（公共管理专业论文）关于完善领导干部选拔任用问责制的研究.pdf

内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：主! l 丝乏叁指导教师签名： e l 期：建独：12 ：竺 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：麦! l 幺纽指导教师签名 e t 期：立! 臣：! 呈：竺 日期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 关于完善领导干部选拔任用工作问责制的研究 摘要 干部选拔任用工作作为党的干部工作的重要组成部分，是社会广泛关注的 热点问题，事关党的事业兴衰成败，事关人民群众对党的信任，也是组织工作 提高群众满意度的重点。干部选拔任用的质量如何，直接关系到经济的发展、 广 社会的和谐稳定，更关系到党的执政地位。但在实际工作中，科学的干部选拔 任用机制和监督管理机制尚未真正建立健全，选拔任用干部有章不循、执纪不 严而导致的用人失察失误依然存在，选人用人上的不正之风和腐败现象时有发 生。因此，要制定有力措施，进一步完善领导干部的问责监督，让领导干部在 选拔任用方面的权力受到制约，使选拔任用干部更加公平、公正、公开，真正 形成能者上、平者让、庸者下的选拔任用机制。 本文试图从建立完善领导干部选拔任用问责制的必要性与紧迫性，领导干 部选拔任用问责制现状分析，完善领导干部选拔任用问责制的对策思考三个主 要方面对我国当前实行的干部选拔任用工作问责制进行了全面系统的分析和研 究，发现了干部选拔任用工作问责制中存在的不足，提出了完善干部选任问责 肩 体系、健全问责制度建设、加强领导干部监督力度，加大干部选任问责力度、 健全配套措施和保障机制等措施，以期完善我国领导干部选拔任用问责制，强 f 化对党政领导干部权力的制约和监督，防止滥用权力。近年来学术界对行政问 责制度的探讨并取得了一定的成果，本文将借鉴这些成果进行认真研究总结， 以期为该领域的进一步研究提供参考。 关键词：领导干部选拔任用监督问责制 厂 广 a sa ni m p o r t a n tp a r to ft h ep a r t y sc a d r ew o r k ，s e l e c t i n ga n da p p o i n t i n gc a d r e s i sah o ti s s u ei nw i d e s p r e a dc o n c e r n i tr e l a t e dt ot h ep a r t y sc a r e e rd e v e l o p m e n t ，t h e p e o p l e st r u s ti nt h ep a r t ya n di n c r e a s i n gp e o p l e ss a t i s f a c t i o n m e a n w h i l e ，t h eq u a l i t y o fc a d r es e l e c t i o na n da p p o i n t m e n ti sd i r e c t l yr e l a t e dt os o c i a ls t a b i l i t y , e c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dt h ep a r t y sr u l i n gp o s i t i o n h o w e v e r , i np r a c t i c e ，t h es c i e n t i f i c m e c h a n i s m sf o rs e l e c t i n ga n da p p o i n t i n gc a d r e sa n ds u p e r v i s i o nm a n a g e m e n ta r en o t y e tt r u l ye s t a b l i s h e dw e l l m i s u s i n ge m p o l y e e si ss t i l le x i s t e dw h i c hi sc a u s e db yn o t f o l l o w i n gt h es e l e c t i n ga n da p p o i n t i n gc a d r e s r e g u l a t i o n ss t r i c t l y , s ot h em a l p r a c t i c e s a sw e l la s c o r r u p t i o na l w a y so c c u r s t h e r e f o r e ，e f f e c t i v e m e a s u r e ss h o u l db e d e v e l o p e dt of u r t h e ri m p r o v et h ea c c o u n t a b i l i t ya n do v e r s i g h tt h el e a d i n gc a d r e s a s t om a k et h es e l e c t i o na n da p p o i n t m e n to fc a d r e sm o r ef a i r , j u s ta n dp u b l i c ，t h e l e a d i n gc a d r e s s e l e c t i o na n da p p o i n t m e n ts h o u l db ec o n s t r a i n e di no r d e rt ot r u l y c r e a t ea na p p o i n t m e n t s y s t e mt h a tf o l l o wt h ep r i n c i p l eo fc o m p e t i t i o n t h i sp a p e ri si nt h ev i e wo ft h en e c e s s i t y , u r g e n c yo f e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n g t h es e l e c t i o na n da p p o i n t m e n to fl e a d i n gc a d r e s a c c o u n t a b i l i t y , t h ec o n n o t a t i o na n d 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 t h es i t u a t i o n sa n a l y s i so fs e l e c t i o na n da p p o i n t m e n to f l e a d i n gc a d r e s a c c o u n t a b i l i t y , a n dt h ec o u n t e r m e a s u r e so fi m p r o v i n gt h es e l e c t i o na n da p p o i n t m e n to fl e a d i n g c a d r e s a c c o u n t a b i l i t yt op r o p o s et h es o l u t i o n so fi m p r o v i n gt h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ， c o n s t r u c t i n gas o u n da c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，s t r e n g t h e n i n gs u p e r v i s i o no v e rl e a d i n g c a d r e s ，p e r f a c t i n gc o u n t e r m e a s u r e so fs a f e g u a r dm e c h a n i s m si no r d e rt oc o n s u m m a t e c h i n a ss e l e c t i o na n da p p o i n t m e n to f l e a d i n gc a d r e sa c c o u n t a b i l i t y k e y w o r d s ：l e a d i n gc a d r e s ，s e l e c t i o na n da p p o i n t m e n t ，s u p e r v i s i o n ，s y s t e mf o r a c c o u n t a b i l i t y - i i i ( 二) 研究思路2 一、完善领导干部选拔任用问责制的必要性与紧迫性5 ，( 一) 问责制的内涵5 ， ( 二) 领导干部问责制的内涵6 7 ( 三) 完善干部选拔任用问责制的必要性7 ( 四) 完善干部选拔任用问责制的紧迫性8 二、领导干部选拔任用问责制实施情况现状分析9 ( 一) 取得的成就9 ( - - ) 存在的主要问题9 ( 三) 原因分析1 2 三、完善领导干部选拔任用问责制的对策思考1 4 ( 一) 健全问责制度建设1 4 ( 二) 完善干部选任问责体系1 6 ( 三) 加强领导干部监督力度1 8 ( 四) 加大干部选任问责力度2 0 r t ( 1 1 1 ) 健全配套措施和保障机制2 l r ( 六) 提高问责的透明度2 2 ( 七) 规定问责程序2 3 结语2 4 参考文献2 5 致谢2 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 研究综述 理论研究往往源于现实需求，从近几年发生的全国典型的买官卖官、违纪违规选拔任用 干部案件来看，不少官员因违反党政领导干部选拔任用工作条例而相继被严惩。2 0 0 9 年， ，l 中央出台了关于实行党政领导干部问责的暂行规定，一些官员问责逐渐进入人们的视野。 ，t随后，中组织部又出台了党政领导干部选拔任用工作责任追究办法( 试行) ，以追究官员 在干部选拔任用方面违规违纪行为，通过对其权力的约束，大大提高当前干部选拔任用满意 度，使干部选拔任用工作更加规范，同时对违规违纪的官员给予了严惩。 近年来，学术界对干部行政问责研究比较多，也取得了一定收获。然而对于部选拔任用 问责研究较少，特别是对干部选拔任用工作问责制研究的更是少之又少，往往是在工作中遇 到实际问题时才会想到问责。但怎么问责，问什么责、问谁的责等一直以来都是些问题。问 责规定宏观性太强，具体指导不够详细，加之各地政策制定不同，适用范围不同，因此全 国没有一个详细、具体、科学、统筹的蓝本可参考。各地对问责制真正的含义和实际意义理 解的还不够深，执行力度还不够大，干部选拔任用工作问责制贯彻落实的力度换不够全面。 本文试图从建立完善领导干部选拔任用问责制的必要性与紧迫性，领导干部选拔任用问责制 现状分析，完善领导干部选拔任用问责制的对策思考三个主要方面对我国当前实行的干部选 拔任用工作问责制进行了全面系统的分析和研究，并提出一些改进和完善的思路，以期为该 领域的进一步研究提供参考。 ( 二) 研究思路 “为政之要，首在择人 。干部选拔任用工作作为党的干部工作的重要组成部分，是 种导向，历来事关人心向背、国家兴亡。选拔任用好各级领导干部，既是社会关心的热点 问题，也是各级党组织必须抓好的重要问题，更是关系到巩固党的执政地位和能否实现社会 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 主义和谐社会的重大问题。 长期以来，各级组织部门就如何选好人用好人，扩大群众对干部选拔任用工作的知情权、 参与权、选择权和监督权进行了有益的探索，积累了一些经验，也收到了一定的成效。但是， 现实中存在的违反规定提拔干部，收受贿赂、跑官要官、买官卖官等现象仍时有发生，如河 北省省长助理拉票、安徽阜阳市买官的两个县法院院长“带病上岗 、山东济宁市统战部副部 长跑官等等，有的情节还特别严重，性质特别恶劣，严重败坏了党在人民群众心目中的形象， 影响极坏。针对这些实际问题，党的十七大报告和中央颁布的党政领导干部选拔任用工作 条例明确提出，建立用人失察失误责任追究制度，按照责权一致的原则，明确干部选拔任 用工作过程中推荐、考察、决定各个环节和有关人员的责任。 通过完善领导干部选拔任用问责制，一是有利于增强领导干部的责任心。政府机关干部 ， 的权力和责任始终是同一事物的两个面，在接受人民赋予权力的同时，就必须承担应有的责 ， 任。领导干部要以“有权必有责，权责对等 为基本原则，进一步增强官员的责任心。二是 有利于完善干部能上能下的选拔机制。建立健全领导干部选人用人问责制，对领导干部失职 失误行为做出硬性的制度约束，疏通“能下的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些 有所作为、大有作为者上台，最终达到“能者上，庸者下的目的，形成良好的能上能下、 新陈代谢的用人机制。三是有利于整肃吏治。在领导干部选人用人问责制的理念下，实现了 用干部、管干部的部门从“权力主体 向“责任主体转变，谁用的干部谁管理，干部工作 失误、失职，用干部和管干部的部门负有连带责任。这就促使干部主管部门使用干部必须坚 持德才标准，选拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事 的干部，而且还要加强对 干部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了吏治，优化了官员队伍。四是有利于转变 政府职能，提高依法行政水平，塑造为民责任政府。实施行政问责制，可以从源头上对政府 及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失 一 职行为。同时，行政问责制还弥补了国家法律上的空白，不仅对行政官员的“乱作为”要问 责，对“不作为 和“无作为”的也要问责，这样，势必能够促进行政官员工作作风的转变， 提高责任政府的效率。五是有利于弥补体制不足。 当前我国选人用人主要依据是党政领导干部选拔任用工作条例，而对于在干部选拔任 用工作中出现违规违纪现象并对其进行追究和更正的依据是党政领导干部选拔任用工作责 任追究办法( 试行) 。选拔任用问责制是鉴于党政领导干部选拔任用条例和责任追究 的中间环节。对于我们党来说，选好人，用好干部是我们正确使用干部要达到的目的。而对 于那些不正确履行干部职责、滥用职权提拔使用“有病干部，我们坚决予以纠正，对玩忽 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 职守的领导干部和班子集体我们也坚决予以严惩。党政领导干部一旦因选人用人被责任追究， 势必已经在干部选人用人上造成重大事故，这不仅仅是一个干部或是一群干部的问题，而是 对整个社会造成了巨大影响，甚至为我党今后事业的发展埋下了重大祸根。问责制的提出恰 恰可以减少其中一些不必要的损失。如在干部被责任追究以前，我们可以通过各种途径了解 某个班子、某个主要领导干部在选人用人方面的目的和做法，对于其中出现的小错误和小过 失可以提前为其敲响警钟，甚至根据某些掌握的情况对其提出问责，使其权利受到约束和制 约，进而在干部选任方面保持清醒的头脑，正确使用好干部。 文章以完善干部选拔任用工作问责制建设为主线，以马克思主义、毛泽东思想、中国特 色社会主义理论体系为指导，按照科学发展观的要求，着眼于建设一支高素质的党政干部队 伍，从加强党的执政能力建设和党员先进性建设的目标出发，结合工作实际，以党政领导 f 干部选拔任用工作条例等党内文件和一些案例为基础，运用政治学、党史党建学、行政学、 一 哲学等相关学科的理论与方法，对干部选拔任用问责制度的内涵、依据、必要性、紧迫性、 取得的成绩、实施情况、存在的问题和原因，以及如何完善这一制度进行研究和探讨。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、完善领导干部选拔任用问责制的必要性与紧迫性 ( 一) 问责制的内涵 1 问责制的含义 现代汉语词典( 商务印书馆2 0 0 5 年第5 版) 新收录了“问责 一词，其对“问责”的 解释是：“动词，追究责任。 辞海( 1 9 9 8 年版) ，没有收录“问责 一词，但其关于“问罪 ， 的解释或可作为参考：宣布对方的罪状，并加以谴责。这里的“问 ，都有“审讯、追究之意。 一 我国政府签署的联合国反腐败公约表述“问责制 时使用的措辞是“a c c o u n t a b i l i t y ， 其形容词形式是“a c - c o u n t a b l e ”。牛津简明英语词典( 第9 版) ( t h ec o n c i s e o x f o r d d i c t i o n a r y ) 对“a c c o u n t a b l e 的解释是：“r e s p o n s i b l e ，r e q u i r e d t oa c c o u n tf o ro n e s c o n d u c t ，意指“在法律或道义上应负责任的，被要求对其行为负责任的 。可见，从词源学意 义上来看，“问责 一词，都包含“追究责任和承担责任”的含义。 2 问责制的由来 “问责 自古有之。从历史上看，我国对失职官员的惩戒几乎从未间断。改革开放以来， 有许多官员也因失职、渎职等受到追究。但从总体上看，这些都属个别处理模式，尚没有形 成一种制度，不能算作“问责制。从境内外实施问责制的实践看，我国香港特别行政区2 0 0 2 年7 月1 日起实施的主要官员问责制( t h ep r i n c i p a lo f f i c i a l s a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ) ， 是指行政长官之下的最高层政府官员即司长和局长对其负责范围内的事宜承担全部责任，甚 ” 至在出现严重失误或者严重个人操守问题时下台或者离职，以增强主要官员的责任，确保政府 更好地回应社会，保证政策的有效实施和为公众提供高质量的服务。这一引起广泛关注的举措 是在“一国两制和“港人治港的高度自治方针框架下的一项行政改革，它打破了原来行 政体制的坚固“围墙 ，建立起选人、用人、行政的新体制。香港特区政府实行高官问责制， 已开风气之先河。高官须问责，政府亦须问责，而且，不仅是作为一个整体的政府，政府的 各部门机构以及服务于政府的所有官员都须纳入可问责机制之中。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二) 领导干部问责制的内涵 1 领导干部问责制含义 领导干部问责制，是指为加强对领导干部行使公共权力行为的控制和监督，构建负责任的 政府和政治体制，使领导干部依照有关法律、法规规定的职责、权限和程序，在自己的职责范 围内负责，对自己的行为及其后果负责，向任命他们的上级和社会公众负责的责任追究制度。 领导干部问责制，本质上是一种责任追究机制和责任追究方式，体现的是责任追究过程中 各种不同主体之间的关系。它不同与一般责任追究制度的特点在于，问责的主旨在于适应社会 主义民主政治发展的要求，使领导干部更好地对人民负责、受人民监督、为人民服务，而不是 一般意义上的惩戒和处罚：问责的主体一般是上级领导机关而不是一般的执纪执法机关：问责 的对象仅限于领导干部而非一般国家工作人员：问责方式是在传统的法律监督和纪律监督之 外创设的一种承担政治责任的新方式：在问责的启动中，社会公众和新闻舆论的监督处于特殊 地位，发挥特别重要的作用。 2 建立干部选拔任用工作问责制的主要依据 一是政策依据。党的十六大报告从发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明这一 全面建设小康社会的重要目标出发，提出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效 的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证人民赋予的权力真正用来为人 民服务，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督 。十六届四中全会通过的中共中 央关于加强党的执政能力建设的决定从不断提高党发展社会主义民主政治的能力的高度，进 一步提出：“各级党组织和干部都要接受党员和人民群众的监督。拓宽和健全监督渠道，把权 ，力置于有效的制约和监督之下。”依法实行质询制、问责制、罢免制。国务院颁布的全面推 进依法行政实施纲要把行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监 ， 督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高规定为 建设法治政府的重要目标，并明确提出：“行政机关违法或者不当行使职权应当依法承担法律 责任。实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、 侵权要赔偿。党中央、国务院的这些重要指示和要求，表明了建立和实行领导干部问责制对 于提高党的执政能力和建设法治政府的重要意义，指明了对领导干部加强监督管理、实行责任 追究的指导原则和目标任务，为建立和实行领导干部问责制度提供了明确的政策依据。 6 堕鍪直奎兰坌茎篁堡堡主! 坚坠! 兰垡丝奎 二是法律依据。相对于集体负责制而言，领导干部问责制实际上就是首长负责制。对领导 干部问责，必须以领导干部享有法定职权、承担法定职责为基本前提。实行领导干部问责制是 实行首长负责制的内在要求、逻辑结果和题中应有之义。从这个意义上讲，宪法第8 6 条关于 “国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制的规定；中华人民共和 国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第5 5 条关于“地方各级人民政府对本 级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作 的规定，第6 2 条关于“地方各级人 民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制 的规定： 中华人民共和国公务员法第8 2 条关于“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或 者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”、“领导成员应当引 咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领 f 导职务 等关于行政首长负责制和领导干部承担责任方式的规定，为建立和实行领导干部问 ， 责制提供了法律上的依据。 三是党内法规依据。中国共产党党内监督条例( 试行) 关于“集体领导和分工负责 、“谈 话和诫勉、“舆论监督”、“询问和质询”、“罢免和撤换 等1 0 项党内监督制度的规定，为建 立和实行领导干部问责制提供了有力的制度基础和丰富实现形式。党政领导干部选拔任用工 作条例、党政领导干部辞职暂行规定关于党政领导干部免职、辞职、降职的规定，为建 立和实行领导干部问责制进一步规定了明确的责任追究条件，提供了具体的责任追究手段和 措施。 ( 三) 完善干部选拔任用问责制的必要性 通过完善领导干部选拔任用问责制， 的权力和责任始终是同一事物的两个面， 一是有利于增强领导干部的责任心。政府机关干部 在接受人民赋予权力的同时，就必须承担应有的责 r 任。领导干部要以“有权必有责，权责对等”为基本原则，进一步增强官员的责任心。二是 有利于完善干部能上能下的选拔机制。建立健全领导干部选人用人问责制，对领导干部失职 失误行为做出硬性的制度约束，疏通“能下”的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些 有所作为、大有作为者上台，最终达到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、 新陈代谢的用人机制。三是有利于整肃吏治。在领导干部选人用人问责制的理念下，实现了 用干部、管干部的部门从“权力主体 向“责任主体 转变，谁用的干部谁管理，干部工作 失误、失职，用干部和管干部的部门负有连带责任。这就促使干部主管部门使用干部必须坚 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 持德才标准，选拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且还要加强对 于部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了吏治，优化了官员队伍。四是有利于转变 政府职能，提高依法行政水平，塑造为民责任政府。实施行政问责制，可以从源头上对政府 及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失 职行为。同时，行政问责制还弥补了国家法律上的空白，不仅对行政官员的“乱作为 要问 责，对“不作为 和“无作为 的也要问责，这样，势必能够促进行政官员工作作风的转变， 提高责任政府的效率。五是有利于弥补体制不足。 ( 四) 完善干部选拔任用问责制的紧迫性 ， 多年来，由于相关干部监督机制没有建立，各地干部选拔任用中不同程度存在着“感情 1 提拔”“带病提拔、违规提拔等问题，干部选拔出“错”情况也没有责任追究。目前，在问 责制实行较为规范的国家，下问上责几乎成为行政常态。因此，从建设民主法治国家的角度 考量，开展下问上责也十分必要。不这样做，一个地方、一个单位的最高首长缺乏约束，完 全靠个人自律和上级偶尔监督进行管理，“一把手 为所欲为的权力失控就在所难免。当前我 国干部选拔任用问责制的建设还刚刚起步，问责缺失的问题还相当突出，严重影响了党和政 府在群众中的的公信力和执行力。深化和完善干部选拔任用问责制的重要目标是选好干部、 用好干部、规范干部选拔任用程序，进而打造一支高素质，有能力、有战斗力的革命队伍。 李源潮同志指出，要严格执行干部任用条例和干部选拔任用监督制度，以最坚决的态度 整治用人上不正之风，保证选人用人风清气正。作为民主政治的一种基本价值理念，政党必 须回应社会和民众的要求并加以满足，必须切实履行职责，承担政治责任、行政责任、法律 责任和道德责任。作为一种制度安排，必须建立健全干部选拔任用问责机制，强化对党政领 导干部权力的制约和监督，防止滥用权力。由此可见，完善干部选拔任用问责机制、建设责 = 任型政党，既是转变执政党向服务型政党的重要任务，也是人民群众的迫切要求。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、领导干部选拔任用问责制实施情况现状分析 ( 一) 取得的成就 我国的政治体制曾经经历了集体领导，集体负责的阶段。在这个阶段里，出现问题都是 领导班子集体的决策，基本没有个人承担责任的说法。较为完善的问责制基本形成于党的“十 ，六大”以后。中共“十六大 提出了：“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失 误责任追究制”。这在中国人民的政治生活中是一件大事，是历史的进步，是对官员们失职、 渎职的一种惩罚。中组部2 0 1 0 年对特别典型的1 2 起违规违纪用人案件在全国范围内进行了 通报，其中河北省石家庄市团市委原副书记王亚丽造假骗官案，经查，王亚丽通过编造虚假 身份、干部档案、工作经历等，被违规录用为国家干部并入党。后经查明事实，王亚丽被开 除公职虚假党员身份不予承认，涉嫌犯罪问题移交司法机关处理，相关责任人收到责任追究。 其中，时任石家庄市委副书记张振江受到党内严重警告处分，时任鹿泉市委书记张国亮受到 党内严重警告处分并免去现任辛集市委书记职务。河南省许昌市委组织部原部长王国华受贿 卖官案，经查，王国华在任临颖县副县长、县长、县委书记，许昌市副市长，许昌市委常委、 组织部长期间，利用职务之便受贿折合人民币1 2 5 9 4 万元。根据查明事实，2 0 0 8 年1 2 月， 王国华被开除党籍、开除公职。2 0 0 9 年1 1 月，被判处有期徒刑1 5 年，并没收个人全部财产， 等等。血淋淋的事实在告诉我们，干部选拔任用问责制的提出是非常必要也非常有意义。 ( - - ) 存在的主要问题 1 信息公开机制不完善 有的地方和单位，在干部选任工作中，从提名考察人选到考察、讨论决定、任命等环节， 都以保密为幌子，仅在党委( 党组) 、组织人事部门等少数人的小范围内运作，不但群众不知 情，连征求纪检监察部门的意见时也只送交一份名单，使得对干部选任工作的监督基本不存 在。近年通过改革，各地逐步实行了民主推荐、民主测评、任前公示等民主措施，但仍不规 9 堕鍪直奎堂坌茎笪里堡主! 塑垒! 兰垡笙壅 范，民主测评、任前公示往往只是要求群众参与投票，投票后的情况群众无从知晓，群众参 与程度仍受限制。有的地方任前公示时间不够、范围不宽、群众反映情况的渠道不畅；有的 地方在选任工作中虽然坚持了民主程序，但附加了许多条条框框，民主程度受到很大限制， 如民主推荐干部，有的是带着框框到群众中搞所谓的推荐，群众只能顺水推舟的推荐早已内 定的人选。对于群众推荐的票数，采取实用主义的态度，搞为我所用，而不是真正听取群众 意见，再如有的单位进行内设岗位上岗，为了使内定的人能被选任，在报名条件、资格上作 手脚，将其竞争对手划出圈外。从而导致干部与群众之间存在着严重的信息不对称，群众参 与问责的广泛性不够，认同度不高，造成群众对干部选任监督由于信息的缺失而变成虚监或 弱监。 2 问责制法律依据不完善 ， 目前，涉及领导干部选拔任用问责制的法规、条例比较多，包括中国共产党章程、党 - 政领导干部选拔任用工作条例、中国共产党党内监督条例( 试行) 、中国共产党纪律处分 条例、党政领导干部辞职暂行规定、中华人民共和国行政监察法、中华人民共和国公 务员法党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法( 试行) 、地方党委常委会向全委 会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法( 试行) 、市县党委书记履行干部选拔任用工 作职责离任检查办法( 试行) 等法律法规，此外还有一些部门规章和地方政府规章，但这些 法律、法规在问责的主体、客体、问责程序、问责范围、惩处尺度、追究责任方式等方面都 不尽相同。仅仅以这些为依据来追究领导者、管理者和执行者所负有的失职之者，实际执行 起来缺乏持续性和惩戒性。比如在什么情况下应当追究行政官员的责任? 问责如何启动? 由 何人依何程序认定官员失职? 官员究竟应当承担什么责任? 集体应当承担什么责任，如何承 担责任? 这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而，我国至今尚缺乏全国性统一、规范、 科学的立法支持。各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花) k f - ，处理的 4 结果存在很大的差异性。 3 问责对象界定不清 一是推荐责任不明。许多地方都规定领导干部个人，基层党组织、群众都可以向组织推 荐领导干部人选，但推荐者对被推荐者的素质如何向组织保证、负责，以及责任如何追究， 则仍是一片盲区。领导干部向组织推荐人选的情况比较普遍，但多是通过电话或口头授意， 从不履行书面手续，使得即使选任工作出现失察失误，问责也无从追究。二是考察责任不清。 在干部考察中，由于对考察干部工作质量、怎样监督考察工作人员等没有具体规定，对考察 人员缺乏制度的约束，特别是在干部考察中，组织人事部门、考察组成员以及考察对象所在 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 单位提供情况的相关人员，他们各自有什么权利、应承担什么义务、怎样追究责任、没有明 确规定，造成参与考察工作的有关部门和人员职责不清、责任不明。三是直接责任人和间接 责任人划分不清。在我国各级各类有关责任追究的法规制度中，在追究的责任人前面，常常 冠以“有关 二字。在具体责任认定时，哪些是“有关”责任人，哪些是“无关 责任人， 由于权责不清，难以界定。这种泛化的责任人指定，给实际问责执行带来了困难，直接责任 人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。五是个人责任和集体责任划分 不清。干部任免决定都是通过党委( 党组) 会议集体做出的，一旦出现问题需要问责时就很 难界定具体的个人责任，而名日“集体负责，实际上谁也不承担责任，许多领导干部也越来 越喜欢把集体和组织作为逃避责任的“避风港”。 4 问责范围狭窄 t 从当前地方政府的各类问责案例来看，问责范围大多集中在公共安全事故和社会稳定领 域，侧重于对发生重大事故和事件的事后责任追究，而对于其他问题则很少涉及。主要表现 为：一是对决策失误、工作不力、用人失察等造成的损失很少问责，因为这些问题不容易形 成舆论热点，具有一定的隐蔽性，往往被有关部门或领导隐瞒事实真相，将事情大事化小、 小事化了，或以“集体决策 等为由推脱责任，逍遥“责 外。二是对于做一天和尚撞一天 钟、不求有功但求无过、遇到难题就躲、出了问题就推的庸官懒官也少有问责。以上两种问 责方式，片面地缩小了问责范围，一定程度上影响了问责制监督、惩罚、教育作用的发挥。 5 选任工作监督作用发挥不够 当前，拥有管理监督权的各级纪检监督机构，同时受上级管理监督机构和同级党委或行 政两方面的领导和制约，管理监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政领 导手中，使他们处于“既当运动员，又当裁判员 的位置。一是管理监督干部的组织、纪检 等部门由于受同级党委的领导，无权对同级党委的领导干部实施监督，也无权对干部选拔任 用工作进行监督，即使有也是纸上谈兵，空有其名，有的干部监督机构不但不能全程监督， 甚至连参与权、知情权都被剥夺了。二是由于地域原因，上级组织、纪检部门无法及时全面 掌握和了解下一级党委政府选拔任用干部情况，因而难以实施有效的管理和监督，很大程度 影响了干部选任工作的监督作用。 6 干部选任工作民主程度不高 有些地方的选任主体特别是“一把手 往往处于上级管得着但看不见、同级看得见却管 不了、一般干部既看不见又管不着的无法监督状态，使其在干部选任工作中有相当大的发言 权搞“一言堂”、“个人说了算 等家长制作风。有些“一把手在民主推荐前，采取个别沟 堕鍪直奎兰坌茎篁堡堡主! 坚! 垒! 堂垡丝茎 通的方式，把班子成员或有关人员的推荐意向统- n 自己心目中的人选上；有些地方出现党 委书记不经民主推荐直接提出考察对象，或者授意、暗示有关部门和人员按照自己的意图推 荐人选，甚至直接干预干部考察工作的具体操作过程；有些指定考察组人员，划定谈话范围， 诱导考察人员按自己的要求对拟用人选的考察材料进行取舍；在党委讨论决定干部问题时， 抢先发表倾向性意见，堵塞他人言路，不虚心听取其他班子成员的意见和建议；有些地方决 定干部任免会议的时间短，一次讨论的干部数量多，与会人员只能把干部姓名和任职单位浏 览一遍，根本来不及考虑和发表意见，最终却形成了与会常委一致通过的会议纪要。 7 问责成本较高但收效甚微 一是社会成本较高。我国现有的体制下，大小官员都是党委、政府一级一级精挑细选出 来的，在干部被选任时都是德才兼备、品德兼优、大家公认的好干部。然而，一旦当我们的 干部出现了这样那样的问题，整个组织没有人愿意承担责任，完全按照“集体研究、集体负 责”的态度予以低调处理。如果处理不好，则会造成较大的社会影响，赔了夫人又折兵。二 是领导升迁成本高。一旦在干部选任上出了问题，多多少少会影响到主要领导在上级领导中 的高贵形象，至少应该对此事负责，免不了收到批评教育，给领导留下不好的印象。故而出 现了问题，主要领导也不会追究相关领导和组织的责任，瞒天过海，能忍则忍，悄悄处理。 三是现行体制下问责的程序多，管理部门多，追究起责任来，涉及的面比较广，涉及的人也 较多，上至各级领导，下到普通干部。追究的责任主体也相应的会收到多方面的压力。处理 的好，风平浪静，处理的不好，则会收到多方的压力，事情难以彻底解决，没有相应的法律 予以保护。四是即使问责很成功，责任很明确，处罚很得力，但仅仅会是程序上的成功。官 员的复出也很常见，换个地方就行了。既不能干部一棍子打死，也不能把干部给予较严厉的 惩处，毕竟是党组织选出来的干部，总得给予改正的机会。惩处的程度也是根据主要领导的 意愿所决定的，主要领导不表态，问责也就是掩人耳目，走走过场罢了。 ( 三) 原因分析 1 从完善制度角度分析 从制度层面来看，首先，缺乏从制度上对党委、政府、政府各部门和各级官员的权力和 责任作明确的界定。不仅在我国长期存在着党委、政府部门之间、上下级之间、行政首长和 副职之间以及党政之间权责不清，权责不对称，或有责无权，或有权无责，权力与责任不平 1 2 塑鍪吏奎堂坌茎篁里堡主! 婴垒! 堂垡堡壅 衡、不对称的现象。而且，目前，党委、政府部门及其人员的权力行为边界也不够清晰，同 时权大于法、权力只对上负责的现象尚未完全消除，保障权力、责任、义务三者有序动态平 衡的制度还没有建立，这些都构成了干部选拔任用问责制度化进程中亟待克服的体制性障碍。 其次，缺乏有效的监督制度，尤其是人大的监督机制没有真正的建立起来。我国现行的监督 体制还存在不少缺陷，尤其是人大对行政权监督与制约的力度亟待强化。最后，不具备实现 干部选拔任用问责制所需要的良好的配套制度。具体表现为：( 1 ) 许多必要的重要的政治制 度还没有真正建立起来，如权力制约机制以及党委、政府与公众的沟通和互动机制等。只有 将这些机制建立和完善起来，才有可能使干部选拔任用问责制真正地发挥作用。( 2 ) 制度创新 不足。原有的制度体系在由计划经济向市场经济的转变过程中，或者有旧制度被改变，但新制 度没有及时的创建；或者仍是原有的不适应新情况的旧制度被继续延用下去，没有创新。因 一 此存在制度上的漏洞，造成无法问责的情况。 一 2 从法律角度分析 从法律层面来看，现行干部选拔任用问责的主要法理依据是关于实行党政领导干部问 责的暂行规定、党政领导干部选拔任用条例等党内文件的规定，这些法规和文件数量繁 多，内容复杂，可操作性差，给问责主体在量责适裁上造成了极大的困难，甚至危及问责的 公正性。此外，一些地方政府创制的干部选拔任用问责规范与法治体系多有冲突，其合法性、 持久性受到普遍质疑。因此，仅仅以这些法规和文件为依据来追究相关责任人的责任，没有具 体翔实的法律法规作支撑就难免有些牵强趋时，在实施中缺乏公正性和持续性。目前，尽管 关于实行党政领导干部问责的暂行规定已经实施，但是我国还没有以立法的形式创制一 部全国统一的整合各类有关法规的行政问责法规。 3 从传统文化角度分析 传统行政文化造成好人主义泛滥，领导干部责任意识淡漠。突出表现在：一是人治观念 。 普遍。由于我国经历过漫长的封建社会，导致人治的观念还普遍存在，法治意识淡薄，官员 尤其是级别较高的官员，没有承担责任的意识。更没有建立起被问责的意识，行政行为中存 在依地缘、血缘、人情办事的风气，使得政府权力人格化，法律、规则因人而异，行政行为呈 现非理性特征。二是“官本位 思想严重，公众参与意识淡薄。官员的权力来自人民的授权， 官员“权为民所授 ，不能为非。但是在现实生活中，官员往往把公共权力视作私有，而没有 意识到人民才是权力的真正主人，更认为官员是高居于人民之上的，从而导致种种不良行政 行为的发生。另外从公众的参与意识来看，在我国当前的公共管理体制中，党是干部队伍真正 的主导者和实施者，公民在很大程度上还是处于一种被动的接受状态，没有主人翁的意识。公 塑鍪直奎堂坌茎笪望堡主! ! 竺垒! 堂垡笙壅 民不发挥参与政治的权力，就有可能出现公众监督的主体被虚化，公众作为最不可轻视的问责 主体也就不可能发挥其应有的作用。 4 从政治体制角度分析 目前阶段的政治体制基本上是一元化领导，即：党政领导班子党委书记是一把手，负有 领导一切的权力与责任；行政一把手一般是党委二把手，要听命于党委书记；党委书记是决 策者，行政一把手充其量是执行者。从已有的案例中我们不难看出，苗头性、倾向性问题发 生时，我们是有能力、有方法可以把它控制在萌芽状态，一旦事态发生到不可控制的地步时， 我们只能依照相关法律法规对其进行严惩，损失是相当大的。问题解决了，但结果都不是我 们想要的。目前，在全国范围内真正因干部选拔任用而进行问责的为数不多，或是根本没有， 至少笔者目前还没有了解这方面的信息。问责规定有，问责制度各地也有，但问不问，怎么 问，问了会不会伤到自己等等这些情况是当前最真实的体现。 三、完善领导干部选拔任用问责制的对策思考 小平同志说过“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的 是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部 ，而“官员有问题，问责失察者 正是管 好和用好“大大小小干部 的一副好“药方 ，它通过民主与法治的方式，既加大了党内责任 追究的力度，又开拓了民众监督和制约政府和官员的新渠道，确保从机制和根源上解决好用 人问题，从而正视人民的呼声、用民众信得过的干部，让民众监督干部，预防和减少腐败现 象的重复发生，确保党政机关及其干部能真正代表人民的根本利益，顺民意、谋民利、得民 心，忠实履行“立党为公，执政为民 的光荣职责。 ( 一) 健全问责制度建设 1 实行干部选任提名责任追究制 抓住关键环节，明确干部选拔任用各个环节的责任主体及承担的责任。明确责任是实施 1 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 追究的前提。选拔任用干部涉及到推荐单位、考察机构和人员、决策班子等不同层次的组织 及人员。要按照分层次、分环节明确责任的原则，严格确定各层次和各环节的责任主体及责 任制的具体内容。特别是要明确干部的推荐、考察和任用三个关键环节上的责