（公共管理专业论文）上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究.pdf

摘 要 农业、农村和农民问题是关系我国现代化建设全局的根本性问题。改革开放以 来，随着我国城镇化进程的推进我国失地农民总量在 4000 万人以上。据国土资源部 调查推算，我国每年失地农民规模也在 500 万人以上。他们通过有偿一次性放弃土 地承包经营权法律身份由农民转化为城市居民，但是，近年来由于征地制度改革滞 后，失地农民的补偿机制缺乏，就业和社会保障问题没能得到很好的落实，使他们 无法完全融入城市的政治、经济、文化、社会基础中去，一部分失地农民成为了种 田无地、就业无岗、保障无门的城市居民群体中的新的弱势群体和边缘化群体，构 成了社会的不稳定因素。这是一个严重影响中国改革发展的大局和全面建设社会主 义新农村的战略问题。 有关失地农民的社会保障问题国内学者作了一些研究，在社会保障体系的构建 等方面也取得了较为丰硕的成果，但他们大多以定性研究为主，但对现存保障制度 实施的结果缺少详实的分析，在制度改革与创新上的针对性和操作性不够强。为此， 笔者在原来研究的基础上，以实证的方法对的上海市实施的“土地换保障”的失地 农民社会保障政策进行剖析，介绍了上海市失地农民社会保障的建立和发展，对现 行的“镇保”政策在解决失地农民社会保障、平衡各方利益、协调城乡社保差距、 统筹社保制度上的作用给予了剖析，同时也对现行政策在的医疗保障力度、促进就 业针对性等方面存在的缺陷及其原因进行了分析，提出了操作性较强的完善“镇保” 制度、提高政府促进就业针对性和有效性的政策创新建议，以期更好地维护失地农 民的合法权益，让失地农民分享城镇化带来的现代文明成果，使社会主义新农村建 设走向一条健康发展之路。 关键词：城镇化，失地农民，社会保障，政策创新 abstract agriculture, countryside and peasants are the basic problems of chinas modern construction. since reformation, the number of land-expropriated peasants is over 40 million. according to the estimation, the total number of land-expropriated peasants is over 5 million every year. after the land is expropriated, the peasants are changed into townspeople. on the other hand, owing to the imperfection of compensation and employment and social security policies, these peasants have become unemployed labourers in the cities. they cant play an important role in politics, economy and other fields. being unemployed is a factor of instability of the society. this is a serious problem which influences the development and socialist construction of our country. some scholars are doing research in social security policies of these peasants and are making progress in the field. their researches need to be improved. therefore, on the basis of the researches made by many scholars, this thesis introduces and analyses the social security policies on the land-expropriated peasants in shanghai, according to the experience gained in many parts of china. meanwhile, this thesis shows the needs for improvements in hygiene policies and employment policies, and makes some new suggestions for perfecting the social security policies in order to safeguard the lawful rights and interests of the land-expropriated peasants, so that the land-expropriated peasants can receive the benefits, and share the interests of urbanization. finally, make the socialist construction in the countryside better. keywords: urbanization, land-expropriated peasants, social security, new research of policies 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：赵婧含 日期：2006 年 11 月 4 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：赵婧含 指导教师签名：章晓懿 日期：2006 年 11 月 4 日 日期：2006 年 11 月 4 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 1 第一章 绪论 第一节 研究的背景 农业、农村和农民问题是关系我国现代化建设全局的根本性问题。建设社会主 义新农村，是党中央在深刻分析当前国内外形势，全面把握我国经济社会发展阶段 性特征的基础上提出的一项重大历史任务。这是对我们党长期以来特别是改革开放 以来重视“三农”问题的战略思想的继承和发展，是落实科学发展观、更好地推进 全面建设小康社会和社会主义现代化的重大决策，也是我国经济社会发展理论的重 大发展与创新。 社会主义新农村建设必然伴随着城镇化建设，城镇化是转移农村剩余劳动力、 减少农民，实现经济良性循环的战略途径，作为国家战略之一的确立，是中国从供 给不足向供应过剩、从发展中国家向中等发达国家、从农村社会向城市社会转型的 必然要求。 改革开放以来，随着我国城镇化进程的推进平均每年占用耕地 400 万亩 1，据推 算，失地农民总量在 4000 万人以上。按照全国土地利用总体规划纲要 ，2000 年 2030 年，全国各项建设占用耕地将超过 5450 万亩，这意味着我国失地农民的规模 是十分庞大的。另据国土资源部调查，我国耕地从 1996 年的 19.51 亿亩降至 2002 年的 18.89 亿亩，平均每年减少耕地 885 万亩。如果严格控制耕地占用，切实保护 良田收到较好的效果，每年的耕地减少量控制在 500 万亩甚至更少的水平，按人均 占有耕地 1 亩推算，每年失地农民规模也在 500 万人以上 2。 上海的城镇化建设走在了全国的前列，据统计，2002 年上海郊区城镇化水平已 从 1992 年的 27%提高到 52%， 年提高 2.5 个百分点， 城镇化建成面积从 1992 年的 143 1 王保安.新农村建设的制度创新与政策选择n.人民日报，2006-07-14(9). 2 高书生.社会保障改革何去何从m.北京：中国人民大学出版社，2006.268-269. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 2 平方公里扩大到 2002 年的 606 平方公里，约有 100 万郊区农民告别乡村进入城镇。 上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出，按照“1966”城镇体 系规划目标，分步实施，整体推进，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的 新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提 高郊区的城镇化和集约化水平，构建和谐村镇。在这一规划的实施进程中也必将伴 随着土地的征用、失地农民的产生。 失地农民通过有偿一次性放弃土地承包经营权法律身份由农民转化为城市居 民，但是，近年来由于征地制度改革滞后，失地农民的补偿机制缺乏，使得他们的 利益难以得到保障，无法完全融入城市的政治、经济、文化、社会基础中去，一部 分失地农民成为了种田无地、就业无岗、保障无门的城市居民群体中的新的弱势群 体和边缘化群体。近年来失地农民的社会保障问题，引起了政府的高度重视也是专 家、学者密切关注、认真研究的问题。 第二节 研究的意义 一、落实失地农民的社会保障问题，是社会主义新农村建设的重要内容 遵照“多予、少取、放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的基本方针， 大力推进城乡一体化进程，努力建立城市和农村、城区和郊区互补互促、共同进步、 平等和谐的经济社会发展新格局，是社会主义新农村建设坚持的基本原则之一。在 统筹城乡发展的过程中，广大农民收入的提高、保障的落实是社会主义新农村建设 的重要基础，如何解决失去了生产和生活资料的失地农民群体的生活保障问题是社 会主义新农村建设的重要内容。 二、解决好失地农民的社会保障问题，是完善征地补偿制度的迫切要求 从建国到今天，我国征地补偿安置制度大致经历了起步、调整、逐步完备和新 发展等四个变迁阶段。目前，我国社会主义市场经济体制已初步形成，而我国的征 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 3 地补偿安置制度虽然几经变革，但还具有浓厚的计划经济色彩，很难适应市场经济 发展的需求。上海也同全国一样经历了这仪变迁过程。 (一)法律滞后于现实实践，补偿标准低，失地农民生活得不到保障。 我国现行征地制度形成于计划经济和城镇化发展缓慢时期，以招工安置和农业 安置为主的安置方式不适应市场经济和城镇化发展的要求，安置补偿标准依然是以 农用地的产值倍数为计算依据，没有充分考虑到“城镇化”给失地农民带来的深刻 变化。没有充分考虑农民的基本生活、就业、住房和社会保障问题，更缺乏相应的 制度安排。征地补偿费远低于人口安置的实际社会成本，致使许多“农转非”人口 大量沉淀为城镇低保人员。这种现象在全国有一定普遍性。 (二)征地补偿安置政策作用发挥有限，失地农民就业和社会保障问题没有得到 很好解决。 2004 年 10 月 21 日国务院出台关于深化改革严格土地管理的决定 ，国土资源 部随后出台配套文件关于完善征地补偿安置制度的指导意见 ，这些文件对完善征 地补偿安置制度做出了许多新规定、创新了安置方式，但是由于缺少细则规定及实 践范围的有限，它所发挥的积极作用是有限的。就业和社会保障落实问题依然是失 地农民面临的最大困境。 (三)征地补偿分配不规范，农民得到的补偿不公。 征地补偿对象包括农村集体和农民，两者之间如何分配没有明确规定，征地补 偿分配不规范。按目前法律规定的最高比例补偿，农村集体对土地的所有权和农民 的 30 年使用权仅仅值 10 年的农业产量。如果考虑到这些法定的征地补偿标准也适 用于非公共目的的土地农转非，显然是不公平的。 此外，还存在着征地时没有考虑农民意愿，农民处于被动和不平等地位，征地 范围宽，征地权没有限制等问题。 三、解决好失地农民的社会保障问题，是减少征地纠纷维护社会稳定的需要 据中国国土资源部 2003 年上半年统计，群众反映征地纠纷及违法占用土地问题 占信访部门接待总量的 73%，其中 40%以上的上访人诉说征地纠纷问题，其中有 87% 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 4 以上反映征地补偿费低的问题 3，不论在全国还是在上海失地农民的社会保障问题已 成为失地农民心头之患，未能很好地落实社会保障的失地农民的大量存在构成了社 会的不稳定因素。这是一个严重影响中国改革发展的大局和全面建设社会主义新农 村的战略问题。 第三节 研究综述 在有关失地农民社会保障制度的改革实践中，我国对失地农民利益保障上主要 有三种模式，一是以土地股份合作制为特征的“西南模式” ，这种模式将集体土地和 农民承包经营权折价入股到使用农地的企业，农民参与按股分红；二是以农村建设 用地入市为特征的“芜湖模式” ，这种模式中乡镇既是土地流转的组织者，又作为中 介人具体参与到流转之中，农民按年分红，分享土地流转带来的收益；三是以土地 换社保为特征的“嘉兴模式” ，这种模式由政府统一征地，统一补偿政策，统一办理 失地农民农转非和养老保险。 以上三种模式，在失地农民社会保障的改革实践中在当地起到了一定的作用， 但也存在着一些问题，比如制度的安全性不够，保障水平过低，保障方式单一等。 除了改革实践外，一些学者也对失地农民的社会保障作了研究，国外关于这方 面的研究基本处于空白，国内的学者研究多起步于 2002 年，廖小军通过分析中国历 史上不同时期处理农民与土地关系的经验和教训，分析中国当前失地农民问题的现 状、产生失地农民问题的原因，以及国内外解决失地农民问题的经验，从改革农村 土地制度、完善土地征用补偿机制和健全失地农民社会保障体系三个方面提出了解 决中国当前失地农民问题的政策性框架。陈传锋 4着重从社会心理学视角探讨了我国 被征地农民一系列社会心理和行为问题，并提出了被征地农民市民化的相应对策， 以促进被征地农民顺利完成市民化过程。卢海元 5在分析征地制度存在的主要问题的 3 张玉玲，韩俊.保护我们的民生之本房国务院发展研究中心农村部部长韩俊n.光明日报，2003-11-17. 4 陈传锋，柴小华，贺豪振，等.被征地农民的社会心理与市民化研究m.北京：中国农业出版社，2005.8. 5 卢海元.走进城市：农民工的社会保障m.北京：经济管理出版社，2004. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 5 基础上，提出了“以人为本、就业优先”的改革和完善征地制度的基本取向及“土 地换保障”改革的初步设想。鲍海君、吴次芳等 6从建立失地农民社会保障体系，包 括资金来源、运行机制、模式类型、内容构成等方面进行了研究，提出了建立失地 农民社会保障体系的总体思路。 综观各位学者的研究，他们大多以定性研究为主，在构建失地农民社会保障体 系上做了一定的研究，但对现存保障制度实施的结果缺少详实的分析，在制度改革 与创新上的操作性不够强。为此，本文在各位学者研究的基础上，在分析全国失地 农民社会保障实践经验基础上，以实证的方法对上海市目前实施的“土地换保障” 的失地农民保障政策的进行剖析，针对目前政策存在的缺陷，提出了操作性较强的 就业、医疗制度创新，以期更好地维护失地农民的合法权益。 6 鲍海君,吴次芳.论失地农民社会保障体系建设j.社会保障制度，2003,第 2 期 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 6 第二章 上海市城镇化过程中失地农民社会保障 的实施状况与问题 第一节 上海市失地农民社会保障制度的建立与发展 一、计划经济时期的单位安置 1988 年起， 根据 上海市国家建设征用土地费用包干使用办法 ， 按照 “谁征地、 谁安置”的原则，由土地部门组织被征地单位、用地单位和劳动部门协商解决对征 用土地中造成的多余劳动力的安置。1994 年上海市住宅建设征用集体所有土地农 业人员安置办法 （上海市政府9462 号令）颁布规定，劳动行政部门成为征地农业 人口安置工作的行政主管部门，按照“谁用地、谁负责安置”的原则，征地责任单 位负责被征地农业人员的安置工作，采取征地单位直接吸收安置、征地单位委托安 置和征地劳动力自谋出路等三种安置方式。 采取委托安置方式，由征地单位向接受单位支付安置补助费。被征地人员按照 年龄划分为征地劳动力(即男性年满 16 周岁不满 55 周岁、女性年满 16 周岁不满 45 周岁具有从事正常生产劳动能力的被征地人员)和征地养老人员(即男性年满 55 周 岁、女性年满 45 周岁的被征地人员)。征地单位与征地养老人员签订养老安置协议 并向养老机构缴纳养老费，征地养老人员自养老安置协议生效后的次月起可以领取 养老金。 客观地看，在计划经济时代，单位安置的方式非常有效，失地农民失去土地后 能够进入就业单位，解决了其生活和保障问题。但随着时间的推进，城市化进程的 加快，失地农民的大量拥现以及市场经济带来的企业用工方式的市场化，征地用于 市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多，这类项目单 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 7 位没有能力安置征地农民， “谁用地、谁负责安置”的原则已经难以执行，单位安置 的方式已不能适应现时的要求，失地农民的出路和保障问题日渐突出，于是采取一 次性支付补偿金，被征地农民自谋出路的货币补偿安置模式占据了主导。 二、发展过渡阶段的货币补偿安置 市政府9462 号令规定，选择自谋出路安置方式，35 周岁以下男性、25 周岁以 下女性，由征地单位向征地劳动力本人支付安置补助费 1.5 万元；超过上述年龄的， 另行增发安置补助费，具体标准为每超过一周岁增发一千元，但增发的安置补助费 最高不超过 1.5 万元，也就是说，凡采取这一方式安置者可以领取 1.5 万元至 3 万 元不等的一次性安置补助费，自谋出路这一政策推出之初，曾受到了征地农民的欢 迎，上海市先后共有 8.32 万征地劳动力采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总 量的近 1/4。 但是， 选择自谋出路领取一次性安置补助费的征地人员， 由于自身技能、 学识等因素，市场就业的难度大，安置补助费用尽后，他们面临着没有生活、医疗、 养老保障的困境。 三、当前土地换保障的新型安置“镇保” 2003 年 10 月，上海市政府以解决城镇化进程中离土农民社会保障问题、促进城 乡劳动力就业的客观要求出发， 出台了小城镇社会保险制度(以下简称 “镇保” )。 “镇保” 是依据目前世界上最为先进的“三支柱”理论模式构建起来的一种全新社会保险制度。它 将社会保障资金的一部分按现收现付制运行(即社会统筹部分 25%)，另一部分按基金积累 制运行(即个人账户部分x)， 可以实现短期横向收支的平衡与长期纵向收支的平衡。同时， 较低的强制性缴费率(25%)和缴费基数(社平工资*60%)为发展我国商业保险，构建第三保 险支柱提供了较大空间，带给参保人员更大的选择余地。 (一)“镇保”设计的理论基础 世界银行积极推动各国社会保障养老金制度为三支柱养老金方案，参见下表 2-1、表 2-2： 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 8 表 2-1 三支柱养老金体制 表 2-1 三支柱养老金体制 支柱一 （基本养老金） 支柱二 （个人帐户） 支柱三 （自愿帐户） 目标 再分配加社会保险 储蓄加社会保险 储蓄加私人保险 政府角色 保障最低生活标准； 管理； 税收福利； 确保养老基金的最低回保率； 监控； 税收福利 监控（经中央银行） ； 税收福利 支付 各省平均工资的 24%支付给新 退休者； 盈余投资与政府债券和其他经 批准的项目； 残疾和幸存者福利； 养老金； 盈余投资于政府债券和其他经 批准的项目； 残疾和幸存者福利； 养老金； 投资于金融项目； 资金来源 缴款：企业缴纳 9%的工资税； 个人集资及国家基金调整； 投资回报收入； 缴款：按对等负担的原则由顾 主和雇员共同缴纳员工工资的 8%； 投资收入； 企业缴款； 投资收入； 非正规部门员工对其 在许可的养老金管理 公司开的个人帐户的 缴款； 非正规部门员工（包 括农民）向保险公司 缴纳的保险费； 政策 强制性 强制性 自愿 表 2-2 “镇保”制度与三支柱理论模式的对照 表 2-2 “镇保”制度与三支柱理论模式的对照 镇保 三支柱理论模式 养老 17% 医疗 5% 失业 2% 基本保险部分 工伤、生育 1% 强制性基本保险支柱第一支柱 x1 补充养老金 x2 补充医疗保险金 个人帐户第二支柱 x3 被征地人员生活补助费 补充保险部分（x） x4 特殊情况下的其他用途 生活补助或最低生活保障 鼓励参保人员自行参加商业保险 自愿帐户第三支柱 “镇保”作为上海市政府引进国际先进经验和颁布的社保新政策，被赋予解决 失地农民保障问题、平衡各方利益、协调城乡社保差距、统筹社保制度的多项重责， 是上海市未来居民社会保障体系的核心制度。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 9 (二)“镇保”的基本情况 “镇保”的总体框架可以概括为“25%+x” ，其基本特点概括为“低平台、有弹 性、广覆盖” 。其中， “25%”即“镇保”的基本保险部分，包括国家规定的养老、医 疗、失业、生育和工伤五大险种，以保障基本生活为目标，是“镇保”比较容易进 入的“低平台” 。 “x”即“镇保”的补充保险部分，具有补充养老、补充医疗及被征 地人员的生活补贴等多方面的用途，由单位和个人根据自身的经济条件选择参加， 是“镇保”有弹性的主要体现。 由于“镇保” “低平台”和“有弹性”的特点，使其适应了不同地区、不同人群 经济水平的需要，为“广覆盖”创造了重要条件。 “镇保”实施后，郊区范围内的用 人单位及其具有本市户籍的从业人中均可按规定参保。对于有条件的“农保”企业 及其从业人员，政府鼓励他们积极参加“镇保” ；对有条件的郊区农民个人，允许他 们以自由职业者的身份自愿参加“镇保” ；目前对郊区的征地养老人员，也放开年龄 限制，均可以选择参加“镇保” 。由此，通过多种渠道不断扩大“镇保”的覆盖面， 从而为提高郊区农民将来的社会保障水平打下坚实的基础。 (三)“镇保”出台后对征用地人员就业和社会保障的新原则 在“镇保”出台的过程中，同步实施了新的征用地人员就业和社会保障管理办 法，形成了对征用地人员土地换保障新社会保障。 一是“落实社会保障与土地处置、户籍转性整体联动”原则(简称“三联动”原 则)。按照这一原则，在郊区范围内凡土地被征用或者需将农业户籍转非农户籍的， 都应当首先落实离开土地的农业人员的社会保障，再办理土地处置、户籍转性的手 续。征用地单位承担的征用地费用应当首先用于被征地人员的安置补助费。安置补 助费应当首先用于缴纳小城镇社会保险费，包括不低于 15 年的小城镇基本养老、医 疗社会保险费，以及养老、医疗和不低于 24 个月的生活补贴等补充社会保险费。 二是“落实保障，市场就业”原则。按照这一原则，被征地人员在落实社会保 障后，将实行市场就业。政府将其纳入本市城镇就业服务范围，他们可以享受由本 市各级公共就业服务机构提供的各种就业服务，并按规定享受相关的就业扶持政策。 经认定为就业特困人员的，政府还将为其提供的相关就业援助，帮助其实现就业。 (四)征用地人员社会保障的具体落实办法 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 10 根据对征用地人员就业和社会保障的新原则，在“镇保”办法中对征用地人员 参保问题进行了特别规定。 对“镇保”实施后新产生的征地劳动力即男性年满 16 周岁不满 55 周岁、女性 年满 16 周岁不满 45 周岁具有从事正常生产劳动能力的劳动力全部纳入“镇保”范 围。规定由征地单位为征地劳动力一次性缴纳相应的“镇保”费用，征地劳动力在 到法定退休年龄时，可按规定享受相应社会保障待遇。在落实社会保障后，征地劳 动力进入市场就业。在一次性缴费年限内，征用地人员可免缴基本养老、医疗保险 费，从而大大提高了他们就业的就业竞争力；对就业后继续缴纳“两金”的，可与 此前的一次性缴费合并计算，从而提高今后的保障待遇。 “镇保”政策实施初期，对男性年满 55 周岁不满 60 周岁、女性年满 45 周岁不 满 55 周岁的征地养老人员，可选择参保。而对本市男性年满 60 周岁及以上、女性 年满 55 周岁及以上的征地养老人员，则没有进入现有的基本社会保险体系，而是由 征地单位或接收单位负责养老， 使他们成为体制外的特殊人群。 到 2005 年 3 月， “镇 保”办法实施近一年半后，此政策规定对今后新产生的征地养老人员，不受年龄限 制均可以选择参加“镇保” ，同时规定对未进行过选择的征地养老人员也可以选择参 加“镇保” 。 第二节 上海市落实失地农民就业和社会保障的相关扶助政策 一、持卡培训，提高技能 上海市劳动和社会保障局 2006 年 2 月 13 日发布的关于在本市建立职业培训 补贴个人帐户若干意见的通知 沪劳保技发 （2006） 1 号中规定， 具有上海市户籍、 在法定劳动年龄段内、就业有困难、需要提高职业技能素质的劳动者，可以凭本人 劳动手册 、身份证或社保卡（其中非上海市身份证号码的须提供本市户籍证明） ， 就近到各区县公共职业介绍所申请建立本人的培训个人帐户，领取培训帐户卡。 培训个人帐户的资金由失业保险基金支付。每个培训个人帐户的起始资金为 2000 元。培训个人帐户的资金不得转让、继承，不能以现金形式支取。对于符合上 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 11 海市政府补贴培训规定、经批准后参加培训项目的费用超出帐户起始资金的，在核 销费用时可在其培训个人帐户中补充注入相应金额。 劳动者持本人培训帐户卡和身份证（或社保卡）到培训机构报名注册后，与培 训机构签定培训协议书 。培训机构根据规定的培训计划、大纲认真实施培训，在 培训结束后组织学员参加职业技能考核鉴定。经职业技能考核鉴定，由学员个人持 本人培训帐户卡和身份证（或社保卡）到培训机构支付培训费。 上海市教育委员会、上海市劳动和社会保障局、上海市农业委员会、上海市经 济委员会 2006 年 3 月 22 日联合发布的2006 年实施“郊区劳动力职业教育三年行 动计划”工作计划沪教委职成（2006）14 号中规定，在上年实施“郊区劳动力 职业教育三年行动计划”(简称“行动计划”)的基础上，进一步发挥现有教育资源 的作用，在提高培训层次、提高就业率上继续努力，为提升郊区农村劳动力就业竞 争力、促进郊区劳动力转移、促进农民增收和郊区经济发展与社会进步服务。 培训内容以转变就业观念、突出技能培训为重点，根据岗位基本技能的需要， 大力开发适应农村劳动力实际的培训课程。大力开展“订单”式培训，鼓励培训合 格的农村劳动力自主创业，为农民的就业和转岗提供教育服务，大力推进上海市从 事农业的农民加入涉农企业以及适农产业的上岗培训和职业技能培训。已立项的郊 区 11 个职业教育开放实训中心已全面建设，每个开放实训中心要能同时为 300 名以 上农民提供高水平的职业技能培训。农村富余劳动力可在就近的区县公共职业介绍 所申领上海市职业培训帐户卡，凭身份证（或社保卡）参加政府补贴培训。凡承担 “行动计划”定向培训的培训机构全部纳入市职业培训网络运行。凡加入市职业培 训网络具有政府补贴培训资质的培训机构，均可接受农村富余劳动力参加政府补贴 目录内的培训项目，培训经费由劳动社会保障部门按政府补贴的相关规定予以核拨。 二、减免税费，促进就业 上海市人民政府 2006 年 5 月 15 日发布的上海市人民政府关于进一步加强本 市促进就业工作的通知沪府发（2006）11 号中规定，上海市农村富余劳动力需 要非农就业的，可同城镇劳动者一样，享受免费的公共就业服务。上海市农村富余 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 12 劳动力从事个体经营的，可参照对失业、协保人员的规定，享受有关税收优惠政策； 企业招用上海市农村富余劳动力的，可视做招用失业、协保人员，按规定享受有关 税收优惠政策。 贯彻鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的方针政策，在推动第 三产业和多种所有制经济发展中广开就业门路。注重发展具有比较优势的劳动密集 型行业和中小企业，增加就业容量。鼓励劳动者通过非全日制就业、非正规就业、 自由职业、劳务派遣等灵活多样的形式实现就业。进一步完善与灵活就业相适应的 劳动关系、工资支付和社会保险等相关政策。 鼓励自谋职业。失业、协保人员从事个体经营的，可凭劳动保障部门认定的相 关材料，向税务机关申请在规定限额内依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费 附加、河道工程修建维护管理费和个人所得税；免收属于管理类、登记类和证照类 的各项行政事业性收费。以上税收减免政策最长不超过 3 年。 鼓励企业吸纳就业。对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型 企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用失 业、协保人员，并与其签订 1 年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，经劳动保 障部门核定和税务部门审核，可以按照实际招用人数，在国家规定定额最高上浮额 度内，依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加、河道工程修建维护管理费 和企业所得税，期限最长不超过 3 年。 上海市国家税务局、上海市地方税务局、上海市劳动和社会保障局 2006 年 6 月 2 日发布的关于本市促进再就业有关优惠政策具体实施意见的通知沪国税法 （2006）4 号中规定，企业吸纳下岗失业人员的认定工作由市和区县劳动保障部门 负责。主管税务机关应当按照上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务 局关于转发财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题 的通知的通知沪财法（2006）38 号文的规定，对经审核符合条件的企业招用 下岗失业人员的，按实际招用人数予以每年 4800 元依次扣减营业税、城市维护建设 税、教育费附加、河道工程修建设维护管理费和企业所得税。预核定企业减免税总 额计算公式为： 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 13 企业预核定减免税总额=每名下岗失业人员本年度在本企业预定工作月份/12 4800 元。 （企业自吸纳下岗失业人员的次月起享受税收优惠政策。 ） 对经审核符合条件的个体经营部， 按每户每年8000元的限额依次扣减上述税费。 三、贷款支持，扶助创业 上海市劳动和社会保障局 2003 年 7 月 15 日发布的关于印发关于规范非正 规就业劳动组织管理的若干意见的通知沪劳保就发(2003)34 号中规定，非正 规就业劳动组织是指组织上海市失业人员、协保人员、农村富余劳动力，通过开发 社区服务业、家庭工业和工艺作坊等小型制作业、为单位提供社会化服务等进行生 产自救，以获得基本的收入和社会保障的一种社会劳动组织。累计有效期不超过三 年。从业人员的主体是上海市的失业人员、协保人员、农村富余劳动力。从业人员 中其他人员所占比例不得超过 30。非正规就业劳动组织持非正规就业劳动组织 证书 ，有权获得地区就业服务机构提供的各项公共服务，并可按规定 3 年内享受相 关优惠扶持政策。非正规就业劳动组织在 3 年优惠期内提前转为企业、民办非企业、 个体工商户的，可以继续享受优惠扶持政策至 3 年优惠期满。 上海市劳动和社会保障局 2005 年 3 月 9 日发布的关于扶持建立非正规就业劳 动组织创业园区若干意见的通知沪劳保就（2005）6 号中规定，上海市劳动和社 会保障部门通过提供部分社保基金中的房产，用于支持区县开发建设创业园区，为 非正规就业劳动组织提供加工、经营服务和办公场所，并实施有效的管理和服务， 发挥孵化器的作用。非正规就业劳动组织、由非正规就业劳动组织转制的小企业和 个体工商户(以下简称“劳动(经济)组织”)进驻创业园区最长不得超过 3 年。进驻创 业园区的劳动(经济)组织可参照享受都市型工业园区的房租补贴等优惠政策，同时劳 动保障部门为其提供各类开业指导服务，并由开业服务社为其提供各类代办服务。 上海市就业促进中心2005 年12 月23 日根据沪劳保就(2005)6 号文的相关规定， 制 定了关于开业园区享受房租补贴的操作意见沪就失(2005)109 号规定，劳动(经济) 组织进入经市就业促进中心备案认可的开业园区，并吸纳上海市失业人员、协保人员和 农村富余劳动力的，可以申请享受房租补贴。房租补贴金额根据劳动(经济)组织当年实 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 14 际吸纳失业人员、协保人员和农村富余劳动力的人数和年度从业人员人均房租确定， 但人均补贴最高不超过 2000 元。年度从业人员人均房租的计划公式是： 年度租金/从业人员总数(包括上海市户籍的各类员工和我地劳动力)。房租补贴 最长不超过 3 年。 中国人民银行上海分行、上海市财政局、上海市劳动和社会保障局 2006 年 3 月 1 日发布的 关于转发中国人民银行等三部委改进和完善小额担保贷款政策及本市贯 彻意见的通知上海银发(2006)18 号规定，凡具有上海市户籍，并在本市注册开 业的非正规就业劳动组织负责人，以及开业一年以内(含一年)的小企业法定代表人 和个体工商户业主，可申请由上海市促进就业专项资金担保的开业贷款。贷款金额 最高为 50 万元，其中 7 万元以下贷款的申请人可免于个人担保。借款人到期正常还 本付息，且按规定吸纳本市失业、协保人员和农村富余劳动力并保持就业岗位稳定 的，可按吸纳人数享受每人每年最高 2000 元的贷款贴息。凡符合贷款条件的劳动密 集型小企业，在新增加的岗位中当年新招用失业、协保人员和农村富余劳动力达到 企业现有职工人数 30%及以上，并与其签订一年以上期限劳动合同的，可根据企业实 际招用人数，申请最高不超过 100 万元的小额贷款。凡具有上海市户籍，并在本市 注册开业一年以上、三年以内(含三年)的小企业法定代表人和个体工商户业主，可 申请由上海市促进就业专项资金为其个人担保提供再担保的开业贷款，再担保贷款 金额最高不超过 100 万元。借款人到期正常还本付息，且按规定吸纳要市失业、协 保人员和农村富余劳动力并保持就业岗位稳定的，可按吸纳人数享受每人每年最高 2000 元的贷款贴息。 四、 “双困”托底，安置就业 完善“双困”(就业困难、家庭生活困难)人员认定、安置、退出的动态管理机 制，确保出现一个、认定一个、安置一个、保障一个，按照“三个为主”的要求， 继续开发“万、千、百人就业项目” ，使公共资源、公共财政形成的岗位成为解决“双 困”人员就业矛盾的特殊通道。对公益性劳动组织安置的“双困”人员，可按规定 给予岗位补贴和社会保险费补贴。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 15 第三节 上海市失地农民社会保障落实情况及存在的主要问题 一、失地农民社会保障实施状况 据上海市劳动和社会保障局统计，截止 2006 年 6 月底，上海市参加“镇保”人 数 128.5 万人，其中征地人员 90.5 万人，面上按月缴费参保人数为 38 万人；已有 18.1 万人领取了“镇保”养老金，人均养老金水平 429.24 元；缴纳补充养老金人员 78.5万人。 其中2005年当年新增参保人员51.4万人。 2006年当年新增参保人员18.3 万人。 上海市劳动和社会保障部门颁布关于本市征地养老人员参加小城镇社会保险 若干问题的通知 ，按照“尊重个人意愿，逐步纳入镇保”原则，放开年龄限制，对 男性年满 55 周岁、女性年满 45 周岁的人员，允许其选择按照征地劳动力办法参加 “镇保” ；允许原征地养老人员在与征地养老管理单位协商一致的前提下，选择参加 “镇保” 。各区县根据自己的经济实力，分别制定了相应参保方案，目前全市除个别 区外均已陆续启动了征地养老人员纳入“镇保”工作。截止 2006 年 6 月底，上海市 全市已有 10.7 万原征地养老人员一次性缴费纳入镇保，其中 10.2 万人已开始领取 镇保养老金。目前征地养老人员尚未纳保的约有 32 万人，其中主要原因是：前两年 征地和用地及特殊群体解决“镇保”后，部分郊区县资金压力很大，暂时无力筹措 一次性缴费资金；部分区县由于征地养老人员养老、医疗待遇相对较高，尤其是医 疗报销待遇与“镇保”医保待遇相差较大，使其纳入“镇保”带来一定困难；政策 宣传不足，造成各大控股集团公司、企业等条管征地养老人员的纳保工作进展缓慢。 参见下表 2-3： 从上表中看出，征地人员越多、原征地养老水平越差的区县，对镇保越欢迎， 参保镇保的总人数也越多。 上海市劳动和社会保障局统计， 截至 2006 年 6 月上海市镇保企业数为 27626 户， 开设了 x 帐户的企业为 1995 户，其中属于征地专户的有 617 户，占有 x 帐户企业数 的比例 30.93%。参见下表 2-4： 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 16 表 2-3 截止 2006 年 6 月底上海市镇保参保情况 表 2-3 截止 2006 年 6 月底上海市镇保参保情况 本年度累计参保情况(人) 镇保实施以来累计参保情况(人) 区县 征地参保 面上参保 小计 征地参保 面上参保 累计 占全市 比例 南汇 38754 5078 43832 195764 20261 216025 16.8% 奉贤 6569 3077 9646 146441 21598 168039 13.1% 青浦 25876 5907 31783 120828 34862 155690 12.1% 松江 2117 4184 6301 112681 26164 138845 10.8% 浦东 10325 9220 19545 68463 60210 128673 10% 嘉定 694 6812 7506 89945 33192 123137 9.6% 金山 7760 4778 12538 85504 27104 112608 8.8% 崇明 6315 5407 11722 30231 46709 76940 6% 闵行 4522 8948 13470 27610 37800 65410 5.1% 宝山 7530 5317 12847 27433 25835 53268 4.1% 城区 0 14292 14292 0 46450 46450 3.6% 合计 110462 73020 183482904900 380185 1285085 100% 表 2-4 2006 年 6 月底上海市累计参保镇保企业数 表 2-4 2006 年 6 月底上海市累计参保镇保企业数 2006 年 6 月底累计值 备注 镇保企业数 27626 （户） 1995 （户） 有 x 帐户的镇保企业 7.22% 占镇保企业总数比例 617 （户） 30.93% 占有 x 帐户企业数的比例 征地专户 2.23% 占镇保企业总数比例 二、存在的主要问题 (一)“镇保”制度不完善，医疗保障力度低 “镇保”制度给予失地农民不低于 3%的门急诊补充医疗保险和大病住院的基本 医疗保障，但是由于补充门急诊比例低、基本医疗中住院、急诊设有起付标准及最 高支付限额，个人医疗费用承担比例高、金额大，且无医疗减负机制，实地农民医 疗负担重。整个镇保制度设计中，失地农民的医疗保障力度低。 假设甲、乙两人分别为参加“城保”和“镇保”人员，以 2006 年 1 月为比较的 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市城镇化过程中失地农民社会保障政策创新研究 17 时点，根据现行规定，他们的医疗保险待遇如下，参见表 2-5： 表 2-5 镇保医疗保险与城保医疗保险对比 表 2-5 镇保医疗保险与城保医疗保险对比 医疗保险 甲（参加镇保） 乙（参加城保） 起付线 住院、急观诊起付线第一次上年社平 工资 60%的 10%；第二次上年社平工 资 60%的 5% 只有住院设有起付线； 在职职工为上年社平工资的 10% 退休人员为上年社平工资的 5%10% 最 高 支 付 额 上年社平工资*60%*4 无 在职时 退休后 在职时 退休后 门急诊 缴费比例 2%以下 部分记