（公共管理专业论文）上海市黄浦区网格化城市管理研究.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 上海市黄浦区网格化城市管理研究 摘 要 城市管理相对滞后于城市建设和市民需求，几乎成为各个国家、各个城市的 共同问题，特别是在我国一些城市建设已经进入成熟阶段的大中城市，这个问题 更加突出。主要表现为信息不及时，管理被动后置；政府管理缺位，专业管理部 门职责不明，条块分割，多头管理，职能交叉；管理方式粗放，习惯于突击式、 运动式管理；缺乏有效的监督和评价机制等。针对这些问题，网格化城市管理的 新模式应运而生。网格化城市管理是一种数字化城市管理模式，由北京市东城区 首创，从更新城市管理理念入手，充分利用计算机、网络、地理信息系统和无线 通信等多种数字城市技术， 通过采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结 合的方式，建立监督中心和指挥中心“两个轴心”的管理体制，再造城市管理流 程，从而实现了精确、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理。 本文采用个案研究法，以上海市比较有代表性的中心城区黄浦区为研究对 象，通过网格化城市管理的意义阐述、理论分析、运行现状及取得成果、存在的 问题的思考以及对策建议的提出， 为黄浦区网格化管理的深入推进奠定坚实的基 础，也为面上的推广提供参考和借鉴。 黄浦区在网格化城市管理上进行了积极的探索并取得了一定的经验， 但由于 现行体制、机制、技术等多方面的原因，仍然存在着不少问题。管理部门职责分 工不清晰、历史遗留难点问题的处置率不高、考核指标体系尚不完善、网格化工 作人员素质还有待提高、网格化信息系统与专业管理信息系统整合不够等。 网格化城市管理必须针对这些问题，在合理划分区级部门工作边界、整合处 置力量、探索难点问题解决机制、建立预警性前馈机制、完善考核监督机制等方 面加以改进，使之在提高城市管理效率和管理水平方面发挥更为重要的作用。 关键词：城市管理，管理模式，网格化管理 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 research on city grid management of huangpu district in shanghai abstract it s a common- concerned issue for almost all the cities and countries that urban management lags behind urban construction and can t meet the need of the citizens。 this situation is especially obvious in some large and medium- scale chinese cities whose construction has arrived at their mature stage。 their main problems include the lack of timely information， the passive management， the absence of government supervising ， blurred and overlapping responsibility of special management departments， decentralization， bull management as well as the extensive managing model， irregular and changeful management and the lack of effective supervising and evaluating systems， etc。 to solve these problems， city grid management， a digitalized urban management model has thus been adopted。 initiated by beijing dongcheng district， with the updated urban management concept， this new model makes a full use of various digital technologies such as computers， network， geographic information system and wireless communication technology to meet practical use。 the new management system of “ two cores” supervising and commanding center has been established on the basis of self- developed information crawler to update the process of urban management。 in this way， the adoption of combining the way of grid management module million metres and urban parts management thus achieved the high accuracy and efficiency of a whole- time urban management covering all the areas of the city。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 this paper sets off the discussion on the researches into individual case， of which the object is huangpu district， a typical urban center in shanghai。 with regard to the significance of urban grid management， makes the theoretical analysis， studies the present operational condition， and sums up the achievements。 furthermore， it gives serious consideration to the problems existing and puts forward the corresponding resolutions。 it might be considered as a reference to laying a consolidated foundation of carrying forward the further development of urban grid management in huangpu district as well as to the popularity of the project。 huangpu district has been very keen on the study of the urban grid management and gained some experience through practice。 however， due to the defects of current systems， mechanism， technology as well as others factors， many problems still exist ， such as the unclear division of responsibility among different departments， the low rate of resolving complex problems left over from history， and the imperfect evaluating system。 apart from that， the staff members need to be more qualified and grid information system as well as special management information system should be more integrated。 to solve these problems， much work should be done to improve urban management， including reasonably dividing responsibilities for different departments of the district， integrating disposal potency， exploring resolving systems to deal with difficult problems， setting up warning system， improving supervising and evaluating system and widening management area， etc。 only in this way， can the model of urban grid management play a more significant role in improving the efficiency and level of urban management。 keywords：urban management， the model of management， grid management 2 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：潘兴华 日期：2007 年 5 月 15 日 3 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：潘兴华 指导教师签名：顾孟迪 日期：2007 年 5 月 15 日 日期：2007 年 5 月 15 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 1 绪 论 改革开放 2 0多年来，中国的城市化建设与发展日新月异，尤其是一些中大 型城市的发展更为迅速。然而，在突飞猛进的发展过程中，与之相配套的城市管 理模式与理念却越发显得落伍与滞后。 城市建设与城市管理脱节的矛盾在许多城 市普遍存在并日益突出，由此导致的城市政府管理责任与管理权力倒置或错位； 政府与居民之间信息沟通不及时、不通畅；专业管理部门条块分割、政出多门、 职责交叉、责任不清、方式粗放，而且缺乏有效的监督和评价机制等现象十分突 出 1。针对这些问题，各级政府和不少学科领域的专家学者，开始对城市以及城 市管理的研究和探索产生了越来越大的兴趣，并且越来越关注，国内各种方式的 城市管理研究与实践日益活跃，研究现代城市管理模式，提高城市管理水平，已 经成为各级政府及广大城市管理者和理论研究者十分迫切的任务。 尽管目前许多发达国家和发展中国家都已经将城市管理模式和理念变革， 作 为政府和学术界共同探索的重要课题， 但是迄今为止国际上仍没有推出一套可供 世界各国现代城市通用的管理模式与理论。 北京市东城区在城市管理的探索中，依托数字城市技术，创建了网格化城市 管理新模式，提高了城市管理水平，取得了相当的成就和宝贵的经验。网格化城 市管理新模式将信息化技术和管理应用紧密结合， 把多项信息技术集成应用于城 市管理全过程，彻底改变了城市管理的理念、流程和方法，以信息化带动政府管 理方式现代化，实现了管理、监督与服务一体化，加强了政府的公共管理和社会 服务职能。国家建设部充分肯定这种管理探索并向全国发文推广。城市网格化管 理俨然成为城市管理的一个新的发展趋向。 上海市积极借鉴城市数字化网格化管理成果， 于 2005 年年初开始试点， 2006 年上半年黄浦区开始实施网格化城市管理。 但网格化城市管理在我国尚处于初步 应用阶段，在处置流程、资源整合、考核评价机制、系统功能拓展等方面还有待 1罗建宾. 谈谈数字化城市管理模式j.中国城市经济，2005， （6） ：74. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 2 改进和提高。本人具体参与了黄浦区网格化城市管理工作的筹备、运行的整个过 程，希望运用网格化城市管理的相关理论，借鉴北京市东城区的成功经验，对黄 浦区网格化城市管理的实践进行全方位、多视角的分析，找出网格化城市管理具 体运行当中的存在的问题，提出有针对性和具操作性的建议。以期进一步完善城 市的长效管理机制，提高城市管理的能力与水平。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 3 第一章 城市管理模式创新的现实意义 第一节 上海城市管理的历史沿革 一、1 9 4 9年前的上海城市管理 （一）机构与法则的近代化 清道光二十三年( 1843 年) ，上海开埠后，英、美、法等殖民主义国家先后 在上海县城以北设立租界。道光二十五年（1845 年） ，英国殖民主义者与清政府 签订上海土地章程 ，强行划定英租界界址。这个章程（后来被侵华殖民者视 作上海租界的根本大法） ，把西方的都市建设与管理法则订入了有关条款。随之 美、法租界相继签约划定。咸丰四年( 1854 年) ，英领事召开租地人会议，片面 修改上海土地章程 ，成立英、美租界行政管理机构工部局。在华界，民 国 16 年（1927 年） ，上海特别市政府成立，设立工务局，掌管租界以外的建设 事务 1。 （二）管理上的近代化 当时确定了近代城市管理的四项原则：一是确立市政会议与集体讨论制；二 是健全部门、明确分工；三是重视市政法规的制订、颁布；四是城市管理引入市 场机制 。具体实施上有以下三点：一是工部局对租界内道路、桥梁、下水道、 路灯等各项建设，大多采用招标承包的办法，从而减少了市政工程经费的虚腐； 二是在房地产方面，无论是租界的工部局还是华界的市政当局，都采取了利用级 差地租出让土地的方式，筹集城市基础设施建设资金；三是在公共事业方面则实 行特许经营制。 二、上海解放后计划经济时期的城市管理 1955 年上海市城市规划建筑管理局成立，将有关城市规划和管理工作集中 到一个部门。把编制上海市城市总体规划、近期建设地区详细规划的规划制定工 1 陆海平，董正祚.长宁区志m.上海：上海社会科学院出版社，1999.125. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 4 作划归规划局，并颁布了上海市建筑管理暂行办法 ，把建设用地管理和建筑 修建管理紧密结合在一起，成为实施规划管理重要的有机组成部分。 三、上海改革开放至今的城市管理 上海自 1984 年起，有计划地开始了城市建设与管理机构和管理模式改革。 改革的重点是： （一）分权明责，管理重心下移 1984 年 5 月 10 日， 市政府批准了市建委 关于调整城市建设若干问题的市、 区分工意见的通知 ，城建管理部分事权由市向区下放，管理重心开始下移。 1985 年 5 月，市政府为了调动各方面积极性，做好市政建设管理工作，改 善城市基础设施和投资环境，下发了上海市人民政府批转市建委关于市政建设 管理体制改革的若干意见的通知 ，将改革又向前推进了一步。 1986 年 5 月，市政府又就住宅建设和市政工程建设的问题批转市建委关 于住宅和市政建设市、区分工的意见的通知 。住宅实行统一规划、综合开发， 多渠道、多层次、多形式进行建设，鼓励市、区（县）和局积极承担新区建设与 旧区改造任务。 （二）以效率为核心，调整市区两级管理机构 1987 年，市政府调整了规划体制和机构设置，撤消上海市城乡规划环境保 护委员会，成立上海城乡规划建设委员会。 1989 年 3 月，市建委针对建筑规划与土地管理体制的某些不够完善之处， 又进一步制定和颁布了关于城市建设方面对“分权明责”的补充意见 ，进一 步下放规划编制的审批权和建筑施工、土地管理的监督、检查与违章处罚权。 1992 年，邓小平南方重要谈话发表后，市政府加紧推进城建管理体制改革， 不断完善“两级政府、两级管理”的新型管理体制。1992 年 5 月批准了市建委 关于向区、县简政放权的若干意见 ，进一步明确了市、区（县）在城市建设 和管理方面的职责 1。 （三）建设与管理并重，构筑城市建设管理新体制 1996 年，拉开了第四阶段事权下放的序幕。改革的主要方向仍然集中于管 理重心下移，构筑“两级政府、三级管理”和郊县“三级政府、三级管理”的新 1 上海市建设和交通委员会. 上海城市管理社会化、市场化、专业化、信息化课题研究报告，2006.2. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 5 型体制。 经过四个阶段事权的下放，上海城建管理体制日趋完善，城市管理范围不断 扩展，涉及市容环卫、城市交通、房地资源、住宅、市政、绿化、水务、港口、 建筑，以及相关的规划、环保、公安等管理行业。 基本形成了宏观与微观管理 相结合的体系框架。 （四）城市建设与管理的法规体系不断完善 经过十几年来的立法实践， 城市建设和管理立法逐步实现了从粗放型到集约 型的转变，不仅在立法数量上明显增加，基本覆盖了城市规划、建设和管理的大 部分领域，做到了城市建设管理工作有法可依；而且在立法质量上进一步提高， 既把实践证明是切实可行的做法用法律的形式肯定下来，巩固改革开放的成果， 又使改革决策和立法决策紧密结合，用法律来引导和推进改革开放的深入开展。 第二节 国外城市管理的经验与启示 随着城市现代化进程的加快， 如何有效管理城市已成为各国政府具有挑战性 的课题。因各国政治体制、社会制度和历史文化各不相同，各国的城市管理模式 也没有一个固定模式。虽然如此，各国城市管理承担的重要任务和面临的突出矛 盾基本相同，在长期实践中形成了一些很有价值的成功经验，特别是以美国为代 表的发达国家的城市管理经验对于我们有着重要的借鉴意义。 国外现代城市管理 成功经验主要反映在以下几个方面： 一、建立了一整套公众参与的城市管理机制 为了充分调动社会公众全过程参与城市管理， 他们的城市政府建立了一整套 的保障机制。市议会在组织决策的过程中，会将有关议题的情况向居民公告，市 民可以在会前就获得所讨论议题的有关资料， 并有充足的时间对相关问题进行分 析准备。在议会召开时还会邀请利益相关者共同参与，居民也可以任意旁听会议 或观看地方台专门频道的即时转播。这种参与既是集思广益的过程，也是协调各 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 6 方利益的过程。他们通过有效调动城市利益相关者共同参与管理城市，较好地解 决了城市建设和管理中政府“越位”和“缺位”问题 1。 二、注意发挥社会监督的重要作用 在发达国家中，社会中介组织在城市管理实践活动中发挥着重要作用，许多 城市社会监督职能，如资产评估、信誉评估、会计审计、扶贫效益评估等都由中 介机构承担，城市建设和管理的项目都在市民监督下实施。这些措施保证了政府 城市管理决策和决策执行过程的公开透明， 大大方便了利益相关人对城市管理的 监督，实现了政府权力的“阳光运行” 。 三、高度重视城市管理的法制化 发达国家普遍高度重视城市治理中的法制建设， 城市管理中的法制化程度已 经达到较高水平。首先是建立了一套比较完整的城市管理法律体系，为依法实施 城市管理奠定了基础。其次是通过多种方式和多种手段严格执法监督，是具体城 市管理行为都处在监督之下，保证了执法行为的合法性。各个城市不仅严格执行 国家及地方的各项法规，还根据自己的实际情况制定了地方城市管理的具体法 规，对利益相关者的权利和义务都有明确的法律规范，从而使城市管理的法制化 建设更加完善和更加具有可操作性。 四、信息化等现代技术广泛应用于城市管理 随着科学技术特别是信息技术的飞速发展， 各国都十分注重利用现代先进科 技手段和信息技术促进城市管理效率和水平的提高。在他们的城市中，每个市民 都可以通过网络直接与政府联系，许多具体事物如征用土地、建造房屋、个人税 务等都可以在网上操作。同时，不少城市还不惜投入巨资，建设地理信息系统 ( g i s ) 。政府内部基本实现了信息化办公，政府各部门的服务职能、政府采购、 政府预算都详尽地显示在电子信息中， 从而使城市政府在管理决策中准确掌握信 息资源，也更加有利于城市利益相关人参与和监督城市管理 2。 第三节 当前城市管理的现状与存在的突出问题 1 陈平. 网格化城市管理新模式m.北京：北京大学出版社，2006.23. 2 宋刚. 移动技术在城市管理中的应用英国游牧项目及其启示j.信息技术，2005，7（3） ：104. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 7 中国的改革开放，为城市管理现代化提供了可能。但从计划经济向市场经济 转变的过程中， 体制性障碍和其他诸多方面的影响对城市管理的水平和质量都提 出了非常严峻的挑战，致使城市管理中的问题十分突出。上海市黄浦区与众多城 区一样面临着这些问题，可以作为其中的一个缩影来分析，主要集中表现在以下 六个方面： 一、信息获取滞后，问题处理被动 城市管理工作涉及面很广，按照我们现在的管理方式，发现问题主要有两种 途径： 一种是主动获得， 依靠各专业主管部门和城管执法部门在管理范围内巡查。 这种途径有个弊端，由于主管部门发现之后还要接着处理，发现问题越多，自己 的工作量就越大，于是长期的工作积极性就打折扣。也就是说自己立案、自己办 案和结案，本身就是体制的弊端之一。另一种是被动获得，群众发现问题后打电 话、信访反映，或媒体曝光，或经过领导层层批示之后，专业管理部门才知道， 层级繁多造成信息的滞后和衰减，这使发生的问题得不到及时解决。如有群众写 信给区长反映小区垃圾箱房脏乱差的问题， 其正常处理程序是信访办接信后分类 请区长批示，区长批示转至区环卫局，局长批示转至分管副局长，分管副局长转 至业务科长，业务科长交办给辖区环卫所，环卫所督促负责该小区的保洁公司经 理，保洁公司经理落实至作业队长，作业队长到现场督促负责该垃圾箱房的保洁 工人进行整改，往往信件还没有到具体操作层面，该群众措辞更为强烈的第二封 信就又寄到领导手中。所以我们有些同志抱怨，城市管理工作是“领导批评，群 众埋怨”，费力不讨好，根本原因就在于信息获得滞后，问题处理被动。 二、管理机构庞大，管理成本膨胀 从事城市管理工作的部门众多，以上海市黄浦区为例，仅建设系统就分为市 政委、建委、规划局、房地局、环卫局、绿化局、人防办、市政工程管理署等多 个部门；建设系统之外还有公安分局、工商分局、食品药品监督分局、环保局、 卫生局、文化局、爱卫办等部门；南京路步行街、人民广场地区、外滩风景区、 豫园商业旅游区还单独设立重点地区管理办； 此外在街道办事处层面还设有城管 科、城管分队、环卫所、工商所、房地办等机构。针对城市管理的执法队伍，除 了城管大队负责城市管理综合执法外，还存在环保监察支队、文化市场行政执法 大队、工商检查支队、规划检查队、食品监督所、卫生监督所等专业执法队伍。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 8 据统计，黄浦区有涉及城市管理的各类机构 34 个，各类执法、管理人员 5000 余 人，平均每平方公里有 500 个执法、管理人员，这还不包括环卫、绿化、市政等 作业人员。庞大的管理队伍造成城市管理成本逐年攀升。 三、管理方式依赖突击式和运动式，长效管理缺乏 由于缺乏对城市管理的系统研究，局限于就事论事，往往头痛医头，脚痛医 脚，过多依赖游击式管理、运动式管理，城市管理缺乏一套行之有效的长效机制 1。如马路的流动设摊是城市管理的一个难点问题，小商小贩往往出没在大街小 巷与城管队员“打游击”。他们各自为战、机动性强、流动的时间和地点经常变 换，而城管队员的巡视时间、路线和巡视范围相对固定，很容易被小贩们掌握规 律，所以城市流动设摊屡打不止、屡打不绝；如窨井盖丢失，发生死人事故了， 媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署，一个专项治理活动就开 始了；“非典”发生了，才想起了城市环境卫生很重要，于是全区动员清理卫生 死角。这类运动表面上轰轰烈烈，实际效果往往是前治后乱。类似的例子还可以 举出很多。当然不是说专项活动不能搞，但是没有一套长效管理机制来解决长远 的问题，这类专项突击运动就会成为雷声大、雨点小，老虎头、老鼠尾，怪不得 群众埋怨。 四、管理粗放，效率低下 在传统管理体制下， 管理效率低下， 往往是凭借经验和直觉进行 “模糊管理” 。 这种粗放型管理的结果是发现问题多少没人管，发现问题快慢没人管，处理问题 是否及时没人管，问题处置到什么程度没人管 2。许多部门对自身的管理对象的 底数摸不清，如某个区域内本部门负责管理的各类设施的数量是多少，地理位置 如何，管线什么走向，难以提供准确的统计数据并及时更新，更不要说出现紧急 情况的应急对策了。今天新建了一条马路要增加很多设施，明天拆迁一个地区， 又会减少很多设置，而这种变化往往没能及时进行调查、统计和更新，所以数字 往往是含糊不清的。如黄浦区在对全区所有道路上设施进行调查时，专业调查公 司实地调查的数据往往与专业部门提供的数据差距甚远， 如有一处马路在造延中 大绿地时被废止了，而居然环卫局提供的垃圾箱统计表上还有该路段的数据。这 就给城市管理工作带来了极大的问题，导致我们的管理只能是粗放、低效型的。 1 罗建宾. 谈谈数字化城市管理模式j.中国城市经济，2005， （6） ：74. 2 阎耀军. 城市网格化管理的特点及启示j.城市问题，2006， （2） ：77. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 9 又如我区某路段一条自来水管爆裂，结果导致整个路段水淹三尺，如果能及时找 到和关闭相关的阀门，就不会出现此类问题。相比英国伦敦的地铁爆炸，救护人 员十分钟赶到现场，而我们城市中自来水管爆裂、电线杆倒伏，有的现场几天也 没人管。 五、评价不科学，监督不到位 由于在城市管理过程中缺乏科学合理的监督评估机制，导致出现问题有没有 人管，主动管与被动管、管好与管坏、管与不管一个样，处理问题是否及时，是 否高质量解决，群众是否满意等等全都一个样，形成一个养懒汉的体制 1。主要 表现为：评价指标不严谨，对有些工作过程、责任主体、工作绩效和规范标准的 指标没有体现；评价内容不全面，没有从区域、部门、岗位和各级责任主体等方 面进行评价；评价形式不科学，基本上只有各部门和系统的内部评价，缺乏群众 参与的外部评价；评比方法不完善，缺乏动态性、实时性和阶段性评价，同时缺 乏竞争性，往往是年初开个动员布置会，年中开个现场推进会，年末就开总结会 进行评比表彰了，往往是“人人都有奖，个个是先进”，失去了考核评比应有的 作用。另外， 在传统的城市管理模式下，监督也是不到位的。其表现为：主管 部门不愿监督，对待下属部门袒护而舍不得严格监管；街道不便监督，担心引起 条块关系紧张， 如某街道在年终城管大队征求意见时对驻该街道城管分队长提出 了一些意见，城管大队对该分队长进行了戒免谈话，但从此以后街道城管科与该 城管分队间的相互工作关系就一直不顺； 组织监察部门因对专业不熟悉而难以监 督，年底考核时只能尊重专业部门的自我评价。 六、缺乏统一调度，部门联动机制不健全 城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律各不相同，往往是各行其是， 协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、 以罚代管、只审批不管理的现象时有发生。城市管理的各部门职能交叉现象比较 普遍，对部门的职责界定不清，造成部门间的推诿扯皮，造成有的事情无人管， 有的事情多头管，有利的事大家抢着管，无利的事没人管。如对于无主垃圾的处 理问题，往往是建筑垃圾归建委进行处理，生活垃圾由环卫局进行处理，而混合 垃圾就成为各部门相互推诿的理由。又如工地夜间施工噪音投诉，如该工地办理 1 上海市建设和交通委员会. 上海市城市网格化管理信息系统建设情况汇报，2005.2. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 10 过环保许可证则由环保局处罚，如没有办理过环保许可证则由城管大队处罚，而 居民投诉不可能分清该工地是否办理过环保许可， 结果就造成环保局与城管大队 之间的相互推诿。城市管理部门专业分工越来越细，这是城市文明与农村文明的 区别。专业化的分工越细，管理人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就 越快。但从另一方面看，专业化分工越细，部门与部门、部门与群众之间信息不 对称的现象就越严重，协调合作的成本也就越高。 黄浦区的上述情况，在我国大中城市和城区中有较典型的代表性，折射出我 国一些城市发展进程中城市管理存在的普遍问题。创新现代城市管理模式，提高 城市管理水平，已经成为各级政府十分迫切的任务。 第四节 探索城市管理新模式的可行性与必要性 一、解决城市发展中的弊端是创新城市管理模式的原动力 （一）创新中心城区城市管理手段的要求 在 20 世纪 90 年代以来发展的基础上，新一轮城市总体规划明确了上海城市 发展的战略目标到 2020 年，把上海建设成为经济繁荣、社会稳定、环境优 美的国际大都市。由此围绕上海发展战略及中心城区的地位，必须积极转变政府 职能，创新城市管理手段，提高城市管理水平，为上海中心城区的发展营造一个 优良的城市环境。 在新一轮城市发展中，中心城区城市管理面临着“硬件”需要继续建设完善， “软件”亟待改善提高的要求，城市管理既要保障大规模建设的顺利推进，更要 服务于城市功能的整体提升。一方面，大建设所提供高质量物质基础和载体，将 对城市管理提出新的更高要求。另一方面，现有城市基础设施的优化运作，将要 求城市管理手段不断更新。随着基础设施容量的不断扩大，市民对城市交通、环 境、居住等质量要求日趋增强，城市网格化管理和动态调控的需求也越来越高， 将促进管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合，从而发挥现有基础 设施的最佳效能，进一步提高城市的运行效率，不断满足城市生产和人民生活的 需要1。 1 诸大建，周建亮. 世博会与上海新一轮发展的城市管理创新探讨j.同济大学学报（社会科学版） ，2004， 15（1） ：3. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 11 （二）突破政府职能部门管理瓶颈的要求 近几年，尽管中心城区在城市管理中积极摸索创新，比如通过办公自动化、 电子政务等科技手段来提升城市管理水平，但从总体的效果和水平来看，还有待 于进一步的改善。问题主要表现在： 1 、发现问题和处理问题为单一主体。在现行的管理体制中，专业管理部门 承担了发现问题和处置问题的职责，但由于管理对象的数量庞大，管理区域的广 泛，使得发现和处置总是处于被动、应付状态，有时只有采用突击、专项运动的 方式来集中整治，同时，由于发现和处置为同一主体，对发现和处置的效率和质 量无法进行有效地监控和评价。 2 、职责存在重叠与交叉。在日常的城市管理各专业部门中，存在着职责的 交叉与重叠，在管理对象的分类属性、处置标准、处理流程、业绩考评等环节的 内涵和标准不一致，即存在重复又出现盲区，在管理力量的配置上也往往有多支 队伍，但都执行单一任务，出现了管理、处置队伍总量不少，却都疲于应付的现 象，不利于管理流程的调整和建立量化的考核标准。 3 、基础数据的不完整。城市管理中需要摸清“家底”的基础资料数字化总 量偏低， 无法形成定量的分析， 对城市管理和公共服务的判断只能停留在定性的、 静止的层面。虽然开发了许多应用系统，但缺少具有全局性，能够带动整个管理 流程的改造、优化，并以此来突破城市管理和公共服务工作中障碍和瓶颈的信息 化应用系统，更缺乏能支持决策过程的数字化指标体系 1。 （三）落实科学发展观的要求 把科学发展观落实到城市管理、公共服务工作中，就必须按照市委、市政府 “建管并举， 重在管理” 的总体方针， 在继续加快重大基础设施硬件建设的同时， 在软件上进一步推进信息技术在城市管理中的广泛运用， 加强城市管理和公共服 务，提高管理效率，提升服务能级，满足市民需求，实现城市建设与城市管理的 协调推进。 创新城市管理模式是提高执政能力、构建和谐社会的工作内容。把提高执政 能力、构建和谐社会的要求落实到城市管理、公共服务工作中，就必须坚持以人 为本，按照立党为公、执政为民、建设“服务政府”的理念，着力为市民群众做 1 上海城市发展信息研究中心.上海城市网格化管理信息系统徐汇、黄浦、静安、普陀、虹口五区工程可行 性研究报告，2006.17. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 12 好事、解难事、办实事，保障市民日常生活和城市安全运行，为市民群众提供优 质、均衡的公共服务。 创新城市管理模式是成功举办世博会的工作保证。把成功举办 2 0 1 0年世博 会的工作任务落实到城市管理、公共服务工作中，就必须着眼“成功、精彩、难 忘”的目标，既要以一流的场馆、设施支撑世博会，更要通过加强城市管理，以 文明、安全、有序、高效的城市运行秩序保障世博会的举办，充分展示社会主义 现代化国际大都市的一流城市环境和城市形象。 因此，要实现以城市管理信息化为突破口的现代化城市管理和公共服务目 标，信息技术的深化应用必须有利于动态掌握监测、管理和服务对象现势、动态 情况；有利于城市管理多层面、多专业集成，通过整合协调，发挥它们的整体效 能；有利于为城市管理和公共服务决策、运作提供全面、准确、有价值的参考依 据；有利于城市管理主体与客体之间双向沟通，促成良性互动的要求。 二、信息社会为创新城市管理模式提供了必要条件 （一）信息化带动了城市管理理念的更新 城市管理理念既是城市管理发展的产物，也是城市管理的先导，先进的城市 管理理念对城市管理模式的发展起着引领的作用。我国现阶段，社会信息化程度 的迅速提高与传统管理理念的不平衡，是制约城市管理水平提高的根本性因素。 由于信息技术的应用， 在管理中就出现了诸如精细管理、 敏捷管理、 扁平化管理、 闭环管理等现代管理理念，这为城市管理理念的创新奠定了思想基础，并成为理 念更新的必然 1。精细管理理念与信息技术的结合使城市管理效率的提高成为现 实；敏捷管理理念与信息技术的结合，使城市管理信息的实时传递方式发生了根 本性变化；扁平化管理理念与信息技术的结合，使城市管理中信息不对称问题得 到有效解决；闭环管理理念与信息技术的结合，使管理的监督评价体系发挥了重 要的保障作用，由于信息技术的引入使我们城市管理的理念发生了根本性变化， 不论是体制设计，还是流程再造，都需要用这种新的理念去指导、决策。对比以 前传统的“行政命令”、“计划调度”、“独家经营”和以管理者为中心等旧的 1 上海市建设和交通委员会. 上海市城市管理网格化区级信息平台工作人员培训教材g，2006. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 13 城市管理理念而言，新的城市管理理念更符合现代城市发展的要求，这其中信息 技术的引入和应用是城市管理理念更新的必然 1。 （二）相关信息技术手段趋于成熟 前面我们分析了城市管理方面存在的信息获取滞后、管理责任不落实、管理 方式粗放等诸多问题。如果仅从局部和个别问题入手来研究解决这些问题，是有 很大难度的，需要总体考虑、整体解决，重新设计管理流程，变革体制和机制， 改变传统的管理方式，创建一种全新的管理模式。如对信息获取滞后和逐步衰减 的情况，需要解决信息快速采集和传递方式问题；如针对管理责任不落实、管理 方式粗放、游击式、运动式管理的弊端，需要解决管理空间的定位量化问题；又 如针对政出多门、推诿扯皮、分散指挥、效率低下的弊端，需要解决统一管理平 台、统一管理体制、整合管理职能、规范管理流程的问题；又如针对管理对象不 具体、底数不清的情况，需要解决管理对象数字化和数据完整清晰的问题；再如 针对评价不科学、监督不到位、干好干坏一个样的问题，需要解决建立长效机制 和科学评价、有效监督的问题 2。而所有这些问题的解决，都离不开体制创新和 信息技术的应用。就目前信息化建设的水平而言，时代发展到今天，摆在我们面 前的信息技术已经都是成熟的， 关键是如何将它们进行整合并应用到新的城市管 理模式中来，使信息技术对城市管理改革的方方面面起到强大的支撑作用。这就 使新模式的诞生具备了很大的可行性。 综上所述，在传统模式下城市管理方面存在的诸多问题，是长期以来一直 困扰城市政府的难点。解决这些弊端的迫切需要，是我们创新城市管理模式的原 动力，这是新模式产生的必然；而信息社会的飞速发展和信息技术的不断成熟， 为我们创新城市管理模式提供了强有力的技术支撑，奠定了重要基础，解决了技 术手段上的桥和船的问题，就使我们顺利渡过创新城市管理之河成为可能 3。 1 陈平. 网格化城市管理新模式m.北京：北京大学出版社，2006.43. 2 仇保兴. 应用现代信息技术，创新城市管理模式j.上海市城市管理职业技术学院学报，2006， （1） ：2. 3 陈平. 网格化城市管理新模式m.北京：北京大学出版社，2006.44. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 14 第二章 网格化城市管理的基本理论 第一节 现代城市管理的相关理论及发展趋势 一、现代城市管理的概念 城市是各种密切相关的经济互相影响的各种功能的集合体， 是承载着人类政 治、政治、经济、文化各种活动的复杂系统。因此，各种专家学者都在从不同学 科、不同的角度去理解“城市” ，研究城市管理活动，诠释城市管理的概念。到 目前为止， 现代城市管理的概念在国内外还没有一个被大家普遍认可和接受的统 一标准。中共北京市委研究室编注的城市管理现代化的理论与实践一书，对 国内关于城市管理理论研究的成果进行了总结归纳， 将城市管理的概念分为以下 三种基本类型： 第一类是运用行政学理论，将城市管理视为城市行政管理，即城市政府对城 市的管理。其中又有广义和狭义之分。广义城市管理观点认为，城市管理就是城 市政府管理城市的各项职能活动，即城市政府对整个辖区进行的决策、计划、组 织、指挥、协调和控制活动。城市管理是指对自然、经济、社会、文化等各种城 市要素进行的调节和控制，涵盖了城市中各种行政管理活动。城市管理水平的高 低直接影响城市运行的效率和城市功能的正常发挥，是城市政府的决策艺术、领 导艺术、管理艺术的综合反映。这种观点实际上是把城市作为行政管理对象来研 究。持狭义城市管理观点的人认为，城市管理就是市政管理，包括城市基础设施 的运营和城市环境的维护，涵盖了市政基础设施管理、城市公用事业管理、城市 国土房产管理、 城市环境保护管理、 城市园林绿化管理、 城市市容环境卫生管理、 城市建筑管理等内容。 第二类是运用管理学理论，从管理职能的角度，把城市管理看作是城市政府 对城市的各项公共事务进行的计划、决策、执行、组织、指挥、服务、协调、监 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市黄浦区网格化城市管理研究 15 督等各项话动和过程。 第三类是运用政策学理论， 认为城市管理是指城市政府制定和执行城市公共 政策，并对城市公共政策的执行过程和后果进行评估、监督和反馈的活动1。 本人根据自己从事城市管理工作积累的认识， 通过对各种不同观点的研究分 析，比较认同第一类理论的观点，同时也有自己的一些体会。从实践的角度看， 现代城市管理应该是以城市基础设施和城市社会公共资源为主要对象， 以发