（公共管理专业论文）中国水库大坝安全法规框架研究.pdf

摘要 人坝安全法规框架的建立，基于对大坝安全管理内容及管理过程的充分了解。本文介绍了 水库大坝安全管理的方法及内容，全面系统地阐述了大坝安全法规框架体系所涵盖的内容。通 过与国际惯例相比较，总结了水库人坝安全管理的必备内容、发展趋势以及可供中国大坝安全 管理借鉴的内容。 根据中国水库大坝安全的现状和特点，分析了安全管理中存在的主要问题，在详细阐述我 国现有水库太坝安全的有关法律、法规及大坝安全管理体制的基础上，针对法规框架中的不足 部分，提出了修改完善有关的法规、技术标准的建议，尤其对“水库大坝安全管理条例”的修 改提出了具体的建议意见，并对实施法律框架的机构设置以及监管机制，提出了加快业主制度 的建设、设立独立的大坝安全监管机构等建议。 关键词：水库人坝，安全管理，法规框架 a b s t r a c t d a ms a f e t yr e g u l a t o r yf r a m e w o r ki se s t a b l i s h e db a s e do nt h ek n o w l e d g eo f d a ms a f e t yp r o g r a m t h i s p a p e ri n t r o d u c e sp r o c e d u r e s ，m e t h o d sa n dc o n t e n t so fd a ms a f e t ym a n a g e m e n t i td e s c r i b e sb a s i c e l e m e n t sc o v e r e db yd a ms a f e t yr e g u l a t o r yf r a m e w o r k b yr e v i e wo ft h ei n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e s ，i t f i n d so u tt h en e c e s s a r ye l e m e n t s ，e m e r g e n c yt r e n d so nd a ms a f e t ym a n a g e m e n t ，w h i c hc a np r o v i d e r e f e r e n c e st oc h i n ad a ms a f e t yr e g u l a t o r yf m m e w o r k i td i s c u s s e st h ee x i s t i n gp r o b l e m si nc h i n ad a ms a f e t ym a n a g e m e ma c c o r d i n gt h ep r a c t i c e si nc h i n a l a w s ，r e g u l a t i o n sa n dt e c h n i c a ls t a n d a r d so nd a ms a f e t ya r er e v i e w e dt od i s c o v e rt h ea s p e c t s ，w h i c h n e e dt ob e i m p r o v e d i tm a k e sp r o p o s a l sf o rt h ei m p r o v e m e n to fc h i n e s el a w s ，r e g u l a t i o n sa n d s t a n d a r d s ，e s p e c i a l l yd e t a i l e ds u g g e s t i o n sf o ru p d a t i n g “r e g u l a t i o n sf o rd a ms a f e t ym a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n a lr e i n f o r c e m e n ti sa l s os u g g e s t e db ys p e e d i n gu pt h ee s t a b l i s h m e n to fd a mo w n e r s h i p s y s t e ma n ds e t t i n gu pa ni n d e p e n d e n td a ms a f e t yr e g u l a t o r ya g e n c yt oe n f o r c ed a ms a f e t yl a w sa n d r e g u l a t i o n s k e yw o r d s ：r e s e r v o i rd a m ，s a f e t ym a n a g e m e n t ，r e g u l a t o r yf r a m e w o r k l i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名时间：寸i 加【年胪牛同 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师签名 时间：年f f 肛以日 时间：乃彩年j 胪佃 早步 素记 施彩 中国农业人学硕上学位论文 第一章绪论 i i i i 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 中国有着2 5 0 0 多年的筑坝史，是人类筑坝历史最悠久的国家之一，也是当今世界拥有水库 数量最多的国家。特别是中华人民共和国成立以来，经过5 0 多年的艰苦努力，已建成各类水库 8 4 0 8 3 座 。其中大型水库( 库容1 亿m 3 以上) 4 2 0 座，中型水库( 库容1 0 0 0 万1 亿m 3 ) 2 7 4 4 座，小型水库( 库容1 0 万1 0 0 0 万m 3 ) 8 0 9 1 9 座。这些水库大坝在我国国民经济建设和 发展中，在减灾防灾中发挥了极其重要的作用，已成为调控水资源时空分布、优化水资源配置 的最重要的工程措臆之一，成为我国防洪保安_ t 程体系的重要组成部分和保证国民经济发展的 最重要的基础设施。然而，水库大坝在帮助人们抗御水旱灾害、并带来效益的同时，也存在着 极大的隐患：一日| 发生溃坝，后果都不堪设想，即使是小型水库的溃决，也将影响到成百上千 人的生命和国家财产的安全。根据水利部提供的数据，白一九五四年有垮坝统计资料以来至_ 二 o o 三年底，全国累计垮= i j l l 三千四百八十四座，年均垮坝近七十座。其中二十世纪七十年代水库 垮坝数量最多年均垮坝二百零四座；二十世纪九十年代以来垮坝数量最少，年均垮坝十八座， 其中二0 0 一年和二0 0 二年每年垮坝水库都为四座。溃坝事件给国家和人民生命财产造成了巨 大的损火，如1 9 9 3 年青海省沟后水库( 小型水库) 失事，造成约3 0 0 人死亡的惨重损失”， 随着我国经济社会的发展，水库垮坝带来的毁灭性灾害所造成的损失将越来越大。 水坝安全己成为公共安全问题，因此政府干预是必要的，干预的方式主要为制定加强人坝 安全管理的法律法规，其目的在于通过确保满意的设计、旖工、运行、维护、监测和紧急预案 等措施来减小水坝失事所带来的风险。 许多国家在多年前就制定了有关的法律法规，人坝安全保险制度也得到不断发展。中国虽 然筑坝史悠久，但有关的法规建设却较落后。1 9 7 8 年以前，我国基本上没有出台什么水库人坝 安全法规，1 9 7 8 年以后即改革开放以来，水库大坝安全法规建设得到了各级政府的普遍重视， 与此有关的法规建设取得了可喜的成就。然而，法规的建设与大坝安全管理的实际需要相比， 还存在很大的差距。一些过时的法规或需废弃或需修订和完善，必要的新的法规需要抓紧制订。 随着我国社会、经济的迅速发展以及“以人为本”执政理念的贯彻落实，党和政府及各级水 行政主管部门对水库大坝的安全越来越重视，对涉及公共安全的水库大坝安全也提出了更高的要 求，因此，开展对中国人坝安全法规框架的研究意义尤为重大。 1 。2 国内外大坝安全法规建设及研究现状 1 2 1 国外大坝安全法规建设及研究现状 世界各国政府及社会各界普遍对人曲! 安全法规建设予以高度重视。由于各国拥有水库大坝 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 的规模、数量和其影响有很大不同，各国国情也有别，因而在大坝安全立法、管理机构的设置 以及所采取的一些具体的措施等方面均存在着较大的差别。世界银行2 0 0 2 年统计的资料显示， 绝大部分国家都对大坝的安全制定了相应的条例或法令，并由政府有关部门负责，少数国家责 成业主负责，只有为数很少的几个小国尚无专门的法令“。当今世界上水电开发较快的建坝大 国都对大坝安全极为重视，有较为完善的人坝安全法规框架。如美国、加拿大、澳大利亚等国。 加拿大魁北克省的h y d r o - q u e b e c 作为世界上最大的大坝业主之，拥有5 6 5 座提坝，长期 以来为人坝的安全管理投入了强大的力量。h y d r o o u e b e c 的大坝安全传统可追溯到7 0 年代， 1 9 8 5 年起在该领域推行的一套安全法规一直严格地沿用到1 9 9 6 年。1 9 9 7 年初，经过与北美其 他大坝业主在大坝安全方面的充分讨论并对其法规和有关措旃进行全面的世界范围的研究之 后正式通过了补充的大坝安全法规，但其宗旨及核心部分仍然保持不变，即确保居民及环境 免受大坝及附属结构的运行所带来的消极影响。 在国际惯例中，将风险分析用于大坝安全管理己越来越成为首选，根据风险评价的结果， 凡被评价为不符合规范要求的大坝，或不准建设，或退役、或拆除、或进行全面的除险加固。 国外对大坝安全法律框架研究，较为全面的是世界银行于2 0 0 2 年开展了对2 2 个国家水坝 安全法律框架的研究，编写了水坝安全法律框架比较研究报告。该报告首先按国别分别阐述了 2 2 个国家的水坝安全法规框架，然后对这些法规框架进行了比较分析，得出在管理的法律形式、 水坝安全管理的机构设置、管理组织的权力和管理办法等四个方面的主要相似之处和不同点。 由丁i 作者的信息资源有限，对有关中国的大坝安全法律法规了解不多，报告中只用很小篇幅作 了简单的介绍。 1 2 2 中国的大坝安全法规建设及研究现状 我国水库大坝安全法规建设以1 9 7 8 年改革开放前后为界，分为两个阶段”。 】9 7 8 年以前，我国基本上没有出台什么水库大坝安全法规；在技术管理上，仅出版了“水 工建筑物观测工作手册”，用以指导包括水库大坝等水工建筑物的观测工作，还不是正式的技术 标准，在管理上主要体现为水行政主管部门的行政管理。 1 9 7 8 年以后即改革开放以来，水库大坝安全法规建设得到了各级政府的普遍重视，与此有 关的法规建设取得了可喜的成就，进入九十年代后，水库大坝安全法规建设得到了突飞猛进的 发展。国务院于1 9 9 1 年颁布了“大坝安全管理条例”，“中华人民共和国水法”，1 9 9 8 年全国人 民代表大会表决通过了“中华人民共和国防洪法”。 近十多年来。随着改革开放的进步深入，我国的社会、经济、政治等各方面发生了许多 变化，“人圳安全管理条例”及与其配套的一些法规已不符合时代发展的需要。因此，有必要进 行修订和完善，目前，水利部已着手开始进行有关的修制订j 二作。 十多年来，我国在水库大坝安全的法规建设方面取得了很大的成绩，但有关法律框架的研 究尚未引起相应的关注。2 0 0 3 年在中国举办的水库大坝管理国际研讨会上，王士军、王仁钟发 表了“我国水库大坝安全法规建设”的论文，该论文比较全面地介绍了中国大坝安全法规建设 的过样，分析了我国水库大坝的安全状况及法规的执行情况，得出我国现有的法规标准体系必 需在新形势下进行修订补充的结论。 2 中国农业大学硕十学位论文 第一章绪论 王正旭( 2 0 0 2 ) 在“英国的水库管理”一文中，介绍了英国颁布的“水库法”。于1 9 3 0 年 颁布的“水库法”是世界上第一部水库安全法，它适用于库容为2 2 5 0 0 m 3 以上的水库，为水库 的设计、施 、检查、改造或扩建以及终止使用建立了法律框架，对水库的兴建和运行实旖法 制管理。随着英国国内情况的变化，在t 9 7 5 年对原有法律作了扩展和改进，修订颁布了新的“水 库法”，新法赋予地方当局有水库注册、执法和应急处理的权力，对水库安全实行监察，有权对 水库的泄水和停用作出规定”。作者在介绍英国的水库安全立法过程、“水库法”的实施、水 库安全技术指南、水库安全面l 临的问题的基础上提出了我国人坝安全法规需要补充修订的建 议。 从现有文献来看，对我国水坝安全法律框架的研究主要围绕现有的法规标准进行，对实践 中提出的问题进行有关条款的补充修订，主要反映目前我国水坝管理的现状，缺乏与国际间的 比较，缺乏对水坝安全管理理论及管理机制的深入分析，没有考虑通过设立一个独立的大坝安 全监管机构来更有效地执行有关法律法规，也未考虑将国际上通用的、国内其他领域正在推广 的风险管理概念引入我国大坝安全管理上作中，所以有必要研究如何完善中国水坝安全法律框 架，提高水坝安全管理水平。 1 3 研究目标与内容 1 3 1 研究目标 在对我国现有水库大坝安全管理法规( 标准) 体系进行分析评价、与发达国家的法律框架 进行对比分析的基础上，研究提出完善我国水库火坝安全管理法律框架的建议，项目成果可供 中央政府及水行政主管部j 决箢参考。 1 , 3 2 研究内容 ( 1 ) 对大坝安全法律框架作较全面系统的阐述，包括人坝安全的概念、大坝安全管理的过 程及方法； ( 2 ) 整理分析美国等发达国家的人坝安全法律框架方面的资料，找出大坝安全管理的发展 趋势，总结出可供中国借鉴的方面； ( 3 ) 分析我国大坝安全法规框架的现状及法规的执行情况，提出完善我国大坝安全的法规 框架的初步建议。 中国农业 学坝士学位论文第一章绪论 工正旭( 2 0 0 2 ) 在“英国的水库管理”一史中，介绍了英国颁布的“水库沾”。丁- 1 9 3 0 年 颁布的“水库法”是雌界上第一部水库安全法，它适用于库容为2 2 5 0 0 m 3 以上的水库为水库 的设计、施工、检查、改造或扩建以及终止使用建立了法律框架，对水库的辫建和运行实施法 制管理，随着英国国内情况的变化。在1 9 7 5 年对原有法律作了扩展和改进，修订颁布了新的“水 库法”，新法赋予地方当局有水库注册、执法和应急处理的权力，对水库安全实行临察，有权对 水库的泄水平u 停用作出规定1 。作者在介绍英国的水库安全立法过程、“水库法”的实施、水 库安全技术指南、水库安全面临的问题的基础上，提出了我国火坝安全法规需要补充修订的建 议。 从现有文献来看，对我国水坝安全法律框架的研究主要围绕现有的法规标准进行，对实践 中提出的问题进行有关条款的补充修订，土要反映目前我国水坝管理的现状，缺乏与国际间的 比较，缺乏对水坝安全管理珲论及管理机制的深入分析，没有考虑通过设立一个独立的太坝安 全监管机构来更有效地执行自关法件法规，乜未考虑将国际上通用的、国内其他领域正在推广 的风险管理概念引入我国夫埋安全管理工作巾，所以有必要研究如何完善中国水坝安全法律框 架，提高水坝安全管理水平。 1 3 研究目标与内容 1 3 1 研究目标 在对我国现有水库人坝安全管理法规( 标准) 体系进行分析评价、与发达国家的法律框架 进行对比分析的基础h 研究提山完善我国水库大坝安全管理法律框架的建议，项目成果可供 中央政府及水行政主管部门决策参考。 1 3 2 研究内容 ( 1 ) 对大蚬安全法律框架作较全面系统的阐述，包括大坝安全的概念、大坝安全管理的过 程及方法： ( 2 ) 整理分析荚国等发达国家的大坝安全法律框架方砥的资料，找山大坝安全管理的发展 趋势，总结出可供中国借鉴的方面； ( 3 ) 分析我国大坝安全法规框架的现状及法规的执行情况，提出完善我国大坝安全的法规 框架的初步建议。 框架的初步建议。 中国农业大学硕士学位论文 第一章水库大坝安全法规框架分析 第二章水库大坝安全法规框架分析 2 1 大坝安全管理 2 1 1 大坝安全管理的概念 大坝，是指用丁发电、供水、灌溉、防洪、水产养殖等多种或综合功能的挡水建筑物，以 及与其配合运用的泄洪、输水和过船建筑物等设施。 安全，两谚云，安全就是无意外。 在传统观念中，大坝安全是指水坝建筑物及其附属结构物不失事，能安全运行。从以人为 本以及治水新思路的观点出发，人坝安全不仅指建筑物本身的安全运行，保证水库能安全蓄水 及排水，还要保证周边及下游人民生命及财产的安全，保证周边环境不受影响。 2 1 2 大坝安全管理的基本任务 ( 1 ) 保证水库安全运行，防止渍坝 ( 2 ) 充分发挥规划、没计等规定的防洪、灌溉、发电、供水、航运、养殖和改善环境等综 合效益； ( 3 ) 对工程进行维修养护，防止和减缓工程老化、水库淤积、自然和人为破坏，延长水库 使用年限。 2 1 3 大坝安全管理的内容 人坝安全管理是一个连续的过程，需要有严格的方法。并在各层次、各阶段( 设计、施工、 运行、维护、监测) 进行实施。 图2 1 反应了水库大坝的整个生命周期，从图中可以看出，除了设计及施工方面的要求外， 保证大坝安全的基本要素还包括： 大坝注册登记； 大坝潜在危害性分类； 运行： 维护： 监测； 紧急预案； 大坝安全复核； 修补及除险加固措施。 4 中国农业大学硕十学位论文 第二蕈水库大坝安全法规框架分析 i i i i 圈2 1 大坝生命周期图 大坝生命周期其各部分的含义概述如下： a ) 大坝注册登记 这是大坝安全工作的第一步，即编制所有火坝的基本资料及技术资料，咀建立大坝档案( 登 记) 。 b ) 人坝潜在危害性分类 人坝潜在危害性分类即人坝发生破坏时对f 游人民生命及财产造成的损失。这一分类非常 重要，因为它决定了根据大坝造成的风险为保证安全而要付出努力的程度。 c ) 运行 通常形式为准备一个运行手册，对在正常情况及紧急状况下的维护、运行制订计划及方案， 对设备操作等具体工作作全面而详尽的描述。 d ) 维护 研究并实施维护原则、维护程序，分清维护职责，以保证大坝、附属结构及泄洪建筑物保 5 中国农业大学硕士学位论文第二章水库大坝安全法烈框架分析 持在安全状况下正常运行。 e ) 监测 监测是大坝安全工作的一个基本部分，它包括大量的工作，如例行的安全检查、仪器的监 测、数据采集系统及数据处理系统。 f ) 紧急预警方案 这是一个正式文件，对大坝的紧急状态进行定义，并制订为了减小生命及财产损失和环境 破坏而应采取的行动方案。 曲大坝安全复核 大坝安全复核是指对大坝及其附属设施包括运行、维护、监测及预警方案定期进行全面分 析，以得出他# j 各个方面是否安全的结论。 h ) 修补及除险加固措施 根据安全检查或大坝安全复核而发现的缺陷应进行修补，以减小或消除不可接受的风险， 恢复良好性能。 2 1 4 大坝安全管理的措施 图2 ，2 大坝安全管理框圉 从图2 2 “1 可以看 n ，大坝安全管理的工程措施主要包括安全监测、制订应急预案、实施大 坝安全复核、探测人坝隐患以及进行除险加固。 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章水库大螟安全法规框架分析 2 2 大坝安全法规框架 2 2 1 大坝安全法规框架的概念 大坝安全法规框架是指为实施对水库大坝的安全管理，对需要拟订相应法规的总体的设想 ( 意见) ，作为制订有关法规的指导性文件。 2 2 2 制订大坝安全法律框架的目的 1 ) 保证人坝及其附属结构的安全； 2 ) 公共安全，尤其是水库周围及大坝下游和人民生命财产的安全。 2 2 3 大坝安全法律框架的目标 1 ) 明确业主负责人坝安全，管理者负责监督业主履行其职责； 2 ) 规定业主在运行、维护方面的责任，规定业主如何复核大坝的安全性； 3 ) 说明监管机构履行其职责的方式，包括如何进行捡查，有哪些权利对不履行职责的业 主或不安全运行的人坝进行处罚。 2 2 4 制订大坝安全法规框架的基本原则 大坝安全法规框架作为制定大坝安全具体法规的指导性文件，其“框架”的内容应涵盖确 保对大坝实施安全管理所需要的所有法律法规，并且随着国家社会、政治、盔济及文化的发展 变化，应不断对“框架”进行修改和完善。 2 2 5 大坝安全法规框架的内容 根据2 0 0 2 世行“水坝安全法律框架”比较研究报告的结果，大坝安全法规框架应包括管理 的形式，管理机构的敬置、监管机构的权力以及管理方案等四个方面1 。 2 2 5 1 管理的形式 法律框架文件应该清晰明白，并可被公众所获取。法律框架所采用的法律文什其形式可冈 各国的情况不同而有所不同。 根据世行对2 2 个国家的调研，多数国家的法律框架由个以上的法律文件组成。这些法律 文件中，曹要的一部应是由政府立法机构颁布的法令或法律。由于法令或法律文件的修改要经 立法机构批准，因此该文件应相对简要，仅包括法律框架的目标及般原则，如阿根廷、澳人 利e ( 新南威尔士州) 、加拿人( 魁北克省) 、法国、瑞士和美国( 联邦和部分州) ，其法律仅涉 及大坝安全。另一些国家和地区，如澳大利亚( 昆士兰州、维多利皿州) 、加拿火( b c 省、渥 太华省) 、新西兰、南非、英国等，其大坝安全只是一部综合性法律中的一个方面。 中国农业大学硕上学位论文 第二章水库大坝安全法规框架分析 无论采取哪种形式的法律文件，都应明确有关各方在大坝安全方面的职责，指定负责监管 大坝安全的机构以及负责处理溃坝紧急情况的机构。 另外，详细的管理方案麻包括在法定性文件( 如规范、条例、标准) 中，这样便于修订。 有些国家和地区，如加拿大( b c 省) 、法国、两班牙等，部有专门的大坝安全法规。美国的有 些州人坝安全是水和环境管理综合性法规中的内容之一。 法规还可用一些不具约束性的导则加以补充，如新西兰、美国华盛顿州等。 2 2 5 2 机构的设置 监管机构的设置应该强调以下方面： 1 ) 在法律框架中，应明确指定负责大坝安全的机构，并规定其权力和职责。由于这是法律 框架中不易改变的内容，因此应在法律或法令文件中予以说明。这一监管机构必须独立于决策 建坝的机构、业主及运行单位。 在澳人利亚( 新南威尔士州) 、加拿大( 阿尔伯塔省) 、法国等地方，有专门的大坝安全监 管机构。 有些地方，如芬兰、西班牙、南非等，大坝安全监管机构还承担更广泛的管理职能，如水 或环境管理等。其中，有些国家或地区，如加拿大( 安大略省) 、南非，其监管机构可得到人坝 安全顾问机构的支持。 2 ) 监管机构必须配备足够的人力和财力等瓷源以履行其职责。 在有些国家和地区，如加拿大、新西兰、挪威等，监管机构可以有权向大坝业主收取许可 证、运行许可年费，从而获得部分的运行费用。 而有些地方，如南非，国家的财政条例规定监管机构不能留用收取的费用，因此政府就有 责任通过正式渠道的预算拨款程序向监管机构提供资金。 2 2 5 3 监管机构的权力 监管机构的权力应包括： 1 ) 制订犬坝安全的规范、标准及导则 2 ) 对决定批准新建坝及发放已建坝运行许可证时有发言权。 也就是说，监管机构应能够对业主或运行单位的人坝安全方案进行审查，以确定其方案满 足有关人坝安全方面的要求；虽然监管机构不一定要有发放许可的最终决策权，但应有足够的 授权能保证对不符合大坝安全有关规定的申请人不发放许可。加拿大的部分省、南非、西班牙 等国家和地区，监管机构都在批准新建坝及发放水库运行许可证方面起到一定的作用。 能有发言权的一个办法就是获得水坝许可的前提条件是大坝安全方案要得到监管机构的批 准。 3 ) 监督其他部门对大坝实施检查的权力，如果因检查人员不合格或检查报告不合格，有权 拒绝提交的检查结果。 4 ) 监管机构认为有必要时，有权力自己实施检查。监管机构不仅需要这一权力来监督业主 中周农业大学硕士学位论文 第二章水库大坝安全法规框架分析 是否履行安全职责，而且需要这权力来处理业主不履行职责带来的后果。在澳人利的新南 威尔士州、加拿大的阿尔贝塔省、芬兰、法国等地方，监管机构能具有这一权力。这一权力可 用审批人坝业主或运行单位选择的安全检查单位。 5 ) 负责对所管辖的所有水库大坝进行注册登记 6 ) 负责向大坝业主及有关机构如受影响的社团、企业宣传有关大坝安全的问题，以及大坝 安全法规框架的发展。 7 ) 负责定期向上级主管部门及立法部门公开提交大坝安全方面的报告，并在人坝安全方面 为政府提出建议。 8 ) 大坝安全法规框架执法监督的权力。 这一权力包括在业主不履行职责时采取所有必要的措施，对违反规定的业主强制收取可观 的罚款，作出吊销或停止运行大坝的决定。为防l t 监管人员滥用职权，可就其决定向更高层次 的主管部门或法院进行申诉。例如，在英国，如果大坝业主对实施检查的工程师的建议有异议， 可自费向仲裁部门提出申诉。 监管机构有权实施罚款的国家或地区有澳大利( 昆士兰州) 、加拿大( 魁北克省) 、南非 及美国的一些州。还有些国家，如澳大利哑( 昆士兰州、新南威尔士州、维多利亚州) 、芬兰、 挪威等，允许对不执彳了规定的业主追究刑事责任。 2 2 5 4 大坝安全管理方案 1 ) 制订一个清晰并易于实施的标准，明确管辖范围。 比较普遍的做法是在法规框架中，按水库大坝的大小( 库容及坝高) 及潜在危害性确定管 辖范围。根据这一原则进行大坝分类的有阿根廷、加拿人、芬兰、法国等。 2 ) 明确大坝安全管理的工作范围 应该根据大坝生命周期各阶段所涉及的有关安全问题，清楚地陈述在设计、施t 、初次蓄 水、运行、改造及报废各阶段应重视的问题。 大坝的生命周期见图2 2 2 。在法规框架中涉及水库大坝生命周期各阶段安全问题的国家 有法国、西班牙、南非等地。 3 ) 明确规定业主对大坝安全负有主要责任，并对溃坝或失事造成的任何后果承担其责任。 对于“业主”的概念的定义，1 廿= 行关于大坝安全的业务政策4 3 7 条指山。“业主”可以是 “国家或地方政府、半国营企业、私营公司或联合体”，也可以是“不拥有该水库的运行单位”。 在“业主”是国家的情况下，进行监管的困难尤其明显，因为监管机构实际上是业主的一 部分。通常，解决这一问题的做法是在法规中要求国家雇佣外部独立的专家组实施定期的安全 检查，评估其安全状况及是否符合有关标准。 4 ) 制订“业主”应遵守执行的有关标准和规范。 监管机构有权力制订有关的安全法律、标准及导则。 5 ) 制订为“业主”从事大坝安全评估的专家资质标准，在一些重大的安全检奋中，进行安 全评估的人员必须是独立于“业主”之外的技术专家。 6 ) 规定业主或运行单位应将对人坝进行复核、检查及监测的结果定期向监管机构汇报。 9 中国农业大学硕士学位论文第一二章水库大坝安全法规框架分析 7 ) 规定业主或运行单位进行安全检查及复核的频率。 8 ) 规定业主或运行单位应对大坝运行的有关资料进行存档。 9 ) 要求所有水库大坝都有运行维护及监测手册，并保证有足够的资金从事运行、维护及监 测j 二作。 1 0 ) 规定业主或运行单位必须向监测机构交费，包括申请许可的费用及年费。新西兰，挪 威及美国的一部分州的监管机构具有收费的权力。 11 ) 要求每座水库人蛐 向监管机构及可能受溃坝影响的下游社团提供溃坝应急预案，监管 机构廊对业主编制应急预案提供指导。 2 2 5 5 大坝安全管理的发展趋势 水库大坝安全管理是一个动态的概念，随着科学技术的进步及对水库人坝安全技术的深入 探讨，以及社会、经济及环境的不断变化水库大坝安全管理技术也不断得到芨展。因此，了 解大坝安全管理的发展趋势，对于我们建立大坝安全法规框架具有重要的指导意义。 在机构设置方面，总体的趋势是由大坝业主负责水库大坝的安全监测和安全检查，监管机 构负责制定有关的标准和准则，并监督业主执行有关法律、法规、标准和准则。 在管理办法方面，趋势之是采用生命周期的概念米管理水库大坝；趋势之二是更加明显 重视大坝安全的社会及环境影响；另外，采用水库安全风险分析方法进行大坝安全管理也是一 个显著的趋势。风险分析的目的是分析出大坝安全问题所对应的优先顺序，从而找出最需要除 险加周的永库或部位。 2 2 5 6 大坝安全法规框架国际惯例中可供中国借鉴的内容 首先，水库丈坝安全法规的起草者在起草有关法律、法规及技术标准时，必须考虑三个方 面的内容： 第一，水库大坝安全管理不仅要考虑水库大坝及其附属结构物的安全，还要考虑公共安全， 特别是水库附近及下游的人民生命财产的安全。 第二，在制订有关的管理办法时应考虑对不同的大坝所有者提出不同的安全要求。如业主 是政府或业主是私营企业时应有所不同，因为政府是业主时会影响管理部rj 对其实施管理时的 独立性。 第二、起草人坝安全管理办法时。应参照风险标准作出安全方面的有关规定。 国际惯例中值得中国借鉴的内容还包括： 1 法律中应明确规定与水库大坝安全有关的各单位的责任和义务，明确负责水库大坝安全 的监督管理机构和负责处理紧急事务的机构； 2 法律中清楚地规定管理机构的权利和职责，并对其履行职责所需的人力、财力嚣资源加 以配锯； 3 实行水库运行许可证制度，使得业主在不执行有关规定的情况下不能运行水库； 4 建立业主负责制，明确水坝的业主对水坝安全负有主要责任，并可就失事造成的任何破 1 0 中国农业大学硕士学位论文第二章水库人埂安全法规框架j 析 坏追究其责任； 5 ，编制紧急预警方案； 6 ，采用风险分析法实箍对水库大坝的安全管理； 7 法规可以用一些不具约束性的导则加以补充。 中国农业大学硕士学位论文 第三章我国水库丈坝安全法规框架分析 i i i 第三章我国水库大坝安全法规框架分析 3 1 我国水库大坝安全的历史与现状 3 1 1 我国水库大坝安全历史 1 9 4 9 年新中国成立时，全国仅有大、中型水库2 3 座。目前我国已建各类水库8 4 0 0 0 多座， 其中大型水库( 库容l 亿立方米以上) 约4 0 0 座，中型水库( 库容1 千万至l 亿立方米) 2 7 0 0 多座，台计3 1 0 0 多座( 其中，主要为取得发电效益的1 l o 多座，由国家电力总公司管理) ，其 余8 0 0 0 0 多座为小型水库( 库容1 0 万至l o o o 万立方米) 。 这些水库绝大多数是在二十世纪五六十年代和七十年代两个历史时期建成的。由丁受当时 客观条件的限制，如经济实力和技术力量不够等，加之主观上缺乏定的科学性，未严格按基 本建设程序办事，边勘测、边设计、边施上，靠大搞群众运动建造的，因此留下了很多隐患。 还有，在国民经济调整时期，有些上程停建。形成半拉子工程，续建后，工程质量叉朱能保证。 总之，许多水库防洪标准低、1 程质量差、隐患多，成为病险水库。 这些病险水库不但影响其效益的发挥，而且还给f 游人民生命财产带来严重威胁，如果发 生溃坝则损臾更为惨重。溃坝除了与工程建设标准及质最有关外，还与安全管理有关。中国历 史上曾出现过两次溃坝高峰，一次是二十世纪五十年代末、六十年代初，主要是施工中的中、 小型水库溃坝：一次是七十年代，因社会动乱，管理不善而造成大批小型水库溃决。八十年代 开始，通过加强水库大坝安全管理和病险水库的除险加固，溃坝率则大大降低。 圈31 全国小( ”型水库年溃坝率 图3 1 是小( 1 ) 型水库自1 9 5 4 年一2 0 0 0 年的年溃决概率分布。 自八十年代末、特别是九十年代以后，由于建造水库大坝能注意依有关法规和一定的基本 1 2 建设程序办事，所以工程质量大都能得到保证，但少数小型水库仍属例外。 3 1 2 水库大坝安全现状 目前，从中央到地方，各级水行政主管部门对水库大坝安全工作越来越重视。无论在法规 建设、管理体系，还是在安全监测及人员培训等方面，都做了大量的工作，从而大大地提高了 我国水库大坝安全管理的水平。病险水库也在陆续得到除险加固，溃坝率由高峰期的千分之几 大幅度地减少到目前的万分之几；水库的综合效益也有了很大的提高。 但是，我们还必须清醒地意识到，我国在前述两个水利建设高潮中兴建的水库大坝已运 行了三四十年，有的将近半个世纪。即使是优质工程，也会逐渐老化。何况，不少水库本身就 先天不足，老化更为显著，运行过程中又缺少必要的养护，水库病险问题就更加突出。随着时 间的推移，新的病险水库又在不断产生。据不完全统计，目前我国水库大坝中病险水库所占比 例。大致是：大型水库约为4 2 0 5 ，中型水库约为4 1 0 5 ，小型水库约为3 6 0 5 。可见水库大坝的维护 及除险加固任务是相当艰巨的。 图3 2 水库病险状况 3 2 我国大坝安全法规框架 3 。2 1 法律 中国有许多法律和条例涉及到太坝安全问题。中华人民共和国水法是水库大坝安全管理 各项工作遵循的最高位法律，同中华人民共和国水法一同构成水库大坝安全管理法律体系 的主要法律还有中华人民共和国防洪法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和 国水土保持法、和中华人民共和国防震减灾法等。 中华人民共和国水法1 9 8 8 年1 月第一次颁布，2 0 0 2 年8 月修订”“。中华人民共和国 水法中与水库大坝安全管理有关的主要内容包括：水资源权属、水资源的管理和监督职责、 工程设施的批准和管理、水库安全监督等，其中： 第三条水资源权属( 国有、农村集体经济组织所有) 。 第无条水利基础设施纳入各级政府国民经济和社会发展计划。 中国农业大学硕士学位论文第三章我国水库大坝安全法剐框架分析 第十二条水资源的管理和监督职责。 第十九条水资源的管理和监督职责。 第四十一条( 水库) 工程设施的保护。 第四十二条县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是大 坝和堤防的安全，限期消除险情。水行政主管部门应当加强对永工程安全的监督管理。 第四十三条国家对水工程实施保护，要求划定工程管理和保护范围，在水工程保护范围 内禁止活动。 中华人民共和国防洪法自1 9 9 8 年1 月1 日起颁布施行”“。由于水库大坝是防洪工程 体系的重要组成部分，水库大坝的汛期调度运用、工程设施器材保护、防汛应急预案、病险水 库除险加固等应遵循中华人民共和国防洪法。 中华人民共和国防洪法中与水库管理相关的主要内容有：对汛期限制水位及蓄水库容 的规定，汛期水库调度方案的规定、洪涝灾害后实施修复的有关规定、以及国家设立水利建设 基金，用于防洪工程和水利工程的维护和建设的规定。 中华人民共和国防洪法第3 6 条规定，各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝 的定期检查和监督管理。对未达到设计洪水标准、抗震设防要求或者有严重质量缺陷的险坝， 大坝主管部f j 应当组织有关单位采取除险加固措施，限期消除危险或者重建，有关人民政府应 当优先安排所需资金。对可能出现垮坝的水库应当事先制定应急抢险和居民临时撤离方案。 中华人民共和国水污染防治法自1 9 8 4 年起施行，并于1 9 9 6 年5 月修订”“。 为了保证水库水质量和水质安全，特别对承担饮用水供水任务的水库，水库管理部门应协 同环境保护部门进行水库水污染监督管理。并合理高度维持水体自然净化能力；对在水库内设 置排污口、向水体排放污物、在水库最高水位线以下堆放储废弃物和污染物的管理，都应遵循 中华人民共和国水污染防治法。 中华人民共和国水土保持法于1 9 9 1 年6 月施行”。水库上游的水土保持t 作是水库 长期稳定运行的重要保障，水土保持法中对可能造成水土流失的生产建设、二十五度以上陡坡 地开垦种植、交通等工程建设的水保措施提出了要求。 中华人民拭和国防震减灾法于1 9 9 8 年3 月施行。掣。防震减灾法中的主要相芙内容包 括：工程建设必须达到抗震设防要求，水库属于可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行 地震安全性评价，按照国家颁布的地震动参数区划图和可能发生严重次生灾害的建筑物如一定 级别的水库工程，应当按国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必耍的抗震加固措施，这是 水库大坝安全鉴定中的抗震安全性评价和病险水库除险加固中必要的抗震措施建设的法律依 据。 3 2 2 法规、标准等 国务院于1 9 9 1 年3 月2 2 日颁布了水库大坝安全管理条例3 ，该条例是依据中 华人民共和国水法制定的，属国务院行政法规，是直接和具体规范水库大坝安全管理t 作的 根本大法。 水库火坝安全管理条例共六章三十四条。主要内容涉及大坝建设、大坝管理、险坝处 1 4 中国农业大学硕士学位论文 第三章我国水库大坝安全法规框架分析 理。作为我国第一部水库大坝方面的法规，条例的实旌，对规范大坝建设管理、保护水库安 全运行、促进t 程法制化、规范化等方面发挥了重要作用。 在条例中，大坝安全管理机构的设置为： 第三条国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门对全国的大坝安全实施监督。县 级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门对本行政区域内的大坝安全实旖监督。 对大坝安全管理机构的权力包括： 第二十二条大坝主管部门应当建立大坝定期安全检查、鉴定制度。 汛前、汛后，以及暴风、暴雨、特大洪水或者强烈地震发生后，大坝主管部门应当组织对 其所管辖的大坝的安全进行检查。 第二十三条大坝主管部门对其所管辖的大坝应当按期注册登记，建立技术档案。大坝注 册登记办法由国务院水行政主管部门会同有关主管部f 1 5 , 1 定。 大坝安全管理的方案包括； 第十九条大坝管理单位必须按照有关技术标准，对大坝进行安全监测和检查：对监测资 料应当及时整理分析，随时掌握大坝运行状况。发现异常现象和不安全因素时，丈坝管理单位 应当立即报告大坝主管部门，及时采取措施。 在“大坝安全管理条例”实施后，水利部发布了为其配套的一系，4 法规和技术标准。 在水库人坝运行管理方面，为合理科学地进行综合利用水库调度运用，保证水库防洪安全， 充分发挥水库的综合效益，根据水法制定了综合利用水库调度通则( 水管 1 9 9 3 1 6 1 号) ， 该“通则”于1 9 9 3 年1 2 月发布。内容有管理单位职责、检查观测、养护修理、调度运用、科 学实验和技术革新、经营管理、安全保卫等。 为完善大坝安全鉴定制度，保证大坝安全运行，根据水库大坝安全管理条例的规定， 制定了水库大坝安全鉴定办法( 永管 1 9 9 5 8 6 号) ，于1 9 9 5 年3 月2 0 日发布施行，2 0 0 3 年8 月在完成修订后发实施。该办法建立了大坝安全鉴定制度，是水库安全管理和病险加固方 面的重要规章之一。该办法是掌握太坝安全状况，指导水库大坝安全运行，据以对大坝安全进 行分类的基本规章，主要内容涉及鉴定的组织和程序、鉴定工作内容、鉴定成果等。 在水库大坝安全鉴定办法发布之后，为做好大坝安全鉴定工作。规范其技术工作的内 容、方法及标准( 准则) ，保证大坝安全鉴定的质量，根据办法制定了水库大坝安全评价 导对( s l2 5 8 2 0 0 0 ) ，该“导刘”于2 0 0 0 年i z 月2 9 日发布。 “导则”是指导和规范水库大坝安全鉴定工作的一个重要技术标准，为水库人坝安全分类、 病险水库除险加固等：l ：作提供指导作用。 为掌握水库大坝的安全状况，加强水库大坝的安全管理和监督，根据水库大坝安全管理 条例制定了水库大坝注册登记办法( 水管 1 9 9 5 2 9 0 号) ，该“办法”于1 9 9 5 年1 2 月2 8 日发布施行。根据这一办法，我国建立了水库大坝注册登记制度。“办法”内容包括注册原则、 注册程序、注册管理等。 由于该“办法”制订得较早，内容较为简单， 1 9 9 4 年2 月2 4 日发布了与水库调度运用密切相关的水文自动测报系统规范( s l6 1 9 4 ) 。 为了加强水库洪水调度管理工作，促进水库科学合理地进行洪水调度，保证水库工程及上 下游的防洪安全，丁- 1 9 9 9 年1 月1 目叉发布和实施了水库洪水调度考评规定( s l2 2 4 9 8 ) 。 1s 中国农业大学硕士学位论文第三章我国水库大坝安全法规框架分析 与此同时，为规范我国大坝的养护修理工作，保障工程安全运行，又相继制定了土石坝 养护修理规程( s l2 1 0 - 9 8 ) 和混凝土坝养护修理规程( s l2 3 0 9 8 ) ，并于1 9 9 8 年1 2 月发 布实施。 在大坝安全监测方面，为加强我国土石坝安全监测技术工作，保障工程安全运行，根据条 例的要求，制定了土石坝安全监测技术规范( s l6 0 - 9 4 ) ，并于1 9 9 4 年8 月2 7 日发布。 1 9 9 6 年8 月2 6 日又发布了与其配套的土石坝安全监测资料整编规程( s l1 6 9 9 6 ) 。 水库降等使用及报废办法于2 0 0 4 年发布实施。 至今我国水库大坝的安全管理的法规框架已初具规模。目前正在编制的法规和技术标准有， 水库降等使用及报废标准( 已完成初稿) 、病险水库除险加固管理办法( 己完成讨论稿) 、 安全监测仪器检验测试规程、大坝安全监测仪器安装与管理标准以及制定专门针对小型 水库大坝安全管理的办法等，水库大坝安全管理条例也已被列入修订计訇j 。 3 2 3 大坝安全管理体制 中国的水库管理实行从中央到地方分级负责的管理体制。 ( 1 )水利都 会同有关主管部门，行使全国水库大坝安全管理的行政管理职能，对水痒犬坝安全实施盟 督。负责拟定有关水库管理的法律、法规、规章及技术标准并监督实施；负责监督检查全国水 库大坝的管理养护和安全运行。 ( 2 ) 县级以上地方人民政府承行政主管部门 会同有关主管部门行使本行政区域内水库大坝安全管理的行政管理职能，对水库大坝安 全实施监督。 ( 3 ) 国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的七个流域管理机构 长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会