（公共管理专业论文）公务员考试录用模式及其细节问题研究.pdf

中文摘要 作为国家公务员制度的重要组成部分，公务员考试录用制度是是公务员制度 的入口环节，政府部门能否录用到符合职位要求的人才，很大程度上取决于这一 制度。一个健全、合理、科学的录用制度，可以为国家选拔各式各样的优秀人才， 提高政府行政效能；反之，录用制度不健全，将会造成政府机构人浮于事、效能 低下。因此，完善公务员考试录用制度对整个公务员制度有着举足轻重的作用和 意义。我国从1 9 9 4 年正式确立公务员考试录用制度，到现在己过了1 5 年，也取 得了一系列引人注目的成就，全国所有的省、市、自治区都开展了公务员考试录 用，初步确立了“凡进必考”的原则，为国家选拔了大量的优秀人才，对促进国 家行政管理体制的完善，加快人事制度改革的发展产生了不可估量的作用。但是 由于我国公务员考试录用起步较晚，加之发展速度又较快，在实践中也出现了一 些问题。 本文在考虑我国公务员制度实施的社会环境下，对我国公务员考试录用制度 的现状进行了研究分析。目的在于发现我国总结反思公务员考试录用制度存在的 不足，以期提出解决问题的方案。 关键词：公务员考试录用制度 a b s t r a c t a st h ei m p o r t a n tp a r t so fc i v i ls e r v i c e ss y s t e m t h ec i v i ls e r v i c e e x a ms y s t e mo fh i r i n gi st h ee n t r a n c es e c t i o no fo f f i c e r s s y s t e m i ti s i m p o r t a n tf o rg o v e r m e n tt oh i r et h eq u a l i t y0 街c e r sw h oa r ef i tf o rt h e i r p o s i t i o n s 1 1 1 eh i r i n gs y s t e mw i t hp e r f e c t i o n ，r e a s o n i n g ，s c i e n c e i tc a nc h o o s e a l lk i n d so fe x c e l l e n tp e o p l ea n di m p r o v et h ep o w e ro fg o v e r n m e n t o n t h ec o n t r a r y i tm a k e sg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o nl o we f f e c t i v e s oi tw i l l h e l v eag r e a tm e a n i n gf o ro m c e r s s t y l ei fi m p r o v et h eh i r i n gi n s t i t u t i o n 一 i t1 sf i f t e e ny e a r ss i n c eo u rc o u n t r ys e t su ps y s t e mo f h i r i n g w eh a v eg o t t o nm u c ha c h i e v e m e n tt h ec i v i ls e r v i c ee x a ms y s t e mo fh i r i n gs p r e a d s p r o v i n c e s ，c i t i e s ，a u t o n o m o u sr e g i o n so ft h ew h o l ec o u n t r y w es o tu p t h es y s t e m “w h e r ei n t oc o m p u l s o r y ”i th a sa g r e a tf u n c t i o no ns e l e c t i n ga l a r g en u m b e ro fe x c e l l e n tp e o p l e ，i m p r o v i n gn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e s y s t e md e v e l o p i n gp e r s o n a lr e f o r m h o w e v e r , t h e r ea r es o m ep r a c t i c i n g p r o b l e m s ，b e c a u s eo u rc o u n t r ys e t su p0t h ec i v i ls e r v i c ee x a ms y s t e mo f h i r i n g ；m o r e o v e r , i ti sf a s ts p e e d i nm yt e x t ，c o n s i d e r i n gu n d e rt h ea t m o s p h e r eo fs o c i e t yo nc a r r y i n g o u tt h eo f f i c e r s s y s t e m s ia n a l y z et h ep r e s e n tc o n d i t i o n sa b o u tt h ec i v i 】 s e r v i c ee x a ms y s t e mo fh i r i n g i no r d e rt of i n dt h es h o r tc o m i n ga b o u tt h e c i v i cs e r v i c ee x a ms y s t e mo fh i r i n g i ml o o k i n gf o r w a r dt o c o m i n gu p w i t ht h es o l u t i o nt ot h ep r o g r a m k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n te x a m i n a t i o nr e c r u i t m e n tm e r i ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得丕盗盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者虢蕲彳雹签字日期：彳年j 月乞7 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘鲎 有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 签字日期：伪8 年 导师签名： 修纠吝 签字同期：2 p 矿了年j 月2 早同 邑伯f 一 1 ，衙 第一章绪论 1 1 选题初衷及现实意义 第一章绪论 建立和推行公务员考录制度是我国干部人事制度的一项重大改革。这几年来， 人事部门每一次进行公务员统一招考都成为社会关注的焦点，每一次各个报名点 上都是人头攒动，报名考生排了长长的队伍。通过人事工作者们的努力，社会群 众看待公务员考试，从最初的带有怀疑审视的目光，逐渐变为信任和肯定。笔者 作为招考工作队伍中的一员，对公务员考试取得良好的社会口碑感到由衷的骄傲 和自豪。为优秀的人才得以通过招考这个途径进入公务员这个群体感到高兴。 实行和完善公务员考试录用制度，其意义在于：首先，有效地规范行政机关 的选人、进人和用人制度，减少滋生腐败的空间和土壤；其次，降低行政成本， 提高行政效率；第三，促进和实现社会公平和政治平等，使人才在城乡、区域、 部门、行业、身份、所有制之间的自由、有序流动成为可能。考录制度的推行和 进一步改革，其过程本身就是政治民主的主要体现之一，同时，这也是中国特色 社会主义建设理论所倡导的“公平正义”理念付诸实践的良好范例。 人力资源和社会保障部的尹蔚民部长曾经说过：“公务员招考的生命线就是公 平、公正、公开，维护公平正义”1 。在我们的社会发展日新月异这个大环境下， 公务员考试制度也必然经历不断完善和不断调整的过程，按照唯物辩证法的基本 原理，“公平、公正、公开”只能，也将是一个无限接近的过程而不是即成现实。 事实上，近年来，各级国家公务员招考在提升考试科学性和公平性上都做了不少 令人称道的改进，比如我们大家熟知的“乙肝携带者可以录用为公务员”，以及逐 级实施网上报名减少考生成本，命题逐步规范化等等。 笔者本人从2 0 0 3 年经招考进入安顺市人事局，此后又参加了7 次全省性的统 一招考工作，全部是从制定招考计划开始到新录用的公务员们初任培训结束，做 过各个环节的工作，在公务员招考工作中积累了一些既感性又理性的认识，同时 也在实践中向各兄弟省市的同事们交流学习到了很多的经验，使我能够以更加全 面的角度来认识和把握自己所从事的工作。总体而言，我们认为目前的公务员招 录工作制度健全、组织严谨、操作规范，社会公信度高、社会效益良好。公务员 考试“公开、平等、竞争、择优的理念得以全面贯彻落实，达到了预期的效果 和目的。然而，正如温家宝总理在一封信中所说：“知屋漏者在宇下，知政失者在 1 论文写作过程中适逢全国人大召开，相关国家部委作出调整，以下简称“人力资源部”，特此说明； l - 第一章绪论 朝野 ，我们必须正视存在的问题，加强总结和反思，不断改进和完善招录考试工 作。 1 2 国内外研究综述 纵观各国考试录用制度的变迁，我们会发现这项制度经历了由方法、范围到 管理等技术性层面不断改进而基本精神始终如一的有趣现象，也就是说一百多年 来公务员制度是变革与延续的统一体1 。 1 2 1 国外研究综述 ( 1 ) 从变革的角度来看西方文官考试录用制度的变迁 第一，国家公务员管理权限的下放。 这种管理权限下放沿着两个方向运行，一是中央政府中统一的人事管理机构 开始给各用人单位下放权力；二是管理权限下放到社会，把人事录用这个按传统 习惯被人们认为非常典型的政府行为转变为商业行为。在英国，公务员管理机构 由原来的微观干预转变为现在的政策监督，职能发生了根本性变化。英国1 9 9 5 年发布枢密院令，提高文官委员会的地位和作用，强化其对各部的监督以确保各 部确实依据其所颁布的公务员遴选规则来选拔人员的功能，如制定文官录用规 范及高级文官录用指导规范作为各部及机构考选公务员的准绳，具有强制 性，不得违背，同时赋予文官委员会受理文官申诉的调查及裁定权，以保护文官 的权益。在美国，联邦政府与各部门的关系也有了很大变化，在人员规划方面， 旧模式是由联邦政府按机构的人员编制规定，而在新的模式下，联邦政府只负责 规定各机构的使命和目标，对各机构的人事管理，人事管理总署强调分权，以增 加灵活性，由各机构根据自己的使命和目标来决定雇多少人。国外公务员考试录 用权限下放的另一个方面是管理机构及管理职能的民营化。1 9 9 1 年，英国枢密院 颁发两个命令。一是内政文官枢密院令。一是外交文官枢密院令。将各部部长文 官任命权扩张：可任命所属机关9 5 文官。同时，文官委员会组织及功能又被缩 减，主要原因是下列两单位的成立，一为隶属于内阁办公厅的文官委员会办公室， 其成立目的是文官委员会是委员会组织形态，需要成立上述办公室来协助文官委 员会工作；一为成立录用和评价服务机构，也隶属于内阁办公厅。但是，到1 9 9 6 年1 0 月1 日录用和评价服务机构改为民营，由c a p i t a 集团公司收购2 。人员的考 试录用及评价属技术性很强的工作。由专家而非官员去做更适宜于选取才用才的 1 彭秋勉、李绥州，国外公务员考录制度的变革与延续【j 1 地方政府管理，1 9 9 9 年3 月； 2 廖昆明，英、法、德、意高级公务员考试制度政治学研究，2 0 0 3 年3 月： - 2 一 第一章绪论 需要。同时，商业化能够排除各种干扰，保证这项工作的客观性、公正性。 第二，变化之二是国外公务员考试录用方式开始由单纯的笔试方法，转变为 多种方法并用。 在1 8 7 0 年至1 9 4 5 年间，英国文官委员会所举办考试几乎全是笔试。之后， 其他考试方式如口试、心理测验、能力测评等逐渐取代传统的单一的笔试方式。 目前英国文官考试已摒弃用笔试选拔人才的唯一方式。其基本理念是，一个好的 政府需要一个具有相当能干、政治中立、和高度廉洁的文官队伍。因此文官也应 以此为标准来考选，以公正、公开竞争、机会均等以及绩效评估方式来选拔人才 的过程当然是十分必要的，需要花较多一点时间来选拔优秀人才。在美国，根据 1 9 8 7 年沃尔克报告的建议，取消由联邦政府统一组织的标准考试。根据1 9 9 0 年 美国的统计数据，进入到职业公务员队伍的只有1 5 是经过标准化考试的，8 5 的公务员则是通过其它方式来录用，如政府机关会录用一些拥有某种技术资格的 人像律师、会计等来做公务员，就不再进行考试了。目前。各国的情况也不大一 样。但一般而言，考试方式中笔试大概占4 0 - - 5 0 左右。有些国家在录用某些 职位的公务员时则干脆不进行笔试。当今各国公务员考试录用形式日趋多样，重 视实际效果，笔试的范围不断缩小。加拿大实行“提篮考试1 ；新加坡只进行面 试，合格后先参加工作，工作一段时间以后再进行考试；美国对某些较高的职位 的候用者，也不进行考试，只要求出具资格、学历、经历的证明，或者论文、出 版物送有关部门审查即可。日本采用七种考试方法：笔试、经历评定、实地实验、 业务评定、口试、体格检查及检测其完成职业职责能力的其它方法。 第三，国外公务员考试录用制度的另一变化就是弹性用人制度的出现。功绩 制强调公开、平等、竞争、择优的选拔机制。但是，当今由于各种实际需要，终 身雇用、职位常任等观念也发生了较大的变化，在录用方面引入了弹性用人制度。 根据英国公务人员规则f 1 9 9 5 ) 的规定，录用公务员必须贯彻“公开、平等及 功绩制原则”，但是，在某些特殊情形之下，上述规则可以排除适用。用人机构可 以根据实际需要来补充公务人力。这些例外情形包括短期任用( 最长不过1 2 个月) 、 调任、再任。在美国，也开始录用一些临时人员。这些人员的录用，自然而然不 受某些硬性规定的限制。 ( 2 ) 从延续的角度看西方文官考试录用制度的变迁 尽管国外公务员考试录用制度发生了一些的变化，有些方面甚至是重大的变 化，但是“两官分途、政治中立”等核心精神不仅未曾动摇，反而是每一次变革 都对其有进一步强化，并且随着技术和方法的改革，有能够更好地实现其真谛的 1 让应试者在人为模拟的逼真的行政环境中处理行政事务，用各种手段综合考察应试者治事、领导、适应、 创造和言谈等能力。 - 3 - 第一章绪论 趋势。“公开、平等、竞争、择优的遴选机制以及“契约精神 和“功绩制”原 则正一如既往地被强调着、被实践着，变革仅仅体现在这项制度的技术层面而非 制度层面。目前，各国的公务员考试录用制度都强调“机会均等，择优用人”的 原则。 依照英国公务员制度的规定，所有职位出现空缺，必须公开招聘，考选方式 必须符合公正、公开竞争，机会均等、以绩效评量为选拔最优秀人才的原则，不 分年龄、人种、肤色、国籍( 1 9 9 6 年文官管理规范第二章第一条第一款) 。这项原 则为强制性的，任何机构都必须遵守，否则就是违法，高级文官出现空缺后，从 甄选开始文官委员会就开始介入，行使监督保障职能，直到最优秀的人才产生为 止。法国录用公务员强调“人才主义”原则。挑选出类拔萃的人才为政府提供高 效的服务和支持，是择优录用的核心原则。瑞典录用公务员有两大特点，一是平 等、公开、竞争，二是只重人才，不重资历。也就是引进市场机制，体现注重实 际的价值观。澳大利亚以公共服务法的有关条款为基本原则，强调录用工作 必须体现功绩原则和就业机会均等原则，为此，凡符合就任公职条件者，应尽一 切手段保证使其得到同等的申请就职机会；任命应以对候选人任职资格、能力、 经验和其个人条件与职位适应性的评价为基础；任命、转任和晋升应杜绝任何形 式的裙带、偏向和非法歧视行为等等。 1 2 2 国内研究综述 ( 1 ) 我国公务员考试录用制度的实践探索 自古以来，选贤任能，为国取士，都是一个政权存续的重要基础。我国古代 从隋朝开始，作为对魏晋门阀制度的否定，产生了科举制度，这可以看作是公务 员考试录用制度的雏形，一千多年内，举世公认其为最进步的官员选拔制度，科 举制度的积极意义有：首先有利于消除地方和中央在选官方面的腐败，改变了自 秦汉以来以举荐为主的官吏选拔制度；其次有利于笼络人才，缓和了阶级矛盾， 扩大了统治阶级的基础；第三提高了官员的素质，推动了隋唐教育的发展，促进 了文化的发展。 然而科举制度延续既久，流弊颇多。后来明清时期的科举考试，一直采用呆 滞死板千篇一律的八股文，从内容到形式严重束缚应考者，使许多知识分子不讲 求实际学问，束缚了知识分子的思想；八股取士所带来的脱离实际的学风，对学 术文化的发展产生了极为消极的影响；清末科举制度严重阻碍了科学文化的发展， 一些有创造力的才子却往往被挡在科场的龙门之外，导致近代中国自然科学的落 后；科举制度不利于知识创新，更不利于创新人才的培养，反而成为制约社会发 展的重要因素之一。 第一章绪论 新中国成立初期，我国在干部录用工作中曾使用过公开招考的办法，但是并 没有作为一项制度固定下来。在新中国成立后很长一段时间，干部录用工作中主 要采取三种形式：一是由国家统一分配，各机关接收大中专毕业生；二是通过组 织调配的方式，安置退役军人；三是有计划地从社会上符合条件的人员中吸收。 这种制度在2 0 世纪5 0 年代末期已经基本形成，在较长时间内一直使用，与当时 集中统一的计划经济模式是基本适应的。但是，在实践中也逐渐暴露了弊端：一 是缺乏竞争激励机制，不能充分调动各方面的积极性；二是选才视野局限于较小 的范围内，年轻优秀人才难以脱颖而出；三是选人用人缺乏客观标准，主观随意 性大，给用人上的腐败和不正之风造成了可乘之机。随着党的十一届三中全会以 后我国经济体制和政治体制的深刻变革，干部录用制度的弊端迫切需要革除。时 代呼唤着新的录用制度产生。 公务员概念的提出是对以往干部制度的重要修正，过去的国家机关干部队伍 建设的不能适应新的形势。党和政府遵循邓小平人事改革思想，自八十年代开始 进行人事改革，为中国公务员制度的诞生和发展作了漫长的探索，积累了大量的 经验。1 9 9 3 年，顺应社会主义市场经济的建立和发展，国家公务员暂行条例 签署颁布，标志着中国国家公务员制度的正式诞生。中国国家公务员制度及配套 考录制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制 度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸 收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律 的形式加以系统化和制度化。 实践方面，1 9 9 6 年至今，中央和各省在公务员考试录用制度的实践中不但实 现了科级以下公务员凡进必考的目标，而且在报名、笔试、面试等诸多环节进行 了改革，进一步完善国家公务员考试录用制度。 ( 2 ) 我国公务员考试录用制度的理论研究 国家公务员考试录用制度是一个实践性极强的问题，对这一问题的理论表述 几乎都是对上述公务员考录实践的报道、评析、考试录用实务的指导和实践中存 在问题的理论思考，其中书籍和文章表现出两种不同的倾向：书籍以公务员考试 录用实务的应试指导为主，文章以实践中存在问题的理论分析为主。以北京国家 图书馆的藏书为例，在与公务员制度相关的2 0 0 多种图书中，公务员考试录用方 面的有5 0 种左右，基本都是公务员考试实用指导方面的书籍，如考试科目的内容、 模拟试题、应试指导等。其中早期出版的多为综合论述的著作，内容全面但浅显， 多为理论+ 实务的结构；近期出版的书籍开始集中于考试录用制度的某一方面或 某一步骤，体现了研究的逐步深入。如1 9 9 4 年东北大学出版社出版的高起儒主编 的国家公务员录用考试概述是国内第一本论述国家公务员录用考试制度的专 第一章绪论 著，内容分理论与实践两部分，全面阐述了国家公务员录用考试制度的起源、发 展、基本理论、考试模式、考试内容与方法、组织管理方法、笔试、面试的模拟 测试和其中的技术问题。同年出版的朱庆芳主编的公务员考试录用实务，在侧 重实务的基础上加重了理论部分，在公务员考录基础理论中提出了：人才主义理 论、分类考录理论等，并且提出了实践中存在的问题：发展不平衡、运转出现短 期行为、持续能力较差、规范化水平不高、法规体系不健全、组织管理效益不高 等，但未提出明确具体的对策，论述仍显宽泛。近几年的书则以考试指导为中心， 以专精为特色。1 9 9 7 年山东大学出版社出版了国家公务员录用考试及在职培训 丛书，分为笔试、面试、行政职业倾向测验等多分册。1 9 9 8 年中国商业出版社 出版了人事部考试录用司组织编写的国家公务员录用考试一面试考官入门，是 一本面试组织方面较权威的著作，着重从技术层面讲解如何组织公务员面试，对 考官必备能力、考官培训方、面试中面谈法、情景模拟法等面试方法的设置进行 了详细的分析。1 9 9 9 年中国铁道出版社出版了人事部公务员管理司规划审定的 国家公务员录用考试公共科目全国指定用书，进一步实现了应试指导的规范 化，分为职业能力测试、综合知识笔试等多分册。近期出版的著作还有进一步将 笔试范围细分为中国国情与国策、政治、法律等各方面。2 0 0 0 年的国家公务员考 试分为政治基础知识、行政职业能力测试、申论三部分，针对新增的申论，国家 公务员考试录用指定教材增加了申论一书。总之，随着公务员考试录用实践 的逐步深入、逐步科学化，指导书籍出现了细化、精确化的倾向，以应试指导为主， 注重指导性、实用性、技术性和可操作性成为公务员考试录用方面的书籍的突出 特点。 国家公务员考试录用方面的文章则以实践中存在问题的理论分析为主。从内 容看，可分为以下几个方面： 其一，对比我国情况介绍西方公务员考试录用制度，探索借鉴与改革的方向 上海的行政与人事、南昌的地方政府管理、北京的人事等刊物和 其他各种综合性刊物都登载了大量这方面的文章，以借鉴它山之石，这是制度创 建初期学习借鉴的必经阶段。1 9 9 8 年社会科学战线第l 期刊载了刘润璞的 中、英公务员考录制度比较，全面分析比较了中、英两国公务员考录制度的 成因与作用、内容与形式的异同，提出完善我国公务员考录制的科学性、规范化、 权威性等方面的思考。1 9 9 9 年行政与人事第6 期上刊载了周薇、刘宾的西 欧国家公务员录用制度，全面介绍了西方国家公务员考试录用的程序、方法以 及保障措施这方面的文章，对我国公务员考录制度的改革和完善都提供了很好的 参照物。 其二，全面评析我国公务员考录制度中存在的问题，寻找改革的方向 第一章绪论 这类文章多对我国目前公务员考录实践中各个程序组织管理中存在的问题提 出质疑，力图寻找改善的方案。如1 9 9 8 年南都学坛第2 期登载了刘湘玉的我 国推行公务员考试录用制度探析，1 9 9 9 年天津行政学院学报第3 期登载了 徐中奇的浅议我国公务员考试录用中存在的问题。1 9 9 7 年行政论坛第4 期登载了唐晓阳的实施公务员考试录用制度过程中存在的问题及对策研究等 文章，他们对公务员考录实践中报名应进一步打破身份地域限制，笔试应减少记 忆类考题，提高命题的科学化，面试应提高考官水平，考核应避免行贿徇私行为 的发生等问题全面加以阐述。 其三，对公务员考录制度中的某一问题进行理论分析，有针对性地提出解决 方案 在公务员考试录用制度的原则和意义方面：谭功荣、伍俊臣对公务员考录制 度进行了价值分析，认为考录制度为公共行政注入了新的价值观念，即竞争激励 观、平等参与观、公平效率观和民主法制观。史振磊、韩国明则对公务员考录制 中的平等原则的运用提出存在的不足，认为在招考信息宣传、资格审查、笔试面 试内容的确定、录用后选人的推荐及录用监督等环节上应加以改进，以保证平等 原则的落实。对公务员考试录用制度的程序和方式进行评述的文章具有了一定理 论深度和较强的科学性，尤其是在对面试的研究方面。陈社育的江苏省录用国 家公务员部分面试结果研究报告和黄石卫的国家公务员考试面试评分者信度 的研究都采用了数理统计的研究方法，通过采样、利用统计学方法或利用统计 分析软件分析等研究方法得出数据，作为分析判断的根据，认为考官的评判是可 信的，硕士学位论文这种研究方式体现了与国际接轨和社会科学研究数学化、量 化、科学化的方向。 还有一些文章对考核程序的公平性提出质疑，如王义全、刘荣鹏认为不应把 考核程序放在笔试、面试之后，而应放在前面，以避免用人单位在无硬性标准的 选择中易于出现腐败现象，从而影响整个考录工作的权威性和公正性。 其四，对国家公务员考录制度在地方的实践中存在的问题进行理论分析 这类文章也不少，如云南师范大学学报：哲社版19 9 8 年第5 期发表毕国 明的边疆民族地区公务员考试录用工作的难点和对策、行政论坛1 9 9 8 年第 4 期发表罗德刚的对乡镇推行公务员考试录用制度的思考、中国行政管理 1 9 9 7 年第2 期发表何颖的地方政府公务员录用考试有待改进等。何颖在文中 指出：从科学性角度看，地方政府公务员考录中存在公共科目笔试重知识、轻能 力，重公共科目、轻专业科目，考试不分级，面试权分散，监督不力等问题。 综合上述内容可见，对国家公务员考录制度的理论研究与公务员考录的实践 一样，虽然进步很快，但仍显得很稚嫩，理论的研究有待深入。无论是著作还是 第一章绪论 文章都是宽泛议论的多，深入探讨的少。有力度的理论专著还没有出现，对策性 研究的文章虽然内容日趋具体，但科学性和理论深度仍有待加强。造成这种状况 的原因除了国家公务员考录制度实践的时间尚短、学科的建立还不完善、研究队 伍还有待加强之外，还有一个重要原因是理论研究与实践仍存在脱节现象。目前 的研究虽然较好地体现了从实践中提出问题进行理论分析和对考生的考务实践进 行指导两方面，但是专家学者从实践中分析得出的理论成果还没有被国家公务员 考试录用的主体一中央和地方各级政府的机构很好地吸收，许多在1 9 9 4 年就已 提出的问题，如考核程序中的漏洞等至今仍没有大的改革举措，这是造成理论研 究难以深入的关键。 1 3 研究思路和主要内容 本文的研究将紧密结合我国公务员考试录用制度实施的这个社会大环境，在 借鉴国内外已有研究成果的基础上，综合运用公共管理学、社会学等多学科的思 想和观点进行交叉研究。在研究方法上，采用了实证研究、定量分析研究、历史 分析和比较分析相结合、理论和实践相结合的方法，首先对我国公务员考试录用 制度及其历史进程进行了介绍，分析了我国公务员考试录用制度实施的经济、政 治和文化环境，并对我国公务员考试录用制度的现状进行了分析，最后提出完善 公务员考试录用制度的一系列有力措施。 2 0 0 7 年9 月一1 1 月，笔者先后赴贵州省贵阳市、安顺市关岭县、镇宁县、西 秀区等一市三县，就公务员招录工作的相关问题进行了调查研究。调研形式以座 谈、发放调查问卷、个别谈话为主。基于调研对象应具有代表性和针对性的原则， 选取的调研对象主要为：l 、市、县两级政府公务员管理部门领导和同志( 1 8 人) ； 2 、部分2 0 0 2 年以来经统一招考进入公务员队伍的同志( 1 1 人) 及其所在单位的 领导或组工干部( 8 人) ；3 、其他部门公务员、专业技术人员等( 1 5 人) ；随机社 会群众( 2 3 人) 发放调查问卷7 5 份，回收有效答卷7 l 份，有效率为9 4 7 。个 别谈话1 6 人次，谈话笔录约3 0 0 0 字。问卷及访谈内容主要为社会各界对公务员 考试的总体评价，意见和建议，重点了解他们对公务员考试笔试工作方面的建设 性意见。在调查结果统计的基础上，运用统计学的基本分析原理，对调查得到的 数据进行实证分析，作为本文的理论的重要支撑。 本文的研究内容分为4 章，总体结构如下： 第一章为绪论。简要地阐述了本文的选题初衷和现实意义，作了文献综述的 归纳，最后介绍本文的研究方法和基本思路。第二章是我国公务员制度的形成及 其发展完善。首先对公务员制度进行了概念上的概述，并回顾了我国公务员考试 录用制度的形成及发展的历史进程。第三章是介绍我国具体公务员招录工作现实 第一章绪论 情况，结合笔者的实践经验和调查研究结果，对现行的一些制度的合理性及相关 细节问题的分析和建议。本章简要介绍了我国公务员考试录用制度在现阶段所取 得的成果。在充分肯定考录模式的正确性和合理性，肯定所取得的成绩的同时， 对目前我们的公务员考试录用模式依然存在的一些值得推敲和商榷的结构化层面 问题进行科学分析。第四章是完善我国公务员考试录用制度的构想。在分析我国 公务员考试录用制度实施的社会环境和录用制度现状的基础上，提出了改革我国 公务员考试录用制度的构想，同时对现有的一些细节缺陷提出参考建议。 第二章我国公务员考试录用制度的形成与发展 第二章我国公务员考试录用制度的形成与发展 建立和推行国家公务员制度，中国政府干部人事制度的重大改革，是社会主 义政治文明建设的重要内容。自中国共产党十三大开始，到十五大和九届全国人 大提出完善国家公务员制度，十六大提出“健全公务员制度”，十七大提出的“坚 持正确用人导向”，国家公务员制度不断演化，实施工作不断走向深入。 2 1 我国公务员制度的建立与发展 2 1 1 国家公务员制度建立背景 任何制度的建立，都与一个社会的政治、经济、文化发展紧密相联，作为干 部人事制度重要内容的国家公务员制度，也不例外。 经济体制改革对干部人事制度改革提出了新任务。经济基础决定上层建筑， 上层建筑对经济基础具有能动的反作用。作为上层建筑的干部人事制度，是适应 经济社会发展的要求而建立的，是为经济基础服务的。可以说，没有十一届三中 全会以来以市场经济为取向的经济体制改革的深化，就没有与此相适应的干部人 事制度改革和国家公务员制度。1 9 7 8 年1 2 月，党的十一届三中全会决定将全党 的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，并开始逐步改革传统的计划经济体 制；1 9 8 4 年党的十二届三中全会提出我国的社会主义经济是公有制基础上的有计 划的商品经济；1 9 9 2 年党的十四大进一步提出要建立社会主义市场经济体制。公 务员制度作为上层建筑的重要组成部分，实现从适应计划经济体制到适应市场经 济体制的转变，就成为一个必然的趋势。 邓小平理论为干部人事制度改革指明了方向。早在1 9 8 0 年，邓小平同志就明 确提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组 织制度、人事制度”，强调改革干部人事制度，“关键是健全干部的选举、招考、 任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部( 包括选举产生、委任和聘用的) 职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。这 些要求为干部人事制度改革指明了方向，提供了宝贵的理论依据。1 9 8 7 年党的十 三大提出：“进行干部人事制度的改革，就是要对国家干部进行合理分解，改 革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式 管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实 现干部人事的依法管理和公开监督。”“当前干部人事制度改革的重点，是建立国 第二章我国公务员考试录用制度的形成与发展 家公务员制度”。 在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的统一部署下，在各级政府的大 力支持下，干部人事制度改革取得了重要的成果：提出了干部“四化”方针；建 立了退休制度，废除了干部领导职务终身制；下放干部管理权限；尝试打破干部 任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式；探索了党 政机关、企业、事业单位分类管理的思路，从而为进一步深入、系统地进行干部 人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。 2 1 2 国家公务员制度推行历程 从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、 推行实施、健全完善四个阶段。 调研准备阶段( 1 9 8 4 1 9 8 9 年) 。主要以研究、草拟法规为工作重点。1 9 8 4 年 1 1 月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。 1 9 8 7 年1 0 月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。 试点运行阶段( 1 9 8 9 1 9 9 3 年) 。根据边实践、边探索、边修改条例的精神， 从1 9 8 9 年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国 家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1 9 9 0 年，又在哈 尔滨市和深圳市进行试点。试点工作的实践进一步完善了条例的内容。 推行实施阶段( 1 9 9 3 1 9 9 9 年) 。1 9 9 3 年8 月1 4 日，国务院总理李鹏签署中华 人民共和国国务院令第1 2 5 号发布国家公务员暂行条例，规定自1 9 9 3 年1 0 月1 日起施行。同年，国务院又制定了国家公务员制度实施方案( 国发( 2 0 0 3 ) 7 8 号) 作为制度推进的依据。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下 积极做好推行工作。到1 9 9 8 年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特 色的国家公务员制度在中央和省、地( 市) 、县、乡( 镇) 五级政府机关基本建立。 健全完善阶段( 1 9 9 9 ) 。1 9 9 8 年的政府机构改革，进一步转变了政府职能， 为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业 化的公务员队伍，莫定了良好的基础。2 0 0 2 年党的十六大提出，要改革和完善干 部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。 2 0 0 5 年正式实施公务员法。这些行为进一步明确了公务员队伍建设和制度建 设的方向。2 0 0 7 年十七大报告提出：“要不断深化干部人事制度改革，着力造就 高素质干部队伍和人才队伍。要坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任 用科学机制。要完善公务员制度。要继续大规模培训干部，大幅度提高干部素质”。 第二章我国公务员考试录用制度的形成与发展 2 1 3 我国公务员制度的主要特点 我国的公务员制度继承我国干部人事工作的传统，总结吸收了干部人事制度 改革的经验，同时也借鉴了外国公务员制度中些有益的科学管理办法，形成了 中国特色的公务员制度。 ( 1 ) 同西方的文官制度相比，具有以下鲜明特征：第一，坚持四项基本原则， 坚持党的基本路线，而非政治中立；第二，坚持党管干部的原则，而非超越党派； 第三，坚持德才兼备的用人标准，并把政治素质放在首位，而非仅强调个人能力； 第四，坚持为人民服务的宗旨，而非特殊利益集团；第五，坚持统一管理，强调 公务员是一个整体，没有“政务官与“事务官 的划分。 ( 2 ) 同传统的干部人事制度相比，具有以下鲜明特征：初步实现了分类管理； 注重对个人权益的保障；在入口处，公开考试录用；在“楼梯口”处，引入竞争 机制，实行竞争上岗；在出口处，实行辞职辞退，加之在考核、培训、奖惩、工 资福利等方面都用法规的形式加以规范，破除了人治管理，实现了人事法治。 ( 3 ) 现代法治的基本精神在公务员制度中得到有效体现。国家公务员暂行 条例和公务员法的先后实施，为机关人事管理提供了一个初步的制度基础。 2 2 国家公务员制度实施以来的成就 以1 9 9 3 年我国颁布国家公务员管理暂行条例为标志正式建立公务员制度 以来到现在，我国干部人事制度改革不断深化、人才队伍不断发展壮大、人事人 才工作实现较快发展的时期。1 5 年来，在党中央、国务院及各级党委、政府的领 导下，各级组织人事部门认真组织实施，全面贯彻落实，公务员制度取得了显著 成绩。 2 2 1 完整的法规体系初步形成，公务员管理步入法治化轨道 建立国家公务员制度，就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执 行国家公务的人员，依法进行科学管理。从1 9 9 3 年的国家公务员管理暂行条例 到2 0 0 5 年的公务员法，公务员法规体系的建立，从根本上克服了过去政府机 关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清，相互抵触等现象，公务员管理 逐步走上了法治化、规范化和科学化的轨道，政府机关人事管理工作实现了由适 应计划经济的管理体制到适应社会主义市场经济体制的跨越。 2 2 2 内在机制开始发挥作用，公务员管理步入科学化轨道 公务员管理的内在机制是否完善，能否发挥有效作用，关系到公务员管理的 1 2 第二章我国公务员考试录用制度的形成与发展 科学化和法治化目标能否落到实处。 ( 1 ) 竞争激励机制运行良好。竞争激励是活力的源泉，是公务员制度的重要 特征，也是市场经济条件下人事管理客观规律的体现。“凡进必考”的考录工作全 面铺开。在“进口”处，坚持“凡进必考。实行考试录用制度是干部人事制度改 革的突破口，是推行公务员制度的一面旗帜。各地在考录实践中，坚持公开、平 等、竞争、择优，打破身份、地域限制，不拘一格选人才；坚持公开考录政策、 录用计划、资格条件、考试成绩和录用结果。考试录用制度的推行，开阔了机关 选人视野，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出，为机关补充了 新鲜血液，注入了新的活力。考核制度得到有效实施。考核作为激励机制的重要 方式，具有基础、导向、激励、监督的功能，在促进公务员勤政、廉政、务实、 高效方面起到了积极作用。通过对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将 考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，有效地激发了公务员的潜 力，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象开始改变。在职务晋升方面，通 过竞争上岗打破职务晋升中的“论资排辈现象，使优秀人才脱颖而出，己成为 有中国特色的公务员制度的特点之一。竞争上岗作为人事制度改革的重要成果， 贯彻和体现了公开、平等、竞争、择优原则，落实了群众的知情权、参与权、选 择权、监督权，是具有中国特色的公务员制度的一大创举，受到了广大公务员的 认可和支持。 ( 2 ) 新陈代谢机制平稳运行。畅通出口是建立新陈代谢机制的一个抓手，是 人事制度改革的一个重要问题，也是一个难点问题，它主要解决“能进不能出” 的问题。只有不断进入新人，不适合的人出得去，机关才有活力，才能引入管理 学上的“鲶鱼效应 ，否则就会死气沉沉。畅通出口是通过辞职、辞退、退休制度 的推行来保障的。这样做，既尊重了个人选择职业的权利，又强调了严格管理。 促进了人才资源的合理配置，而且形成了行政机关新陈代谢的良性循环。 ( 3 ) 职业开发机制成效明显。公务员是重要的人才资本，公务员培训是对政 府工作最有效的长期投资，是建设高素质、专业化公务员队伍的有效途径，是优 化公务员队伍知识结构和学历结构的重要手段。目前，我国已基本建立了以初任 培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训为主要形式，以出国( 境) 培训、 学历培训等为补充的培训门类体系。公务员培训的基础建设逐步完备，公务员培 训规模明显扩大，公务员培- i ) l l l l 艮务于政府中心工作的作用不断增强。 ( 4 ) 廉政约束机制逐步发挥作用。近年来，国家出台了一系列关于公务员纪 律和行政处分方面的规定，加强了对公务员的有效监督。通过处理违纪公务员， 强化了制度约束，规范了公务员的行为。 ( 5 ) 权利保障机制基本建立。公务员法明确规定了公务员的八项权利， 第二章我国公务员考试录用制度的形成与发展 并规定了公务员的申诉控告制度和聘任制公务员的人事争议仲裁制度，以及对公 务员不利的人事处理决定应以书面形式通知其本人，处分公务员须听取本人的陈 述和申辩等，从而建立了比较完善的权益保障机制。 2 2 3 高素质、专业化的公务员队伍初步形成 十几年来，坚持制度建设与队伍建设并举，在广大公务员中深入开展做“人 民满意的公务员”教育实践活动，不断提高为人民服务的水平，促进了具有公仆 意识、高素质、专业化公务员队伍的形成。 我国政府不断努力改进为人民服务的方式方法，政府服务水平得以提高。近 年来，各地各部门积极推进公共服务社会化、网络化，总结推广政府服务工作进 社区的经验和政府机关“一条龙”服务的经验，努力做到把服务送到群众身边， 让公众少跑机关，少等时间，提高行政效能。同时，积极推行政务公开，增加了 工作透明度。 2 3 我国公务员考试录用的历史进程 2 3 1 公务员考试录用的宏观进程 自从1 9 8 4 年我国提出建立国家公务员制度以来，考试录用工作从无到有，从 4 , n 大，先后经历了“探索期”、“贯彻期”、“整顿期”、“调适期”四个阶段。所 谓“探索期”就是从1 9 8 9 年到1 9 9 3 年的考试录用工作试点阶段。1 9 8 2 年，原劳 动人事部在吸收录用干部问题的若干规定中，首次做出了考试录用的决定， 即国家机关、企事业单位吸收录用干部“实行公开招收，自愿报名进行德! 智! 体全 面考核，坚持考试，择优录用”的方法，并且在随后下发的关于制定 的通知中，明确了干部考试的具体方法和程度，确定了政 府人事部门在整个干部考试中的主导作用，并且将干部考试由原来的各系统各部 门自主进行改为统一进行。但这个时期，考试录用方式并未发生根本性转变。到 1 9 8 9 年1 月，中央组织部、国家人事部联合下发了关于国家行政机关补充工作人 员实行考试办法的通知，要求县以上国家行政机关补充非领导职务的工作人员， 要按照德才兼备标准，公开考试，严格考核，择优录用。同年国务院6 部门即国 家审计署、国家监察部、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局共 同组织了国家公务员考试录用试点工作，为全面推行国家公务员制度探索经验。 与此同时，各地各部门开始大胆实践，积极探索机关补员考试的新路子。“贯彻期” 即考试录用工作大范围开展期，这一时期大致从19 9 4 年持续到l9 9 7 年。19 9 3 年 8 月国务院正式颁布国家公务员暂行条例，把考试录用制度规定了下来。根据 第二章我国公