c i a t i o no fl a n d 研c e sa n dh o u s ep r i c e sa r o u n dt h ef a c i l i t i e s i ti st h o u g h tt h a t t l l ei i l v e s n i l e n to fp u b i i c 磊商l i t i e sc 锄b ec o m p e 舾a 白e db yt h et r a j l s f e ro fl 锄da n d 陀a le s t a t e d e v e i o p m e n t t h e ni tg i v e sas y s t e m a t i ci n 仃0 d u c t i o no f 坞e x i s t i n gp o l i c i e s 觚dm a j o rp r o b l e m s c o n c e m i n gi n v e s t f i l e n ti ns h 锄g h a i sp u b l i c 缸i l i t i e sa i l dp r o p o s e st 0c l e a r i yd e f i n et h er i g h t sa n d 0 b i i g a t i o l l so ft h eg o v e m m e m ，l 锄dr e s e r v ei n s t i t u t i o 璐锄dr le s t a t ed e v e l o p m e n te r i t e r p r i sa t t 1 1 em 帅i c i p a l 锄dl o c a ll e v e l s t h ea n i c l ea l s od i s c u s st l 坞p o s s i b i i i t yo fe s 切【b l i s h i n g 锄e 侬赋i v e c h 锄e lt 0 陀c o v e ri n v e s t m e n ti nm el 柚d l e 舔i n gp 眦e s sw i t h 锄u l t i m a t eg o a io fe m 嘶i 唱m e m a x i m u me x t e m a lb e n e f i t so fm b a np u b l i cf a c i l i t i e s a n d h i e v i n gt l l ev i r t u o 璐c y c l ei i l t h e p r o c e s s0 fi n v e s t m e n tr e c o v e k b yw 6 r d s ：u r b 锄d e v e l o p m e 他p u b l i ci i l c i i i t i e s ，r i 曲t s 柏do b l i g a t i o 哪 i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者虢序曲 咖8 年印月沙日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 年月 日 一虢彦毋 铆8 年彳月砂。日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 城市开发是一个复杂而庞大的巨系统。从城市规划初步确定城市可开发地块 的功能结构、建筑容量、整体风貌等专项指标开始，到城市一级开发、二级开发、 房地产流转，以及在此过程中市场对于城市规划既定方案在可控范围内的调整， 一直到政府对于各个环节的监管，建设和使用者的现实诉求，开发的效应反馈直 至最终形成城市有机体中的功能节点，每一个步骤和环节中都充满了自身的复杂 性和各个利益集团的博弈过程。 其中，城市公共设施的开发建设，由于其特殊的使用性质和价值效益具有强 烈的外部化特点，在城市开发中表现出更为突出的矛盾多重性。 毫无疑问，城市公共设施是保障城市各项功能正常运转的基础。尽管对于城 市公共设施的界定，在不同研究领域或不同研究目标设定的过程中具有相当大的 差异，但是无可否认，公共设施的使用性质是具有公益性的。一般而言，其服务 对象是广大市民和全体社会公众，也就是说公共设施的价值通常无法通过自身的 运营得以实现，因此，公共设施就具有了开发建设主体、使用主体与管理经营主 体各自分离的特点。而正是这一特点，使得城市公共设施从土地出让伊始到建设、 使用的全过程都潜藏着价值、利益与权利、责任之间关系的不明确性，从而引发 了在现实城市开发的过程中常常出现出资方、建设方、管理方相互推诿、彼此扯 皮的现象，并最终导致城市公共设施建设滞后、质量不高或数量不足、违背城市 规划的基本意图，甚或无法满足其他城市功能正常运转的不利局面。 以上海市为例，城市开发建设由市、区两级政府分工实施管理。普通地段和 较小规模的城市更新改造，通常由区级政府委托相关机构直接主导城市一级开 发，并对二级开发进行监管；城市重点地段或较大规模的城市开发则通常由市级 政府主导、区级政府参与的方式进行城市一级开发，并对后继开发进行监管。这 样的一种管理分工，一方面可以保持区级政府对辖区内的城市土地开发有相当程 度的自主控制力，增加区级政府对城区建设和区域功能实现的监管顺畅度，并带 来相应的区级财政收入；另一方面，也保障了市级政府对全市城市主要功能架构 的通盘掌控，尤其是主要城市功能节点的开发定位与把握。 但是，就城市公共设施的开发建设而言，两级政府共同主持管理同一地块的 开发建设，就必然带来其建设主体的不明确性。表面上看，无论是市级还是区级 政府，均应承担为公众和社会提供基础性服务设施，完善城市功能的职能。从价 第一章绪论 值诉求上，两级政府应是统一的，但是，现实过程中“政府 已不再是泛指代表 民众利益的抽象概念，而分解为两个具有各自利益代表( 市、区两级土地储备机 构) 的主体。于是切割责权利关系就势在必行。 笔者从事城市规划与建设管理工作多年，时常遇到城市开发中由于对公共设 施投入的责权利关系界定不清，而导致开发建设主体不明确，资金回收途径不清 晰等一系列问题。随着上海市城市开发的深入展开，尤其是结合当前笔者参与的 上海市黄浦江南延伸段b 单元( 以下简称“b 单元 ) 开发实例，笔者认为有必 要对这一问题进行一次系统的研究，形成解决方案或至少是思路，用于指导实践。 1 2 研究的意义与目的 1 2 1 研究意义 面向我国加速发展的城市化进程与方兴未艾的城市开发建设实际，探索城市 开发过程中包含城市基础设施在内的城市公共设施投入的责任主体与合理路径。 从而理清在城市开发过程中，一级开发与二级开发在城市基础设施等公共设施配 套领域的责权利关系；一级开发商与城市政府之间的权利分配与控制管理关系； 市、区( 县) 两级政府对城市公共设施建设的责任与利益关系等三对主要矛盾关 系，进而保障城市规划的顺利施行和公众利益与公共价值的顺利实现。 1 2 2 研究目的 ( 1 ) 明晰公共设施投入主体的权责分割 首先，需要对公共设施投入主体进行确定。简单概括为抽象意义上的“政府 ， 显然并不能解决实际操作中的问题。必须明确界定市、区( 县) 两级政府对公共 设施投入的各自权责，以及代表两级政府的一级开发商在土地开发中的职能与责 任。并据此再进一步对二级开发商以及未来的管理经营单位进行权责认定。 ( 2 ) 探索公共设施投入的资金回收模式 通过探索公共设施投入的合理资金回收路径，保障投入主体的利益来源，解 决公共设施投入的实施阶段、建设方式和资金运转等问题，以期突破城市公共设 施在城市开发中常常遇到的资金投入量不足、建设滞后、品质不高等现实瓶颈。 2 第一章绪论 1 3 技术路线与论文框架 1 3 1 技术路线 背景研究 主体研究 结论与展望 1 。3 。2 论文框架 研究对象广 公共设施投入的责权利关系 研究方法l _ j 理论研究与实证分析相结合 理论研究 实例研究 1 竺苎塑苎皇空! 塑兰里笙 | _ b 单元城市开发与公共设施概述 权责利分配基本思路与指导方法 图1 1 论文技术路线示意图 提 出 问 题 分 析 问 题 解 决 问 题 绪论部分，是全文索引，主要交待论文选题的背景、目的和现实意义，并说 明论文写作所采取的工作方法和技术路线。这一章节在逻辑上是对研究问题的提 出。 第二、三、四章，是论文相关理论概述、相关概念界定和对城市开发中公共 设施投入及资金链实现过程中存在的现实问题的剖析。这三个章节在逻辑上是对 一共二阶模一公二发配匦隰 ，l，l 第一章绪论 研究问题在理论分析层面的展开。 第五、六章，是基于前三章的分析，对城市开发中公共设施投入阶段、主体 以及不同阶段各主体资金实现路径的纯理论模型的推演，是根据事权原则对公共 设施投入内容和资金获取方式的逻辑对策分析。 第七章，是以上海市黄浦江南延伸段b 单元开发实例为蓝本，将第四章得 出的理论模型套用在此真实案例中，具体分析不同主体的职责、权利和公共设施 投入资金来源实现的可行性，理清实例中多方主体的利益关系，解决现实问题， 形成可操作的实践模型。 第八章，是本文的结论和对后续研究的展望。 1 4 研究方法 本文采用理论研究与实证分析相结合的研究方法。 理论研究。主要针对我国现行城市开发机制、制度安排和当前土地两级开发 市场的现行政策进行解析，并结合国内外相关理论探索及成果，对城市开发中公 共设施投入的价值主体、投入的合理方式以及实现路径进行纯理性探索。以提出 问题分析问题解决问题的基本思路，采用情景分析法，从公共设施的公 益性角度，提出该课题理论研究层面的基本判断和总体构想。 实证分析。以笔者所接触到的实际案例入手，理清现实城市开发过程中公共 设施投入所面临的各种矛盾关系，具体分析不同利益主体的价值诉求和操作可 能，对理论模型进行修正、补充和完善。并以此为蓝本，探求可操作的公共设施 投入的合理方式，界定不同主体的责权利益、解决实际运行中的主要矛盾。 课题的生成直接来源于笔者在工作实践中所遇到的问题。由于笔者从事城市 规划与建设管理工作多年，接触到城市开发从酝酿、立项、规划到土地储备、开 发、流转，直至项目建设、竣工、功能运转的各个环节，获取了课题研究所需的 大量一手资料。在课题进展过程中，通过调查、走访、分析等技术手段，采用文 献阅读法、经济分析法、社会统计法等若干研究方法，最终形成了本论文的研究 成果。 4 第二章相关理论概述 2 1 公共物品理论 2 1 1 概述 第二章相关理论概述 公共物品理论是财政学或者公共经济学的基础性理论之一。在现代经济学 理论中，公共物品这一概念是区别于私人物品而提出的。相对私人物品而言，公共 物品具有消费的非竞争性( n o n m v a l n e s s ) 与非排他性( n o n e x c i u d a b i l i t ) r ) 。公共物 品消费的非竞争性，是指公共物品允许许多人消费，且增加一个消费者，不会影响 其他消费者的消费效果，即增加一个人消费的边际成本为零。这主要缘于公共物 品的不可分割。公共物品消费的非排他性，指公共物品一经生产出来，任何人都能 消费。这缘于在技术上根本无法排斥消费者对它的使用，或者对消费者进行收费 的成本过高。消费的非竞争性和非排他性是严格意义上的公共物品即纯公共物 品的特征。在现实生活中。大量物品的这两种性质都不同程度地减弱。一般而言， 只要具有两种特性之一的物品，均称为公共物品。本文所指公共物品，除特殊说明 外，一般指这种广义的公共物品。 2 1 2 公共物品的分类 公共物品和私人物品是相对而言的，两者之间的区别可以用是否具备排他 性和对抗性来确定。 如果某种物品同时具有消费的非竞争性和非排他性，这种物品无疑就是纯 公共物品，很容易与私用物品区别开来。可是，在很多情况下，这两个特征不 一定同时存在。如果某种物品只存在一个特征，可称其为准公共物品或准私人 物品，即混合品。因此，整个社会的物品可以划分为三大类：即纯私用物品， 纯公共物品和混合品。 第二章相关理论概述 2 1 3 公共物品的公共供给 公共物品的非竞争性特点说明，尽管有些公共物品的排他性可以很容易被 发现，但这样做并不一定有效率，依照有效率的条件，厂商的定价原则应该是 价格等于边际成本，如果桥梁由私人部门提供，它们会索要等于边际成本的费 用，既然每辆车花费厂商的边际成本接近于零，那么厂商的价格也应该等于零， 结果私人不可能供给这些产品。公共物品的这种性质，使得私人市场缺乏动力， 不能有效地提供公共物品和服务。 政府的运行机制和市场的运行机制是不同的。政府主要是通过无偿征税来 提供公共物品。但是，征税是可以精确计量的，而公共物品的享用一般是不可 以分割的，无法个量化。 此外，由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，它的需要或消费是 公共的或集合的，如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是 等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学的“免费搭车 现象。 由以上分析可知，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失 效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。政府经济 学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，以 及政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品和财 政支出的规模。 因此，公共物品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共物品的基本特 征是非排他性、非竞争性和外部性。非排他性决定了人们在消费这类产品时， 往往都会有不付费的动机，而倾向于成为免费搭乘者，这种情形不会影响他人 消费这种产品，也不会受到他人的反对( 由公共物品的非竞争性特点所决定) 。 在一个经济社会中，只要有公共物品存在，“免费搭车者 就不可避免。这样， 私人企业如果提供公共物品，就无法收回成本。同时，由于公共物品的个人消 费“量 是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提供 这类产品，就像经济学家所说的，竞争性的市场不可能达到公共物品供给的帕 累托最优，无法满足社会对这类产品的需求，因此，需要公共经济部门介入一 一用税收手段来集资，提供这些产品。 6 第二章相关理论概述 2 2 外部性理论 外部性是一种经常出现的经济现象，其特征表现为外部经济和外部不经济。 外部性是导致市场失灵和政策失灵的主要原因之一，它的存在意味着资源的非 帕累托最优配置，不利于经济的可持续发展。 虽然人们发现外部性的历史非常短，但外部性在经济学中却十分重要，特 别是在环境问题越来越被大家关注的今天，研究外部性及其解决方法更具有很 强的现实意义。而且，新古典经济学提出进行政府干预的理论基础和新制度经 济学提倡的产权理论或合约理论的理论基础都是外部性理论。 外部性理论演进外部性的概念是剑桥学派的阿尔弗雷德马歇尔最先提出 的，他在1 8 9 0 年出版的经济学原理中写道：“对于经济中出现的生产规模 扩大，我们是否可以把它区分为两种类型，第一类，即生产的扩大依赖于产业 的普遍发展；第二类，即生产的扩大来源于单个企业自身资源组织和管理的效 率。我们把前一类称作外部经济，将后一类称作内部经济。1 9 2 4 年，马 歇尔的学生庇古在其名著福利经济学中进一步研究和完善了外部性问题。 他提出了“内部不经济 和“外部不经济”的概念，并从社会资源最优配置的 角度出发，应用边际分析方法，提出了边际社会净产值和边际私人净产值，最 终形成了外部性理论。庇古认为，在经济活动中，如果某企业给其他企业或整 个社会造成不须付出代价的损失，那就是外部不经济，这时，企业的边际私人 成本小于边际社会成本。奈特于1 9 2 4 年对庇古上述意见进行了反驳，他认为产 生“外部不经济 的原因是对稀缺资源缺乏产权界定，若将稀缺资源划定为私 人所有，那么“外部不经济 将得以克服。到1 9 4 3 年，埃利斯和费尔纳提出了 与奈特近似的看法，也认为“外部不经济与产权有关，但是，他们比前人更 加关注现实生活中的“外部不经济 ，将污染等问题与“外部不经济 联系起来。 到了2 0 世纪5 0 年代后，经济学家对“外部性 概念的表述发生了宽泛化的趋 势，有的学者甚至将“外部性”等同于市场失灵来看待。下面2 位学者的表述， 也许能够透视这一趋势。1 9 5 2 年米德给出了这样的表述：“一种外部经济( 或外 部不经济) 指的是这样一种事件：在做出直接( 或间接) 导致该事件的决定时， 根本无人参与，因为他们无从判断能够得到可察觉的利益( 或蒙受可察觉的损 失) 。1 9 5 8 年贝特提出了更加宽泛的概念：“我认为将外部经济这一概念扩展是 自然而然的，也是有用的，这远比限制要好，最好让外部性指示这样一种 7 第二章相关理论概述 状况，即在用价格划分成本与收入时，出现非帕雷托的成本与收益关系。 于上述这一宽泛化的趋势中，西多夫斯基提出了不同的意见。他认为“外 部性 不等于市场失灵，但存在某种关系，既然我们对此联系的认识尚未清楚， 所以不存在统一的界定。应该承认，并不能因为对某些概念的界定的“不愉快 而放弃对市场的理论分析。在2 0 世纪6 0 年代，科斯虽然没有对“外部性 进 行界定，但他的经典论文社会成本问题中“交易成本 这一范畴的提出， 似乎为埃利斯和费尔纳及奈特对“外部性的论述提供了发挥的空间。科斯认 为庇古是在错误的思路上讨论外部性问题。他在文中证明，在交易费用为零的 条件下，庇古是完全错误的，因为无论初始的权利如何分配，最终资源都会得 到最有价值的使用，理性的主体总会将外溢成本和收益考虑在内，社会成本问 题从而不复存在。科斯认为，庇古等福利经济学家对外部性问题没有得出正确 的结论，并不简单地在于分析方法上的不足，而根源于福利经济学中的方法存 在根本缺陷。 当然，无论关于外部性理论的纷争如何演进，一个基础性的共识是：外部 性是指某一经济单位的经济活动对其他经济单位所施加的非市场性影响，非市 场性是指一种活动所产生的成本或利益未能通过市场价格反映出来，而是无意 识强加于他人的。外部性有正的外部性，或称之为外部经济，这是指一个经济 主体的经济活动对其他经济主体产生积极影响，无偿为其他人带来利益。反之， 负外部性( 或称外部不经济) ，即产生负向外部影响的经济活动，对其他经济主 体带来消极影响，对他人施加了成本。 面向全体公众的城市公共设施的正外部性效应非常明显，这也限制了对它 进行投入建设的主体其直接经济效益的回报。而土地价值的升值本身也是城市 公共设施正外部性的表现。因此，这也是本文将公共设施的投入建设资金来源 确定为通过土地开发收益获得的理论前提。 2 3 公共投资理论 凯恩斯是最早就公共支出政策对经济的作用机制进行深入研究的经济学 家。凯恩斯强调资本形成的重要性，因此，在公共投资政策与消费性公共支出 政策的选择上，凯恩斯本人倾向于公共投资政策。然而，凯恩斯的投资乘数理 论本身无法说明在促进经济增长方面，公共投资将比消费性公共支出发挥更大 8 第二章相关理论概述 的作用。凯恩斯本人也承认其关于公共投资重要性的认识，主要基于实际判断， 而非理论分析结果。新古典综合派运用扩展的财政政策乘数模型说明了公共消 费政策与公共投资对需求具有同样的作用机制，并提出公共投资调节总需求具 有效率低、时滞长的缺陷。他们认为在调节总需求方面公共消费政策较公共投 资政策更为有效。 最新的经济增长理论也支持凯恩斯关于强调公共投资的判断。内生经济增 长理论的经济学家注意到公共投资或者公共资本的生产性，并通过公共投资或 者公共资本的生产性说明长期经济增长。内生经济增长理论从全新的角度分析 公共投资的作用，这主要体现在以下两个方面： 一是拓宽了公共投资领域。传统的投资概念指的是形成物质资本的支出流 量，相应地，公共投资主要指财政用于基础设施的公共工程投资，即财政用于 形成物质资本的开支。内生经济增长理论经济学家更为关注劳动力素质提高和 技术进步对未来产出的影响，并将它们视为广义资本的组成部分，因此，在他 们看来，任何可以带来产出的开支都可以被视为投资。内生经济增长理论将在 传统经济增长理论中被视为外生的劳动增长率和技术进步率内生化，从而导入 包含人力资本在内的广义资本。并提出通过人力资本的作用避免物质资本边际 生产力递减现象的出现。人力资本概念的提出，拓宽了公共投资领域。根据他 们的分析，公共投资主要包括三个部分，即：财政用于形成物质资本的支出、 财政用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出、财政用于促进技术进步 的公共支出。 二是从资本持续积累的角度，也就是从供给的角度分析公共投资政策对经 济增长的作用。在拓宽公共投资领域的同时，内生经济增长理论论证了在实现 资本积累方面，公共投资所发挥的作用将是消费性公共支出无法替代的，并进 一步揭示了公共投资政策与消费性公共支出政策对经济的作用机制是不同的。 巴罗认为，政府是推动经济增长的决定力量，并将政府支出流量纳入宏观经济 生产函数，建立了分析政府活动影响经济增长的内生经济增长模型。一些经济 学家认为，公共资本具有生产性效应。阿罗和库兹认为通过公共投资形成的公 共资本存量具有生产性效应，他们最早将公共资本存量纳入宏观生产函数、考 察公共资本存量对经济增长的影响作用。德国经济学家阿尔弗雷德格雷纳在 运用巴罗所建立的内生经济增长模型时，接受了公共资本存量比政府支出流量 更为重要的看法，认为公共投资对于私人资本的边际生产率的正效应主要是通 9 第二章相关理论概述 过公共资本存量而产生的。这些分析说明了公共投资主要是通过生产性公共资 本所形成，同时也提高了私人资本的边际生产率，并克服了私人资本投资收益 率下降趋势，从而达到激发私人投资的效应。即公共投资必须通过其所形成的 公共资本来发挥其乘数效应。 1 0 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 3 1 城市开发概述 3 1 1 城市开发的概念 城市开发，广义上说，是指那些涉及为城市运行提供使用功能的产品或服 务的建设过程。其中包含社会公共产品或服务的提供，如交通设施、公共住房、 环境保护设施、市政公用设施( 水、电、燃气、电信等) 、公共绿化、社会保障 设施及服务的建设；亦包含出于商业或自用目的而建设的物质性实体，如住宅、 办公楼、商场酒店、厂房等；甚至还包含为这些产品的生产而建设的一切活动， 如为房地产开发而进行的土地开发、为基础设施兴建和城市功能更新改造而进 行的动拆迁活动等，这些均属于城市开发活动的范畴。 3 1 2 城市开发的流程 城市开发从实施时序上可分为一级开发和二级开发两个阶段。 ( 1 ) 一级开发 所谓一级开发，是指在城市土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。 具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的 要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会 公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。 为解决城市存量土地供应无序，造成城市土地供应总量失控、土地招标拍 卖制度难以推行、土地资产流失屡禁不止等问题，2 0 0 7 年，以土地储备管理 办法为标志，我国全面推行了城市土地储备制度。其中明确规定，土地储备 工作的具体实施，由市、县( 区) 人民政府批准成立的土地储备机构，通过征 用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整 理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后( 一级开发) ，变成可建设的“熟 地 ，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 应和调控城市各类建设用地需求。 ( 2 ) 二级开发 所谓二级开发，即房地产开发，是指在依法取得国有土地使用权的土地上 进行基础设施、房屋建设的行为( 中华人民共和国城市房地产管理法1 9 9 4 ) 。 在此阶段，开发主体通常是二级开发商( 即房地产开发企业) 。随着我国房 地产市场的日益完善，二级开发主要内容是面向房地产交易的商业性楼宇、住 宅、工业仓储等有体物的开发。当然也包含公共设施的建设开发，主要采取的 方式是依据土地出让合同及其附属材料中明确规定的配套建设内容，开发商进 行配套建设，或按额度和比例出资再由政府相关单位委托建设。但是在这一阶 段，开发建设行为通常已被纳入完全以盈利性为目的的市场经济轨道，公益性 色彩基本消失。 3 2 公共设施的内涵与分类 3 2 1 公共设施的内涵 对于公共设施，法律上一般定义为，“国家( 政府) 为公共利益需要而提供 的为公众使用的有体物或物之设备”( 杨立新，尹艳1 9 9 4 ) 。但是在学术界 尚有争议。施茂林先生认为，公共设施，系指行政主体基于公众共同利益与需 要，为增进人民福利，而提供与公众使用之各类有体物或物之设备，如道路、 公园、广场、航空站、车站、停车场、学校、市场、港埠、体育休憩游乐设备、 消防、医疗卫生设施及邮政、电信、自来水等公共设施( 施茂林1 9 7 1 ) 。而叶 百修先生认为，公共设施是指国家因公行政目的，提供予公众或公务使用，而 属其所有或管有之一切有体物或物之设备( 翁岳生2 0 0 2 ) 。马怀德教授则认为， 公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设 施，包括公路、铁路、桥梁、港埠码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水 厂、煤气供应站等( 马怀德，喻文光2 0 0 0 ) 。还有学者认为，公有公共设施又 称公共营造物，指道路、河力、港埠、自来水、下水道、机关办公处所、公共 场所等( 应松年1 9 9 1 ) 。 鉴于本研究所关注的是城市开发中公共设施的投入来源及权责，因此文中 所指的公共设施，系由政府提供并管理，由社会公众和其他城市功能体所共享， 1 2 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 具有巨大效益外部性和社会公益性，并且包含了人工或物质投入成本的工作物、 设置物及有体物。 3 2 2 公共设施的分类 本研究所探讨的公共设施包含城市基础设施和城市公共服务设施两类。 ( 1 ) 城市基础设施 城市基础设施是既为物质生产，又为人民生活提供一般条件的公共设施， 是城市赖以生存和发展的基础1 1 1 城市基础设施有广义和狭义两种理解。笔者在本 文中涉及的基础设施是指狭义的基础设施，即工程性基础设施。工程性基础设 施一般包括六方面内容： 城市能源系统。包括城市电力生产与输变电设施，煤制气、天然气、液化 石油气的生产、供应设施，城市热能生产与集中供热设施等。 城市水系统。包括水资源的开发、利用设施，自来水的生产、供应设施， 雨污水排放、处理设施等。 交通运输系统。包括城市对内交通运输的道路、桥梁、公共交通场站设施， 城市对外交通的航空、水运、公路、铁路设施，以及轨道交通、静态交通等设 施。 通信系统。包括邮政、电信、广播、电视、互联网络等设施。 城市生态环境保护系统。包括环境卫生和垃圾清运处理、环境监测保护、 园林绿化等设施。 城市防灾系统。包括防火、防洪，防地震、防地面下沉、防风雪以及人防 战略等设施。 前四类基础设施通常在城市一级开发阶段完成，而后两类则主要完成于二 级开发阶段。但是必须指出，后两类基础设施的开发主体又可分解为代表政府 权益的企事业单位和以追逐利益最大化为宗旨的房地产开发企业两种。随着对 市场规则和市场机制认识的不断深入，如何更合理而有效的利用民间资本和开 拓多元化投资渠道以实现基础设施的配套完善，已成为政府在城市开发中日益 关注的课题。 ( 2 ) 城市公共服务设施 【1 】1 9 8 5 年7 月，城乡建设环境保护部在北京召开的城市基础设施讨论会上下的定义 1 3 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 城市公共服务设施是指为市民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设 施，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社 会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等。 随着时代发展和我国经济运行模式的变革，城市衍生出诸多功能和业态的 变化。公共服务设施已不再仅由政府提供、管理和经营。2 0 0 1 年上海市即明确 规定，商业、旅游、娱乐、金融、服务业和商品房等六大类经营性用地必须通 过公开招标、拍卖方式进行土地使用权的出让( 上海市土地使用权出让办 法2 0 0 1 ) 。而某些尚未纳入市场化运转轨道的、非经营性公共服务设施，仍由 政府提供配套。例如隶属文化设施类的文化事业性设施，如图书馆、文化宫、 地区级文化中心等，由于其效益的间接性、服务的公益性，未能纳入市场经济 体制下进行纯商业化运作；再如社区基层管理( 居委会) 设施、社区活动设施、 基础教育设施、菜市场、公厕等基础公共服务设施，等等。 此类公共设施通常是在土地二级开发过程中实现的，同样可由代表政府权 益的企事业单位和房地产开发企业两类开发主体来完成。 3 2 3 公共设施的主体分解 ( 1 ) 享有主体公众 “公众 是一个相对于“政府 概念，每一个人当他非执行代表政府 之公务时，均是公众，哪怕他是一名政府领导或公务员。因此，公共设施实际 上是惠及到城市中每一位使用者的，或者说每一位使用者均是公共设施的价值 享有主体。这也使公共设施本身具有了最广泛的公益性。 当然，这并不意味着公共设施的使用应该是无偿的。由于任一公共设施都 具有容量限额，因此理论上说，每一位使用者在享有公共设施价值的同时，必 然都阻碍或影响到其他人的使用。正是这种宏观层面上的排他性，要求使用者 可能或应该承担一部分费用，作为对非特指的其他潜在使用者的补偿。这部分 费用被纳入政府财政收入，并被用以二次分配或公共设施的配置及维护。 ( 2 ) 投入主体政府 “政府 ，绝大多数情况下往往被视为价值统一体而被抽象化、概念化，甚 至符号化。事实上，尤其是在本研究中可以看到，“政府 本身也存在着价值诉 求的多元化。更准确的说，城市公共设施投入之所以存在一系列问题，恰恰是 1 4 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 因为不同层级、不同部门的政府之间存在着价值和利益诉求的本位化。必须承 认，在当前的政治体制下这样的本位诉求是不可避免的。这也是任何一种管理 体制内部都会出现的效率耗损，而我们能做的是如何让这种效率耗损最小化。 首先，可以明确的是，城市开发中“政府 是公共设施投入的资金链实现 主体。但是实际开发建设过程中，由于管辖权限、层次的不同，不同层级政府 之间的分工、责任和利益诉求也不尽相同。以上海市为例，市、区两级政府在 城市开发过程中承担的公共设施投入就有着复杂而细致的权责划分。 其次，在我国许多城市，尤其是大中城市，为建设管理需要，诸如城市规 划管理局、绿化局、市容局等职能部门已陆续从原本单一的城市建设主管部门 ( 建委或建设局) 脱离。一方面对城市开发建设的专项管理起到积极有效的管 控作用；另一方面也为部门之间的利益矛盾设置了可能。 再次，根据我国土地储备管理办法，在城市开发中，市、县( 区) 两级 政府应批准成立具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本 行政辖区内土地储备工作的事业单位土地储备机构，并由其履行土地储备 和一级开发职能。一级开发商即土地储备机构作为政府在城市开发中土地储备 的行为主体而存在。由此，其本身的利益追求也不得不被纳入价值衡量的范畴 而作通盘考虑。 最后，随着市场经济的不断完善，以及国外先进经验的导入，国内政府也 在不断尝试b o t 、p p p 等公共设施合作开发模式。于是更多的私人投入主体也 被纳入到公共设施建设的队伍中来，使得开发质量、效率以及后期运营监管存 在了更多变数。 3 3 城市开发中公共设施投入的责权利分配的前提与原则 3 3 1 责权利分配的前提 ( 1 ) 责任主体与实践主体的分离 公共设施投入的责任主体是政府。在现实操作中，不同层级的公共设施由 市、县( 区) 两级政府分工主导投入。当然，这并不意味着公共设施的投入完 全是政府行为，而是政府应当在公共设施投入、建设的过程中保持实时监管、 责任落实并掌握主导权。 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 公共设施投入的实践主体是城市一级开发和二级开发单位，也有可能是政 府。一级开发由市、县( 区) 人民政府批准成立的两级土地储备机构对应承担 市、县( 区) 公共设施投入；二级开发由房地产开发企业承担；政府则主要以 各部门、各局委办的形态作为公共设施投入的主体出现。 ( 2 ) 建立公共设施投入成本的核算标准和指标体系 由市级人民政府主持编制地方性公共设施投入成本的核算标准和指标体 系，并定期维护更新、监督核查。一方面，保证市、县( 区) 两级土地储备机 构对各自储备地块内的公共设施投入进行成本核算与投入交割；另一方面，有 利于估算房地产开发企业所承担的公共设施投入成本，并作为捆绑开发和开发 补偿的决策依据。 3 3 2 责权利分配的原则 ( 1 ) 整体控制、渐进式投入原则 对城市开发区域内的公共设施，在完善法定城市规划的基础上，实行整体 控制，制定对应投入主体与投入时间表的详细计划。 ( 2 ) 阶段性划分原则 必须明确不同阶段对公共设施投入的指令性内容和指导性内容。( 详见表 3 - 1 ) ( 3 ) 主体责任制原则 市、县( 区) 两级政府，市、县( 区) 两级土地储备机构和房地产开发企 业对不同类型公共设施的投入责任和核算标准应实现规范化和标准化，建立公 共设施投入的责任认定、责任追踪与责任监管体系，明确责任主体的责权利关 系。 ( 4 ) 土地成本化原则 严格将一级开发涉及到的公共设施投入纳入土地开发成本；严格执行“分 级负责、分级投入、分级获利 的公共设施投入与回收机制。 ( 5 ) 渠道多元化原则 通过合理设置鼓励和奖励机制，尽可能的调动房地产开发企业进入公共设 施投入领域的积极性与参与性，拓展公共设施投入与回收的多元化渠道。 1 6 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 表3 1 不同投入时段公共设施投入的内容一览表 一级开发阶段二级开发阶段 指工程性基础 能源系统：电力、燃气、热力；交通运输系统：静态交通； 令 设施水系统：给排水；城市生态环境保护系统：环卫、环保； 性 交通运输系统：道路、桥梁、城市防灾系统：防火、防震、防地面下 内公交场站、航空、水运、公路、沉、防风雪、人防。 容铁路、轨道交通； 通信系统：电信、广播、电视、 互联网络。 非经营性公无 文化事业性设施：城市级图书馆、文化 共服务设施宫等； 基础公共服务设施：社区基层管理( 居 委会) 、社区活动设施、基础教育设施。 指工程性基础城市生态环境保护系统：城市通信系统：邮政； 导设施级园林绿化； 城市生态环境保护系统：公园、绿地； 性 城市防灾系统：防洪。城市防灾系统：防洪。 内非经营性公无 地区级文化事业性设施：文化中心； 容 共服务设施基础公共服务设施：菜市场、公厕。 3 4 城市开发中公共设施投入的责权利分配路径分析 为消除当前公共设施投入责权利分割不清的弊病，我们应建立起符合市场 经济发展背景的行之有效并且制度完善的分配路径。 ( 1 ) 建立一级开发的成本核裁制度 市、县( 区) 两级储备机构均应建立起“核算成本 和“投入成本 两套 完备的计算体系，避免各层级机构只计算本层级公共设施投入成本忽略其他层 级投入成本的问题，准确细分市、县( 区) 两级市政配套的各自建设投入，统 一纳入土地出让前的成本核算中。 ( 2 ) 建立一级开发的分工、分时与即时协调机制 在一级开发阶段，在建立完善的成本核算体系的前提下，属市级市政配套 的核算成本应交由市级政府调用，区级市政配套的核算成本应交由区级政府调 用。也即是无论土地是哪一级土地储备机构储备，只保留本级市政配套建设成 本，完成本级责任范围内的市政配套建设，同时将另一级市政配套建设成本交 与所属层级的政府支配，从而保障不同层级市政配套费用的资金链实现。 1 7 第三章城市开发中公共设施类型及责权利分配路径分析 同时建立行之有效的即时沟通与协调机制，由市、县( 区) 两级政府组织 参与开发区域土地储备的机构进行定期、不定期的沟通协调，确立公共设施投 入方案与资金链实现的协调方案。 ( 3 ) 规范二级开发公共设施配建程序 对于法律法规明确规定房地产开发企业必须在开发过程中配套建设的城市 公共设施，须严格审批制度，依法办事。 对于非法定配套设施，鼓励以房地产开发企业为投入建设主体，统一设计、 统一施工、统一交底。对投入规模过大或资金过多的公共设施，政府在科学研 究房地产市场走势并大致测算保障房地产开发合理利润的前提下，可通过对土 地出让价格的有序指导、城市规划相关指标在合理范围内的微调、直至直接财 政补偿等方式保证公共设施的配套到位。 为保证这一过程的实现，应通过先验收公共设施配套情况再核发建设工程 竣工规划许可的方式，对土地二级开发阶段的公共设施配建状况实行有效监管。 1 8 第四章上海城市开发中公共设施投入现状及问题 第四章上海城市开发中公共设施投入现状及问题 4 1 公共设施投入现状 按照公共财政理论，公共设施的建设资金主要应当来源于税收收入、公共 设施经营收入和在此制度基础上衍生出来的社会融资：其中税收收入是我国公 共设施建设资金的主要来源。 在我国，房地产税收是税收收入中的重头部分；由于我国没有物业税制度， 并且具有城市土地归国家所有和土地通过支付出让金形式取得使用权的特色制 度，因而决定了我国城市公共设施建设的资金很大部分来源于土地出让收入。 但是由于土地这一商品的特殊性和土地开发建设的复杂性以及我国土地有偿使 用制度的演变，致使土地出让收入构成非常复杂；其中包括土地受让人以货币 方式支付的土地出让金、在土地开发建设过程中交纳的各种规费，直接代建的 公共设施等。 就上海市而言，根据上海市发