（公共管理专业论文）加强乌海市事业单位登记管理制度建设的探索.pdf

原创性声明 本人卢明：所早交的学位论文是本人在导师的指导卜进行的研究t 作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得囟鏊直太堂及其他教育机构的学位或证f s 而使用过的材料。与我一同j f = 作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 日期 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古人学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古人学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙占人学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 期： 指导教师签名： 日 0舢3咖4 788 ii1洲y 加强乌海市事业单位登记管理制度建设的探索 摘要 事业单位法人登记管理制度足关于事业单位登记管理的法规、政策及操作 依据和登记管理主体、客体、体制、权利、义务、内容、方式、目的等方面规 定的总和。建立事业单位登记管理制度，是我国政治、经济和社会发展到一定 阶段的产物，具有客观的必然性。事业单位登记管理工作自2 0 0 0 年启动到实行 事业单位网上登记，逐步走上正规化、制度化的发展道路，事业单位登记管理 工作使事业单位成为独立法人变为现实，为事业单位参与市场经济建设起到了 积极的促进作用。但实际工作中仍然还存在不足，本文在阐述事业单位登记管 理基础理论及其与其它相关概念的关系上，对事业单位登记加以准确定位，并 就全国事业单位登记管理工作发展历程及现状做一个大致的历程概述，主要就 乌海市事业单位登记管理工作中遇到的实际问题，其中包括与其它地区的共性 及其个性化问题进行了深入的剖析，并对其中的事业单位法人注销登记及监督 管理等问题进行分析并解剖原因且提出改进事业单位登记的相关建议，最后总 结出事业单位登记管理的法律法规的不健全、不完善是导致事业单位登记管理 工作无法深入开展的关键问题。 关键词：事业单位，登记管理，制度 s t r e n t h e n i n gi n s t i t u t i o n sw u h a ir e g i s t r a t i o n s y s t e mc o ns t r u c t i o n a b s t r a c t r e g i s t r a t i o ns y s t e mf o rl e g a lp e r s o n sa n di n s t i t u t i o n sr e g a r d i n gr e g i s t r a t i o n a n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n dr e g u l a t i o n s ，p o l i c i e sa n do p e r a t i o n sm a n a g e m e n t a n dr e g i s t r a t i o nb a s e do ns u b je c t ，o b je c t ，s t r u c t u r e ，r i g h t s ，o b l i g a t i o n s ，c o n t e n t ， m e t h o d s ，p u r p o s e sa n d s ot h es u mr e q u i r e d r e g i s t r a t i o n s y s t e m e s t a b l i s h e d i n s t i t u t i o n s ，i st h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t oac e r t a i ns t a g eo ft h e p r o d u c t ，w i t ha no b j e c t i v en e c e s s i t y r e g i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n ss t a r t e d t oi m p l e m e n ts i n c e2 0 0 0 ，o n l i n er e g i s t r a t i o na n di n s t i t u t i o n s ，g r a d u a l l yr e g u l a r i z e d a n di n s t i t u t i o n a l i z e dp a t ho fd e v e l o p m e n t ，r e g i s t r a t i o na n da d m i n i s t r a t i o no fp u b l i c i n s t i t u t i o n st om a k eb u s i n e s su n i t s i n t oi n d e p e n d e n tl e g a lr e a l i t y ，i sau n i tt o p a r t i c i p a t ei nm a r k e te c o n o m i cd e v e l o p m e n tp l a y e dap o s i t i v er o l ei np r o m o t i n g b u t t h er e a lw o r ks t i l lh a ss h o r t c o m i n g s ，t h i sp a p e rd e s c r i b e st h eb a s i so fr e g i s t r a t i o na n d m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n do t h e rr e l e v a n tt h e o r ya n d i t sr e l a t i o nt ot h ec o n c e p t ，t h e r e g i s t r a t i o no fb u s i n e s su n i t st o b ea c c u r a t ep o s i t i o n i n ga n dr e g i s t r a t i o no fp u b l i c i n s t i t u t i o n sf o rt h em a n a g e m e n to ft h en a t i o n a ld e v e l o p m e n tp r o c e s sa n dc u r r e n t s i t u a t i o nt om a k eat h ec o u r s eo fg e n e r a lo v e r v i e wo ft h em a jo ri n s t i t u t i o n st ow u h a i r e g i s t r a t i o np r a c t i c a lp r o b l e m se n c o u n t e r e di nt h ew o r k ，i n c l u d i n gt h ec o m m o na r e a s a n do t h e rp e r s o n a li s s u e si n d e p t ha n a l y s i s ，a n do n eo ft h el e g a li n s t i t u t i o n sa n dt h e c a n c e l l a t i o no fr e g i s t r a t i o nr e g u l a t o r yi s s u e ss u c ha sa n a l y s i sa n da n a t o m i c a lr e a s o n s a n dp r o p o s ei m p r o v e m e n tr e c o m m e n d a t i o n sr e g i s t e r e di n s t i t u t i o n s ，a n df i n a l l y s u m m e du pt h er e g i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n so f1 a w sa n dr e g u l a t i o n si s n o t c o m p l e t e ，l e a d i n gt oi n c o m p l e t er e g i s t r a t i o n a n da d m i n i s t r a t i o no fp u b l i c i n s t i t u t i o n sc a nn o tb ec a r r i e do u ti nd e p t ht h ek e yi s s u e s k e y w o r d s ：i n s t i t u t i o n ，r e g i s t r a t i o n ，m a n a g e m e n ts y s t e m i i 目录 引言- - “- - “- - - 1 一、事业单位登记管理制度与加强事业单位登记管理制度建设的重要性4 ( 一) 事业单位法人登记管理制度解读4 1 、事业单位法人登记管理制度内涵及要素4 2 、事业单位法人登记的作用4 ( 二) 事业单位登记与相关概念的界定o 00bao o ioo0oqo 5 1 、事业单位登记管理和事业单位机构编制审批管理的关系5 2 、事业单位法人与其它三种法人的区别6 3 、事业单位登记管理和事业单位机构改革的关系7 4 、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位登记管理的区别8 二、事业单位登记管理工作发展历程及现状“1 0 ( 一) 事业单位登记管理工作的发展历程及工作实践1 0 ( 二) 事业单位登记管理实践工作内容及认识偏差1 1 三、乌海市事业单位登记管理现状、问题分析及管理建议1 4 ( 一) 乌海市事业单位登记管理基本情况及问题分析1 4 1 、乌海市登记管理机关基本情况1 4 2 、事业单位登记申办人员基本情况o egm 1 4 ， ( 二) 各相关部门联动工作不尽完善1 5 一( 三) 注销登记流于形式及相关建议o g i p i l lq jo ooao o o0 1 1 1 0 1 6 1 、待注销事业单位的情况分类1 6 2 、不及时办理注销登记的弊端e ogoqg 1 7 3 、未注销的原因及难点a mm-mo oe ”mo iosm o 1 8 4 、依法办理注销登记的建议i g od ooo 8o omm 2 0 ( 四) 事业单位登记管理工作与事业单位机构改革脱节2 4 i i l ( 五) 事业单位登记管理监督工作不足及建议2 5 1 、事业单位登记监督管理工作中的问题2 5 2 、形成事业单位登记监督管理问题的原因2 7 3 、改进事业单位登记监督管理的建议2 8 。结 论”一3 1 参考文献3 3 致谢- 一“”一”“”“”3 5 i v 内蒙l i 人竽公共管理母! l f m p a ) 学f t 论文 己i 吉 i口 事业单位登记管理制度的建立，不是哪个部门、更不是哪个人的主观意志，而是我国政治、 经济和社会发展到一定阶段的产物，具有客观的必然性。其中，最根本的原因，就是我国社 - 会主义市场经济体制的建立和发展。换言之，只要实行社会主义市场经济体制，就必然要求 在政治、经济等各个领域实行相应的改革，以与之相适应。因此，建立事业单位登记管理制 度，具体而言，主要体现为六个需要。一是依法管理的需要。从一定意义上讲，市场经济就 是法制经济；依法治国更是我国的基本国策。中华人民共和国民法通则把我国最主要的社 会组织明确为四种法人：机关法人、企业法人、事业法人和社团法人，并规定“具备法人条 件的事业单位依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格”。在事业单位登记 管理制度建立之前，我国已经建立了企业法人和社团法人登记管理制度。现在，国务院颁布 事业单位登记管理暂行条例，建立事业单位登记管理制度，既是依法管理事业单位的需要， 也是健全我国法人登记制度体系的需要。二是“市场准入”的需要。在计划经济体制下，不 存在真证意义的“市场”，也没有真正意义的市场主体。在当时，事业单位基本上是机关的附 属物，既没有进入市场的需要，也没有进入市场的可能。而在社会主义市场经济体制下，事 业单位作为第三产业的重要组成部分，在客观上需要进入市场，不能够完全进入市场的，也 会与有关方面发生愈来愈多的关系。按照市场经济的法则，作为市场主体的前提条件，就是 要具有能够承担民事责任的法人资格。因此，建立事业单位登记管理制度，核准事业单位的 法人资格，使之取得受法律保护的“身份证”，就成为必不可少的重要举措。三是推进事业单 位管理体制改革和机构改革的需要。根据我国经济、社会发展的需要和事业单位本身的现实 。 状况，中央已确定了事业单位管理体制改革和机构改革的基本方向，即政事分丌，推进社会 ，化进程。主要体现在：主管部门对事业单位的管理要由微观转向宏观，相当多的事业单位要 离开主管部门的襁褓，走向市场，进入社会，为经济建设服务，为人民生活服务，实现自我 约束和自我发展；同时，还要依法保障它们的合法权益，规范它们的市场行为。所有这些， 都要求尽快建立事业单位登记管理制度。要通过这一制度的建立，使上述改革的目标，得到 法制保障：一方面，使事业单位在法律上获得作为法人的应有权益，并受到相应的法律规范； 另一方面，为改变国家对事业单位统包统揽的作法，打破部门所有和条块分割，提供明确的 法律依据。四是保障事业单位权益，维护社会经济秩序的需要。在法制社会，各类主要的社 内蒙占人# j 管理坝if m p ) 位论艾 会组织取得明确的法人地位，既是保障其自身合法权益的基本前提，也是建立良好的社会组 织秩序的重要条件。在建立事业单位迸记管理制度之前，事业单位因法人地位不明确，出现 了不少问题。例如，涉及事业单位法人主体地位的权益诉讼，因缺乏必要的法律依据，给法 院的审理带来了很大困难；事业单位在吸引外资或与外方签定有关合同时，虽各方面条件都 达成一致，只冈没有法人证书而被外方拒绝；一些不法分子却乘机以事业单位的名义招谣撞 骗，干扰了f 常的社会经济秩序。因此，建立事业单位登记管理制度，既是保障事业单位合 法权益的需要，也是维护正常的社会经济秩序的需要。五是加强和完善事业单位监督管理的 需要。过去，对事业单位机构的管理方式，主要是行政审批，手段单一，规范性也弱；对事 互 业单位成立后的活动情况，机构编制部门缺少必要的监督，普遍存在着一次审批“定终身” 的不足。同时，由于事业单位的有关事项未经依法核准登记，有关部门在对事业单位进行管 理时，也缺乏界定依据。建立事业单位登记管理制度，可在以下四个方面加强和完善对事业 单位的监督管理：一是运用法制手段。使管理更加规范；二是通过年度报告制度，实现对事 业单位的“跟踪”管理，为建立科学的动态管理机制创造有利条件；三是为公安、税务、社 会保障等部门的相关管理提供依据。四是通过证书悬挂、公告和查询等登记管理手段，将事 业单位置于社会的监督之下，为公众监督事业单位提供必要条件。六是保护国家财产，促进 事业单位发展的需要。在没有建立事业单位登记管理制度、不登记事业单位开办资金的情况 下，事业单位就要用其全部资产承担民事责任；部门举办的事业单位如果法人资格不明确， 还要由国家为其承担无限责任。这显然既不利于事业单位自身的发展，也不利于保护国有资 产。从公司的发展史看，最初成立的都是无限责任公司，其业主和股东不仅要用公司的全部 资产，而且还要用全部个人资产承担民事责任，实践证明，这不利于公司的发展，并很快被 有限公司的形式所取代。同样，通过建立事业单位登记管理制度，登记事业单位开办资金的 具体数额，就将事业单位的经济责任限定在开办资金的范围之中，从而有效地保护国家财产， 。 促进事业单位的发展。 正因为社会发展的过程中产生事业单位登记管理制度有其必然性，所以有必要对这种制 一。度本身进行深入学习与理解，并将其与相关概念进行比较与界定，。以准确把握其内涵，事业一 单位登记管理和事业单位机构改革是相辅相成、相互促进的关系。事业单位登记管理和事业 单位机构编制审批管理，均属于各级机构编制管理部门的工作范围，是相互联系的两种不同 的管理行为。作为民法通则中规定的我国四种法人之一的事业单位法人，与其他三种法 人组织相比，除了设立的目的不同之外，还有三种不同点。通过以上内容的了解，进而点击 全国事业单位登记管理运行现状及发展历程及工作实践中的理解偏差，具体分析乌海市事业 内。象i i ，j i 孑：公j k j 一j 鬯坝f fm p a ) 位论义 单位登记管理现状、问题分析，并就登汜人员配备及事业单位登记申办人员现状无法适应登 记管理工作的需要、各相关部门联动工作不尽完善、注销登记流于形式、登记监督管理无法 深入等具体问题提出一些改进型的建议。最后得出是本质性的问题在于登记管理法律法规需 要进一步完善及健全，使其从根本上解决目前登记管理工作中的实质性问题。 要解决当前事业单位登记管理中存在的这些问题必须找准根本，对现行的事业单位登记 法律法规进行修订，尽快颁布实施事业单位登记管理条例及其实施细则，树立法律法 规的权威性及强制力，诸多制约事业单位登记管理中存在的问题会随着法制的健伞迎刃而解。 可具体从以下几方面进行修订：一是健全完善有关监督管理方面的规定，赋予登记管理机关 强有力的处罚措施和手段，加大事业单位登记管理执法力度，确保登记管理机关能够对事业 单位实施更加行之有效的监督管理。二是对事业单位的不定期抽查和定期察访制度，与财政 部门、审计部门协作展开联合财务检查，建立事业单位诚信记录数据库等，运用多种手段来 促进监督管理工作。三是明确撤销登记程序。四是对于年检不合格经整改仍未达到要求的事 业单位也以撤销登记处理。五是分类确定事业单位开办资金的最低限额。六是适当延长报送 年度报告书的截止时间，参照工商登记的监督办法，延长至5 月3 1 日为宜。 随着法律法规的进一步健全和完善，乌海市的事业单位登记管理工作会沿着规范化、法 制化的轨道前进。 内蒙i i 人学j ? 共管翟 f ! j l j ( m p a ) 位论文 一、事业单位登记管理制度 与加强事业单位登记管理制度建设的重要性 ( 一) 事业单位法人登记管理制度解读 1 、事业单位法人登记管理制度内涵及要素 事业单位法人登记管理制度，是关于事业单位登记管理的法规、政策和登记管理主体、 客体、体制、权利、义务、内容、方式、目的等方面规定的总和。1 、事业单位登记管理最基 本的法律法规依据是，民法通则中的有关规定和事业单位登记管理暂行条例( 以下简 称条例) ；最重要的政策依据是，中共中央中发 1 9 9 3 7 号文件和中共中央办公厅、国务 院办公厅中办发 1 9 9 6 1 7 号文件中的有关要求；具体的操作依据是，事业单位登记管理的实 施办法和其他有关规定。2 、事业单位登记管理的主体是，国务院事业单位登记管理机关和县 以上各级地方政府事业单位登记管理机关。3 、事业单位登记管理的客体是各类事业单位。4 、 事业单位登记管理体制的基本形式是，统一领导、分级登记管理。5 、事业单位登记管理的权 利和义务主要包括两方面的内容：一是登记管理机关有权要求事业单位按照条例和其他 有关规定申请登记、接受有关管理，并有权对事业单位违反条例的行为进行处罚：同时 承担依法保护经核准登记( 备案) 的事业单位与登记事项有关的合法权益的义务。二是事业 单位有权申请登记，有权要求登记管理机关对与登记事项有关的合法权益予以保护，并对登 记管理机关及其工作人员违反条例规定的登记管理行为提出申诉；同时承担按规定申请 有关登记、提交年度报告及其他材料、配合登记管理机关对其依法实施有关监督管理的义务。 “ 6 、事业单位登记管理的主要内容是l 办理事业单位的设立登记、变更登记、注销登记，审查 事业单位的年度报告并作出相应处置；依法保护事业单位与登记事项有关的合法权益；。监督 事业单位按照登记事项开展活动，处理违反条例的事件等。7 、事业单位登记管理的主要 方式，在登记管理方面以申请、受理、审查、核准、发( 缴) 证书、公告为基本程序；在监 督管理方面以年度报告的提交和审查为基本形式，同时辅以其他形式。8 、事业单位登记管理 的主要目的是，确立事业单位的法人地位，规范事业单位的行为，保护事业单位的合法权益， 强化对事业单位的监督管理，推进事业单位社会化。 内蒙古人学公共管埋坝1 ( m p a ) 学位论义 2 、事业单位法人登记的作用 ， 。 第一、事业单位法人登记是准入制度。事、i k 单位改革的目标之一是实行政拳分，1 ：，积极 推进事业单位的社会化。建立事业单位法人登记制度，依法核准事业单位的法人资格，让事 业单位获得进入订j 场，进入社会的合法凭证，是实现乖业- 弘位机构改擎h 标的重要一段。事 业单位法人登记管理的j 卜要| 的足，确、) ：事业单位的法人地位，规范事业单位的i j 二为，保- t j _ 事业单位的合法权益，强化对事业单位的监督管理，推进事业单位的社会化。 第二、事业单位法人登记是事j i k 单位及其举办单位合法权益的保障制度。在事业单位法 人登记制度实施之前，事q p 单位没有法人生体资格，在市场运作中，没有“身份证”“通行证”， 束缚了事业单位的发展，遇到问题其举办单位也受牵连。如我市的各大专业院校及中小学校， 每年都在发展壮大，与其他部f - j 4 1 1 单位联系工作时需要提供具有法人资格的事业单位法人证 书，特别是缺乏流动资金需到银行贷款时，独立的法人资格显得尤为重要。为支持事、i k 单位 的发展，按登记程序和要求及时为事业单位办理登记手续，通过确立事业单位的法人资格， 既保障了事业单位的合法权益，也保障了其举办单位的合法权益。 第三、事业币位法人髓记是收集整王甲事、l i ，学位登记资料，确保事、l k 单位薏记档案完整性 的档案制度。事业单位登记档案是事业单位登记管理机关在依法对事业单位进行登记、变更、 监督管理过程中形成的具有查考利用价值的文字材料及其他材料。登记档案的建立，在涉及 事业单位有关诉讼时可提供具有法律效力的凭证，也为社会公众查i 臼j 提供了服务。按照自治 区编办对登记档案整理的要求，我市编办下属的事业单位登记管理局对每个事业单位的登记 档案进行单独立卷。陆续为社会提供查询服务。 ( 二) 事业单位登记与相关概念的界定 1 、事业单位登记管理和事业单位机构编制审批管理的关系 事业单位登记管理和事业单位机构编制审批管理，均属于各级机构编制管理f s f 的工作 范围，是相互联系的两种不同的管g _ , t f 为。不同之处主要体现在以下方面： 其一，管胛的依扼不同。目前，事! i 妒译位机构编制审批管理主要依据有关机构编制管理 的法规、文件和政策；- - 1r - , i i , 币位登记管题! 主要依据民法通则、j 芤j 单位琶记管理暂行条 、 例和其他有关的法仆；j 、j ：她、文件和政策。 内。zj i j i z ，；j l 管理删! f j ( m i a ) 位论之 其二，管理的性质不同。事业单位机构编制审批管理是一种行政审批行为。事业单位登 记管理则是一种行政执法行为。 基三，管理的内容不同。事业单位机构编制审批管理主要是决定某个事业单位是否可以 成立，并确定其内设机构、人员编制等事项。事业单位登记管理主要是确认事业单位法人资 格、业务范围、法定代表人、丌办资金、单位住所等；同时，还包括依法监督管理事业单位 法人执行条例，依法保护事业单位与登记事项有关的合法权益等内容。 其四，管理的范围不同。目前，事业单位机构编制的审批管理范围，主要是各级党政机 广、关，人大、政协机关，法院、检察院，民主党派机关和部分社会团体举办的事业单位。而登 ： 记管理的范围，除了上述事业单位外，还包括国有企业举办的事业单位以及其他社会组织利 用国有资产举办的事业单位。也就是说，事业单位登记管理范围大于事业单位机构编制管理 范围。 其五，管理的环节不同。就机构而言，审批决定的是某个事业单位是否可以成立。即使 批准了该机构成立，当批准文件发出时，该机构实际上还未存在。因此可以理解为：审批只 是批准“去成立”。而登记则是对已经存在的机构进行审查，看其在人员、设施、住所、开办 资金、法定代表人等方面是否达到有关要求，即是否“已成立”，是否具备了法人资格。按照 有关规定，当一个事业单位虽然已被批准成立，但在人员、设施、资金等方面尚未落实的情 况下，是不能以法人资格对外开展经济活动和社会活动的。 其六，管理的时域不同。在一般情况下，机构的审批具有事前性和一次性，即只是事前 决定是否开具“准生证”。而登记管理则具有事后性和长期性，即登记管理是对事业单位发展 过程的某些方面的“认定”管理和“追踪”管理。 其七，管理的手段不同。审批管理是一种行政权力运作，以下发“红头文件 为主要手 段。登记管理主要是运用核准设立登记、变更登记、注销登记、审核年度报告等行政执法手 段，对合法行为予以肯定，对违法行为进行处罚。 其八，管理的量度不同。事业单位机构编制的审批管理，根据党和国家的有关方针政策， 结合实际需要，区别不同情况进行，一既要考虑必要性，也要考虑可行性。l t ；女h ，在事业单位 机构审批管理中，假设甲、乙两个省都收到了要求成立某个事业单位的申请报告，其机构名 称、职责任务、成立理由等各方面情况都完全一样，但由于两个省的实际情况不同，甲省批 准成立，可能是恰当的，乙省不批准成立，也可能是恰当的。而在登记管理中，执行的是同 一个条例，依据的是同样的标准，那么，对情况完全相同的两个事业单位，就应当要么都 予以核准登记，要么都不予核准登记。 内蒙古人学公共铃胖帧1 ( m p a ) 。学 o 论支 2 、事业单位法人与其它三种法人的区别 事业单位法人是指为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的， 依法取得法人资格的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 作为民法通则中规定的我国四种法人之一的事业单位法人，与其他三种法人组织相 比，除了设立的目的不同之外，还有以下区别： 其一，获取法人资格的法定程序和丌展活动的凭证不同。国家机关法人依据组织法 规定的机构设置程序经各级人民代表大会批准产生，履行职能时，不需证书类法人凭证；事 k 业单位法人依据事业单位登记管理暂行条例及其他有关法律法规，经事业单位登记管理 机关登记或备案，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时，需有事业单位法人证书 作为法人身份的合法凭证；社团法人依据社会团体登记管理条例，经社会团体登记管理机 关登记，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时，需有社会团体法人证书作为法人 身份的合法凭证；企业法人依据企业法人登记管理条例和公司法等有关法律法规， 经工商行政管理机关登记注册，完成获取法人资格的法定程序，开展活动时，需有工商行政 管理机关颁发的企业法人营业执照，作为法人身份的合法凭证。 其二，活动领域不同。事业单位法人主要活动在科教文卫等领域，为社会提供公益服务： 企业法人主要活动在生产流通领域，为社会创造物质财富；机关法人的活动涉及社会的各个 领域，以行政、法律、经济等手段，对社会事务进行管理。 其三，产出不同。事业单位法人的产出，主要是科研成果、书籍报刊等精神产品和教书 育人、救死扶伤等公益性服务行为；企业法人的产出，主要是各种物质产品和运输、销售、 餐饮等经营性服务行为；机关法人的产出，主要是方针政策、法律法规、规章制度和各种行 政管理行为。 世界各国的法律体系不尽相同，但一般将法人分为公法人和私法人两大类。凡依公法( 如 行政法) 设立的法人称为公法人，如国家机关等。凡依私法( 如民法) 设立组织起来的法人称为 私法人，它所追求的是私人的目的，这种目的主要是营利目的，也可以是公益目的。私法人又 分为两类，一类是社团法人，另一类是财团法人。社团法人是由社员( 人) 集合而成立的法人， 是外国法人最主要的形式。它分成二种，一是营利社团法人，指以营利为目的的法人，如公 司等；二是公益社团法人，指以公益为目的的法人，如政治、宗教、学术、技艺、社交等非 经济目的的法人。财团法人则是由捐助财产集合而成立，以公益为目的法人，如基金会、慈 善团体等。相比较而言，我国的事业单位法人难以等同于国外上述法人中的哪一种，若从法 内蒙古人公共管掣领 j ( m p a ) 曹f t 论艾 人举办目的、举办主体、活动范围等方面分析，事业单位法人类似于国外的公法人或公益社 团法人。 3 、事业单位登记管理和事业单位机构改革的关系 从总体上看，事业单位登记管理和事业单位机构改革是相辅相成、相互促进的关系。主 要体现在以下几方面： ，其一，进行事业单位登记管理，确立事业单位法人资格，是事业单位机构改革的重要目 二 标。中共中央关于印发 的通知( 中发 1 9 9 3 7 号) 明确提 出：“事业单位的改革方向是实行政事分开积极推进事业单位的社会化，使事业单位具有 法人资格。”中办发 1 9 9 6 1 7 号文件明确提出：“要建立和实施事业单位登记管理制度，使事 业单位的发展和一管理更加规范。”“把建立登记管理制度作为推进事业单位机构改革和加强 管理的重要手段。”同时，通过开展登记，对所有事业单位进行一次多方位的普查，可以摸清 事业单位的现状，发展潜力和存在的主要问题，为推进事业单位机构改革，特别是为事业单 位的分类改革奠定扎实的基础。 其二，进行事业单位登记管理，是落实事业单位机构改革目标的重要手段。 事业单位机构改革是一个长期的不断推进的过程。通过登记和年度报告的审查，可以定 期对改革目标的落实情况进行“跟踪”检查，巩固改革的成果；同时还可以针对发现的问题 采取调整措施，以保证改革的不断深入。 其三，进行事业单位登记管理，是推进事业单位社会化的重要保证。事业单位机构改革 的基本思想是，把市场机制、经营机制、竞争机制引入事业单位，打破事业单位的部门所有、 条块分割、国家包揽的旧体制，促进事业单位面向社会、面向市场、面向经济建设，并从整 体上减少财政负担，推进事业单位的社会化。建立事业单位登记管理制度，依法核准事业单 位的法人资格，正是实现这一改革目标的重要条件。可以设想，如果不建立事业单位登记管 理制度，不通过核准登记赋予事业单位法人资格，不让事业单位获得作为进入社会、进入市 场佥凭证的有关证书，就会给上述改革目标的实现，增加许多困难。 4 、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位登记管理的区别 事业单位登记管理、社会团体登记管理、企业登记管理和民办非企业单位登记管理，都 内蒙占人7 ：公足管j 翟帧t ( m p a ) 学1 t 论文 是我国社会组织登记管理法律制度的重要组成部分，其目的都是为更好地实施依法治困的基 本方略，促进社会主义物质文明建设和精神文明建设。 这四种登记管理的具体对象和具体要求各不相同：事业单位登汜管理的对象是事业单位； 社会团体的登记管理的对象是社团；企业登记管理的对象是工商企业；民办非企业单位登记 管理的对象是民办非企业单位。同时，登记管理机关也不相同；县以上各级政府的机构编制 管理机关是事业单位登记管理机关；县以上政府的民政机关是社会团体和民办非企业单位的 登记管理机关；县以上政府的工商行政管理机关是企业登记管理机关。 登记管理机关要处理好四种登记管理的关系。关于事业单位、企业、社团、民办非企业 单位的四个登记管理条例的先后出台，标志着我国的组织机构管理达到了一个新的水平；主 要体现在事业单位、企业、社团及民办非企业单位等主要社会组织都有了相应的法规的规范， 实现了登记管理的周延。待各项登记管理工作都实际丌展生，凡未依法登记、领取有关法人 证书的上述组织以法人身份开展活动，就是非法活动。这样，就为加强我国的社会组织管理： 形成更好的社会组织活动环境，保持良好的社会经济秩序和社会稳定，都创造了有利的条件。 同时，也对各类登记管理机关提出了更高的要求。因为，任何一类社会组织的登记管理出现 问题，都有可能影响到其他社会组织的登记管理；反之，要保证任何一类社会组织的登记管 理的有效、有序，也要以期货社会组织登记管理的有效和有序为条件。因此，各类登记管理 机关都要从整个登记管理体系的大局出发，真正做到相互配合、相互支持。 内。象i f i 人! 公共管理坝 j ( m f ) 八) 何沦殳 二、事业单位登记管理工作发展历程及现状 ( 一) 事业单位登记管理工作的发展历程及工作实践 1 9 9 8 年，国务院颁布实施事业单位登汜管理暂行条例( 国务院令第2 5 2 号发布) ，从 法律的角度确立了事业单位的社会主体资格，开始对事业单位实施登记管理。 2 0 0 0 年，按照国家事业单位登记管理局的统一部署，全国普遍丌始实施统一的事业单位 初始登记工作，使事业单位登记逐步走上正规化、制度化的发展道路。“事业单位应当具备法 人条件”是条例的明确规定，是中央提出的事业单位机构改革的要求，也是事业单位自 身发展的方向。为此，凡不具备法人条件的事业单位，都要积极创造条件，尽快成为法人； 有关主管部门也要给予必要的支持。区别不同情况，可采取不同的办法：( 一) 对客观上能够 具备法人条件，只是由于主管部门不愿放权等人为因素造成事业单位无法办理法人登记的， 登记管理机关要加强协调，有关主管部门更要坚持依法办事。( - - ) 对依附于机关，人财物由 机关统管的事业单位，可结合政府机构改革，理顺政事关系，使其具备法人条件。( 三) 对基 本具备法人条件，只是由于人数太少、无法配置财务人员导致财务不独立的事业单位，可以 通过委托财务公司或有关单位代管( 财产支配权在本事业单位) 等形式，实现财务独立，满 足法人条件。对由于客观原因，在短时期内仍不能具备法人条件的事业单位，则需研究制定 有关办法，统一解决有关问题。 2 0 0 4 年6 月2 7 日中华人民共和国国务院第4 1 1 号令国务院关于修改事业单位登记 管理暂行条例的决定将第五条第一款加以修改。2 0 0 4 年9 月8 同中央编办下发关于施 行国务院第4 1 1 号令有关问题的通知( 中央编办发 2 0 0 4 2 8 号) 要求：各级编办所属的事 业单位登记管理局是法定事业单位登记管理机关，负责实施事业单位登记管理工作。凡事业 单位登记管理行为，如公告发布、证书颁发和用印、对事业单位登记管理的业务指导、对事 业单位法人的监督检查等，均由事业单位登记管理局负责，使用事业单位登记管理局名称和 印章。各级编办要对所属事业单位登记管理机关的名称、职责任务、核准程序和内部管理制 度等进行规范；机构不健全的，要尽快健全机构，名称不规范的，要按照国务院第4 1 1 号令 加以规范；人员不到位的，要抓紧配齐。要求切实履行重新公布的事业单位登记管理暂行 内髹f i 人7 ：公共锊j 哩帧f f m i ) a ) 学f 一论殳 条例赋予的行政许可主体和事业单位登记管理机关的职责，不断提高事业单位登记管理水 平。各级编办要切实加强对事业单位登记管理工作的监督检查，确保各级事业单位登记管理 局依法办事。要重视事业单位登记管理工作并提供必要的条件，积极支持事业单位管理局依 法履行职责，要加强事业单位登记管理工作的组织建设，培养一支政治坚定、业务精通、执 法严格的事业单位登记管理队伍。 2 0 0 4 年9 月下旬，国家事业单位登记管理局发出关于开展事业单位网上登记管理试点 工作的通知( 国事登字 2 0 0 4 0 1 号) ，提出在全国8 个省区市实施事业单位网上登记管理试 点，于2 0 0 5 年全面启动事业单位网上登记管理工作。为有效地做好网上登记管理工作，经过 十几年的发展，在各地机构编制部门的大力支持和精心组织下，全国统一的事业单位登记工 作已全部完成。 2 0 0 5 年4 月1 5r 经中央机构编制委员会办公室批转的事业单位登记管理暂行条例实 施细则正式于2 0 0 6 年1 月1 同在各省、自治区等贯彻执行。 自2 0 0 7 年根据设备配备情况全国先后几年均丌展了网上登记管理工作。网上登记工作全 面铺开，对规范事业单位管理秩序、维护事业单位合法权益起到了良好的作用，为事业单位 参与市场经济建设起到了积极的促进作用。开展网上登记，是落实党的十六大关于“大力推 进电子政务”要求，贯彻“以人为本”的科学发展观，方便事业单位和服务事业单位的重要 举措，是改进和创新管理方式，提高工作效率，加快职能转变的具体行动。 ( 二) 事业单位登记管理实践工作内容及认识偏差 事业单位登记管理工作的一条主线，概括起来讲，就是事业单位登记管理暂行条例 总则第一条提出的：“规范事业单位登记管理，保障事业单位的合法权益 一句话，就理解层 面看，应包括三方面内容： 第一方面是事业单位法人登记管理工作。事业单位法人登记管理工作，即登记管理机关 依照法定条件和程序，耐申请单位进行审查，对符合条件的予以核准登汜厂确认其法人资格 的行政行为。具体包括事业单位设立、变更和注销登记。在实施登记中，登记管理机关依法 对申请单位成立的合法性、业务范围、从事行业资质、独立承担民事责任能力等进行全面严 格的审查，是对其登记内容真实性、有效性和合法性的审查；只有经核准登记的事业单位， 力取得事业单位法人资格，才能依法以事业单位的身份丌展活动，其合法权益才受国家法律 内。蒙l 人。z 公共铃胖f | ! j ! i ( m p a ) ，他论文 的保护。从这个意义上来说，事业单位登记工作是对其法人主体资格的一种确认和备案。 第二方面是依法对事业单位进行监督管理。事业单位登记管理工作的第二块内容，是依 法对事业单位进行监督管理。长期以来，对事业单位登记管理工作的立足点有一个认识上的 偏差或误解，常常把登记工作作为工作的重点来抓，把自身的工作部门叫成“登记局”，省略 了“管理”二字，在工作上侧重于登记( 设立、变更、注销) 等具体事务，把登记率、年审 率的高低作为检验工作成效的主要标准。还有些认识偏差，事业单位设立不是登记管理机关 批的，登记管理机关只是事后的确认备案，同时，还有主管部门监督，就认为登记管理机关 - 的作用不大，责任也不重。事业单位一经登记完成后即束之高阁，登记管理机关未能对事业 单位的职责运行和遵纪守法的情况予以动态跟踪，从而使法人登记失去了本来的意义，登记 管理工作形同虚设。虽然事业单位的法人主体地位得以确认，但事业单位的许多深层次问题， 如事业单位的运行状况及发挥效果如何、是否偏离公益目标，是否违背设立宗旨等问题都没 有得到很好的关注。所以造成很多事业单位都认为，登记与不登记一个样，事业单位法人证 书( 以下简称证书) 没有用处，不登汜照样可以运作；年审与不年审没有什么区别，一 样不会影响到自己单位的业务开展；权益保护没有得到充分体现。产生这种现象，有事业单 位自身和主管部门认识不到位的原因，但是，根本原因更在于我们登记管理机关还没有把工 作的立足点找准找对。因此，我们要对工作的立足点进行调整，切实放在加强对事业单位的 监督管理上来。登汜只是一个手段，管理才是目的，通过年审等监督手段来对事业单位进行 动态管理，发现问题，及时提出意见，为决策提供依据。 第三方面是对事业单位绩效的综合分析及评估。登记管理工作的第三块内容，是对事业 单位有关数据进行综合分析、评估，发挥登记管理机关的参谋作用，这是在日常监督管理基 础上更深层次、也更为复杂的问题。登记只是一次性的行为，事业单位的活动却是经常的、 持续的，其各项登记事项也在不断的发生变化。当前我们强调加强对事业单位的动态管理， 并不是设置关卡来卡事业单位，而是为了在各个层面切实保障事业单位权益，从被动服务向 主动服务转变，规避和减少其在市场运作中的风险。一方面，我们登记管理机关发现事业单 一位的不规范行为后及时指出，让其纠正，以保障其合法权益，如督促事业单位在核定的宗旨 和业务范围内开展业务活动，登汜名称与公章保持一致，开办资金要与其业务范围相适应等； 另一方面，我们了解到事业单位工作中存在的困难后，积极主动地采取有针对性、实效性的 措施帮助其理顺关系、解决问题，如某些事业单位