（公共管理专业论文）公共部门的激励机制之探讨——以公安系统激励机制的创建为例.pdf

中文摘要 激励理论问世已很久了，然而，如何运用激励理论在中国公兆部门内 部创建适合中国国情的激励机制以适应新时期的需要却是一门新的课题。 全国各地的公安机关在建立激励机制方面或多或少都有些成功经验，但普 遍存在各自为政的现象，相互交流、借鉴、总结很少，以至所建立的激励 机制缺乏系统性，只注重于某一方面的激励。 此外，公安机关现有的激励机制在考核指标、竞争环境、晋升标准、 树立典型、人性关怀等方面都存在着缺陷。 当前，中国刑事犯罪的高发与警力短缺、警察文化水平和待遇不高之 问的尖锐矛盾可以通过在公安机关内部建立新的激励机制，激发每个民警 工作的积极性，提高每个民警工作的效率来解决。从这一方面讲，在公安 机关内部建立激励机制显得非常必要和紧迫。 传统公安文化和现代激励机制建立在完全不同的人性假、发之上，所 以，建立新的激励机制，必然会受到传统公安文化一定程度的影响。 公安机关激励机制是激励广大公安民警实现共同行政目标的重要保 障，当务之急，应当从一个系统的角度来完善公安机关的激励机制。在公 安系统内部建构新时期的激励机制，本文从以下三个方面予以阐述：发挥 目标激励和考评的导向作用、营造公平公正的竞争激励环境、建立科学完 善的激励机制。 关键词公共部门公安系统激励机制 中图分类号：c 9 3 1 a b s t r a c t t h em o t i v a t i o nt h e o r yh a sa l r e a d yb e e np u b l i s h e df o ral o n g t i m e ：h o w e v e r ，h o wt om a k eu s eo ft h em o t i v a t i o nt h e o r yt oe s t a b i s h an e ws y s t e mw h i c hc a na d a p tt ot h ec h i n e s es t a t eo ft h en a t i o nin t h ec h i n e s ep u b li cs e c t o rf o rt h en e wp e r i o di san e wt o p i c m o r e o r 1 e s s ，t h ew h o en a t j o n a lp u b l i cs e c u r i t yb u r e a uh a v es o m e s u c c e s s f u ie x p e r i e n c ei nt h e a s p e c t so f b u il d i n gu pt h e e n c o u r a g i n gm e c h a n i s m ，b u tm o s to ft h eo r g a n i z a t i o n su s et h e i r o w ne x p e r i e n c e ，m u t u a l l yc o m m u n jc a t i n g ，d r a w i n gl e s s o n so r s u m m a “z i n gw i t ho t h e r s i t l e a d st h es y s t e ms y s t e m l e s s e v e n p a y i n ga t t e n t i o nt oo n ef a c e to ft h em o t i v a t i o n i na d d i t i o n ，m o t i v a t i o nm e c h a n i s mo ft h ep u b l i cs e c u r i t yb u r e a u e x i s ts o m eb l e m i s hi ne x a m i n a t i o n i n d e x ，e n v i r o n m e n t o f c o m p e t i t i o n ，p r o m o t i o ns t a n d a r d ，s e t t i n gu pt y p i c a lm o d e la n dt h e h u m a n is t i cc a r e e t c a tp r e s e n t ，w ec a ns o l v et h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nc r i m ee o m m i t a n dl a c ko fp o li c e m e n ，s od o e st h ec u l t u r a l1 e v e lo ft h ep o li c e a n d l o wo u t c o m eb ye s t a b li s h i n gan e we n c o u r a g es y s t e mt os t i ru p t h e i ra g g r e s s i v ea n dr a i s et h e i re f f i c i e n c y i nt h i sd i r e c t i o n ， i ti sv e r yn e c e s s a r yt oe s t a b l i s ham o t i v a t i o ns y s t e mi n s i d e e v e r yd e p a r t m e n to fp u b l i cs e c u r i t yb u r e a u t r a d i t i o n a lp u b l i cs e c u r i t yc u l t u r ei st o t a l l yd i f f e r e n tf r o m t h em o d e r nm o t i v a t i o ns y s t e mb e c a u s eo ft h ed i f f e r e n ta s s u m p t i o n a b o u th u m a nn a t u r e ，s o ，t os o m ee x t e n t ，t ob u il du pan e wm o t i v a t ，i o n m e c h a n i s mw i l lb eu n d e rt h ei n f l u e n c eo ft h et r a d i t i o n a lp u b l i c s e c u r i t yc u l t u r a le d u c a t i o n t h ea d m i n i s t r a t i o no fa l lt h ep o l i c e m e ni so nt h eb a s eo ft h e m o t i v a t i o nm e c h a n i s mo fp u b l i cs e c u r i t yb u r e a u s ot h ev i t a lm a t t e r o fi m m e d i a t eu r g e n c ys h o u l db ei m p r o v i n gt h es y s t e mf r o m t h e s y s t e m a t i cp e r s p e c t i v e t h i st e x tw i l le l a b o r a t ef r o m3p a r t sa s f o l l o w i n g t oc o n s t r u c tan e wm e c h a n i s mi n s i d ep u b l i cs e c u r i t y b u r e a u ：m a k eg o o du s eo ff u n c t i o no ft a r g e tm o t i v a t i o na n d e x a m i n a t i o n ，c o n s t r u c t f a i r c o m p e t i t i r e a n dm o t i v a t i o n a l e n v i r o n m e n t ，m a k et h em o t i v a t i o n m e c h a n i s ms c i e n t i f i ca n d k e yw o r d s ：p u b l i cs e c t o r p u b l i cs e c u r i t ys y s t e m m o t i v a t i o n m e c h a n is m c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：c 9 3 1 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他入或其它机构已经发表或 撰写过鲍研究成果。其他阃志对本研究的癌发和赝做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 立盘遣 论文使用授权声明 日期# 本人完全了解复虽大学有关保鲤、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：垂亟碹 导9 i | i 签名： 作者签名：查坠避 导9 i | i 签名t 导论 一、问题的提出与选题之意义 激励一词是外来语，译自英文单词m o t i v a t i o n ，它含有激发动机、 鼓励行为、形成动力的意义。行为学家一般认为，所有人类行为都具有一 定的动机性，也就是说，不存在无目标导向的人类行为。而人的动机多起 源于人的需求欲望，一种没有得到满足的需求是激发动机的起点，也是引 起行为的关键，因为未得到满足的需求会造成个人的内心紧张，从而导致 个人采取某种行为来满足需求以解除或减轻其紧张程度。所谓激励就是指 一个有机体在追求某种既定目标时的愿意程度。 激励理论问世已很久了，然而，如何运用激励理论在中国公共部门内 部创建适合中国国情的激励机制以适应新时期的需要却是一门新的课题。 在理论上做一下探讨可以指导实践工作。 作者在工作中接触了一些上海市公安局直属部门、各分、县局、派出 所的民警，在和他们的交往中，普遍感受到他们对于目前上海公安系统中 的激励机制存在着一定的看法，主要可归纳为： l 、真f 意义上较为规范、合理、长效的队伍激励机制还未形成。 2 、未能从根本上彻底改变激励不足、约束不力的问题。 3 、目标管理考核的制定不够合理，没有起到导向作用。 4 、在一些部门还存在干多干少一个样，奖金分配上吃“大锅饭”( 奖 金每人都一样) 的现象。 5 、由于历史原因，对民警片面强调奉献、片面强调精神奖励而忽视 了物质奖励的作用，有些地方甚至出现了双休同加班没有加班费的现象。 6 、树立的典型因种种原因没有起到很好的示范作用。 7 、政治工作流于形式，关心民警不够的现象屡见不鲜。 8 、极少数领导腐败堕落，在民警中造成恶劣影响。 9 、职级晋升制度存在弊端。 作者结合自己单位的实际情况，同样感受到本单位中也或多或少有以 上问题。 全国各地的公安机关在建立激励机制方面或多或少都有些成功经验， 但普遍存在各自为政的现象，相互交流、借鉴、总结很少，以至所建立的 激励机制缺乏系统性，只注重于某一方面的激励。 公安工作是一项十分重要的工作，建立真正意义上较为规范、合理、 长效的队伍激励机制迫在眉睫。 二、已有研究文献综述 关于激励的理论研究文献，简直是汗牛充栋，以下仅列举五个主要理 论： l 、美国心理学家弗罗姆的期望理论。 期望理论最早是由美国心理学家弗罗姆在1 9 6 4 年也版的工作与激 发一书中首先提出来的。 弗罗姆认为，人总是渴求满足一定的需要并设法达到一定的目标。这 个目标在尚未实现时，表现为一种期望，这时目标反过来对个人的动机又 是种激发的力量，而这个激发力量的大小，取决于目标价值( 效价) 和 期望概率( 期望值) 的乘积。用公式表示就是：m = e v * e 。m 表示激发力 量，是指调动一个人的积极性，激发人内部潜力的强度。v 表示目标价值 ( 效价) ，这是一个心理学概念，是指达到目标对于满足饱个人需要的价 值。同一目标，由于各个人所处的环境不同，需求不同，其需要的目标价 值也就不同。同一个目标对每一个人可能有三种效价：正、零、负。效价 越离，激励力量就越大。e 是期望傻，是人们根据过去经验判断自己达到 某种目标的可能性是大还是小，即能够达到目标的概率。目标价值大小直 接反映人的需要动棍强弱，期望概率反映人实现需要和动机的信心强弱。 这个公式说明：假如一个人把某种目标的价值看得很大，估计能实现的概 率如很高，那么这个露标激发动机的力量越强烈。 2 、美国行为科学家哑当斯的公平理论。 公平理论是美国心理学家弧当斯t 9 6 5 年提出的。该理论的基本要点 是：入的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们对报酬的 分配是否感到公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动 代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否做出判断。公平感 直接影响职工的工作动机和行为。因此，从某种意义来讲，动机的激发过 程实际上是人与人进行比较，做出公平与否的判断，并据以指导彳亍为的过 程。 人们并非单纯地将自己的投入或获取与他人进行比较，而是以双方的 获取与投入的比值来进行比较，从而衡量自己是否受到公平的对待。 3 、美国心理学家和行为科学家斯金纳的强化理论。 强化理论又称行为矫正理论，它是由美国心理学家斯金纳提出来的。 此理论强调人的行为与影响行为的环境刺激之间的关系，认为管理者可以 通过不断改变环境的刺激来控制人的行为。由于人的行为后果对其行为会 发生反作用，人们可通过影响行为后果的办法来修f 或改变行为，这就是 “强化”的概念。凡能影响行为后果的刺激物均称为“强化物”，如奖酬、 表彰、处罚等。人们可利用强化物来控制人的行为，以求得行为的改造。 强化包括正强化、负强化和自然消退三种类型： 第一种：正强化，又称积极强化。当人们采取某种行为时，能从他人 那里得到某种令其感到愉快的结果，这种结果反过来又成为推进人们趋向 或重复此种行为的力量。 第二种：负强化，又称消极强化。它是指通过某种不符合要求的行为 所引起的不愉快的后果，对该行为予以否定。 惩罚是负强化的一种典型方式，即在消极行为发生后，以某种带有强 制性、威慑性的手段( 如批评、行政处分、经济处罚等) 给人带来不愉快 的结果，或者取消现有的令人愉快和满意的条件，以表示对某种不符合要 求的行为的否定。 第三种：自然消退，又称衰减。它是指对原先可接受的某种行为强化 的撤消。由于在一定时间内不予强化，此行为将自然下降并逐渐消退。 正强化是用于加强所期望的个人行为；负强化和自然消退的目的是为 了减少和消除不期望发生的行为。这三种类型的强化相互联系、相互补充， 构成了强化的体系，并成为一种制约或影响人的行为的特殊环境因素。 4 、马斯洛的需要层次理论。 美国心理学家马斯洛在1 9 4 3 年提出了“需要层次理论”。马斯洛认为， 人的需要可以归纳为五大类，即生理、安全、社交、尊重和自我实现等需 要。( 1 ) 生理需要，是人类生存的最基本、最原始的本能需要，包括摄食、 喝水、睡眠、求偶等需要。( 2 ) 安全需要，是生理需要的延伸，人在生理 需要获得适当满足之后，就产生了安全的需要，包括生命和财产的安全不 受侵害，身体健康有保障，生活条件安全稳定等方面的需要。( 3 ) 社交需 要，是指感情与归属上的需要，包括人际交往、友谊、为群体和社会所接 受和承认等。此种需要体现了人有明确的社会需要和人际关系需要。( 4 ) 尊重需要，包括自我尊重和受人尊重两种需要。前者包括自尊、自信、自 豪等心理上的满足感；后者包括名誉、地位、不受歧视等满足感。( 5 ) 自 我实现需要，这是最高层次的需要，是指人有发挥自己能力与实现自身的 理想和价值的需要。 马斯洛认为，上述五种需要，以屡次形式依次从低级到高级摊列，可 表示成金字塔形。一般来说，只有当菜低层次的需要相对满足之后，其上 一级需要才能转为强势需要。 5 、美国心理学家赫兹伯格的双因素理论。 双因素理论是美国心理学家赫兹 | ：= l 格于1 9 5 9 年提出来的，全名目旷激 励、保健因索理论”。 传统理论认为，满意的对立面是不满意，而据双因素理论，满意的对 立面是没有满意，不满意的对立面是没有不满意。因此，影响驭工工作积 极性的因素可分为两类：保健因素和激励因素，这两种因素是彼此独立的 并且以不同的方式影响人们的工作行为。 所谓保健因素，就是那些造成职工不满的因素，它们的改善能够解除 职工的不满，但不能使职工感到满意并激发起职工的积极性。 所谓激励因素，就是那些使职工感到满意的因素，惟有它们的改善才 能让职工感到满意，给职二 以较高的激励，调动积极性，提高劳动生产效 搴。 双因素理沧是针对满足的目标而畜的。保健困索是满足人的对外部条 件的要求；激励因素是满足人们对工作本身的要求。前者为间接满足，可 以使人受到外在激励；后者为直接满足，可以使入受到内在激励。因踅， 双因素理论认为，要调动人的积极性，就要在“满足”二字上下工夫。 本文的理论假设与主要观点 1 、复杂入假设 公务员是复杂人。公务员的需要不只是“工资”、“奖金”等经济报酬， 他们的需要是多种多样的，包括社会的、心理的需求。 公务员在工作中得到的物质利益只是次要的，更重要的是工作中人的 社会性的满足。满足公务员社会、心理的需求，更能激励公务员的工作积 极性。 2 、人本主义管理理念 公务员每个个体的社会、心理的需求都各不相同，需要的层次也因人 而异。公务员在同一时间内有各种需要和动机，它们会发生相互作用并结 合为统一整体，形成错综复杂的动机模式。公务员在组织中的工作和生活 4 条件是不断变化的，因此会不断产生新的需要和动机。所以，应该从多方 面对公务员的需要进彳亍满足，珏提高公务员的工 乍积极性。 建立公安队伍激励机制是适应新时期公安工作需要，推行公安工作改 革、履行工作职能、激发民警工作潜能、实现工作效能最大化的重要傈证， 是实现警察人力资源效益最大化目标的需要。 公安队伍激励要形成机制，必须以扬弃、发展、改革的观点吸取公安 激励工作的历史经验，并赋予其时代特征和人文内涵。公安队伍激励机制 的出发点是以满足警察个体的动机需求来实现激励组织的目标，是公安队 伍组织目标帮个体动机需求的协调统一。公安队伍激厨视制要贯穿于公安 工作各个环节，要形成统一缔局和科学规划。公安队伍激励机制是各种激 励手段综合运用的过程，要形成各种激励手段和制度的协调统一，公安队 伍激励机制是求实与创新的统一。 四、本文的研究方法 本文研究的是公安机关内部激励机制问题，考虑到中国的实际情况， 本文将坚持以马克思主义的世界鼹和方法论为指导，坚持理论与实际相结 合的研究方法。在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是： 案例分板与理论研究相结合。作为公共管理的研究，案翻分析跫值得 重视的一个研究方法。本文选取了一些公安机关运用激励的成功案例，用 事实说话，并加以理论分桥。 五、本文的结构安排 本文分析的框架结构分为五个部分，分别为： 导论，该部分主要交待激励的基本概念，并且对相关的一些理论进行 介绍，从而确定本文研究的论域和主题以及在实践方灏的现实意义。 第一章，激励机制理论的变迁一从经济人假设到公共人假设。本章 介绍了科学管瑾时期、行为秘学时期、新公共行政时期、薪公共管理时期 激励的主要理论以及经济人人性假设、社会人人性假设、自我实现人人性 假设、公共人人性假设的理论。 第二章，公共部门激励机制与企业激励机制之分析。本章贪绍了公共 部门激励机制与企业激励机制的比较、公安机关激励机制建构之剖析。 第三章，公安系统激励的机制：现状、问题与思考。本章介绍了目前 公安机关内部实施激励的主要形式、当前公安机关激励存在的问题、x , j 当 前公安机关激融问题的深瑟次思考。 第四章，对策与挑战：在公安系统内部建构新时期的激励机制。本章 从以下三个方蘧予以阐述：发挥目标激励和考评的导向作用、营造公平公 正的竞争激励环境、建立科学完善的激励机制。 结束语，该部分主要对本文研究课题作了归纳性的总结。 6 第一章激励机制理论的变迁从经济人假设到公共人 假设 第一节科学管理时期“经济人”人性假设理论 一、科学管理时期激励的主要理论 1 9 世纪术，“科学管理之父”泰罗在其代表作科学管理原理一 书中指出，管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着 使每个雇员实现最大限度的富裕。以泰罗为代表的科学管理理论是以经济 主义价值观为主导的，他们把职工看成只为个人经济利益需要而工作的 “经济人”。基于这种思想，泰罗认为，金钱的激励在于满足“经济人” 的物质追求，保持行为动力，而“胡萝h 加大棒”式的“重奖重罚”的严 格管理则可使人的行为与组织目标保持一致，这就是所谓的x 管理理论。 泰罗等人倡导的科学管理理论，在一定程度上反映了当时大机器工业 发展的客观要求，摸索并总结出一套可以促进生产率提高的科学方法，开 创了科学管理的新时代。这一理论在资本主义发展初期以蓝领为主的第二 产业企业管理中确实发挥了巨大的作用。 二、“经济人”人性假设理论 科学管理时期的人性假设主要为“经济人”人性假设理论。该理论认 为：多数人天生是懒惰的，都尽可能逃避工作：他们没有雄心壮志和负责 精神，宁可期望别人来领导和指挥；他们对组织的要求与目标不关心，只 关心个人，其个人目标与组织目标相矛盾；他们缺乏理性，不能自律，容 易受他人影响；他们工作的目的在于满足基本的生理需要与安全需要。只 有少数人是勤奋、有抱负、富有献身精神，他们能自己激励自己、约束自 己，这些人应当负起管理的责任。 “经济人”这种人性观的特征是注意反映人的经济需求，认为人的经 济需求是客观的、基本的，是人劳动工作的根本性动机，概括起来就是以 下几点： i 、人是由经济诱因来引发工作动机的，人谋求最大的经济效益。 2 、经济诱因在组织的控制下，人是被动地受组织的操纵、激发和控 制而工作的。 3 、人的情感是非理性的，必须善于干涉他所追求的私利。 4 、组织必须设法控制个人的情感。 1 第二节行为科学时期“社会人”人- 陛假设理论 一、行为科学时期激励的主要理论 1 、人际关系理论 随着资本主义大工业的进一步发展，x 理论也逐渐暴露出其局限性， 即对人的主观能动性和情感因素的忽视。1 9 2 4 1 9 3 2 年，美籍澳大利征人 梅奥进行了著名的霍桑试验，提出了人际关系理论，由此产生了行为科学 管理理论。 梅奥认为，工人不是把金钱当作刺激积极性的唯一动力的“经济 人”，而是除了追求物质利益外还有社会的和心理的因素以及需要实现其 社会价值的“社会人”。因此，不能单纯从技术和物质条件着眼，还必须 首先从社会心理方面来鼓励工人，提高生产率。“社会人”的观点比“经 济人”的观点进了一大步，它强调了人的社会性需求，突出了人际关系对 个人行为的影响，与之相应的管理理论是“参与管理”即y 理论。 y 理论也曾一度在西方资本主义企业管理中发挥过积极作用。但行为 科学管理理论仍是以经济主义价值观作为主导思想，把追求经济利益的最 大化看作管理的最高目标，对人的精神激励只是看作实现最高经济目标的 管理手段。 2 、需要层次论 马斯洛在1 9 4 3 年发表的人类动机的理论一书中提出了需要层次 论。这种理论认为人要生存，人的需要能够影响他的行为。人的需要按重 要性和层次性排成一定的次序，从基本的到复杂的，当人的某一级的需要 得到最低限度满足后，才会追求高一级的需要，如此逐级上升，成为推动 继续努力的内在动力。马斯洛提出需要的5 个层次如下： ( 1 ) 生理需要，是个人生存的基本需要，如衣、食、住、行等。 ( 2 ) 安全需要，包括心理上与物质上的安全保障，如不受犯罪威胁， 职业有保障，有社会保险和退休基金等。 ( 3 ) 社交需要，人是社会的一员，需要友谊和群体的归属感，人际 交往需要彼此同情、关怀、互助和赞许。 ( 4 ) 尊重需要，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心。 ( 5 ) 自我实现需要，指通过自己的努力，实现自己对生活的期望， 从而对生活和工作真正感到很有意义。 对于组织而言，调动人的积极性关键在于满足人的需求。作为一个组 织，必需认真研究应满足人的哪些需要，满足哪些人的需要，如何满足人 的需要。一方面要重视满足人的合理需要，另一方面要善于引导人们，有 意识地调节、控制他们的需要。因为只有满足了人的需要或者他们所认为 的需要，才能引起他们对组织的认同，从而激发他们努力工作的动机。 二、“社会人”人性假设理论 行为科学时期的人性假设主要为“社会人”人性假设理论。该理沦认 为：工人不是机械的、被动的动物，对工人的劳动积极性产生影响的也绝 不只是“工资”、“奖金”等经济报酬，工人还有一系列社会的、心理的 需求，如尊重、良好的人际关系等。因而，满足工人的社会性需求，往往 更能激励工人的劳动积极性。 人们在工作中得到的物质利益只是次要的，更重要的是人际关系。良 好的人际关系是调动人的积极性的决定性因素。因此，影响生产效率的根 本因素不是工作条件而是工人自身，在决定工人工作效率因素中，融洽性 和安全感较之奖励性工资有更为重要的作用。因而，管理中的人不是“经 济人”，而是“社会人”。 “社会人”的人性观不仅看到了人具有满足自然性的需要，并且进一 步认识到人还有尊重的需要、社交的需要等其他一些社会需要，后一类需 要比前一类需要层次更高。较之“经济人”的人性理论，无疑是又前进和 深入了一大步。 2 第三节新公共行政时期“自我实现人”人性假设理论 一、新公共行政时期激励的主要理论 新公共行政时期出现在2 0 世纪6 0 年代末。新公共行政要求进行行政 改革以使公共行政更为“合法化”，它在如何看待管理及评估公共政策的 上投射了新的理念，它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本 主义。 新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支 持公民更多地参与公共政策( 及公共服务) 的发展、管理与评估以确保更 高程度的社会公平。新公共行政的焦点是以改革为契机，重新分配政治权 力。 新公共行政带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管 理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关 系等方面的变化。 3 二、“自我实现人”人性假设理论 1 、新公共行政时期的人性假设主要为“自我实现人”人性假设理论。 该理论认为：每个人天生就具有一种向上发展的倾向，在外在条件许可的 情况下，人的需求会发展到自我实现的阶段。在这一阶段，人行为的动力 来自于人性中力图展现其智慧、能力的欲望。现实生活中能达到自我实现 的人是极少数，绝大部分人都不达到“自我实现”的水平，原因是受社会 环境的束缚，没有能为大多数人创造出“自我实现”的条件。 2 、基于“自我实现人”假设的管理重点 ( 1 ) 管理重点应从人身上转移到环境上。 ( 2 ) 管理者的主要职能是为职工充分发挥能力创造适宜的条件。 ( 3 ) 奖励的方式应从外在奖励转化为内在奖励。 ( 4 ) 管理制度应该能够保证职工充分发挥自己的才能。 o 第四节新公共管理时期“公共人”人性假设理论 一、新公共管理时期激励的主要理论 2 0 世纪6 0 年代术至7 0 年代初，沙因提出：人有着层次和水平不同 的、多种多样的需要，这些需要不仅是复杂的，而且随着人的发展和工作 条件的改变而不断变化。每个人的多种需要不是并列的，而是相互联系、 互相影响，结合为一个统一的整体，并形成一定的结构。有的人经济上的 需要居于中心位置，有的人社会性需要占主导地位，有的人最迫切的需要 是施展自己的才华，于是各个人就形成了错综复杂的动机模式。个人此时 此地的需要是他原有需要与当今社会存在交互作用的结果。人的工作性质 不同、社会地位不同、能力不同、与周围人的关系不同，其需要与动机模 式也不同。不存在对任何时代、任何组织或任何人都普遍适用的管理模式。 到了2 0 世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式 缺陷的新公共管理理论。新公共管理理论更为关注结果的实现和管理者的 个人责任；它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条 件更加灵活；它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量 工作任务的完成情况，可以对计划方案进行更为系统的评估，可以比以前 更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。 新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋 予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职 责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。 新公共管理采用企业管理技术、强化服务及顾客导向、在公共行政体 系内引入市场机制及竞争功能，以提高公共管理的经济、效率和效益，解 决政府面临的财政、管理和信任危机。作为对传统公共行政的反思和改革， 新公共管理无疑具有一定程度的创新性。 4 二、“公共人”人性假设理论 “公共人”人性假设理论的主要观点：“公共人”要求其必须以公共 利益为目标，不得寻求个人私利。新公共管理并没有忽视公务员的公共性， 同样赋予公务员公共精神。公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献 精神的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。新公共管理运动所谓破解 官僚制的改革，只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成 功。 5 第二章公共部门激励机制与企业激励机制之分析 第一节公共- 音b f - 激励机制与企业激励机制的比较 一、共性：公共部门和企业等营利性组织的员工都有相同的需要，尽 管这些需要的具体表现形式可能不同，但都可以运用管理学中激励的基本 原理建立相应的机制。 二、差异：公共部门和企业等营利性组织是两秘类型的组织，员工需 要被满足的过程从外界刺激到目标行为都有着明显差别。这些区别主要是 组织环境的不同所决定的，政府等公共非营利组织和企! 世等营利性组织在 使命、组织架构、运作方式等方面各不相同，最终决定了它们必然各自适 用于两种类型的激励体系。 l 、组织翻标和价值取向 企业羽绕利润制定目标；公共部门则主要致力于社会效益。 在公共部门中，把组织国标与个人目标统一起来更为豳难。企业员工的所 得往往与企业的经营状况密切相关，因此企业的员工比较容易理解他们的 利益和企业的利益是高度一致的；然而由于公共部门的分配属于再分配环 节，直接与国家财政关联，故而员工的所得与其所在部f - j 仓l j 造的社会效益 难以建立一种直接、有效的联系。因此，若要将组织目标根植于公共部f 1 的员j ：心中，必然意味着艰巨的努力。 2 、工资收入的分配形式 相对于企业而言，公共部门的分配形式灵活性较低。企业可以根据各 自的隋况量身定制薪酬体系，丽公共部门则不能。在分配问题上，公共部 门往往受制于既定的法律、政策、规定，通常同一系统、同一部门要遵循 相同的规范。 3 、对员工的评价标准 由于企业是独立核算的经济实体，因此企业中绩效的评价通常可以采 用楣对直接的指标，个人对组织的贡献也能相对清楚地反映在公司的业绩 上；但公共部门作为一个庞大的社会服务体系，其员工的绩效评价往往只 能采取一些间接性的指标，因为公共部门所创造的社会效益通常要在一个 比较长的周期内才能体现出来，且有时无法以货币性的指标去衡量。 4 、对员工的约束机制 对公职人员的行为进行监督代价商昂，且难以靠一个部门本身来完 成：而企业却可以直接去考察结果，再从结果推出问题。 公共部门和企业在手段上的取向也有所不同，公共部门倾向于采取行 政性处分，而企业倾向于采取经济性的处分。 6 公共部门和企j 【k 从管理活动规律的类似性和激励原理的共通性而言， 公务员和企业员工激励共性的存在也是应有之义。甚至，从某种意义上说， 公共部门人力资源管理的某些改进和创新是企业人力资源管理模式在公 共部门的推广和应用。 由于公共部门与企业存在的价值与追求目标的迥异，公务员和企业员 工角色定位的不同事实，公共部门和企业激励机制的差异性是必然的。 公共部门激励与企业激励虽是不同性质组织的人力资源管理活动，而 人类发达的管理理论与丰富的管理经验绝大部分多是始于企业管理活动， 随着社会经济文化和思想观念的不断进步与发展，公共部门激励理念与方 法的创新也将不断进步与发展。 第二节公安机关激励机制建构之剖析 公共部门激励机制是行政系统高效运转的原动力，合理有效的激励机 制能充分激发公务员的积极性和创造性，从而提高行政效率，推动社会经 济协调发展，而且能够有效地减少腐败现象的发生，有利于建立勤政、务 实、廉洁、高效的行政管理队伍，塑造执政为民的良好政府形象。 公安机关是具有武装性质的治安行政力量和刑事执法力量，具有不同 于一般公共部门的职业特点，如队伍庞大、2 4 小时值班备勤，处在打击 犯罪第一线，有一套比较完整的工作机制、秩序和纪律，等等，形成了自 身鲜明的职业特点。所以，在公安机关建立激励机制有一定的独特性和典 型性。 一、公安机关内部建立激励机制的独特性与典型性 l 、公安队伍的特殊职能 我国公安队伍是武装性质的国家治安行政执法队伍和刑事司法力量。 它代表固家执行维护国家安全和社会秩序的国家治安行政法规，代表国家 实施从侦到审的一部分刑事司法活动。公安队伍通过治安行政执法和刑事 司法活动实现打击敌人，惩治犯罪，保护人民，巩固人民民主专政的国家 职能。也就是况维护社会治安，保障公共安全，预防控制犯罪，揭露证实 犯罪，打击敌对分子和犯罪活动对社会主义政治，经济，文化制度的破坏， 维护社会稳定和国家安全是公安队伍的基本职能。公安队伍职能的特殊性 决定了公安机关内部管理制度的特殊性，所以在公安机关内部要建立起不 同于其他政府部门的相对独特和典型的激励机制。 2 、公安队伍的总体工作量 研究发现，在所有的公务员中，警察的工作量最大。一个警察一年的 工作量已经相当于同级政府部门公务员两年半的工作量。而且，警察在所 有行业中工作时间也最长的。 一项来自广州的调查显示，当地巡警人均日加班4 4 小时，派出所民 警、刑警人均同加班3 5 小时，而广州警力数量在全国位列前茅。其他警 力缺乏的地区更是可想而知。全国的数据则显示，中国警察一股每天要工 作1 1 1 5 小时，而且平均3 周才能休息一天。 即使不考量公安民警职业本身的高危险性，长期的超负荷运转，也使 得警察身心疲惫，难以为继。有报道称，警察的平均寿命比正常人少1 3 岁。此前一项对北京、辽宁两地的公安民警进行的体检调研表明，在接受 检查的1 6 万名民警中患病率竞高达8 6 。 7 由此可见，在公安队伍的总体工作量已经超负荷的情况下，在公安机 关内部必须建立起彳i 同于其他政府部门的相对独特和典型的激励机制。 二、公安机关内部建立激励机制的必要性和紧迫性 1 、中国正处刑事犯罪高发期 当前中国正处于刑事犯罪的高发期，从犯罪总量来看，刑事犯罪居高 不下。在二十一世纪初，中国刑事犯罪总量已经进入了年发案四百多万起 的高峰期，而且还呈现出以下主要趋势： ( 1 ) 由于中国已经进入人均g d p 从一千美元向三千美元跨越的特殊 时期，属于“发展机遇期”与“矛盾突现期”共存阶段，社会治安问题随 现代化进程加快而越来越复杂。 ( 2 ) 由于利益关系的调整，会带来大量社会矛盾，由此会产生大量 诱发犯罪和治安问题的消极因素；原有计划下的社会管理机制明显弱化， 新的、有效的管理机制还没有及时建立起来，新旧体制处于磨合碰撞期间， 社会管理方面的漏洞和空隙可能会增多。由于社会管理相对失控，犯罪机 会将会增多，犯罪必然会上升。 8 2 、中国警察数量和人口之比偏低，现有警力很难应对犯罪高发 我国警察总数约为1 6 0 万左右，绝对数量很大，但警察数量和人口之 比偏低。“西方国家警察数量和人口比例是3 5 ：1 0 0 0 0 ，而中国则只有l l ： 1 0 0 0 0 ；在人口稠密的城市，西方国家警力与城市人口的比例平均是l ： 3 0 0 ，而中国一些地方则只有1 ：1 2 5 0 。我国的警察，一个要顶三个干。” 9 这种警力短缺的情况在全国范围内短时间还无法彻底改变。 3 、中国警察素质和待遇不高，应对犯罪高发能力不强、积极性不高 中国警察的文化水平和待遇并不高。“2 0 0 3 年公安系统内文化水平 在大专以上的仅占5 7 3 。中国警察的收入也显然相当微薄，2 0 0 3 年的凋 查显示，中国警察的薪水的平均值为8 0 0 1 2 0 0 元，明显偏低。” 1 0 以 上情况在全国范围内短时间也无法彻底改变。 中国刑事犯罪的高发与警力短缺、警察文化水平和待遇不高之间的尖 锐矛盾可以通过在公安机关内部建立激励机制，激发每个民警工作的积极 性，提高每个民警工作的效率来解决。从这一方面讲，在公安机关内部建 立激励机制显得非常必要和紧迫。 第三章公安系统的激励机制：现状、问题与思考 第一节目前公安机关内部实施激励的主要形式 一、单位内部考核 公安机关对民警的考核是对民警工作进行量化、考评，并根据考评结 果进行奖惩的一种工作制度，是激励广大民警积极努力地丌展工作，促进 民警队伍素质提高的重要方法。 公安机关大力推行考核制度，旨在打破“干与不干、干多干少、干好 干坏一个样”的大锅饭现象，祛除“论资排辈、跑关系找门路、能上不能 下”的用人弊端，真正落实“能者上、平者让、庸者下”的竞争激励机制， 在公安机关树立干事创业、争先创优的良好风气。 公安机关考核制度建立八年来，各地区、各部门的公安机关先后根据 国家的有关规定制定了适合本单位的法规政策，如考核工作实施办法或细 则。有些公安部门将目标管理个人考评与民警年度考核相结合，增强了考 核工作的可操作性，保证了考核工作良性发展。 近几年来，不少公安机关对完善民警考核制度提出了新的要求，基本 形成了比较系统的考核制度。 比如，上海的公安机关对考核确定的优秀比例进行了有效的宏观调 控。根据上海市公安局关于认真做好2 0 0 5 年度考核和评比表彰工作的 通知的规定，上海公安机关处级领导干部的优秀等次比例不超过处级领 导干部人数的1 2 ；被评为上海市优秀公安局和“争创”活动先进单位的 民警，优秀等次比例不超过民警人数的1 5 ；目标管理考评为优秀的单位， 民警优秀等次比例不超过民警人数的1 3 ；考评为良好的单位，民警优秀 等次比例不超过民警人数的1 2 ；考评为达标的单位，民警优秀等次比例 不超过民警人数的1 0 ；考评为不达标的单位，民警优秀等次比例不超过 民警人数的8 ，如表一所示。 公安机关的考核工作实施以来，从一定程度上激发了广大民警的进取 精神，增强了干好事业的责任感和提高自身素质的紧迫感，促进了公安工 作整体水平的提高。 二、岗位竞争机制 岗位竞争是一种以公开、平等、竞争、择优为主要特征的选拔任用方 法，是对传统选拔任用制度的改革与完善，是构建竞争激励机制的重要组 成部分。实行竞争上岗，不仅把竞争职位、任职条件、竞争办法、竞争程 单位民警考核优秀等次比例 上海市优秀公安局和“争创”活 动先进单位 不超过民警人数的1 5 目标管理考评为优秀的单位不超过民警人数的1 3 考评为良好的单位不超过民警人数的1 2 考评为达标的单位不超过民警人数的1 0 考评为不达标的单位不超过民警人数的8 表一上海市公安局民警考核优秀等次比例表 序和选拔过程公开，而且通过笔试、面试这种公开竞争的形式，把选拔完 全受于群众的监督之f 和评判之中，能够有效地遏制托人说情、跑官要官、 近亲繁殖等不正之风；竞争上岗使符合条件的入都享有平等的机遇参加竞 争，拓宽了选人用人渠道，防止了只在领导视野内或只在空缺部门产生人 选的那种“在少数人中选人”的弊湍。 岗位竞争最初是在机构改革及推行公务员制度入轨阶段作为选配和 分流人员的手段而运用的，由于效果明显，得到了普遍肯定，并逐步得到 推广。1 9 9 8 年，中组部和人事部下发了关于党政机关推行竞争上岗的 意见，1 9 9 9 年底，中组部、人事部又联合下发了关于在地方政府机构 改革中做好人员定岗分流工作的通知，在这两份文件中都明确要求在党 政栅关推行竞争上岗。目前，中组部、人事部正在起草党政枫关竞争上 岗 _ = 作暂行规定，积极推行竞争上岗工作，把竞争上岗作为经常性的干 部人事工作组织实施，规范竞争上岗的动作程序，对竞争上岗的程序，各 个环节如何操作都作了明确、具体的规定。 竞争上岗对于促进公安干警能上能下、能进能出，提高公安队伍的整 体素质，具有积极的作用。 近几年，在一些公安机关也初步建立了岗位竞争制度，建立起岗位动 态管理机制，侵民警保持一定的竞争压力和危机感，从而在一定程度上提 高了公安机关的运作效率。 公安部从前几年就开始在全国公安民警中开展“双考双聘”，上海市 公安局组织的岗位任职资格考试，某种意义上就是一种很好的竞争激励形 式。 三、职级晋升制度 职级晋升激励是通过对职级的晋升，提升被激励警察个体的待遇、地 位、名誉等满足其尊重需要和自我实现需要，以达到激励的目的。 在公安机关，民警都有一定的职级。公安民警的职级是民警职务、能 力、资历和累积贡献的综合体现，是确定民警报酬和待遇的依据。 公安民警职级序列的八个层次为：巡视员、副巡视员、调研员、副调 研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。 公安民警的职级晋升，主要以本类：e 作的业务技能和实际业绩为依 据，通过定期业务技能考试和工作业绩考核，就可以实行职级晋升。 四、树立先进典型 树立先进典型是公安机关激励工作的重要内容和重要手段，是公安机 关的传统。用典型引路的方法来推动工作，是公安工作和公安队伍建设的 经验。 公安机关学习和宣传先进典型，运用先进典型影响和带领广大民警。 用先进典型的事迹、精神和思想教育广大公安民警，让民警仿效、学习， 要比一般的讲道理更具有生动性、直观性、鲜明性，也更具有说服力、感 染力、号召力。公安民警维护社会稳定、服务经济建设，离不开高尚精神 的鼓舞，离不开先进典型的带动。 近年来，公安机关用典型引路的方法来指导公安工作和队伍建设，先 后推出了上海市公安局杨浦分局交巡警支队民警肖玉泉、济南交警、漳州 “1 1 0 ”等重大典型。这些先进典型推动了公安工作和队伍建设，同时还 产生了社会效应。 第二节当前公安机关激励存在的问题 一、考核指标问题 在研究制定具体的考评内容、计分标准方面缺乏科