（公共管理专业论文）公路超载超限的问题及治理对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 公路货运车辆超载超限运输已危及道路交通安全和路桥寿命，使交通事故频繁 发生，造成交通堵塞和环境污染，已成为我国当前的影响比较大的垮区域、跨部门、 牵涉多行业的公共问题，对我国政府的管理工作产生了大的挑战。本文站在公共管 理的高度，运用公共经济学、管制经济学和新公共管理的理论，从多视角、多坐标 系，运用相关的基本分析工具，分析我国超载超限的特殊性问题，结合我国的治理 实践探寻适合我国转型期治理超载超限的治理机制，针对我国目前转型期的实践提 出相应的治理对策，为我国治理超载超限提供理论依据和政策建议。 本文主要先从回顾我国超载超限治理的历程，结合治理的实际情况分析了公路 超载超限的危害，以及治理引发的问题：分析了产生超载超限的原因和治理难的原 因；然后运用公共经济学的理论和方法从外部性、公共性、交易成本、制度制定、 利益联等角度对我国公路超载超限及盯其治理问题做出公共经济学解释，以期从理 论上系统认识这一问题：文章最后部分理论联系实际针对性地提出治理对策建议。 关键词：公路超载超限治理 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t o v e r l o a da n do v e v l i m i t e dt r a n s p o r t a t i o nh a se n d a n g e r e dt r a f f i cs e c u r i t ya n dl i f es p a n 0 fh i g h w a ya n db r i d g e s m a d et r a f f i ca c c i d e n to c c u rm o r ef r e q u e n t ly ，a n dp r o d u c e dt r a f f i c j a ma n d e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n t h u s ，i th a sb e c o m ec u r r e n tn a t i o n a lr e l a t i v e l y i n f l u e n t i a lm u l t i r e g i o n a l ，m u l t i d e p a r t m e n tp u b l i cp r o b l e m s o ，i tp o s e sg r e a tc h a l l e n g et o t h ea d m i n i s t r a t i o no fo u rg o v e r n m e n t t h i sp a p e rm a k e su s eo ft h e o r yo fp u b l i ce c o n o m i c s ，r e g u l a t o r ye c o n o m i c s ，n e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a n dm a k e su s e so fp e r t i n e n tb a s i ca n a l y z i n gi n s t r u m e n t sf r o ma v a r i e t yo fa n g l e so fv i e w , r e f e r e n c ef r a m e st oa n a l y z et h ep a r t i c u l a r i t yo fn a t i o n a lo v e r l o a d a n do v e v l i m i t e d t r a n s p o r t w i t ht h e n a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n p r a c t i c e ，w ep r o b e a d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s ma d a p t a b l et on a t i o n a le v o l u t i o no v e r l o a da n do v e r - l i m i t e d t r a n s p o r ta d m i n i s t r a t i o n a i m i n ga tp r e s e n tn a t i o n a le v o l u t i o n a lp r a c t i c e ，w ep r e s e n t c o r r e s p o n d i n gg o v e m a n c ec o u n t e r m e a s u r e st os o l v en a t i o n a lo v e r l o a da n do v e r - l i m i t e d t r a n s p o r ta n dp r o v i d et h e o r e t i cf o u n d a t i o nf o rp o l i c yp r o p o s a l a c c o r d i n gt ot h eg o v e m a n c ep r a c t i c e ，t h i sp a p e rm a i n l yl o o k sb a c kn a t i o n a lo v e d o a d a n do v e v l i m i t e dt r a n s p o r tc o u p e ，a n d a n a l y z e st h eh a r mo fh i g h w a yo v e d o a da n d o v e v l i m i t e dt r a n s p o r t t h e ni t e x p l a i n s o v e r l o a da n do v e v l i m i t e dt r a n s p o r ta n di t s p r o b l e m st h r o u g ht h e o r i e sa n dm e t h o d so fp u b l i ce c o n o m i c sf r o mt h ec h a r a c t e ro fo u t m a r k e t ，b a r g a i n i n gc o s t ，r e g u l a t i o n ，p u b l i ca n db e n e f i ts e e k i n g i nt h el a s tp a r to ft h i s p a p er p r e s e n t i n gg o v e r n a n c ec o u n t e r m e a s u r e s - k e yw o r d s ：h i g h w a yo v e r l o a da n d o v e r - l i m i t e dt r a n s p o r t g o v e r n a n c e i l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是戏个人征导师指导下进行的研究工作及取得 j | | 勺研究成果。尽我所知，除文中已经标1 j 引用的内容外，本论文不包含任何j 池 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结架| 上f 本人承担。 学位论文作者签名：仨诗电 日期： 年5 月7 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和 e 编本学位论文。 本论文属于 票褰嘉在上年解密后适用本授贼 ( 清在以上方框内打“4 ”) 学位沦文作肯签名 j lj l j | ：如歹f i 臼托 ：| _ 亍导教师签名； 叭细5 l ：， 华中科技大学硕士学位论文 1 引言 公路货运车辆超载超限运输，已危及道路交通安全和路桥寿命，使交通事故频繁 发生，造成交通堵塞和环境污染，已成为我国当前影响比较大的公共问题。己成为 全国性的垮区域、跨部门、牵涉多行业的公共问题。我国经历了几次治理几次反弹， 2 0 0 4 年在国务院的领导下展开了联合整治。本文针对超载超限及其治理问题，从公共 管理的角度、运用公共经济学、管制经济学和治理理论和分析工具，对这一问题展开 研究。 1 1 国内外研究现状及其比较 公路超载超限问题在我国存在的时间不算长，到目前仅有1 5 年左右，但经历了 几次治理和几次反弹的艰难治理历程。特别是进入本世纪以来，超载超限及对其治 理引发出一系列的社会经济问题，成为了我国目前的一大公共难题，虽然2 0 0 4 年取 得了明显的效果，但背后仍然隐藏着危机。 由于国内超载超限经历的时间短，所以对这一问题的研究成果比较少，据笔者 调查了解大多数研究者都泛泛而谈，就事论事，针对现象谈看法的比较多，真正运 用理论工具研究的少，据笔者掌握：赵昶( 2 0 0 4 ) 运用博弈论的方法对超载的监管 方和运输方进行了博弈分析；田国华( 2 0 0 1 ) 对河南省的超载问题从超载运输组织 系统、生产系统和成本系统做过经济学分析；程礼芬( 2 0 0 4 ) 等对超载超限的本质 及其成因作过分析；张三萌、汪学君、张明福、李雪芹等提出计重收费治理超载的 观点；郭有绪提出通过完善车险条款遏制车辆超载；另外一些政府官员为了开展工 作也做了一些研究工作，如：交通部公路司张剑飞司长、交通部研究所何勇等也发 表了一些自己的观点。国内对超载超限治理研究理论程度非常低，系统化研究更少， 这也是导致治理过程中头痛医头，脚痛医脚，不能从机制上治理。 美国、荷兰、英国等国家也曾发生过超载超限问题，不过治理过程不像我们国 华中科技大学硕士学位论文 家这样难度大。美国治理超载的历史比较长，1 9 1 3 年就出台了管制车重的法规，1 9 5 6 年美国国会通过“联邦资助公路法”，规定洲际公路载货车辆的最大允许重量标准， 1 9 9 5 年制定公路适用车辆和尺寸规章和标准，并要求在统一原则规定的前提下，允 许各州根据本州特点制定具体措施。上世纪8 0 年代美国，也是由于经济利益的驱动 超载现象严重，2 5 左右的汽车超载运输，道路养护资金缺口2 0 0 0 亿美元以上，治 理工作持续时间比较长，具体主要从行政、司法、经济、技术等角度着手治理：优 化治理管理机制、出台相关法律法规、实行阶梯式定价法罚款，大力推广应用固定 检测站、流动检测站、动态称重等先进技术，加大监督力度和完善监督体系。目前 把研究的重点放在不停车测重技术( w e i g h ti nm o t i o n ) 的开发研究，这项技术与 车辆识别、计算机技术和视频技术等系统集成应用，实现车重检测的自动化和智能 化。荷兰和英国也曾发生过公路超载超限，其治理过程相对简单，主要是通过政府 规制来规范运输市场，规范汽车生产和修理市场，通过相关法规实现路车匹配，监 督体制比较健全，经历的曲折较少。 我国与美国等西方发达国家治理超载超限最大的差异在于我国是处于转轨时 期，计划经济条件下几乎不存在超载问题，上世纪8 0 年代放开运输市场，私营业主 进入运输市场。出现运力过剩，无序竞争。在市场经济条件不完全成熟的条件下， 公路是行政性垄断，治理超载的管制是在不完全市场的背景下，决定了管制是带有 浓厚的行政性色彩，这种管制造成了消费者的福利损失，扭曲收入分配。而美国、 英国等国治理超载超限是在成熟的市场经济条件下进行的，其出发点是维护市场秩 序，政府规制目的是反对经济性垄断，促进竞争，提商资源配置效率。所以我国治 理公路超载超限的关键不是技术而应该是机制，只有理顺机制才能起到作用。 1 2 研究的目的 经济学将经济物品分为“公共物品”和“私人物品”，它们之间的界限也很难确 定，这两个概念经常对应政府和市场，另外还有产权方面的含义，而个人产权和公 共产权之阳j 电没有明确的界限。1 对于我国的公路使用的问题值得思考。特别是超载 超限问题己成为目前社会运行中遇到的一大公共性问题，越来越受到全社会的关注， 2 华中科技大学顽士学位论文 成为“牵一发而动全身”的问题，超载超限问题的背后有一个复杂的利益链，利益 的驱动已经引发出一系列复杂的问题，简单的治超带来的社会成本已超过了社会的 承受范围，联合整治的“独立”行政手段不可能从根本上解决这一复杂的社会问题。 超载超限问题已成为一个复杂的公共管理问题，解决好这一问题需要运用公共管理 的相关理论，寻求合理的治理机制。 超载超限问题涉及领域非常广，作者之所以选择超载超限问题研究为自己的硕 士毕业论文，主要是把这一问题从公共管理的角度、运用自己所学的理论知识、结 合对治理超载超限的调查了解，运用公共经济学、管制经济学、转型经济学和新公 共管理的分析工具，探求超载超限及其治理的经济机理，针对我国目前转型期的实 践，提出相应的治理对策，为我国治理超载超限提供理论依据和政策建议。 1 3 研究的方法 超载超限背后有着的复杂的利益链，本文运用经济学的方法，使用实证分析与 规范分析相结合、以定性分析为主结合定量分析的研究方法，立足公共经济学的视 角，从公路的公共性、外部性、运输市场的不完全竞争性、社会福利最大化等分析 超载超限的经济学根源，界定高速公路的公共性和私人享用；从政府管制的角度研 究超载超限的公平与效率、公路收费与超载超限的激励性规制改革；从治理的角度 研究、结合转型经济的特点、研究超载超限治理的复杂性；最后从公共管理角度， 提出合理的制度安排和治理对策。 3 华中科技大学硕士学位论文 2 我国公路超载超限及其治理存在的问题 2 1 我国治理公路超载超限的回顾 近年来，公路货运车辆超载超限运输，已成为危及道路交通安全和路桥寿命的 严重问题，不断引发交通事故，并造成交通堵塞和环境污染。为了治理超载超限， 国家发改委、公安部、交通部等有关部门曾采取了各种措施，但效果不是很明显， 超载超限经历了几次整治几次反弹，且愈演愈烈，整个过程就是超载与反超载的较 量。根据笔者掌握的资料，大致将治理超载超限的过程总结为以下五个阶段： 1 ) 2 0 世纪8 0 年代末1 9 9 1 年国道级的公路都设有反超载工作站 超载超限现象第一次泛滥，始于上世纪8 0 年代末期，交通部在1 9 8 9 年底颁发 了超限运输车辆行驶公路管理规定，为全国治超工作提供了一份相对权威的法规 依据 1 ，在公路上设有反超载工作站，大都采取过磅计重的办法，对超载车辆按照 吨位计算罚款，对超载3 0 以上的车辆对驾驶员实行扣证处罚，所以超载绝大多数在 3 0 以下，治理效果明显，一个月内便得到遏制。但由于超限运输车辆行驶公路管 理规定缺乏成熟性，实际操作中遇到了很多难题，不到半年就被废止。1 9 9 1 年全 国清理公路“三乱”，反超载工作站被撤销，反超载工作由各基层交警队来负责。 2 ) 1 9 9 1 年- - 1 9 9 9 年交警全面担负反超载工作 各基层交警队布置警力在公路上抓超载超限，但货车超载超限愈演愈烈，造成 交通事故不断发生。1 9 9 7 年7 月3 日公路法颁布实施，各省进行一次大规模治 怒超载超限一度绝迹，但不久又复发。据统计1 9 9 1 1 9 9 9 年间京津唐高速年事 故发生率急剧增加达2 7 。2 0 0 0 年3 月川i 、滇、黔接二连三发生特大交通事故死亡 人数达4 0 余人，超载超限成为了“超级杀手”。由于规费、油价的增加，使得运输 成本增加，出现了不超载不赚钱的局面。超载成为了交通安全的大隐患，公路路面 的损害程度也与日俱增。 4 华中科技大学硕士学位论文 3 ) 2 0 0 0 年起路政部门加入超载治理 由于超限问题越来越严重，其中江苏省第一条高速公路沪宁高速江苏段，设 计寿命1 5 年，但因路面受到超限超载车辆严重破坏，估计重修费用将会耗资2 亿多 元；获得尤金菲戈大奖的江阴大桥运营三年，桥面就被压得伤痕累累，英国专家 认为在英国可用2 0 年。超载超限成为破坏公路的“罪魁祸首”。其它省市情况类似。 在2 0 0 0 年颁布了超限运输车辆行驶公路规定，要求在公路上行驶的车辆轴载质 量应符合公路工程技术的要求，对超限车辆最高处3 万元罚款，全国路政部门也 加入治理超载行列。 4 ) 2 0 0 1 年3 月2 0 0 3 年1 1 月整治超载超限的政策法规制定阶段 2 0 0 t 年3 月公安部发布关于集中整治超载违章的通知， 5 月，公安部下发 关于在全国范围内开展整治严重违章超载行为的通知，要求加大对超载运输车辆 的整治力度，在全国范围内开展了专项整治行动。8 月原国家经贸委和公安部联合发 布关于在生产和使用环节整顿载货类汽车产品的通知，要求对不符合有关限制的 载货类汽车产品不予列入公告，l o 月两部委又联合发布了关于进一步加强车辆 公告管理和注册登记有关事项的通知，对“大吨小标”和超限车辆做出了详细规定。 2 0 0 2 年，全国各地按照有关部委的要求，对“超载超限”车辆施以高压手段。 2 0 0 3 年9 月以来，“超载超限”现象严重的大省河南、山西、天津、辽宁实行重 罚，内蒙古自治区实行罚款、卸载和拆车措施，罚款额度达每吨公里3 万元，江苏 省实行“计重收费”。虽然超载超限有所好转，但道路和桥梁的损失却无法挽回a 据 统计，长期以来，全国高速公路上超过7 0 的货车“超载超限”，路面和桥梁不堪重 负，造成严重破坏。2 0 0 3 年9 月北京市八达岭高速公路出现了特大塞车现象。9 月 2 7 日在八达岭高速公路北京至河北段，上万辆汽车缓缓挪动，司机们苦不堪言，货 运公司损失惨重。总计堵车1 3 日，总计堵车数量超过i 万辆，经济损失估计上亿元。 5 ) 2 0 0 3 年1 2 月起进入联合整治阶段 超载超限问题引起了全国上下的深思，中共中央、国务院对这一问题也高度重 视，从2 0 0 3 年1 2 月1 日起，决定先从华北开始进行治理整顿超载超限问题，1 2 月 5 华中科技大学硕士学位论文 1 日零点起，北京、天津、河北、山西、内蒙古五个省、市、自治区共同行动，治理 公路超载超限运输车辆。经国务院批准，交通部、公安部、国家发展改革委、国家 质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办联手，从6 月2 0 日起， 统一口径、统一标准、统一行动，在全国范围内，对超限超载车辆进行集中治理。 2 0 0 4 年8 月2 0 日，交通部、公安部、国家发改委发布关于进一步加强车辆超限超 载集中治理工作的通知( 交公路发 2 0 0 4 4 5 5 号) ，规定自2 0 0 4 年9 月1 日至1 2 月3 1 日，凡按国家发改委2 0 0 4 年5 月以后公布的更正表申请恢复吨位的车辆， 不再追缴其以前应缴纳公路养路费等规费的吨位差额部分。2 0 0 4 年1 2 月1 5 日，交 通部发布关于明确2 0 0 5 年度公路养路费征收工作有关问题的通知( 交公路发 2 0 0 4 7 5 0 号) ，规定从2 0 0 5 年1 月1 日起，载货类汽车按照发改委发布的车 辆生产企业及产品公告、载货类汽车质量参数调整更正表和发改委2 0 0 4 年第3 1 号公告核定的车辆吨位计量征收公路养路费，其他各类车辆按照交通部和原国家计 委联合发布的公路汽车征费计量手册( 第三册) 的要求，计量征收公路养路费。 未列入发改委车辆生产企业及产品公告的车辆，仍然按照交通部和原国家计委 联合发布的公路汽车征费计量手册( 第三册) 的要求，计量征收公路养路费。经 过2 0 0 4 年的治理，超载超限明显好转，但将来是否还要反弹不得而知。 2 2 我国公路超载超限的危害和治理引发的问题 我国治理超载超限的历程比较曲折，从整个治理过程来看，2 0 0 4 年前基本上是 陷入一种“超了被罚，罚了再超”的恶性循环的“禁而不止”的怪圈。影响了全国 范围内交通运输业的健康发展，对国民经济的运行产生一定的不良影响。超载超限 及对其治理引发出路桥破坏、交通安全事故增加、运输市场无序竞争、汽车生产秩 序混乱、物价上涨、就业率下降、物流受阻、能源供应紧张、交通运输公共管理处 境艰难等一系列社会经济等问题，已成为许多社会问题的节点，成为各方利益争夺 的表象，直接影响其他产业的健康发展。总结我国超载超限及其治理实践，主要引 发出以下问题： 6 华中科技大学硕士学位论文 2 2 1 超载超限引发出的问题 1 ) 超载超限造成公路和桥梁的“致命”性破坏，维修费用惊人 经常性超载运输，使得路面超负荷运行，应力加大，主要体现为结构性破坏和 路面永久性破坏，据交通部公路司张剑飞司长说：“每条公路设计时都有一定的轴载 标准。现在标准一般为l 轴1 0 吨，如果一辆只有一轴的车辆超限1 倍( 2 0 吨) ，对 水泥路面的破坏力就是6 5 0 0 0 倍；如果超限2 4 倍，破坏力就是1 2 1 万倍，一次就 能把路面压坏。”全国公路每年因车辆超限超载造成的损失超过3 0 0 亿元。以3 1 9 国 道龙岩适中路段为例，从1 9 9 6 年水泥路面铺好至今2 0 0 2 年己花费7 6 0 万元进行修 补、重铺，共补铺路面1 7 7 8 3 5 平方米，按7 米宽路面相当于新铺路2 5 4 公里，比 适中路段还长。沪宁高速江苏段( 设计寿命1 5 年) ，寿命减半，重修费达2 亿元。 超载运输使得按原标准设计的桥梁破损加快，甚至垮塌，北京八达岭高速由于超载 使得八达岭高速进京方向4 1 5 公里、5 0 和5 1 公里处的三座桥梁损害严重，成为北 京人称的“死亡谷”。 2 ) 超载超限缩短车辆寿命、引发道路事故 车主们为了提高车辆载重能力，盲目加大动力、加固车架、换用大轮胎等手段， 导致车辆的控制和动力系统长期严重超负荷运转，结果使发动机性能恶化，控制失 灵，车辆事故频繁。据交管部门的专家介绍：我国每年有1 0 9 万人死于交通事故， 其中7 0 由车辆超限超载引发的，5 0 的群死群伤性重特大道路交通事故与超限超载 有直接关系。2 0 0 3 年杭州1 2 7 特大道路交通事故就是由于核载8 0 0 0 千克的货车， 实载3 4 5 4 0 千克，严重超载使制动装置失控导致2 名记者和1 名出租车驾驶员三人 死亡的惨案发生。 2 2 2 治理超载超限引发出和暴露出的问题 1 ) 菜价明显上涨 2 0 0 3 年1 2 月1 日，华北五省市自治区治理超载的“零点行动”，使太原市菜价 每公斤涨3 - - 4 角。北京市蔬菜价格治超后比治超前提升了1 1 。北京八里桥批发市 场1 3 蔬菜涨价，上涨幅度在1 0 - - 2 0 之间。为此政府又开辟了“绿色通道”t 专门 7 华中科技大学硕士学位论文 为城市供菜，以另外一种规制来弥补治理超载超限带来的影响，同时为寻租也提供 了机会。“1 2 ) 煤炭运输紧张 治超后煤炭运输也受到了大的影响，连产煤基地山西大同也陷入没有煤用的尴 尬境地。大同第二发电厂每天只能收到几千吨煤，而实际需求在1 2 万吨。大同南 郊的5 0 的煤场打算关闭。天津港燃煤集散量从以前的4 万吨左右下降到不足3 0 0 0 吨。北京煤价从2 5 0 元吨提高到3 0 0 - - 3 2 0 吨。华北电网公司开始启动了京津 唐电网发电用煤紧急预案。运价被迫上涨，但空间比较有限，因为电价、煤价等都 由政府宏观调控。治理后合理的运价体系仍然不能建立。1 3 ) 政出多门、政令不统一 联合整治期间，不同省市之间的执法标准不一，处罚标准不一，执法力度不一。 同样的载重量，在不同省市就可能有不同的遭遇，就是在同一地区的煤管、路政、 交警等不同部门，也是各开各的单，各罚各的款，多头执法，重复执法，司机是怨 声载道。这也体现出政府面对复杂的公共问题时面临的困境。 4 ) 地方保护主义倾向严重 由于地方政府考虑到本地的经济的发展和企业的利益，与中央产生一定的利益 分歧，致使有的地方执法部门及执法人员只查外地车辆，对本地超载超限车辆放行， 有的甚至与本地运输业主默契配合，故意留出执法空白时间点供本地超载车辆通行。 有的地方政府官员打招呼要求执法人员照顾本地车辆的利益。 5 ) 政策缺损、市场失灵 运输业的“不超载不赚钱”的怪圈，反映了我国公路的高垄断造成的不公平的 高费率与现实的低运价市场严重脱节，致使超载泛滥，运输业主靠超载来参与运输 市场的价格竞争，造成运输市场的长期低价，据有关资料统计目前的运输价格与1 0 年前持平。路面和桥梁被破坏，为了解决这一问题实行重罚，超载量在增加，事故 发生率在升高。社会总福利在无形中减少，竞争更加无序。长期以来没能建立一种 能够反映车辆不同载重对公路不同碾压损害相对应的价格和税费机制，执法缺乏计 8 华中科技大学硕士学位论文 量依据，也没有出台相应的财政政策和准确的处罚标准。 6 ) 对复杂性公共问题的处理缺乏必要的理论指导 超载超限及对其治理是复杂的社会经济问题，其对社会的影响程度非常大。随 着市场化进程的推进，对市场对资源的配置与宏观调控的协调运用的要求也越来越 高。公共管理问题对政府提出更高的要求，政府的角色要明确，角色转换要自如， 公共部门的任务要明确，处理手段要协调配合。所有这些都需要公共管理的理论指 导，而从全方位研究超载超限的理论几乎没有，这使治理超载超限增加了难度。 9 华中科技大学硕士学位论文 3 产生超载超限及治理难的原因分析 3 1 产生超载超限的原因分析 1 ) 运营者对运输利益的无限制最大化追求 目前我国的公路运输收费规制是基本上按单车核定标准征收，即按出厂时核定 的吨位收，这就造成了运输经营者所支付的成本只与其核定吨位有关与所载货物多 少无关。也就是运输一次运营者的公路管理费开支这一项与运距有关，与所载货物 重量无关，作为运输经营者以其利益最大化为目标，在其车辆能够承受的载重范围 内，尽量的多拉。据有专业人士计算超载所产生的利润，按国家物价部门认定的收 费标准，2 0 吨货车每月每辆的通行费和养路费共为6 0 0 0 元，而3 0 吨货车的两项费 用共为7 2 0 0 元，两者每月的差价为1 2 0 0 元，一年就是1 5 0 0 0 多元，2 0 吨与3 0 吨货 车的公路收费差价大约1 5 0 0 0 元，这三项收费一年的就相差3 万元左右。这也是运 营者超载的经济动力。 当然超载可能要支付罚款，但运营者存在侥幸心理，一方面，罚款的随意性和 随机性比较大，不是每次都要被罚，另外罚款时也没有标准或执行者有一定灵活性。 另一方面，罚款收入也没有被用作养护公路，而是被作为福利下发给公路部门的职 工。罚款只是一种利益的重新分配，并没有把罚款收入纳入到公路的养护费用中去。 通过以上分析，公路或高速公路作为公共品，可以“搭便车”，即无需付出更多 的成本。作为运营者支付的成本与超载无关，只要超载就可赚钱，所以几乎所有的 运营者都去超载，这是这么多年来超载的主要原因之一。 2 ) 汽车制造商和修理厂的不规范竞争为超载超限提供了机会 汽车制造商为了增强竞争力，把本来应该作为1 0 吨载重量的汽车，在制造时就 把它的载重最大限量提高，使原本是1 0 吨的车，在加码槽后能载3 0 吨。汽车制造 商的行为为运营者提供了超载的可能。汽车制造商生产出的汽车，为了增加“竞争 力”经常“大吨小标”，所标的载重量与其实际载重能力相差比较大，说明所标的载 1 0 华中科技大学硕士学位论文 重量对全社会具有欺诈性，这种欺诈性，对购车者是有利的，对社会却是有害的。 公路管理部门把这一标准作为收费的依据，而带造商和购买者一1 1 , 目中还有套标准。 这样降低了信息的公开程度，使执法、管理都变得更为困难。修理厂为了赚取利益， 经常为汽车加码槽、增加弹簧板，甚至组装新的汽车，非法上路，这也为超载超限 提供了机会。制造商和修理厂的这种行为，使得公路管理变得更加困难，难以制定 科学合理的收费标准。难以发现非法的超载超限行为。 3 ) 公路的提供者相对单一，产权不明确，造成了管理的困难 从公共经济学的角度来看，公路是一种准公共品，他不像其他纯公共品具有完 全的非排他性，非盈利性。从华北五省市来看它有一定的区域性、局部收益。从国 外的公路经营来看，有的国家也引进私人资本修建公路。我国目前大多还是由政府 来投资，政府委托有关部门来管理，这种委托叶e 理关系仅仅依靠行政来维持，公路 的产权主体不明确，到底谁是所有者? 谁应对公路的寿命和养护负全部责任? 谁是 公路的真正管理者? 管理者应负那些责任? 这些问题都还没有完全理顺，至少对于 真正的管理者目前还没搞清楚，或不愿意搞清楚。 目前交通局、公安局、公路局、计量部门等等都参与了公路的方方面面的管理， 但行政性明显，经济性、公共性、服务性体现的不够，并且出现推诿现象，行政和 执法标准不统一，五省联治过程中体现的比较突出，在内蒙古被卸过的车，在河北 境内还要求再卸，省域间的执法标准有差异。 4 ) 公路运输管理规制产生了寻租行为 目前公路运输中超载现象得不到有效治理，在一定程度上与公路运输管理规制 所产生的寻租行为有关。我国目前的公路管理体制为寻租提供了便利，交通厅长的 连连下马也说明了这一问题。目前我国公路管理寻租有两种：是指政府中的行政机 构和官员利用其手中掌握的公共权利，主动为自己谋求经济利益的寻租行为，其实 质是公共权力的商品化。目前公路运输行业的管理规制存在一定的漏洞和空隙，如 职能交叉条块分割的管理，公安部门和交通部门都有对超载车辆罚款放行的权利， 公安部门和交通部门对车辆超载的标准没有统一，罚款数额收缩性大，这使部分工 华中科技大学硕士学位论文 作人员有了行政的随意性控制，也就是提供了寻租的条件。不同的管理部门运用手 中掌握的办证权，审批权，违规车辆的放行权，对是否超载及对超载罚款多少的裁 量权等行政权利，为了个人或小集团的利益，把国家赋予他们的公共权利作为获取 私利的工具，不严格按照国家的有关规定执法，使许多按规定不能上路的车上路了， 导致对超载现象的打击不力。有的把罚款的治理手段当目的，许多超载超限车辆只 要交费，接受罚款就可继续上路，出现了以收代卸，以罚代卸，以罚代管，只罚款 不纠章，滥罚款，重复处罚的现象，甚至有的地方还出现了“收黑钱”、“放私车” 的行为。在记者的调查中有司机坦言有的执法人员就是怕运输车辆不超载。这样一 来，形成一种竞争无序越罚越超的怪圈，部分人就在这种寻租活动中获利。这种寻 租行为加剧了汽车超载现象的泛滥，造成了国家公共资源的巨大损失( 公路的损害， 税费的流失) ，使公共权利背离了公共利益，降低了执法效率，严重损害了政府形象。 所谓被动寻租是指政府受私人或利益集团左右，为其所用，制定并实施一些能 给私人或利益集团带来巨额资金的经济政策和法案。目前我国公路的投资主体多元 化，包括国家、各级政府和其他经济组织。许多投资主体依靠收费还贷或收费收回 投资成本，他们往往会从自身利益出发，向国家提出高定价要求，甚至采取多报成 本支出的办法来达到提高价格的目的。此时所谓国家定价，往往演变成企业与政府 价格主管部门之间的讨价还价，为了及时收回投资，他们会给政府施加压力，使收 费定价偏高，当然作为运输经营者的一方又要求低定价，政府政策的出台最终是这 两个利益集团在政治市场上角逐的均衡结果，很显然作为投资方的利益集团优势明 显大于作为消费者的运输方，政策即价格的制定是有利于投资方的。当前对运输经 营者所征收的各项费用的总和已超出了其可承受范围，使得运输经营者在不超载的 情况下已经没有了利润空间。大同市交管部门曾经作过一次实验，用1 6 吨载重汽车 按照规定装载，从大同运往天津，路上没有任何违舰行为，但到达天津后这辆货 车还是亏损了3 2 0 0 多元。这就是说运输经营者超载在一定程度上是由于公路运输管 理制度造成的，是不得已而为之。 5 ) 公路破损成本承担主体单一 1 2 华中科技大学硕士学位论文 人的“经济人”的本性决定了人们进行活动时对成本和收益的权衡。要分析长 期以来汽车超载现象得不到彻底根治的本质，关键要看现行体制下公路受损的成本 是由哪些主体来承担的，责任的承担者绝不会容许超载行为的发生。 公路的非纯公共产品的性质为政府和私人同时提供创造了条件，目前我国公路 的投资主体主要是国家，各级政府，也有其他一些经济组织。针对公路投资主体多 元化的特性，国家现行的运营模式是谁投资谁受益谁养护，也就是说在现行的运作 模式下汽车超载所导致的公路受损的成本( 养护费用) 承担主体是固定的投资方， 即国家，各级政府和其他的经济组织。 然而由于道路交通的攘体性，目前国家对于公路运输的管理统一由公安部门和 交通部门管理。道路交通安全法规定公安部门负责道路交通安全管理工作，交通部 门负责道路交通工作。作为公安部门的职责是维护交通安全秩序，对车辆的行驶安 全负责。超载超限的车辆是交通安全最大的隐患，为了车辆的安全和避免交通事故 的发生，公安部门必须对超载超限现象进行管理，也就是说公安部门有治理超载责 任同时也有管理和罚款的权限，但对超载所致的公路破损没有管理权限也没有责任。 作为交通部门的职责是负责道路的交通工作，即道路的建设维护及畅通，同时负责 对运输车辆的收费工作。超载超限的车辆不仅没有按承载量缴费造成国家税费的流 失，而且造成了公路路面的严重破损，为了公路的安全和交通运输大动脉的畅通， 防止税费的流失，交通部门对于超载的治理具有义不容辞的责任同时也就有了管理 和罚款的权限。 3 2 超载超限治理难的原因分析 1 ) 治理超载超限的概念框架没有明确确立 明确治理超载超限的概念框架，对于超载超限的治理来讲应该把握以下几点： 治理是出自于政府，但必须是不限于政府的一套社会公共机构和行为者的共同行 为。治理超载超限是为公路的社会和经济问题寻求解答的过程，存在着界限和责 任方面的模糊，治理过程应尽量理清责任和权利。超载超限治理必须明确肯定各 个集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖，如：公路建设的投资者、运 1 3 华中科技大学硕士学位论文 营商等等的利益都要靠公共机构来保证。所有集体行为组织必须是依靠其他组织来 达到目标，如果未达到目的，各个组织必须进行资源的交换和谈判沟通。超载超 限治理应该是行为者网络的自主自治，是公共管理问题，必须在某个特定的领域中 形成拥有发号旌令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管 理责任。超载超限治理并不在于政府的权利，不在于政府下命令或运用其权威。 政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。因此 对于公路超载超限的问题首先是确立合适的概念框架。在概念框架的基础上才能展 开研究。 从我国的超载超限治理过程来看，经过了多次治理多次“反弹”，治理的部门也 有少变多，越来越多的机构都参与到超载超限的治理中来。这些也体现出我国治理 超载超限的概念框架没有完全建立起来，也就是没有完全确立一个合理的参照系， 造成在治理过程中“头痛医头，脚痛医脚”的局面。只有明确了治理的概念框架， 才能明确治理的社会公共机构和行为者，明确各权力主体间的权力依赖关系，明确 治理网络中的权威和各主体的责任。我国治理超载超限实质上陷入一种各治理主体 责任不明确，主动性差和利益博弈混乱的状态。 2 ) 政府的角色没分离 治理超载超限不仅仅是政府的问题，这一复杂公共问题需要各种组织的共同参 与，但政府必须扮演很重要的角色。公共治理必需明确政府在特定领域内维持社会 秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用，治理必须探究一种新的规则， 依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。根据威利勃兰特( w i l l y b r a n d t ) 倡导下成立的联合国全球治理委员会在我们的全球伙伴关系的研究报 告中对治理的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多 方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。1 它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合利 益的非正式制度安排，治理是一个过程，是一种协调，是持续的互动。超载超限治 理的过程主要涉及政府、政府行政官员、经济中的赛局参与者、公民和普通的民众 1 4 华中科技大学硕士学位论文 等四方在高度制度化的环境中相互影响、相互作用，是以上四方的互动过程。 治理主体的明确是治理超载超限的主导。在传统公共治理模式中，政府为了配 置各种公共产品和服务，担负了多种角色。现代的公共治理，则在细致分析如何才 能使政府经济地担负不同角色的基础上，将政府的各种角色明确区分开来。公共管 理要明确公共部门的基本任务：( 1 ) 产品和服务的配置或提供：( 2 ) 收入保障或移 转；( 3 ) 管制或者经济规则的制定与实施。 7 1 公共管理的重点是管理好公共部门，因 为从主要工业化国家来看公共部门支出占g n p 的比重在3 0 - - 5 5 的范围内【8 j 。治 理超载超限关键在于对公共部门的治理，这也是政府治理的重要内容。超载超限治 理必须明确区分政府承同时扮演三种不同的角色：购买者、服务提供者和仲裁者。 在我国整个治理超载超限的过程中，我们对政府的角色始终难以理清，公共部 门与政府在治理的过程中出现了概念的混淆，公共部门在执行监督的过程中把自己 看作是政府，但收取的罚款、规费等收入由部门自行处理，出现了部门利益与政府 利益和公共利益的冲突，同时也出现公共部门之间责任的推诿和利益的分配的矛盾。 公共部门与政府之间的没有互动，单单靠行政来维持。公共部门既是管制者又是管 制的监督者，制定的管制可能会出现考虑各方面利益不够全面的缺点，这也是部分 法规在执行后被迫废止的原因。政府在提供公路这一准公共品时，关于公路税费和 过路过桥费等收费把攫不够准确，到底多少由使用者负担，多少由政府提供，没有 经过技术上的科学界定，一直存在收费高的问题，这也是造成不超载不赚钱的原因 之一。公路的提供主要采取政府供应为主，公路公司严格意义上属于公共企业，政 府与公共企业在产权管理等方面还存在缺陷。 3 ) 治理的规则不明确，治理机制不存在 超载超限治理的机制非常重要，是治理能否长久有效的保证。治理从本质上讲 偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。治理的目的是指在各种不同的制度关 系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 治理的关键是必须分析政府作为主体和作为购买者和管制者的代理人的政府官员之 间的互动关系以及政府代理人与经济中的公共和私人的赛局参与者之间的互动关 华中科技大学硕士学住论文 系。 纵观我国治理超载超限的历史，不难看出每次治理都陷入“头痛医头，脚痛医 脚”和“循环反复”的困境：感觉问题严重时加大治理力度，治理成本随即增加， 得到一时的控制，治理力度随之减少，过一段时间超载超限又在增加。并经常局部 发生，局部治理。始终没有找到一条治理的规则。按照治理理论，治理应该是各种 公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。而我国的超载超限 治理是政府一家的事，其它利益主体是被动的。治理是使相互冲突或不同利益得以 调和并且采取联合行动的持续过程，关键要寻求利益协调机制，分析利益互动关系， 在我国治理超载超限过程中，公路使用者之间的利益关系、超载超限者与公众的利 益、超载者与汽车生产者和修理者的利益、超载者与公路管理公司的利益、超载者 与公共部门的利益关系等没有被理清。治理是制定规则，它既包括有权迫使人们服 从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合利益的非正式制度安排，而 我国治理超载超限制定的制度和规则时，考虑符合利益比较少，而考虑行政强制比 较多，所以容易反弹。从始到终没有形成治理的机制和利益互动，单单靠政治和、 行政。对于超载超限的治理笔者认为是涉及面广、社会影响大而复杂的公共问题， 特别是我国目前处于转型期，治理主体的角色同时也在发生变化，所以应尽快探求 新的制度环境下的治理机制，建立治理的科学合理的制度。 4 ) 治理技术手段落后、依据和数据不充分 治理不仅仅是一个管理过程，是一种协调，是持续的互动，比政治和行政更具 有技术性，治理的技术性是在认识治理机制的基础上通过对大量的数据和案例的研 究得出来的，美国治理超载的历史也说明了这一点，数据和案例是治理技术得以总 结，美国利用计算机技术、成像技术、地理信息系统技术等对通过公路的所有车辆 进行摄像分析，研制动态的智能化测重装置；通过对参与者利益关系分析，理出利 益互动的关系和保障公众利益的必需的强制规则。而我国在治理超载超限过程中各 地区各部门的计量工具不统一，执法的灵活性比较大。对载重量等技术指标缺少记 录和专门的研究，标准难以同一。 1 6 华中科技大学硕士学位论文 5 ) 重行政手段轻法律手段 从我国的治理实践看由于长期以来受计划经济的影响，政府在管理公共问题时 注重行政手段，虽然附之以经济手段，如重罚，但一直处于管制方和被管制方的博 弈状态，一旦有利可图，超载便又反弹。因此也需要借助于法律手段。但法律的制 定也存在诸多问题，由于关系没有理顺，制定法律对各方利益考虑不够周全，等到 重新修改时使成本加大，操作性相对难以把握，所以出台法律要慎而又慎。 6 ) 公共部门协同差 超载超限问题是公共性问题，政府是治理的主体之一，我国目前处于经济转型 期市场经济还没有完全建立，政府在经济运行中的影响非常大，政府职能改革也 随着推进，政府部门之间的协调性也存在缺陷，部门利益仍然还比较突出。从治理 超载的历程可以分析出，由最初的一个部门负责治理到2 0 0 4 年的交通部、公安部、 国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办 等七部委联合治理，这一说明复杂公共问题的治理需要部门间的协同作战。由于我 国的政府改革仍需进一步深化，部门之间的协调也是政府改革的重点之一。 1 7 华中科技大学硕士学位论文 4 我国公路超载超限及对其治理的公共经济学解释 4 1 公路的公共性解释 按照公共经济学的理论公共品被提供以后就可以由所有的家庭集体消费，公共 品的存在使得竞争均衡不再有效率。“3 公路属于拥挤性公共品，随着消费者对于给定 供给量的公共品的使用上升，拥挤导致公共品提供给每个使用者的收益下降，根据 萨缪尔森对于存在拥挤现象的公共品的最优提供规则，如果某些或全部家庭在最优 状态下未达饱和状态，公共品供给的增加既对效用发生直接