（公共管理专业论文）上海市弱势群体问题及社会保障政策选择.pdf

声明 学位论文独创性声明 作者签名： 堂堕堡 同期：垒竺：! 授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 。 同期：五c r p ，垒i h 日期： 学位论文作者签名：匠坠逐垫 翩躲二嵝 ， 2 成表作 究发申研经文的己在得人已取个均 及他， 作其体工含集究包和研不人 的文个行论的进本献下，贡导外要指容重的内出师的傲导用究在引研我明的 是注文文经本 论已对。位中。意学文果谢的除成示交，究表呈知研并所所的明人我过说 本据写确。撰明果或了 内容摘要 目前我国经济持续高速增长，但城市贫困问题却十分突出改革过程中，弱 势群体利益严重受损，承担了更多的社会代价。我国传统工业城市的上海，处在 市场经济体制改革的前沿，市场竞争中的“马太效应”更是显著，其弱势群体问 题的状况和社会政策的发展在全国颇具代表性和影响力，这就是本文关注上海市 弱势群体的渊源。从本质上看，我国城市弱势群体问题突出的表现是经济上相对 贫困。因此，本文着力从经济范畴研究弱势群体。 论文共分四章，第一章是关于弱势群体和社会保障的相关研究概述；第二章 论述了研究上海市弱势群体问题的意义，以及该群体的规模和生活状态，通过对 两类人群：下岗、失业人群和进城农民工的实证研究，总结了弱势群体的总体特 征；第三章对上海市弱势群体问题的影响因素进行了梳理，系统分析了全球化和 市场经济压力对我国城市贫富分化、社会分层和弱势群体形成的影响，进而分析 了产生弱势群体的主要社会因素：经济体制改革和工业化过程中的社会排斥和城 镇社会保障体系的欠缺；论文第四章结合实证调研，回顾了上海市在应对城市弱 势群体问题上，着力探索构建社会保障和社会救助体系的历程。对照上海社会保 障事业发展十五计划与到2 0 1 5 年规划的发展目标，笔者感到社会弱势的保障和救 助体系还不完善，市民对于社会保障的期望和实际享有的保障之间还存在很大差 距。笔者参考了国外的部分社会保障模式，对于政府的政策选择的原则和路径进 行了探讨，并针对弱势群体问题提出了自己的建议。 本文从公民的视角来研究上海这个特大型城市的弱势群体问题，对于研究我 国其它城市的弱势群体问题极具参考意义。 关键词：弱势群体社会保障政策选择 3 a b s t r a c t w h i l et h ec h i n e s ee c o n o m y r a p i d l ya n ds t a b l y , t h ec i t yp o v e r t yi s s u ei sq u i t e s e r i o u s i nt h et r a n s f o r mp e r i o d ，t h ev u l n e r a b l eg r o u pt a k e sm u c hm o r es o c i a lc o s t a s t h ec o n v e n t i o n a li n d u s t r i lc i t y , s h a h g h a ii ss t a n d i n ga tt h ef r o n tg u a r do ft h em a r k e t e c o n o m yd e v e l o p i n g t h em a t t h e we f f e c tw i t h i nt h i sc i t yi sa l s oo u t s t a n d i n g i t s v u l n e r a b l eg r o u ps t a t u sa n dr e l a t e ds o c i a lp o l i c ya r et y p i c a la n dh a v es t r o n gn o r m a l e f f e c ta m o n gt h er e s to ft h ec o u n t r y t h a ti sw h yt h i sp a p e rf o c u s e do nt h ev u l n e r a b l e g r o u pi s s u eo fs h a l l 【g h a i s u b s t a n t i a l l y , t h em a j o rf a c e to fc h i n e s ev u l n e r a lg r o u pi s s u e i so np o v e r t y h e n c e ，t h i sp a p e ri n v e s t i g a t e sv u l n e r a b l eg r o u pi s s u eb yt h ep e r s p e c t i v e o f e c o n o m y t h i sp a p e rc o n s i s t so ff o u rc h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rp r o v i d e sa l lo v e r v i e wo n s t u d i e ss t u t e so fv u l n e r a b l eg r o u pa n ds o c i a ls e c u f i t gt h ec h a p t e ri if i r s t l ye m p h a s i z e s t h ei m p o r t a n c eo fi n v e s t i g a t i o nt h ei s s u eo fv i l n e r a b l eg r o u pw i t h i ns h a h g h a i 。t h a n s w i t c h e st oe v a l u a t et h es c a l eo ft h es p e c i f i cg r c u pa n di t s1 i v es t a t u s t h eg e n e r a l p r o p e r t yo fv u l n e r a b l eg r o u pi sd e r i v e db yp r a c t i s ei n v e s t i g a t i n gt w ot y p eo ft y p i c a l g r c u p ：o n ei sl a y - o f f w o r k e r s t h eo t h e ri sf a r m e rw o r k e r s t h ec h a p t e ri i is y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e st h ef a c t o r ss u c ha s g l o b a l i z a t i o na n d m a r k e te c o n o m yi m p a c t i n go nt h el a b o rm a r k e td e v e l o p m e n t f u r t h e r m o r e t h i sc h a p t e r a n a l y z e st h ed y n a m i c so ft h eg e n e r a t i o no ft h ev u l n e r a b l eg r o u p ：s o c i a le x c l u s i o na n d i h ed e f i c i e n c yo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h ep r o c e s so ft h ee c o n o m yr e f o r ma n d i n d u s t r i a l i s a t i o n t h ec h a p t e ri vr e v i e wt h ec o n s t r u c tc o u r s eo fs h a n 幽a is o c i a l s e c u r i t ys y s t e ma n db yp r a c t i s ei n v e s t i g a t i n g t h ea u t h o rc o n c l u d e st h a tt h e r ea r em u c h d i s p a r i t i e si nc o m p a r i s o nw i t h2 0 0 0 2 0 1 5p r o g r a m m i n go ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m b ys h a n g h a ig o v e r m e n t t h r o u g hc o n s u l t i n g a d v a n c e dm e a s u r e sa b o u n t f o r e i g n c o u n t r y sg o v e r n m e n t ，t h ea u t h o rh a sd i s c u s s e dt h ep r i n c i p l e ss h o u l db ef o l l o w e db yt h e g o v e r n m e n ci np o l i c ys e l e c t i o n s o m ep r o p o s a l sa l s oa r i s ei nt h i sc h a p t e n o v e r a l l ，b a s e do nt h ec i v i la n g l e ，v u l n a r e b l eg r o u pi s s u eo ft h es u p e rc i t yi s i n v e s t e g a t e d i ts h a l lb es o m es i g n i f i c a n c ef o rt h es t u d yo f t h ec i t yv u l n e r a b l eg r o u p k e y w o r d s ：v u l n e r a b l eg r o u p ，s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，p o l i c ys e l e c t i o n 4 第一章社会弱势群体有关研究综述 社会弱势群体是社会学、政治学、社会政策研究等领域中的一个核心概念， 随着我国城市经济的高速发展，我国城市豹弱势群体问题日渐突出。本章从社会 弱势群体基本概念入手，引述了我国城市弱势群体问题提出的背景、当前相关课 题包括对低收入群体和贫困群体的研究以及城市弱势群体的有关研究文献综述。 第一节弱势群体问题的相关概念 一、社会弱势群体的涵义 社会弱势群体也叫“社会脆弱群体”、“社会弱者群体”，在英文中称s o c i a l v u l n e r a b l eg r o u p 。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公 平、社会结构不协调、不合理的概念。在中外思想史上，关于社会弱势群体的思 想，虽然早已有之，但它成为社会科学的核心概念却是2 0 世纪的事。按照国际社 会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由 于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。 在过去几年里，国内各界意识到从1 9 9 8 年以来，城市贫困正在增加，而在 2 0 世纪的8 0 年代和9 0 初期，还从没有人提出过。过去“出生在城市就不可能贫 困”现在已经不再管用了，我国城市贫困的状态变得严重起来。城市内部居民收 入差距的进一步扩大，失业和下岗职工突发地大量增加，社会保障体系建立与发 展的相对落后，都从不同方面加剧了城市贫困的恶化。城市贫困的严重性引起了 国内外学者的重视，有的外国学者把近几年出现的城市新贫困群体称为中国的城 市弱势群体，简称弱势群体。 2 0 0 2 年的政府工作报告上，朱镕基总理第一次使用了“弱势群体”这个词。 中国社会保障部社会保险研究所给出的城市弱势群体范围，主要是针对城市中这 样四部分人： 首先是下岗职工，或已经出了再就业服务中心、但仍然没有找到工作、没有 稳定的收入来源的人。 其次是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小 摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。 第三是进城的农民工。他们没有享受到城里劳动者的同等待遇，劳动权益得 e 不到保护，单位并没有按照劳动法为他们交纳各种社会保险。他们有活干， 但受歧视。 还有一部分是较早退休的“体制内”人员。这部分人主要是从集体企业退下来 的，当初退休时工资水平非常低，只有1 0 0 多元，加上各种补助也不过两三百元， 生活在大都市，这点钱刚够吃饭。许多人原来的单位现在要么破产，要么奄奄一 息，没人为他们交纳医疗等社会保险。 以上可见：我国对城市弱势群体的界定，主要是从经济范畴确定的。 关于如何向城市弱势群体提供社会支持的问题，在许多层面引起了关注和争 论：国家立法；政府和地方、民间，财政管理部门和福利部门的资金管理，学术 界的不同流派之间，至今很难达成统一的认识。能达成共识的是：由于中国正处 在社会转型过程中，城市的弱势群体还将长期存在。城市弱势群体问题的本质是 相对贫困问题。如何作出符合中国国情的政策选择，是值得我们研究的课题。 二、城市贫困的相关概念 l 、贫困 在分析城市的贫困问题之前，需要对贫困这一概念加以定义。本文引用美国 经济学家瓦茨的定义。他认为，贫困的定义是可支配的资源量低于某个水平，即 低于贫困线的生活水平。贫困是”一种个人状况的性质”，而不是个人的特征或他 行为方式的特征”。按照这个观点，贫困是个人消费结构受到严重限制的一种状况， 而富裕的消费结构基本上不受限制的另一种状况，简单地说，生活水平是根据个 人对实物和服务的支配权，即对资源的支配权来衡量的，个人可支配的资源越 少，他的生活水平就越低，他也就越穷。 贫困的经济定并不把生活水平与具体的商品联系起来，由于偏好不同，各人 从商品供应选择不同的商品。因此，这一定义并不把任何标准的行为强加于个人。 假如，喜欢收入少一些而空闲时间多一些的某a 并不比收入高而空闲时间少的某 b 穷，只要a 能够达到b 的收入空闲时间的组合，贫困的经济定义是涉及人与人 之间生活水平的对比因素，如是a 和b 能够达到相同的收入与空闲的时间组合，那 么他们的生活水平就相同。 英国的经济学家加雷斯d 迈尔斯认为，“贫困是指缺乏所得，从而相应 地导致低消费水平和福利水平的一种状况”。但用来判断所得水平的标准是什么似 乎并不清楚。目前，我国理论界较为认可的是他对贫困概念作出的相对贫困和绝 对贫困概念的区分。相对性是贫困概念的最本质属性之一。我国出版的权威语言 工具书( 如汉语大字典等) ，对“贫”与“富”的释义是：“贫即穷，缺少财物，与 富相对”；“富，财物多，与贫相对”。显而易见，贫与富是相互对称、相互比较的 结果。贫穷相对富有而言，穷人相对富人而言，贫困地区相对富裕地区而言，穷 6 国相对富国而言，等等。这一概念是城市贫困弱势群体研究的基础。 2 、绝对贫困和相对贫困 绝对贫困概念假定存在某种构成贫困的固定的最低消费水平( 或类似的所得 水平) ，它不依时间、地点而改变。这种最低消费水平常指足以维持健康的饮食和 住房、衣着a 根据这一观点，如果所有家庭的所得上升，最终就不再有贫困。以 绝对贫困而占，消除贫困是完全可能的。 相对贫困概念的历史至少可以追溯到亚当斯密( a d a ms m i t h ，1 7 7 6 ) ，他曾 定义相对贫困是“缺乏生活必需品”，而必需品又定义为“按照该国习俗，有地位 的人们( 即使是最底层的人们) 缺少它们便不能过像样的生活的所有物品”。显然， 衡量相对贫困是需要给定时间和社会的，也就是说，随着该社会生活水平的提高 和像样的生活所需要的物品的增加，摆脱贫困所需要的所得水平也必须增加。塔 翁森德( t o w n s e n d ，1 9 7 9 ) 后来关于社会参与问题的讨论中也主张相对贫困概念。 英国和欧盟许多国家也都在对贫困的衡量中体现了相对贫困的概念。我国城市出 现的群体性贫困多数的还是相对贫困问题。 贫困不是永恒不变的，它具有可逆性。在定条件下，它可以向不贫困或富 裕方面转化。改革开放以来，由穷人变成富人、不发达地区变成相对富庶地区等， 应当说在我国屡见不鲜。也正是由于贫困具有可逆性或可变性，所以，我国各级 政府应该重视贫困问题，以期望获得社会的和谐发展。 3 、城市贫困线 衡量贫困首先要确定贫困线：资源支配量低子贫困线水平才能属于贫穷。从 社会政策的角度看，贫困线是判断公民是否需要政府补贴其收入的一项标准。 确定贫困线需要作某种政治性的决定。中国扶贫网转载过社会学界确定贫困 线的方法，目前大体包括四类方法： 第一种方法完全由政治家制定的贫困线。按照阿特金森的定义，符合政府补 贴条件的人属于穷人，这个方法不需要进行任何衡量。几乎完全依靠人际之间的 生活水平对比。政治家仅根据直觉或鉴于选民的压力。决定什么状况是一个人无 法承受的。 第二种方法是了解一个”具有代表性的公民”认为起码的资源支配量是多少。 在这方面基尔帕特里克和雷恩沃特的分析给人启示。他们分析了几次盖洛普民意 测验的结果。在这些民意测验中。向调查对象询问，”在这个地区，一个四口之家， 即丈夫、妻子和两个孩子的每周生活费至少需要多少钱? ”可以把对这个问题答复 加雷斯d 迈尔斯著匡小s 卜佯公共经济学中国人民大学m 版社，20 01 9 7 的统计平均数。作为调查对贫困线适宜水平的看法。这类测量中的问题是常见的： 调查对象可能误解正确的收入概念、采访人员与采访对象的相互影响等。这涉及 相当多的人际之间生活水平的影响。 第三种方法是力求客观地确定贫困线的定义，我们可以把它称为“温饱水平” 定义，这个定义的出发点是必须满足人对吃、穿、住等基本生活的需要。实际上， 我们尽管强调了这种方法的客观性，但在衡量基本需要时，首先必须采取若干主 观行动，可以说，该方法在很大程度上仍取决于专家进行人际之间生活水平的对 比，以便确定需要内容。 第四种方法是向人们了解。他们认为最起码的收入应该是多少，它涉及的测 量问题与第二种方法类似。另外，我们必须假定人们不会故意错误地表达他们的 看法。这种方法需要进行的人际生活水平对比比较少。 上述的每一种方法都涉及到人际生活水平的对比。由此可见，贫困定义的实 质是按照某种标准对生活状况的衡量。所谓生活水平低，主要在于使用哪一种生 活水平标准比较不同人的生活状况的差别。 在经济学界，贫困线常常被解释为仅仅使家庭免于贫困的所得水平。实践中， 贫困线往往根据最低需求法来确定，美国、英国都是如此，由于福利水平会随着 平均所得的上升而上升，这种方法在某些方面也体现了相对贫困概念。 森( s e n ，1 9 7 6 ) 对贫困的衡量作了大量探讨，主要是以人口统计比例为基础， 或者以所得差距比例的某种变量为基础，引入符号标注。贫困线以z 表示，从而 低于或等于z 的水平就表示贫困，对于某个家庭h ，g h z - - m h 是该家庭所得 的短缺额，它衡量了该家庭低于贫困线的程度。标准的衡量方法还有若干公理方 法，如单调性公理、对称性公理、转移支付公理、排序贫困公理、标准化公理等。 这些衡量指标与最低权利为基础的贫困概念相一致，所以都受到了普遍的欢迎， 不过，在经济学界探讨的最优做法和政府的最优行为之间存在日益明显的差距。 贫困线概念意味着某个家庭的所得跨越贫困线时就摆脱了贫困。这一概念存 在两个明显的问题。首先，要接受贫困和非贫困之间的精确界限是很困难的。随 着所得的增加，渐进式的摆脱贫困似乎更为自然。其次，精确地确定贫困线也会 造成难以将贫困定位，因为贫困水平取决于选定的准确数字。在大量实证研究中， 贫困绝对数值并不太重要，只有相对排列才有重要意义。因此，在各国城市经济 发展中，重要问题往往不在于确定精确的贫困水平，而在于不同时期和不同国家 贫困水平的变化。 三、“社会弱势群体”、“低收入群体”、“贫困群体”的概念区分 “弱势”针对“强势”而言，可以是泛指所有在维护自身正当权益上处于不 8 利地位的社会群体。当前，我国社会研究中使用的弱势群体的概念并不是宽泛的， 而是特指的含义。针对一个人在社会生活中的地位而言，这中社会地位是由其政 治、经济地位决定的，归根到底是由其掌握的社会资本( 经济资源、社会关系) 所决定的。所以，目前所谓的弱势群体主要特指为在经济上生活比较困难，发展 机会少，进而在社会生活中处于相对不利地位的群体。 中共中央党校社会发展研究所的冯书泉在构建和谐社会必须关注弱势群 体( 人民论坛2 0 0 5 2 ) 一文中指出，“贫困性是当前弱势群体在经济利益上所 面临的共同困境。弱势群体这个概念虽然不能完全与“贫困人口”这个概念划 等号，但至少是高度熏叠的。城市弱势群体在贫困生活状态上都属于贫困群体， 但是它们在整体社会特征上有质的区别。” 社会弱势群体和社会贫困群体的相同之处在于生活消费方面：由于人均生活 费收入水平比低，在生活基本需求的水平、质量和社会交往方面居于社会的下层， 是劳动低收入阶层；不同之处在于收入来源和收入结构：城市弱势群体、低收入 群体是具有劳动能力、但在投资和就业竞争中居于劣势、只能获得较低报酬的社 会成员，包括暂时下岗待安置的人员，是在业群体中的弱势；最小计量单位主要 是行业结构中具有职业组织归属的个人；解决办法是人力资源配置，增加就业位 置，提高其就业竞争能力，以此来提高他们的收入。贫困群体的定义则是根据在 衣食住行方面难以维持生存和社会尊严的低劣生活状态。贫困群体不仅包括一部 分低收入者，而且包括没有劳动能力、没有固定收入来源的无业和失业社会成员； 贫困群体的最小计量单位通常是户和户均人i s i ；解决办法是依靠社会扶助，依靠 社会保障的转移支付。低收入群体的低收入特征与弱势群体和贫困群体不同的是， 这个群体低收入具有时段而不是时点的相对稳定性。任何城镇社会都存在低收入 群体。 社会低收入群体、贫困群体是从经济层面的角度提出的概念，社会弱势群体 则包涵了广泛的社会政治层面的弱势含义，在当今构建和谐社会的目标下，弱势 群体的提法更具有社会意义。 四、社会保障和社会救助的概念 1 、社会保障的概念 财政与税收( 曹雪琴，2 0 0 3 ) 中对社会保障给出了完整的定义：社会保 障也称政府保障，是政府向丧失劳动力、失去就业机会或因其它人身风险事件在 经济j 二面临生存困难的公民( 或劳动者) 提供的基本保障，是经济保障最重要的 社会形式。与商业保险相比较，社会保障的特征包括： 第一，保障的社会性。社会保障是由政府组织实施的在社会范围内推行的保 9 障，具有普遍性、广泛性特点。企业单位、家庭个人和商业保险机构提供的保障 是分散的局部的。 第二，保障的强制性。社会保障提供法律手段强制实施、规范执行。受益人 的权利和义务根据立法舰定自动发生，强行生效，不取决于个人意愿。与此相反， 企业单位、家庭个人和商业保险机构提供的保障是自发自愿的，在当事人认可条 件下，根据合同协议实行，虽然契约受到法律保护，但保障关系的成立本身并不 受立法的强制和约束。 第三，保障的选择性。社会保障的受益人是法律选定的处于特殊境遇的公民 个人和家庭。例如老年人、妇女、儿童、孤寡者、失业者、伤残者、疾病者等等。 保障范围可以是法定的劳动阶层，也可以是全体国民。不同的选择对象体现不同 的政策取向。而非政府保障则不具有这种政策选择意图。 第四，保障的可靠性。社会保障依靠税收手段筹集保障资金，不仅能够保证 必要的资金及时到位，还可以在筹集中贯彻一定的在分配性质。 第五，保证的公平性。社会保障体系具有鲜明的收入再分配性质，贯彻公平 分配目标。这种特点不仅体现在支付过程中，也通过政府的税收包括社会保险来 税来实现。在社会保障利益不通行市场交换法则。 2 0 0 4 年9 月，中国国务院新闻办公室7 日发表中国的社会保障状况和政 策白皮书。开篇明确指出：“社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。 建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要 求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”杜会保障制度的作用，曹雪琴在财 政与税收也作了全面综述： 第一，保障了大多数人口的基本生存和最低物质需求，在一定程度上实现了 公平分配、消灭赤贫的社会目标。 第二，有利于维持劳动力再生产，提高劳动者素质。在发达国家，劳动和人 口增长不足是经济发展的严重障碍。社会保障中大量的家庭补贴项目，解除了家 庭供养的后顾之忧，促进了人口增加和劳动力培育，缓和了劳动力市场的供求矛 盾，增加了人力资源。 第三，有利于缓和社会矛盾和阶级冲突，减少失业罢工等社会动乱，保证社 会秩序的稳定安全，被誉为是最好的内在“稳定器”。 第四，社会保障和福利制度是政府调节宏观经济的杠杆，有利于调节社会总 需求，扩大消费，刺激经济增长。 社会保障制度包括社会保险、社会救济和社会福利三个体系。中国的社会 保障状况和政策白皮书( 2 0 0 4 ) 分十个部分介绍了我国现在的社会保障( 包括 社会救助) 体系：一、养老保险，二、失业保险，三、医疗保险，四、工伤保险， 1 0 五、生育保险，六、社会福利，七、优抚安置，八、社会救助，九、住房保障， 十、农村社会保障。在实施层面，还是由劳动和社会保障系统和民政系统两大管 理机构。 2 、社会救助 关于“社会救助”，中国的社会保障状况和政策白皮书( 2 0 0 4 ) 文中明 确，“巾国政府从国家发展的实际出发，最大限度地对生活困难的城乡居民实行最 低生活保障，对受灾群众进行救济列城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励 开展各种社会互助活动。”该部分包括“城市居民最低生活保障”、“流浪乞讨人员 救助”、“杜会互助”，这一概念包含了传统的“济贫性”的社会救济。 社会救助是社会保障制度的组成部分，也是协调公平与效率关系的基本途 径，目标是通过各种方式，救助困难群众，实现社会起码的公平，为提高效率创 造必备的条件。社会救助是国家为保障困难群众的基本生活而建立的一系列制度， 以及与这些制度相适应的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素。 第二节国内学者对有关问题的研究概况 近年来，我国学术界从不同的角度对弱势群体问题进行了分析，关于弱势群 体的理解和界定也各不相同。主要有以下几种说法： 1 从社会学的角度，认为是“改革中的弱势群体”，即该群体是由于社会 结构急剧转型和社会关系失调，或由于一部分人的自身原因( 竞争失败、失业、 年老体弱、残疾等) 造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活障碍和生活困 难的人群共同体。这一界定把弱势群体产生的原因归咎于社会结构的转型造成的 结构失调和弱势群体自身。 2 认为弱势群体是贫团群体的代名词。“困难群众”最基本的困难是生活 的困难。这一界定比较清楚地概括了弱势群体的基本特征：即贫困性，生活质量 的低层次性和风险承受力的脆弱性。经济上的贫困使得该群体产生了一系列问题， 社会交往受到限制、接受教育存在门槛、身心健康得不到保证，尤其是患病得不 到及时有效的治疗和教育机会的不平等产生的恶性循环。 3 认为在社会转型期的”弱势”的核心含义是指在经济、文化、体能、智能、 处境等方面处于一种相对不利的地位，从而获得各种稀缺资源的匮乏，导致生存 困难和发展机会匮乏的那部分人群。这一概括强调了社会弱势群体的两个基本特 征，即生存困难和发展机会匮乏。这一界定也较符合国际社会学界的理论定义。 国际社会政策研究的目标从“克服贫困”到消除“社会排斥”的转变给我们研究 国际社会政策研究的目标从“克服贫困”到消除“社会排斥”的转变给我们研究 中国弱势群体问题和政策目标以重要启示。 研究城市弱势群体问题，比较突出的有两个主体，一是城市职工因下岗失业 陷入贫困的成因和就业矛盾问题，二是进城民工的维权和劳动保障问题。对于城 市弱势群体研究多为调查报告和统计数据分析，主要集中在以下方面： 一是对经济增长和就业增长的不协调进行分析，认为城市国有企业体制改革 产生大量下岗职工，失业后再就业十分困难；职工收入来源单一，与贫困的农民 相比，更有利益受损和相对剥夺感( 1 ) ，这种感受强化了相对贫困的意识，产生 “社会不公平”的认识； 二是对进城农民工规模和生存状态的研究和农民工社保政策的路径选择，认 为在当前城乡二元结构下，将农民工整体纳入城镇居民社保体系存在困难，完善 农村社保体系、建立农村居民最低生活保障和医疗保险是当前的目标；( 2 ) 三是“不公平增长理论”和收入再分配的公正性研究。认为不平等是经济增 长的必然条件，但收入差别过大会造成社会不稳定，不利于社会发展。以可持续 发展的尺度来衡量，合理的目标是用梯度思维方式建立收入非均等化体系，调节 收入分配的办法是坚持社会保障与激励原则相统一；( 3 ) 四是对社会保障政策体系建设的研究。认为社会保障政策制定要有法理性， 政府有责任干预市场失灵时的社会资源分配，社会保障政策制定的价值取向应当 是从人道主义到人权理念转变。( 4 上述研究对于我们认识城市弱势群体问题具有重要指导意义，但对弱势群体 问题的研究较多地局限在经济学领域，缺乏社会学、心理学、法律、政治等多领 域的交叉性剖析。 - 张敏杰中困弱势群体j f f 究中“相对剥夺感”的定义是：相对剥夺感是人们的一种否定性主观心理 茸 受，它来自于自身的期望和自身认定的实际情况之间的差异。 杨立雄进城，还是回乡? 一农民工社会保障政策的路径选择，湖南师范大学社会科学学报2 0 0 43 3 穆怀中国民财富和社会保障收入再分配，中国劳动和社会保障部【n 版杠，2 0 0 3 j 上彬当代正义要求的法则化，法制与社会发展t 2 0 0 36 1 2 第二章上海市弱势群体问题状况 城市弱势群体的本质特征是相对贫困，因此，本文是在经济范畴内研究城市 弱势群体，主要研究对象是指城市中失业、半失业的和无业的具有劳动力但收入 极低的人群。 本章论述了研究上海市弱势群体的意义，在上述研究范围内，通过实证分析 给出了有关弱势群体规模、生活状况的相关数据说明。 第一节研究上海市弱势群体状况的意义 一、上海市弱势群体问题的代表性 我国是人口大国，也是世界上劳动力人口最多的国家。2 0 世纪9 0 年代以前， 我国的贫困现象主要发生在农村地区，政府的反贫困和救济政策也主要是针对农 村贫困，但在经历了2 0 世纪8 0 和9 0 年代国民经济的超常规增长阶段，随着城市 化进程的加快，原因更为复杂、解决难度更大的城市贫困及弱势群体问题日益凸 现。据专家测算，目前中国大陆居民收入分配的基尼系数己超过0 4 ，接近分配不 平等的警戒线。上世纪9 0 年代以来，伴随着经济发展，社会弱势群体也在不断增 加，近年来还有增长的趋势。而且部分弱势群体的弱势程度还在继续加深，这已 经构成对经济发展和社会稳定的威胁。弱势群体问题，成了政府必须面对、全社 会必须特别关注、学术界必须研究的社会现象。 2 0 0 0 - - 2 0 0 1 年，亚洲发展银行组织了一批国内国外的专家共同进行了“中国 城市贫困问题”的课题研究。在举办的成果发布会上亚行专家组披露：根据国家统 计局城市调查总队提供的1 9 9 8 年的统计数据，专家们先用热量支出法和市场菜篮 法测定各省的贫困线( 最低生活保障标准) ，然后再据此计算出全国的贫困人v 1 ， 结论是1 4 8 0 万人。亚行专家组的测算是以城调队住户调查的统计数据为基础的， 运用的方法也是国际上常用的科学统计方法，因此，应该说这个研究结论是目前 最科学、也最有权威意义的数据。据国务院新闻办公室2 0 0 4 年4 月发表的中国 的劳动和社会保障状况白皮书介绍，从1 9 9 8 年到2 0 0 1 年的几年间，仅中国国 有企业下岗职工累计人数为2 5 5 0 多万。据有关部门的统计表明，截至2 0 0 4 年底， 国有企业下岗职工仍有5 0 0 多万没有找到新的工作，全国城镇登记失业人员还有 1 3 6 8 1 万；而中国加入世界贸易组织也将在短期内造成国有企业职工新的失业下岗。 伴随着农民工大量涌进城市寻找工作，城市弱势群体的贫困境况将更加严峻。 上海市是中国最大的工商业城市和经济中心，也是深受全国人民关注的国际 性、开放型的都市。全市固定居民人数达到1 3 0 0 万，外来人口近6 0 0 万。在全国 第五次人口普查时，将1 5 岁及以上人口从未工作并正在寻找工作的和失去工作f 在寻找工作的定义为失业人口，统计数据显示，2 0 0 0 年1 1 月上海市调查失业率达 到9 ，6 6 ，比登记失业率高出2 倍多，也高于劳动部门的抽样调查数据( 7 6 ) 。 从“五普”得到的失业率来看，2 0 0 0 年上海市城镇失业率为1 1 9 9 ，达到历史最 高水平，这一失业水平已经远远高于7 的“警戒线”，更高于世界上许多发达国 家。近年来，旨在帮助失业人群的政策、办法相继实施，缓解了这一矛盾，但政 策实施的效果还并不理想。 上海处在市场经济发展的前沿，市场竞争中的“马太效应”更是显著，即 好者愈好，富者愈富，差者愈差，贫者愈贫，贫富差距日益突出。在市场竞争中， 具有资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的，是强者，他们处于优势 积累的有利地位，一旦第一步领先，便会步步领先具有滚雪球似的“放大效应”。 相反，缺乏资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的弱者，他们改变自 己处境的机会相当少，一步赶不上，往往步步趄不上，处在竞争中的劣势地位。 正是这样，社会弱者最先也最强烈地感受到在社会转型和经济体制改革中自身的 利益受到侵害和剥夺。从理论上说，改革的社会代价应当由全体社会成员来共同 承担，但是在实际生活中，受到改革带来的社会风险冲击最大的往往是承受力最 低的社会弱势群体成员。总之，从一定意义上说，社会弱者比社会强者为改革付 出更多的成本，承受着来自经济、社会、心理等方面的更大压力。社会代价尽管 是不可避免的，但社会学的深层理念就是“增促社会进步，减缩社会代价”，这就 是本文关注城市弱势群体的理论渊源之一。 上海是国际化都市，上海市民对本地社会、经济、文化各领域的发展期望值 也高，当社会贫富分化加大，社会弱势群体的自身期望和所处的实际状况差距也 在加大，就会产生对这种差异的否定性感受，甚至导致社会矛盾。美国社会学家 r k - 默顿在其名著社会理论和社会结构中提出的“相对剥夺”( 1 ) 概念就 是很是解释这种状态的代表性定义。这种社会剥夺感比较的标准是不固定的，广 泛地存在人们地心中，在弱势群体中则更加明显。“无论是从拥有的人力资本来看， 还是从占据的社会结构性地位来看，那些在中国社会转型中沦入相对剥夺地位的 r k 默顿认为，相对剥夺，是当个人将其处境与其参照群体中的人相比较并发现自己“1 于劣势时，感 到自己受到丁剥夺。它的产生有两个先决条件：( 1 ) 缺少某种所有权或权利( x ) ；( 2 ) 正在经受相对剥夺的 人知道了有另外一个人或群体有x 。 1 4 人，都比走向优势地位的人更可能认为自己所处的社会是分层的”。 2 ) 二、上海市弱势群体的社会对策在全国的影响力 从全国范围评估，上海的工业基础实力雄厚，经济体制改革走在全国先列。 上海的劳动人口多，2 0 0 0 年全市常住劳动适龄人口总量达到1 1 4 3 3 2 万人，1 9 9 4 年至2 0 0 0 年，单是国有企业、集体企业分离出的下岗职工就逾百万人。上海的产 ! 世工人视野开阔、受教育平均水平相对与全国其它城市较高；劳动力市场化进程 较快，在改革过程中阶段性矛盾突出。上海的社会保障制度是伴随国企改革而逐 步发展的一项基础工程，各种政策既有原有政策的延续完善，也有具有中国特色 和时代特征的、适应增强上海综合竞争力需要的新体系。因此，各项政策特别是 弱势群体的帮困工作对全国社会保障和社会救助体系建设都具有极大的示范性和 影响力，如“企业内安置下岗”、“建立再就业服务中心”、“全面向劳动力市场过 渡”的三步走做法，率先建立城市低保制度等。 上海市针对弱势群体的社会救助是多方面的，不仅包括对贫困家庭给予经济 补助，促进就业，还在进一步借鉴国外经验，构筑广泛的社会保护网。在全国范 围来看，上海的经验对策在全国是具备借鉴和表率作用的，研究上海的经验对研 究全国的制度建设具备重要意义。 第二节上海市弱势群体的规模、生活状况和总体特征 一、上海市弱势群体的规模 改革以来中国社会结构已经发生了深刻变化，当代中国社会的弱势群体和发 达国家的概念不同，这与中国改革过程中群体形成的原因和形成类型有关，在上 海，对于较早退休的“体制内”职工已经有稳定的养老金、医保等社会保障，“体制 外”的残疾人和孤寡老人是民政部门救助政策的对象，有一定的保障。本文关注的 弱势群体主要是指城市中失业、半失业的和无业的具有劳动力但收入极低的人群。 在城乡二元分割的现状下，笔者将这部分人按我国人口管理属性分两类：本 地劳动力和外来劳动力两个群体加以描述。 1 、本地劳动力 进入2 1 世纪9 0 年代，上海市的人口有较大增长，2 0 0 0 年全市常住劳动适 龄人口总量达到1 1 4 3 3 2 万人，占总人口的比重为6 9 7 ，比1 9 9 0 年增加了5 8 2 1 挺欣，相对剥夺地位引竹层认知，社会学研究2 0 0 2 1 5 个百分点。外来劳动力也大量流入，城市就业压力的增大，失业率一度居高不下 就业者收入的增长还难以赶上医疗、住房等基本需求价格增长的速度。 6 妄5 v 4 骂3 水2 翥 0 1 9 9 09 19 29 39 49 59 69 79 8 9 92 0 0 0 1 2 年份 上海城镇登记失业翠图示 从图中可以看到，2 0 世纪9 0 年代以来，上海城镇登记失业率呈逐年上升趋 势。特别是2 0 世纪后期，由于上海市加快了就业的市场化进程和大量下岗职工出 “中心”，城市登记失业率由1 9 9 7 年的3 o 上升到2 0 0 2 年的4 8 。( 1 ) 在第五次人口普查时，将1 5 岁及以上人口从未工作并正在寻找工作的和失 去工作正在寻找工作的定义为失业人口，统计数据显示，2 0 0 0 年1 1 月上海市调查 失业率达到9 6 6 ，比登记失业率高出2 倍多，也高于劳动部门的抽样调查数据 ( 7 6 ) 。从“五普”得到的失业率来看，2 0 0 0 年上海市城镇失业率为1 1 9 9 ， 达到历史最高水平，这一失业水平已经远远高于7 的“警戒线”，更高于世界上 许多发达国家。上海全市1 3 7 4 的家庭户有失业人口，即7 7 万户家庭有日内失 业人口，全家失业的有1 ( 5 万户) ，两人以上失业户占家庭户的2 多，这样的 贫困户至少有1 1 万户。( 2 ) 当然，长期以来，我国城市居民对于就业的观念是 有相对稳定的收入和享受社保为标准，所以隐性就业还难以排除。 民革上海市委课题组2 0 0 0 年的一项调查数据显示，2 0 0 0 年上海市这部分弱 势人群约6 0 万，其中，“协保”人员5 0 万，“低保”救助对象5 8 万，上海市2 0 0 0 年末，“4050 ”人员达1 7 2 9 万，完全丧失劳动能力的2 8 万。笔者调查了浦 东新区的潍坊街道，该街道1 2 5 万人口中，享受各类救助的对象4 9 5 2 人，占总人 口4 1 ，其中，“低保”救助人员1 4 6 2 人，重残无业人员1 7 5 人；普陀区曹阳街 道9 7 万人口中，享受“低保”救助的5 7 2 人，重残无业人员1 4 3 人。地处上海老城 区的豫园街道，人口6 3 万，3 5 岁以下的失业人员有1 0 8 人( 不包括人户分离的) ： 失业人群中初中文化以下的占4 2 。 数据说明：我国城镇失业跫记仅仅反映城镇非农业户i a 中没有工作，又去就业月鲢务机构髓记的劳动力，不 包括就业市场化进程中涌现出大量隐性失业状况和下岗和“协僳”人员中的无工作人员。 。数据来源；2 0 0 3 二海经济发展兰皮书尹继佐主编，上海社会科学版杜 1 6 从分年龄、性别的调查来看( 见下表) ： 6 0 5 0 4 0 i3 0 袭2 0 10 0 1 5 - 192 0 2 42 5 2 93 0 3 43 5 3 94 0 4 44 5 4 95 0 一5 45 5 5 9 6 0 6 46 5 + 年龄组 分年龄、性别的失业率圈示 2 7 7 万登记失业人员中，男性为1 5 6 万人，占5 6 1 ，失业周期为1 4 个月； 女性为1 2 1 万人，占4 3 9 ，失业周期1 3 个月。从变量分析，本期新增失业人员 中男性为4 8 万人，占新增失业人员的5 8 ，明显多于女性的3 5 万人。由此同时， 男性退出失业人数为5 9 人万，占新减失业人员数的6 2 ，也多于女性的3 7 万人。 由此看出，在上海，男性失业人员比重大、周期长，而男性就业迫切性同样大于 女性。 通过政府和相关部门的努力，上述状况在近年已经开始缓解。上海市劳动和 社会保障局2 0 0 4 年公布的当年4 月至7 月失业情况数据显示，1 月份，全市登记 失业人员为3 0 3 万人，到2 月份上升到3 0 7 万人。以后5 个月略有下降，7 月份， 登记失业人员总数为2 7 7 万人，为2 0 0 2 年以来最低。统计显示，全市登记失业人 员的平均失业周期为1 3 5 个月。2 7 7 万登记失业人员中，失业6 个月以下的占4 1 、 失业7 1 2 个月的占2 1 、失业一年以上长期失业人员占3 8 ，达1 0 5 万余人， 长期失业的人群总量过大、比重过高的问题仍是上海劳动就业难点问题之一。 2 、外来劳动力 我国的户籍制度将公民分为农村、城市两大类。通常情况下，正式的工作机 会要好于非正式的工作机会，作为弱势群体的农民工受政策排斥很难获得正式体 面的工作。在激烈的劳动力市场竞争中，上海的3 7