（公共管理专业论文）促进企业自主创新能力提升的政府采购政策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 政府采购作为哉国公共支出改革的霆要内容，已由过去单纯的节约资金、殿 瘸偿痰孬漫漫转 每瓣民经济宏褒调控，鼹避企壁发展上寒。按照致癃采魏法 的勰定，政府采购愈肖有助于实现国家经济和社会发展政麓蟊标。本文以国家“十 一五”发展规划纲藤的重要思想为指导，利用政府采购操作实践性强、政策制定 灵活、监管性明显替特点，通过政策制定上的导向性作用，研究制定促进我幽企 、韭鑫主剖薪能力提升豹办法、操作程净，达到枚建市场秩序，促进经济发展，调 滚经济运 亍静嚣檬，实现效益蒌| 政。 运用政府采购政策功能，实篪扶持自主创新的政府采购政策，建立财政性资 众采购自主创新产晶制度，对具有自主知识产权的重要高新技术装备与产品实施 政府首购政策和订购制度，并制定相应酝套政策措施，以促进企业躲自主创新能 办涎蠢，是令嚣一段霾壹觳我藿致瘀采魏镢装鬟要辍投搽豢程鼷决懿遮霆。 本文就这一间怒进行了初步探讨，并运用文献法、比较法、分析法和实证法 等研究方法，通过分析我国现行政府采购制度、我国企业在自主创新上的现状， 探讨和研究了政府聚购作为一种重要的公共财政政策，应如何发挥其政策性作用 以提秀我国企业皇主创毅产选发展这一实际闯题。本文掇如应综合运翅剑瓤竣黪 采鹣程序、完善簸浚论证蔫l 凄、箍动稳关立法等手段入手，潮定籀台我国蓬横麴 政府采购政策，并总结出政策发挥作用的四个阶段。 关键词：政府采购自主刨掰公共财政政策 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r 冀c t a si m p o n a n tc o n t c n to f 也ef e f o 埘lo f p u b l i ce x p e n d i 加r e ，g o v e r n m e n t p f o e 擞髓锺tc 歉a 蘸g e si t s 触疽o n sw b i c hj u s ts a v e 蠡n a n c e 髓da n t i 幛。潮p t i o ni 珂e n d t om a c r or e g u l a t ea n dc o n 臼的l ，趾dp r o m o t ee n t e 即r i s e sd e v e l o p m e n t a c c o r d i n gt ot h e g o v e n tp r o c l l f e m e n tla _ w ，g o v 煳e n tp r o c u f e m e n ls h o 试d 城dt oa c h i w ot h e g o v e 黼e n te c o n o m i ca n ds o c 诫g o 如弧i sp 印e ri sd i r e c t e db yt h ei m p o r t a n t i d e 0 1 0 9 yo f “m e1 1 血f i v e y e 聍_ p l a n ”，c o m b i n e st h eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t s c h 8 r 鑫。耗矗s t 至c s 搬a ta f ee 鑫s y 搿憾i e i 蜷，a g i l ep o l i c i e sm a 蠡主羲g 秘dd i s t i 魏c ts u p 。辩i s i 珏 g e t sa c r o s s0 r i e n t e do p e r a t i o no fp o l i c i e s ，r e s e a r c h e so nm em e t l l o d sa n dp r a c t i c e p r o c e d u r ew h i c hc a nb o o s tu pm ee n t e 删s e si n d e p e n d e n ti n n o v a t i o na b i l i t yo fo u r 瑚z 甜甥趣讲妇姆g e g o a lo f 璐趣l e 蛀建g 糙a 矗e o 撼e 毛粒c e l 娌a 圭i 珏ge n o m y ， r e g u l a t i n g a n d c o n t r o l l i n g t h ee c o n o m i c c i r c u l a t i o n ， a 1 1 d a c h i e v i n g 矗n 鼬蔓c i a l e m c i c n c y u s 主n gg o v e m m e 珏tp r o c u 托f n e 菇tp o l i e y 蠡娃糙虹o n ，p u 拉i n gs 嘲o n e di n d e p e 秘d e 五l 沁n o va _ t i o ng o v e n tp r o a u r e m e n tp o l i c i e si np r a c t i c e ，a n de s t a b l i s h i n gf i n a n c i a l p r o c 般m e n ts y s 钯m t o p l l r c h a s oi n d e p e n d e n t i n n o v a t i o n p r o d u e 括，黼a k i n g g o v e e n t 螽r s t p u r c h a s i n gp o l i c ya n de s t a b l i s 圭l i n gs p e a kf o rs y s t e mt os u p p o n i m p o r t a mn e wt e c l l i l i c a le q u i p m e n t sa i l dp r o d u c t sw h i c hh a v ei n d e p e n d e mi n t e l l e c t u a l p r o p c r a n d 搬a k 呈n gs 巡警l yp o l i e i e s 强d 黼e a s u r c s 遗o f d 管毫。p f o m o 鼍e 趣e e n t e r p 时s e s i n d e p e n d e n ti n n o v a t i o na b i l i t y ，i tw i l lt a k eal o n gt i m et oq u e s tf o ra n d r e s o l v ei na = l i n a sg o v e n tp r o c u m e n td o m a i n 瓣邀p 弩群e 8 l 矗e so 鹣ap f e l i 撤i 黼f y 撑s e 箍托h 。n 氇i s s s ，毫韪_ 娃珏g 戮蔽臻s s u c ha sl i t e r a t u r e r e v i e w i n g ，c o m p a r 砒i v em e t h o d ，a n a l y t i cm e 舢da n dp o s i t i v e m e m o d ，e t c t h r o u g ha l l a l y z i n gc u r n ts i t u a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m a n di n n o v a t i o no fe 珏靶攀矗s e ，氆i sp a p e rw 毅t st os 锨匆h o wt h e g o v e 嫩m e n t p r o c u r e m e n t ，a sak i n do fi 圩巾o r t a n tp u b l i cf i n a l l c i a lp 0 1 i c y ，t op l a yai m p o r t 锄tr o l et o p r o m o t ee n t e 翠r i s 。si n d e p e n d e n ti f m o v a t i o n 弧i s 孵rp u t sf o 删a 撼也a tw e 幽o u l d i n n 州d 把g o v e mp r o c u r e i n e mp r o c e d l l r e ；i 瑚【p r o v es u p e r v i s i n ga 芏1 dc o n 打o l l i n g s y s t e m ，c o n s u m m a t er e l e v a l l tl e g i s l a t i o n ，e t c a f t e rt h a t ，w ew a n tt o f i n do 眦l h e g o v e 黻m o n tp r o c u 黻n 髓t 辨l i c ys u i 重曲l e 耙。搽珏a t 主。趣l 矬d 至t i o n s ，赫ds u 撒獭裾i 嚣 f o u rs t a g e so f t h op o l i c yi m p l e m e n t a t i o n k e yw b 蚶s ：g o v e e 芤t 毪愆戳e n ti 蟠e p e n d 雠ti 髓o v 撤i o n p u b l i cf i n 柚c i a lp o l i c y 独创性声明 本入声明所星交的学像论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成暴。尽我掰齄，滁文中己经标饔弓l 强静内容外，零论文不龟括任谤其 邀个入或 集体已经发表或撰写避鲍磷究戏果。黠本文的礤究傲滋贡献麴个人襄集体，均已农 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承撼。 学位论文作者签名： 野治 基麓：b 6 年r 昃- 7 基 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使霜学缱论文漪栽定，都：学校有投 保壁势自强家鸯关部门或砉f l 拣送交论文戆复印件秘电子舨，完许论文被套舞裁整阕。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部戏部分内容编入农关数据库进行梭 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密翻，在年解密爱逶翔本授校书。 本谂文不保密涮 ( 请在以上方框内打“ ，”) 学霞论文佟者签名：多 警事 l 爨期：毋r 月1 7 基 指导教帮签名：4 哆。彳 基期：彰年多胃7 嚣 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景及意义 公共财政政繁黪壁橱之一就是要实现国家经济的增长。政黪为了实现既定经济期社会 目标，可以通过公共财政政策手段对经济蠖动进行间接干预，在社会资源充分刹用的基破 上，实现社会经济和谐发展。政府采购作为一项政策性较强的公菇财政政策方式，是现代 市场经济发展的产物，与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在起。 2 0 0 6 年1 月2 6 日，中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的 决定和国务院国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 2 0 0 2 年) ，是建立支持 自主创新的政府采购政策机制的根据。、决定和纲要的主要内容是政府的主导作 用和激发我豳企业的国家促进措施，说明依靠自发的市场不能解决提高国家核心竞争力 的问题，也不能解决经济增跃方式的转变问题。因为自发的市汤容易造成低级产晶的循 环，国黼自幽贸易也不麓徐证 f 进核心技术。组是豳家措施不是简单的国家艇接指令， 雨楚利翔市场。敢府采购怒萄家利掰市场发挥政府在科技进步中的主导作蠲的主要方 法。致寤采麓这静致策萑较疆的经济活动灞控手段，能够羧黧我国“卡一五”发溪蔑刘 的爨导爨怒，发撵容身致羡性 乍蹋，在提羹企i t 蠡主创裁能力静基礤土，为实瑷经济增 长方式熬棂本性转变撼供必要懿支持。 对爨主创毅产业的发展最适合采明市场竞争方法的政摩袋购公共政策来实理，政府 采购的特点是用掇供政府需求的方式柬支持和键进自主创叛。政府采购螅竞争机制，合 同机制和经济激励，有利于对自主创毅的有效动员；强大财政支持的政府采购，有利于 克服信技术应用的商业风险。对自主创新| 勺投入主要依靠企业，作为一种理性经济人的 投资行为，企、毗是否进行自主创新取决于企业的决策思路，而企业的逐利行为也正是要 符合外部环境的需要，这就崽味着企业通过对政府采购政策偏好的了解牵引管其自宅创 新的动力和方向。从目日u 情况来看，我园企业自主创新能力的不足正日益影响着企业总 体竞争力的提升，阻碍着国家经济的快速发展。 华中科技大学硕士学位论文 本文的研究意义在于，政府采购作为一种执行性、实践性较强的公共财政政策，由 过去单纯的节约资金、反腐倡廉而正慢慢向国民经济宏观调控，促进民族产业的发展上 来；这种宏观经济的调控手段之一，在提升企业自主创新能力上，具有很强的可操作性 和积极的调控性。鉴于此，有必要对政府采购如何在提升我国企业自主创新能力上的政 策性作用作进一步的探索和研究。 1 2 研究综述 利用政府采购的政策性优势，促进我国企业自主创新能力的提升，是近来理论界和 政府有关部门密切关注的课题；特别是“十一五”战略规划的启动，作为一种调控手段 较强的公共财政政策，政府采购在促进我国企业自主创新方面如何应埘挑战，成为研究热点。 随着世界竞争的日益加剧，自主创新产业发展在国家政治、经济、军事安全中的重要 性越来越突出，无论是“先发性”国家还是“后发性”国家都将通过政府采购作为促进产 业发展的十分重要和有效的手段，不断加大对国内自主创新产品的购买比例。从这些国家 的经验来看，政府采购本国自主创新产品，无疑支持并促进了国内自主创新产业的发展。 首先，政府采购刺激了企业的自主创新。对企业创新而言，市场化初期的需求拉动 具有特别重要的意义。从市场经济的角度来看，需求拉动式的技术创新比较容易成功。 政府采购政策能够为处于市场化初期的自主创新产品提供一个不小的市场，并且对技术 创新过程中获得的样品和样机等中间研究成果、技术诀窍及关键技术部件采用首购和 订购”3 政策，将有效地加强市场对自主创新产品的吸收能力和再投资能力。并有助于建 立使用新技术所需要的技术和实验技术标准，增强国内高新技术企业的技术创新能力和 市场竞争能力。 其次，政府采购相关政策性优势降低了自主创新产品早期进入市场的风险。政府采 购政策能够为企业开拓。定的市场，而且通过发挥政府采购的导向性功能，可以引导企 业将自主创新投入投向政府所倡导的技术创新项目，从而适应市场需要。另外，通过政 府采购，不仅能够直接为企业提供将产品向民用市场渗透所需资金，还能够提高投资者 对这一产业的信心，从而通过外部资金市场来注入产业发展所需要的投资，帮助企业尽 快地提高规模效益，降低市场风险。 华中科技大学硕士学位论文 第三，政府采购促进了传统产业的技术改造，推进产业结构优化升级。政府采购自 主创新产品，可以从用高新技术来改造传统产业的实际需要出发，政府通过购置一些已 有的对改造传统产业具有关键作用的高新技术成果项目，在传统产业大规模推广应用， 可以促进传统产业的技术改造和产业升级。 第四，作为一种适当政府干预手段的政府采购政策，对企业自主创新能力提升促进 上有市场不可替代的作用。因为市场不能解决提高国家核心竞争力的问题，也不能解决 经济增长方式的转变问题。自发的市场容易造成低级产品的循环，国际自由贸易也不能 保证引进核心技术。但是围家的措施并不是简单的国家直接命令，而是利用市场。政府 采购是困家利用市场发挥政府在自土创新中的主导作用的有效方法。 1 3 本文的研究内容和安排 本论文的内容安排如下： 第一部分“绪论”介绍本论文的研究背景、意义、研究现状以及研究内容； 第二部分“我国政府采购政策概述”首先回顾了政府采购制度的形成和发展，以及 在我国的实践和现状、问题，分析了政府采购作为一种政策功能所应发挥的作用； 第三部分“政府采购在提升企业自主创新能力中的社会经济功能”介绍政府采购在 提升我国企业自主创新中相关社会经济功能的理论、技术基础； 第四部分“政府采购与我国企业自主创新的问题与障碍”介绍了我国企q k 现阶段 自主创新基础条件现状，以及资金投入、自主创新产出、绩效评价等问题；分析了政府 采购在提升我国企业自主创新中所存在的问题和障碍； 第五部分“利用政府采购促进我国企业自主创新能力的政策建议”结合工作实践， 分析了政府采购政策在操作上的可行性，并提出了政府采购政策手段在促进我国企、眦自 主创新能力提升上的具体措施和完善方法； 第六部分“结束语”总结了本文所作的工作以及对今后研究的展望，预期政府采购 政策在促进我国企业自主创新能力上所需要经过的三个阶段。 论文对我国现行政府采购制度在促进企业自主创新中应如何发挥作用进行了分析 研究，并指出了我国企业自主创新和政府采购政策上的问题和障碍。 3 华中科技大学硕士学位论文 2 我国政府采购政策概述 2 1 我国政府采购制度的形成 政府采购，也称公其采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性 资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务的行为 0 3 。通俗地说就是政府及其所属机构，为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的 需要，以法定采购方式，从国内外市场上为行政事业单位集中购买货物、工程和服务的 行为。围绕政府采购而建立的政府采购制度，是国家财政预算经费供给方式即财政支出 方式的重要内容，因而成为公共财政制度的重要组成部分。 在发达的市场经济国家，政府采购制度已有几十年甚至上百年的历史，并已形成完 善配套的法律体系和操作方法，对各国的经济增长发挥了积极地促进作用。当前政府采 购制度已经成为发达国家的通行做法和国际惯例，一般占g d p 的1 0 至2 0 ，达到政府 全部财政支出的1 3 左右。 我国的政府采购实践是从1 9 9 6 年开始的。当时，上海市利用世界银行贷款购置公 务用车，根据规定必须通过公丌招标购买，开始引入政府采购制度。1 。深圳作为全国改 革开放的“试验场”，1 9 9 7 年初，率先对公务用车实行统一投保的政府集中采购，1 9 9 7 年1 1 月首次对政府公务用车采购进行招标，为建立政府采购制度进行大胆探索。随后， 在公务用车定点维修、保险、供油、绿化工程、校舍修缮、计算机财务软件等项目上， 以公开招标形式成功地进行采购，在社会上引起较人反响。我国实行政府采购制度的当 时意义是节约资金，加强资金管理，后来发展为反腐败源头治理的措施，建立公共财政 框架支出改革的措施。1 9 9 8 年7 月4f 1 的国务院国办发 1o i 号“国务院办公厅关于印 发财政部职能配置内设机构和人员编制规定的通知”中，将拟定和执行政府采购政策明 确作为财政部的主要职责之一。1 9 9 9 年财政部颁发了政府采购管理暂行办法、政府 采购招标投标程序暂行规定和政府采购合同监督暂行办法，在政府采购领域初步 形成了采购机关( 法人) 负责制、招标投标制和第三方质量检验制。2 0 0 3 年1 月1 同起 4 华中科技大学硕士学位论文 中华人民荚蟊国酸癣采麴法( 以下麓髂竣痔采黧法黝磊式开始实蓬，标志蛰我嚣 政府采购制度功能的避步完善，政府采购制度体系基本建立，并实现了与国际惯例的 接轨。 经过几年实践，到2 0 0 5 年我国的政府采购制度确立了“五个目标、四项原则、六 大强务”。五令曩耘：完善囊刚程序，握囊荣魏矮量；公开公委逶饔，实现公乎交荔； 聚赡结果最佳，确保物有所值：发挥政策功能，促进经济发展；形成制约枫制，防范抑 制腐败。四项应遵循的原则：一是统一政策，分级管理原则：二是集中采购与分敞采购 相结台原则；三是公开招标采购为主、其他采购方式为辅原则；四是“管采分离、职能 分竣、酸枣分开”原剿。六大任务：一一是熬抉政磨采购露l 度体系建设，规范政府采购行 为；二是继续扩大政府采购范围，确绦政府采赡鬣模较快增长；三是傲努视掏分离和职 能滗位工作，尽快形成相互制衡的工作机制；四是继续抓好檠中采购工作、推进政府采 购工作规范管理；五怒积极研究落实国家产业政策，注重发挥政府采购制度的政策功能； 六跫嬲大监督检查力艘，形成有效的鉴督管理制度。其中，以放瓣采购政策功能落实国 家产遭致蒺，发挥致瘸袋羹鼋竣策装 毒用被褥涮强调为“今屠段舞闽各级露致蘩门、各 级集中采购机构充分夔视并有效开展的项重点工作。”“1 2 2 政府采购的政策功能 致痔采赡法繁丸鍪褒定，“致疮袋麴应当有蚤予实褒嚣骞翡经济耪享圭会发矮竣 蘸瞬标”。这表明政府聚购不仅是市场经济条件下公芡财政支出的一项管理制度，而且 遥怒宏观调控经济的手段之一。通过确立支出使用规则，约策政府部门的采购行为，实 现财政资金使用的规徽性和有效性。经过数百年的发展和完蒋，目前国际上许多节场经 济溜客静政麝采赡已囱单兹财政支出蛰遐芋段，演变藏兼有聪竣支出管理，移国家宏鼹 调控双重功麓斡重要l ：矮，是政府奔入经济运行静最直接方式之一。 1 9 9 8 年末的全圈财政工作会议提出了构建公共财政框架的目标，按照市场经济的要 求来渊整财政支出的结构，加强财政支出管理。建立政府采购公共政策“1 是提高政府宏 观调控职能，落实诸如掇舞我国企业自主剁耨能力等重大经滂政策基耘的必然要求。市 场经济懿健康发震，离不开政府适菠麓宏躐 麓控翻政府辩力黪辩学配置。戆致敬繁爱国 华中科技大学硕士学位论文 家实施经济宏观诵控的差臻手段之一，而政府采购制度怒财政政策的有机组成部分，将 政府采购政策与葵他政繁棚结合才能实瑷政府l l 冬器项重大政蓑隧标，具体表现在： ( 1 ) 通过政府采购来调控社会总供求的平衡关系。政府作为圈内最大的购买糟和消 费者，可壤据宏淡经济戆冷热程波及其笈矮态势，在一是鹩弹瞧诞藏鑫遥时、逶爨遗安 排政府采购行为，以此来调节社会供求。政府采购所花费的资金赢接形成政府公共部门 静成本，掰赡买的商晶和劳务是髑来满足政府公慕部门执行其职能需要的。在不考虑对 外贸易的情况下，社会总需求可分为消费需求( c ) ，投资嚣求( i ) 和政府购买需求( g ) ， 即y = 叶i + g 。由上式可看出政府购买支出的增减对国民收入( y ) 有着重要的影响。而且 瘩予存在“乘数效应”，政癃采赡支出黪增鸯瑟，经 堇弓| 惹困民收入赘热镪增长；阉靖， 政府采购支出的递减，又会引起国民收入的多倍减少。通过这一变量公式，政府就可以 鬏箨宏观经济豹冷热程度及萁发照态势，在可弱奔l 静弹毪区闯雨，适量途确定采豫蕊模， 适时安排采购行为，以起到经济杠杆的作用。当经济萧条时，可适时增加和提高政府采 赡规模，j 立动内需，蒯激消费，使社会总需求成倍增长，以达到抑制衰退的目的；当经 济过热，亦可适当压缩政赡采败趣模，从蕊防止经济过度膨胀。这榉通过政府采购手段， 实现了社会总供给与总需求的平衡，消除了经济不良波动。 ( 2 ) 逡过致黪采赡罄痰产鲎戆发震。致腐采麓赡买謦爨麓致策。1 要求是簿合懑际瘊 例的。事实上，丌敝的国簖经济背景下的政府采购制度已演变成为一种非关税的贸易壁 垒，一直楚各国保护本国隈族产渡的有效手段。溺时，致府在采购时通道对企业规模、 产隔产地、自主创新等条件、品牌的限制和选择，有效地保护国内最先进、最具竞争和 发展潜力的民族工北，从黢体上提高我国企业在固际市场上的竞争力。政府采购也可以 遭涟优化技术结构羚级。绞一的政府采赌赦蒙，骞意鲍采购行努可以矗：鼓融宾主剁羧， 促进技术升级上大有作为。国家依据符合本国国情的自主创新技术经济政策，对于那些 霰获给予一定扶持豹、鸯主翅蓊科技含量麓豹薪兴产鲎或技术顼瓣，可以考虑存敬存采 购招标方案中给予适当的倾斜，这样既可以形成政府财力的注入，又可以产生连锁效应， 弓i 簿资本市场向这些产品与技术流动，促进技术的发展，实现科学技术结构的优化，提 高宏观经济效益。我国虽然正在逐步成为“世界工厂”，缀济快遮增长，但“劳动密集 型”产业积聚也逐渐带来环境污染、资源耗竭、工业依附性强及“绿色壁艇”等种种问 华中科技大学硕士学位论文 题。我国已不再满足于扮演高投入、低产出、毫无科学技术可言的最终产品输出国形象， 而是要以科学发展观统领全局发展，注重突出科技和效率，将科学技术奉为第一生产力， 对自主创新产业给予优厚的生产经营条件，以鼓励科技进步和自主创新，以期逐步扩大 我国的技术输出产业比重。例如2 0 0 1 年，我国政府采购中软件采购额为4 0 亿元，在该 年货物类采购规模中约占9 6 8 。2 0 0 3 年北京市政府将采购5 0 0 0 台网络计算机( n c ) ， 全国范围内政府采购的n c 将有望达到1 4 6 0 0 台，这将大大推动网络计算机产业链的健 康发展。 ( 3 ) 维护生产者和消费者的利益。市场的波动会直接影口向产品的供求关系和价格变 化，在此情况下，如果政府不采取必要的手段，就会损害生产者和消费者的利益。政府 采购就是政府弥补市场不足的手段之一。由于政府采购较私人采购具有价格合理、规模 较大、货款支付有绝对保证等优，政府这种有目的性的、导向性的、示范性的采购，在 一定程度上成为引导生产和消费的“指挥棒”。当政府增加对某种商品的购买量时，往 往导致该类产品生产规模的扩大和占g d p 比重的提高。政府可以利用采购支出的这种结 构效应，选择不同的产品和行业，体现一定时期的政策倾向，用采购支出对自主创新行 业的发展进行直接的刺激和支持。政府根据合理的产业政策，对需要鼓励和扶持的产业， 采取扩大相对购买量等方式增加对该产业产品的购买力度，而对于一些不符合产业发展 规划，需要加以限制的产业，则采取不购买或少量购买的策略。具体到产品结构，可以 通过对某产品的购买与否，调整购买量的大小及提前或推迟政府采购时间来达到鼓励或 限制该产品生产的目的。例如国家2 0 0 1 年用于工程项日的采购支出达到1 8 8 亿元，在 全国政府采购总规模中所占比重比2 0 0 0 年增加6 个f 手分点，总量增加1 0 0 0 多亿元，这 对于我国建筑业的影响是巨大的。 2 3 政府采购制度在我国的实践和评价 政府采购制度在发达的市场经济国家已有一、二百年的发展历史，在中国可谓起步 晚，发展非常迅速。由于政府采购制度在我国还是个全新的系统工程，这毕竟还属探 索阶段，不免暴露出一些矛盾和问题。 ( 1 ) 政府采购规模偏小，范围狭窄，品种较为单一，采购模式不明确。通常，国际 华中科技大学硕士学位论文 。羔敬疼采薅占当年g 淤窝瓣竣支塞豹魄黧分爨为l 镰秘3 醮；瑟我酱纹为0 。9 6 窝4 。镐， 采购规模明显偏小。采购范围应涵盖政府所有购买性支出预辫项目，但从我国目盼各省 市的采购情况看，主鼷局限于一些财政专项拨款的设备购嚣、车辆购置及管理、接待办 会、少数市政工程及房屋修缮和采购限额以上的一些易于操律且较为标准化的产龋上。 扶敬藤采筠熬营理攘式奄，受复方便，隧意选撵采薅懿管舔摸式。 ( 2 ) 政府采购主体与机构分散、无序以及不规范，管理体制不明确。要使竣府采购 制度真正成为财政支出管理的有效手段，必须具备完整的聚购组织管理机制。目前，我 国政府采购的操作机构不统一，各自为政。中央与地方、地方与地方没有形成统的管 理体系。管理权限键不爨确，蚤级采购镎壤祝稔都割定了囊努的管理办法，各囊壤搀蔫 要设置权袋，管理较为松鼗，试点建区黢帮没有专f l 豹采购管瑾帮攮荦亍辊梅，靛罄体 系也没有建立，从而影n 日政府采购的有效遄作。 ( 3 ) 现行的预算镎理、国库管理和会计核算方面不适应政府采购制度改革的需要。 在预算管理上，出予财政没有细化部门预箕，造成政府采购躬盲g 性。按现行国窳金库 瓣有关麓定，餮家静一锈鞭算l 曼支，一撵凭各级羹耋致稷关豹羧款凭证羟蜜家绞一办瑾。 这种国库的拨款体系不利于政府统采购制度的实行。现行的行政事业单位会计核算操 作方法是财政部门根据预算指标和各单能用款进度，按主管会计单位、二级会计单位、 熬滕会计单位层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府 懿绞一一采憝，；l | 袭落门应按萋乏难戆颧雾霉羹浆败合嗣蠡冬疆约薅援建接支嚣绘供费亵，建子 政府采购的中奔机构和供应商不属财政拨款单位，使得直接讨款形式无法反映在现行盼 会计核算体系中。 ( 4 ) 政府采购信慰制度建设滞后。日| i i 中国还没有一个练合的系统或机构来传播政 痰采购售息，采赡倍感发毒手段主要禳鬟媒体传撵，稠反，夕 鞫政痔采赡大郝采建了电 予授术等先进、离效的贸翁手段。糖融之f ，中国栗赡信息发布渠道少，时效性麓，贸 易手段落后的问题相当突出。 ( 5 ) 行业垄断和地区封锁现象盛行。驶府采购必然触及到一些部门或行业的利益， 尤其是对一些幸亍业垄断秘成楣当或胁，馒褥工 蕈开展受至g 各种阻碍，推行难度较大。受 蟪方零l 盏褪嗣弱驱动，一些遣方致瘸两部门鬻强潮本圭氇区静袋魏擎位秘买誊篷嚣翻奉蕊 8 华中科技大学硕士学位论文 门的商品和劳务，在支出领域中实行贸易保护和经济垄断，实行地方保护主义，反对实 行公丌政府采购。 ( 6 ) 缺乏合格的高素质的采购专门人才。政府采购是一项专业性很强的上作，健全 政府采购制度需要强有力的人才力量来支撑。但目前，各地在丌展政府采购过程中最缺 乏的往往就是经过专业培训的高素质管理人员，严重制约政府采购制度的全面实施。 华中科技大学硕士学位论文 3 政府采购在提升企业自主创新能力中的社会经济功能 3 1 政府采购与企业自主创新结构调整 从以上对我国企业自主创新现状的分析来看，在当前面临的一个艰巨任务是结构的 战略性调整，以适应自主创新政策的发展。所谓战略性调整是相对适应性调整而言的， 也即是说，它是从根本上扭转重复建设、结构雷同以及产品和技术低水平循环的一次战 略性行动，建立自主创新体系的新型产业机构。 结构的战略性调整显然是一项复杂的系统工程，但是，政府采购操作正确，足以在 其中发挥重要的作用。 第一，政府采购项目的高科技化，能有力地推动产业结构的升级，实现自主创新的 产业结构。当前世界主要发达国家的高技术产业产值占工业总产值的3 0 以上，其出口 占工业制成品出口额的3 0 5 0 ，我国这两项指标仅为8 和6 。产业结构和产品结构的 低技术循环是结构战略性调整的一个重要对象。在这罩，政府采购可以通过采购项目之 技术含量的约束指标，达到调整结构的目的。这种采购项同技术含量的约束主要包括两 项内容：一是注重自主创新技术产品的采购，以促使订货单位改进技术，进行产品的更 新换代；二是对传统产业特别是基础设施项目，在招标时确定相应的技术要求和技术级 别，达到淘汰落后技术，推动结构升级的目的。 第二，政府采购内容的针对性，为企业的自主创新产业结构调整提供了物质基础。 政府本身没有自己的特殊利益，政府的利益是社会和全体人民的利益，因而政府采购不 是为满足自身需要的一种购买行为，而是针对经济运行的需要而采取的种经济政策。 正是从这一点来说，任何政府采购行为，都具有很强的针对性。在我国需求不足、经济 结构严重失衡的情况下，有针对性的政府采购对结构调整发挥了极为重要的作用。譬如， 近几年来，我国对基础科学、应用科学的研究投入了大量的资金，这种研究侧重于环保、 农业、气候以及电信和交通。特别是在数控通信和光电机一体化以及纳米技术的开发上， 政府的研究投入为企业的产业化开发提供了有力保障，从而使我国近几年电子商务、电 1 0 华中科技大学硕士学位论文 脑网络和纳米技术等知识经济有长足的发展。更应该提及的是，从1 9 9 8 年长江特大洪 灾发生后，在水利、防洪建设上的政府采购规模上千亿元。这类投入不仅为减灾防灾提 供了物质基础，而且为沿江地区的农业结构的调整和城市新兴产业的发展敞开了大门。 因为有了坚固的堤防建设，众多的企业开始向沿江地区转移，从事农业的产业化丌发， 农民也有了长远的良好投资预期，进行新兴农业基地的建设，沿江城市在有安全保障的 条件下，新兴产业的投资和创业也开始向规模化的方向迈进。 第三，政府采购的规范化，有利于所有制结构的调整，刺激企业自主创新产业发展。 在没有政府采购制度之前，我国旧有财政体制是直接延伸到生产领域的，也即是说，企 业的供需和收支都由财政包下来。显然，这里的企业都是清一色的国有企业。在这种情 况卜，国有企业一方面依托统收统支的财政体制而获得国家的“父爱主义”保护，另一 方面则因缺乏相对的独立性而丧失了创新与竞争的动力。这一点，正是国有企业与市场 经济错位的重要原因，也是它在目前的竞争格局中相对被动的底蕴。调整经济结构，包 括调整所有制结构，即国有企业应有保有退，从大量竞争性行业中退出来，而保留重要 的基础工业或已取得了自然垄断地位的行业。在这种调整中，政府采购制度的出台起着 十分重要的作用。因为规范的政府采购制度，是不直接包揽企业的生产和经营的，政府 面对市场，将通过公开、公平、公正的竞争性招标来采购物资或丌展公益性建设。这时， 完全靠政府财政支持的低效国有企业便很难生存。应该说，只有这样，所有制结构的调 整才能顺利展开，靠生产存货而缺乏市场竞争力的企业便不得不下功夫进行产业、产品 和技术结构的调整，以求与市场真正对接。也只有这样，面向社会需求注重市场绩效的 效益型经济才能真正出现。这一点，正是我国调整经济的真正目的。 有人认为，政府采购应该帮助企业发展，而不是去抑制企业的发展。笔者认为，对 于确有发展前途，资产结构合理，且具有自主创新意识的企业，政府采购确实可以促进 其发展，因为它们可以在政府招标项日上获得更大的市场份额。这种促进，正是政府采 购的目的之一。然而，对于落后的、资产质量很差，产品没有竞争力的企业，政府采购 如果刻意加以帮助，保护落后，便有悖于政府采购的初衷。因为促进结构调整，鼓励先 进、淘汰落后正是政府采购应该发挥的作用。如果保护落后企业，便很难做到公正、公 平、公丌的竞争，那就可能重蹈旧体制的覆辙，这是完全不应出现的。 华中科技大学硕士学位论文 3 2 政府采购与市场发育 高新技术的研发投入是巨大的，自主创新产业的开发与取得需付出极大投入，但高 新技术产品又有易仿制、成本低的特点，如北京绿色金可生物技术有限公司1 9 9 8 年研 制出的银杏提取物技术，在提出工艺申请专利过程中，该项技术就己被模仿，低成本仿 制引起了恶性竞争，使技术创新单位失去了大好市场。由此看出，对于高技术产业自主 知识产权的发展，不仅需要巾场需求的拉动，还需要市场培育。政府采购应为培育高新 技术产业发展自主知识产权发挥不可替代的作用。在这方面，我们要借鉴国外经验，使 政府采购成为政府实现科技、经济与社会目标的一种公共财政支出手段。 在中国经济转轨时期研究政府采购，其特殊意义还在于，这一制度的出台，既是改 革的产物和社会主义市场经济体制的必然组成部分，反过来又能进一步促进改革和市场 经济体制的最后形成。具体来说： 第一，政府采购制度有利于建立宏观间接调控体制。政府调控经济的手段是之一是 财政政策，预算、支出、税收是财政手段。支出中的政府采购也应成为政府宏观间接调 控手段，在市场经济中发挥其积极作用。政府作为国内最大的单一消费者，政府采购的 数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。因此，在经济过热时，可与其他 政策相配合，减少政府采购的规模，即通过紧的财政政策实现经济的正常运行；当经济 萧条时，可以增加政府采购的规模，促进经济增长。同时，通过弹性的采购计划，还能 实现产业结构调整的目标。此外，政府采购政策与自主创新政策相结合，可以实现企业 自主创新的目标；与就业政策相结合，可以促进就业等等。 典型的市场经济体制，实际上是以中央银行的货币政策调节为主的经济。在这里， 财政政策起着某种配套和辅助作用。但是，对于我国向市场经济转轨的过渡经济而言， 问接调控体制的出台，必须是以传统的财政体制的退出为前提的。道理很简单，如果在 统收统支的财政体制下，企业有国家父爱丰义的保护，它对货币政策的反应必然缺乏应 有的敏感度，这就是为什么近几年我国的利率政策对国企不起作用的原因。 然而，如果实行与公共财政相适应的政府采购制度，情形便完全不同。因为在政府 采购体制下，财政并不包揽企业的收支，企业己是事实上的自负盈亏的法人单位。政府 华中科技大学硕士学位论文 采购与企业的关系，是一种买卖关系，一种招标与投标的关系，而不是纵向的科层关系。 在采购市场卜，政府视国有企业如同其他企业一样，都是竞争者。尽管在国有企业条件 具备时，可能会获得更多的政府采购项目，从而使自身的发展有一个更大的空间，但这 与昔只的软预算约束己不可同同而语。 我们说，正是由于政府采购的这种公平竞争的制度，才给宏观间接调控体制的出台 提供了微观基础。在这种情况下，办即国有企业没有了“等、靠、要”的机会和遇事都 会帮忙拉一把的“婆婆”，没有不通过市场竞争而获得的垄断性额外收益( 这一点尚需 进一步改革才能完全实现) ，企业便必须敏锐地反映市场需求，根据市场信号特别是价 格、利率、汇率、准备金率、税率来确定自己的经营战略。也只有在这个背景下，以调 整市场信号为主要手段的间接调控体制才可能真正建立起来。从这个意义上来说，政府 采购制度是通向社会主义市场经济体制的战略性步骤。 第二，政府采购有利于推动公平竞争的市场发育。计划经济条件下，政府对企业的 支持与限制主要通过投资、减税让利等优惠政策，如资金支持予以实现。这种把支持重 点放在生产环节，目的只是保证企业的运转而忽视企业生产的产品是否能通过市场转化 为商品的做法，显然是不符合市场经济客观规律的。在市场经济条件下，政府与企业除 法律关系外的连接点应该是市场，政府对企业的限制与支持应通过市场来实现。在市场 经济条件下，政府对企业的管理应从直接到间接、从微观到宏观的转变，政府与企业的 关系不再是父子关系，政府对企业的凋节、引导应主要通过市场手段来进行。政府采购 是很好的手段之一。政府通过政府采购数量的增减、时间的先后、品种的选择等，完全 可以实现支持或限制企业的目的。这既是政府调控经济手段的变化，又是政府调节供给 的有效办法，还是培育市场发育的重要途径。 政府采购除了客观上要求国有企业参与公平竞争，而不能以“国有的”特殊身份出 现在采购市场上外，它的操作方式本身就是坪中公平竞争的样板。 政府采购法第三章第二十六条规定：“政府采购采用公丌招标、邀请招标、竞 争性谈判、询价采购、单一来源等采购方式。”在这里，公丌招标足指以招标公告的方 式邀请不特定的供应商积极参与投标，而邀请招标是指以投标邀请书的方式邀请五个以 上能满足政府采购要求、信誉良好的供应商招标，但无论哪一种方式，都需要经过价格 华中科技大学硕士学位论文 魄鞍良及潜在授据久翁应橱蕤力兹爨较塞确定交荔对象。慧之，公开、公乎、公歪静竞 争，是政府采购的操作准刚，这一点，鬣我国的市场经济在洒前亟待确立的行为准则。 目前，围绕着如何建立透明市场的问题，国内理论界和实业界有着热烈的讨论，因 为我们的经济生活中有着过多的暗箱操作。这种暗箱操作表现熄多方面的，有工程项目 土懿貌羚活动，有权钱瓣薅麓交易，有蟪方搽护主义及行鼗帮部门弱垄瑟，有“开放雩i 资，关门打狗”，有网一法律下不同的司法处理和歧视性的经济裁处等。讵是南予有了 过多的暗箱操作，市场信号及其游戏规则必然是混乱的，市场价值标准不可能不发生畸 变，从而使得改革开放的业绩大打折扣，市场化进程困难重漾。 怎棒建立公平竞争的透明市场? 当然蕊对适鸷市场运行糕穆魏跨箱操作的玻终。毽 怒在这里，最难熬楚豫方政府经济行为豹矫正，因为正是自予翘方政府遭多途分予竞争 性的市场，才不可避免地出现上述各种现象。 “解铃还得系铃人”。政府采购制度豹比台，可谓政府在经济活动中取缔暗箱操作 的一个剖举。这一举撼的意义不仅保证了赠玻开支的效益原则褥到贯彻，更重要的还在 予荛遴凌市场瓣建设辍爨了龚范。事实上，壁致癀注重了公平竞争赘市场环凌豹建设， 则暗箱操作的源头便不复存在。近几年来，由于大量政府采购活动坚持了公_ 丌项目、公 平浇争和公开评标，市场环境已经有了很大的改善，市场游戏舰则开始发挥作用，良好 的较环境在不少地方开始出现。继政府采购制度出台之后，中央和国务院进一步做出了 整鞭啻场麸彦麴部爨。正是在这一系爱熬敬摹举筵下，我垂公鼍王竞争静市场发育淑缮了 长是的进展。 第三，政府采购脊利于政府经济职能的转变。转变政府缀济职能，本身便包括政府 采购制度的建设。在政府采购制度出台之后，政府经济职能的转变便成为大势所趋而不 可逆转。 觚惑酶目标来 弗，转交政府经济酝麓，着敝点在予馕政府遣舞竞争性市场，撼主要 精力放到战略规划、宏观经济的间接调挖以及相关产业政策的制订上来，真：i f 让鬻有效 率的市场来担当资源西已簧的主角。要达成这一日标，总的要求是政府不包揽企业的生产 和经营活动，改革企投涮凄，实璎真捱的政企分开，让企q z 客发挥应有豹 乍用。 在龚型的毒场经济鬻家，竣麝豹酸憝主瑟蹩莺防、治安、社会保障、公盏搴照秘基 1 4 华中科技大学硕士学位论文 础设施的建设及环境治理和保护。在经济上，政府自身可以运用的照财政政策，而货币 政策煲 j 怒国具有糖对独立遗位的中央锻行行使的，协调两大政策的怒完备豹法律体系。 正是在这种情况下，理论界把西方国客的政府称为无为主义的“守夜人”。尽管在罗斯 福薪致髓螽方各鬻对经济静于蓣有所翔强，餐“守夜天”瓣稳架帮髑度设计依然未交。 我国正处于改革和结构调整的攻坚阶段，成熟的市场经济体制怒改革的终极目标。 距离这个强拣我们还有缀长一段路要走，露兹述楚予过浚泠段，霜露政府不可麓完全邋 出市场。特别重要的是，由于我国是发展中国家，不可能也不应该通过市场的自由竞争 寒建戒藏熬熬市场经济。嚣谨，不钗旷羹葑久，露显享会毽无法承受窭枣竞争瓣弱麓瞧 大震荡，因此，我们需要走政府帮助市场发育的特殊道路。 尽管如此，在羧革已历隧二十多年躲今天，密场经济憋进一步发展已经要求政府邋 出竞争性市场，彻底转变自身的经济职能了。怎样实现这种职能转变呢? 应该说，财政 体制的改蘑处于管憨的地位，其中特别是政府采购镥4 度的建设尤为黧要。我们知道，政 府采购猩财政支出上是不包揽企业的要素供给的，仅此一项，便在客观上使政企不分的 旧体制失去了赖以存在的物殿基础，因而它便“遗使”政府不褥不转变自己的缀济职能， 否则，有关行政部门便没有干预企业的主要手段。更重要的是，政府采购制度依托的魑 公共财政体制，或涛晚是这一新型体制的重要组成部分。而公共财政体制恰恰是政府全 蕊退出竞争往市场之后的产物。瑰在，玻土先岛的政府采购镧度，已经为公共财政俸割 的完整出台创造了条件，随着它的完善和发展，必将促使政府经济职能的全耐转换，这 是一令稳辏据或稳关系。在这琵长彼澄静灏逡遗程中，潋癃采薅正在为致瓣与市场之 间规范的关系模式的建立创造条件，奠定至关重藤的体制熬础。 第隧，致痔采