（公共管理专业论文）农地转型中的农民权益保障——以昆山为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方夕 ，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：尘盟 目期： 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：蟑导师签名雄 l 同期：业 中文摘要 农民视土地为生命的源泉，辛勤耕耘、精心呵护。土地及其收益，是农民最重要、 最大的权益，是农民的根本权益所在。维护农民韵土地权益就是维护农民的根本利益， 侵害农民的土地权益就是侵害农民的根本利益。然而，随着我国社会经济的持续发展， 现行的土地制度已经不能很好地适应这一发展变化，制度自身的缺陷与弊端渐渐暴 露，土地违法行为时有发生，严重威胁着农民的合法土地权益甚至农村的社会稳定。 本文从现有土地青4 度相关政策框架入手，深刻剖析了政府、集团、集体、农民等 不同利益主体之间的关系，并以昆山农地转型的实证数据作了进一步论证。接着，分 析了农民权益缺损的现状和问题，揭示了其权益受损的深层原因。在对国内农地制度 与政策创新模式的介绍中，重点分析了昆山集体土地流转模式的经验和隐忧，并介绍 了当地政府保护农民权益所采取的一系列措施及国外政府在这方面较好的做法。通过 对国内外农民权益保障既有解决方案的系统分析，提出农民自身维权、进行法律改革 和政府加强行政管理三种可行途径来保护农民权益。本文认为，转型期农民权益保障 问题是个涉及到多方利益主体、颇为复杂的难题。政府应在法律改革的基础之上，对 自身角色进行重新定位，采用多种制度和多种渠道来保障农民权益。包括：规范和完 善土地承包经营权流转、改革地方税费制度、建立土地监督管理机制、设立专门法律 援助机构、制定农民权益长期保障规划等。 关键词：农地转型、农民权益、保障 中图分类号：d 0 3 5 a b s t r a c t t h ep e a s a n t sw o r kh a r da n dp a i n s t a k i n g l yp r o t e c tt h el a n dm e yh a v e o w n e da st h es o u r c eo fl i v i n g t h e r e f o r e ，l a n da n dt h eb e n e f i t sf r o mi ta r et h e p r i m a r i l yb a s i cr i g h t sa n di n t e r e s t s t h ep e a s a n t s f u n d a m e n t a li n t e r e s t sc a nb e p r o t e c t e di f t h e i rr i g h t sa n di n t e r e s t so nl a n da r ed e f e n d e d i f a n yh a r mi sd o n e t ot h a t ，t h e i rf u n d a m e n t a li n t e r e s t sa r e t r a n s g r e s s e d h o w e v e r , a l o n gw i t l lt h ec o n t i n u o u sa n dq u i c kd e v e l o p m e n to fc h i n e s e e c o n o m y , t h ec u r r e n tl a n ds y s t e mh a sn o ta d a p t e dw e l lt ot h i sd e v e l o p m e n t a n dv a r i e t y , t h e d i s a d v a n t a g ea n db l e m i s h o ft h i ss y s t e mi t s e l f e x p o s e g r a d u a l l y , l a n di l l e g a lb e h a v i o rb e c o m e sv e r ys e r i o u s l y , a n dh a sb e e na t h r e a t e nt op e a s a n t sl e g a lr i g h t s ，a n de v e nt ot h es o c i a ls t a b l i l t y t h et h e s i ss t a r t sw i t hc u r r e n tr e l a t e dp o l i c yf r a m eo fr u r a ll a n d ，a n a l y z e d p r o f o u n d l yt h er e l a t i o n s h i pa m o n gt h ef o u rd i f f e r e n ta s p e c t so fg o v e m m e n t , g r o u p ，v i l l a g ec o l l e c t i o na n dp e r s o n a lp e a s a n t s a st h ek u n s h a ni n t h e a g r i c u l t u r a lr e s t r u c t u r i n ga ne x a m p l e ，t h r o u g he m p i r i c a ld a t at ob ep r o v i d e d f o rf u r t h e rp r o o f ，t h e n ，t h ep a p e ri l l u s t r a t e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m o fp e a s a n t s r u r a lr i g h t sa n dr e v e a l e dt h ed e e pr e a s o no fi t t h r o u g ht h e d o m e s t i ca g r i c u l t u r a ls y s t e ma n dp o l i c yi n n o v a t i o nm o d e l ，t h ep a p e rf o c u s e d o nk u n s h a nc o l l e c t i v el a n dt r a n s f e r se x p e r i e n c ea n dw o r r i e s ，i n t r o d u c e dt h e l o c a lg o v e r n m e n tt a k e nas e r i e so fm e a s u r e st op r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t s o fp e a s a n t sa n d f o r e i g ng o v e r n m e n t si n t h i sr e g a r dc a nb ed o n e i nt h e p r o t e c t i o no ft h er i g h t sa n di n t e r e s t so fp e a s a n t sa th o m ea n da b r o a db o t h a n a l y s i ss o l u t i o n ，p r o p o s e dt h r e ep o s s i b l ew a y s ：p e a s a n t sp e r s o n a l ，c h a n g e si n t h el a wm e a n sa n dt h ew a yt h ea d m i n i s t r a t i o nm e a n st op r o t e c tt h er i g h t sa n d 2 i n t e r e s t so fp e a s a n t s t h i sp a p e rt h a tt h et r a n s i t i o np e r i o dt op r o t e c tt h er i g h t s a n di n t e r e s t so fp e a s a n t si st h ep r o b l e mr e l a t e st om u l t i i n t e r e s tg r o u p s ，a n d r a t h e rc o m p l i c a t e dp r o b l e m t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc h a n g et h el a wo nt h e b a s i so fi t so w nr o l ef o rp o s i t i o n i n gu s i n gm u l t i p l es y s t e m sa n dm u l t i p l e c h a n n e l st op r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fp e a s a n t s ，w h i c hi n c l u d e d s t a n d a r d i z ea n di m p r o v et h ec o n t r a c t e dl a n dm a n a g e m e n tr i g h t st r a n s f e r , t h e r e f o r mo ft h em e a lt a xs y s t e m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fal a n dm a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，s e tu pas p e c i a ll e g a la i di n s t i t u t i o n s ，l o n g - t e r mp r o t e c t i o no ft h e r i g h t sa n di n t e r e s t so f p e a s a n t sp l a r m i n g e t c k e y w o r d s ：r e s t r u c t u r i n g o f r u r a ll a n d ；p e a s a n t s f i g h t sa n di n t e r e s t s ； g u r a n t e e ； c l cn u m b e r ：d 0 3 5 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为例 1 、问题的提出和选题的意义 导论 长久以来，西方学术界一直以“p e a s a a a 3 , ”( 传统农民) 而不是以“f a r m e r ”( 职 业农民) 称呼中国农民，“p e a s a n t r y ”( 传统农民) 的称谓从根本上反映了中国社会中 农民群体的身份和权利受到限制、束缚甚至被剥夺的现实状况。中国是一个农业大国， 也是一个农业弱国。农民群体在政策支持上处于非常重要的位置，然而不可否认的是， 相对于其他从业者，农民在经济等诸多方面存在天然弱势。农民是以土地为主要资源， 求得生存和发展的人群。中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。 虽然土地已不是部分农民唯一的生产资料，但是，对多数农民来说，在今后相当长时 期内，仍然是农民生存的最终保障。 土地是“三农”问题中最基础的物质要素，研究“三农”问题首先应从研究农村 土地特别是土地利益关系入手，事实上改革开放二十多年来围绕“三农”问题的大多 数的竞争、纠纷和冲突，几乎都是围绕农村土地利益而展开。“三农”问题处理得较 好的时期也都是农民土地权益保障较好的时期，反之亦然。比如八十年代初期的家庭 联产承包责任制对于保护农民权益，激发农民生产积极性，提高生产力起到很大的促 进作用。 2 0 0 2 年8 月颁布并于2 0 0 3 年3 月开始实施的农村土地承包法为稳定农村土 地承包关系、并在此基础上赋予农民长期而有效的保障，也起到了重要作用。但也必 须承认。农村集体经济组织对土地的所有权与国家对城市的土地所有权很不相同，其 占有、使用、收益、处分等权能受限，加之国家公共权力未能得到有效约束，许多相 关配套法律法规尚不完善，因此，农民的土地财产权益面临着多方面的侵害。 不仅如此，在工业化、城市化推进的过程中，还普遍存在着圈占农民集体土地过 多、农转非土地征收费过低、给农民补偿过少、侵害农民权益过分的状况。农民土地 权益受侵犯的严重性已经超过了农民负担问题。类似于“g d p 综合症”，各地都利用 所谓“土地优惠政策”竞相招商引资，在农用地转为非农地的过程中，农民土地权益 遭到了损害。问题的严重性在于这一行为的主体是各级政府，根子又在现行土地制度 存在的缺陷，后果是形成失地农民弱势群体，直接影响社会安定和全面小康的实现。 因而，在工业化、城镇化日益发展的过程中，农民集体土地所有权、农户土地承包经 营权、土地收益和部分处置权等得不到切实保障，从而不但影响了农民收入的稳定增 长，而且弱化了农村土地产权的激励功能，不利于农村土地资源的合理利用和农业的 4 复旦大学m p a 学位论文 农她转型中的农民权益保障一以昆山为倒 可持续发展，上述状况已经造成比较严重的经济和社会问题，需要认真加以研究，采 取措施，予以有效遏制。 在现代化进程中对农业资源和农民合法的土地权益进行有效保护，是世界各国都 面临过或正在面临的重大制度问题。中国亦不例外。但我国的现代化进程中，城市和 农村两大经济系统却被人为地割裂开来，长期靠过度剥夺“三农”来发展工业和城市 经济，农民因而一直生活于体制之外，其权益得不到应有的保障，他们不能像城市公 民那样平等地享受到特定的公共政策和制度安排的好处，以至于很多学者认为中国的 权利和人权结构是一种二元结构1 。这种状况是“三农”问题长期存在且迟滞我国现 代化进程的重要根源。当前，党中央明确把解决好“三农”问题列为全党工作的重中 之重，并把社会更加和谐作为全面建设小康社会的目标之一，进而把构建和谐社会作 为提高党的执政能力建设的重要内容。农民占我国人口的绝大多数，没有农民的小康， 就没有全国人民的小康：没有农村的现代化，就没有整个国家的现代化；没有农民的 和谐生活，就没有全社会的生活和谐。因此，在解决“三农”问题中，一个很重要的 方面就是要保护农民的各项正当合法的权益2 。 目前，我国农民的土地维权在发达地区、欠发达地区韵表现有所不同，发达地区 ( 主要是东部及城郊) 较多纠纷是对政府征用农民土地，以及农村集体土地、厂房( 包 括商铺) 出租的合法性等这类问题，而欠发达地区则主要是由于对农民集体内部土地 承包的调整，如人员出生、死亡、婚嫁、迁出迁入产生承包土地的调整，土地承包经 营权的变更，以及调整周期、集体留用地等等引发的纠纷。农民的自身维权主要采取 两种方式，一是通过个体维权的形式来抗争，二是通过建立各种农民组织，借助社会 外力等来实现。 本文以昆山农地转型中农民权益作为个案，探讨我国农地转型过程中的农民权益 及其保障途径，尽管可能有人认为，我们不能以发达地区或城郊农村的土地问题来取 代中国绝大部分农民所在农村的土地问题，不能以发达地区或城郊农村来替代一般意 义上的中国农村，因为，中国中西部农村，当前根本不存在土地被征及由此引起的纠 纷问题。中国农村真正的土地问题，并不是发达地区农村的土地问题，而是占据中国 农民人口最多数、不能够获得因城市化和工业化而增值好处的中部地区的土地问题3 。 但是，反过来说，发达地区的今天可能就是欠发达地区的明天，未来中国的大多数内 1 徐显明、齐延平论中国人权制度建设的五大主题【a 】见徐显明主编：人权研究第二卷f h q 济南：山东人民出 版社，2 0 0 2 ：1 6 1 1 7 6 2 党的十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，要完善农村土地制度， 保障农民台法权益。 3 贺雪峰农民维权的变化? 【e b o l 三农中国同，2 0 0 5 - 0 1 - 2 1 复旦大学m p a 学位论文农地转型中的农民权益保i 鼻一以昆山为倒 陆农村都将遇到现有城郊农村中心问题，因此，对昆山等发达地区农地转型中农民权 益的研究具有前瞻性的代表意义。更何况，如果说发达地区财政实力雄厚，农民权益 都得不到切实保障，不发达地区农民的权益或许更难以保障，因此，应该将上述两种 现象视为同一整体现象的不同表现，把农民土地权益作为整体来对待，归根结底，两 者均牵涉到土地制度和公民待遇这些全国农民利益的核心问题。因而，即便研究的是 东部发达地区在农地转型过程中的农民权益，也不能简单地说是将小部分人的利益扩 大而忽视了大多数人的利益。另外，在写作过程中，本文也力求拓宽视野，通过各种 方法超越这一途径可能具有的局限，例如，失地农民主要产生在发达地区，为失地农 民建立社会保障是维护权益的主要内容，由此也可延伸到如何为所有农民建立统一的 社会保障的讨论及研究。尽管由于水平所限，本文可能无法做到对于中西部城市化具 有借鉴意义，但通过对于现象的描述并结合理论的剖析，试图提供一些有益的材料或 启示。 2 、国内已有文献综述 目前，学术界围绕现代化进程与农民土地权益保护的关系及如何保障农民的土地 权益，进行了理论上的研究和实践上的探讨。许多学者从我国现代化进程与农民土地 权益保护的关系方面来说明保障农民土地权益的重要性。牛若峰( 2 0 0 4 ) 认为，中国 现代化进程中的农民问题有两大主题，其一，土地是永恒的主题，其二，劳动力转移 是在新形势下产生的新问题。严瑞珍( 2 0 0 5 ) 指出，中国现代化进程总是伴随着农业 资源( 尤其是土地资源) 、农业积累、农业劳动力向二、三产业和城镇大量转移来实 现的。农业资源转移过程，也是农业现代化实现的过程，但在这个过程中又必须保护 农业资源和农民土地权益。由于我国就业形式日趋严重，农业劳动力转移受到城市就 业压力的阻力，因此土地就成为农民赖以立身之本，“土地权益保护”问题显得更为 突出。徐小青( 2 0 0 4 ) 指出，在现代化进程中，农民土地权益受侵犯问题的严重性已 超过了农民负担问题，目前的开发区土地利用中有相当一部土地是违法的，造成失地 失业农民增加的趋势。 另外，学术界对于如何保障农民的土地权益也提出了许多不同的政策建议，归结 起来，主要观点有： ( 1 ) “进一步完善土地产权制度，确保农民土地权益”( 朱林兴，2 0 0 1 ；谭术魁， 2 0 0 1 ；曾业松，2 0 0 4 ) ，周其仁( 2 0 0 1 ) 从产权经济学的角度出发，认为应制定新的 法律来保障农村集体土地的产权制度，切实维护农民的各项合法权益。( 王小映，2 0 0 3 ) 6 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 认为应贯彻落实农村土地承包法，制定和完善相关配套实旌细则和地方性实施办 法，切实保护农民的土地承包经营权。 ( 2 ) 改革现行征地制度，保障失地农民的合法权益4 。吴兴国( 2 0 0 3 ) 、王明祥( 2 0 0 3 ) 等学者从农地征用制度角度建议通过界定公共用地范围，合理确定征地补偿标准，规 范征地程序等措施保护5 。孔祥智、王志强( 2 0 0 4 ) 、卢丽华( 2 0 0 0 ) 认为，根据国外 的征地补偿内容来看，土地及其附着物的补偿应以市场价格为基准，并补偿被征用者 的工作损失、征地活动引起的残留地损失和相邻土地损害等。唐钧、张时飞从维持失 地农民失地前生活水准出发，提出“维持生计”理论，认为我国目前的征地补偿内容 只局限于对土地及其附着物补偿，对失地农民的安置补偿等，补偿范围过窄，补偿标 准过低。朱明芬( 2 0 0 3 ) 、朱林兴( 2 0 0 2 ) 等学者认为，应导入市场机制，合理确定 我国征地补偿标准，同时增加征地补偿内容，如征地活动引起的外部不经济补偿等“ ( 3 ) 鲍海君、吴次芳( 2 0 0 2 ) 、姜长云( 2 0 0 2 ) 等学者从社会保障角度出发，认为 各级政府应建立合理的失地农民社会保障制度来保护失地农民的合法权益，并加强对 社保基金的运营和监管3 。陈凌( 2 0 0 2 ) 等学者从失地农民的就业角度进行探讨，认 为应提高农转非人员素质，发展农村中小企业来促进农村劳动力就业，保障失地农民 的整体收入不因土地的失去而降低。 ( 4 ) 加快农民合作经济组织发展是依法保护农民土地财产权利的客观要求( 阮文 彪，2 0 0 4 ) 。 ( 5 ) 制定颁布集体建设用地流转管理法规，开通城乡建设用地市场，保障农民不 动产权益的充分实现( 王小映，2 0 0 3 ) 以上各种观点，从产权帛0 度、征地制度、社会保障、就业、组织化维权及制度创 新等不同角度和方面对于城市化进程中的农民权益保障作了研究，但由于农地转型中 涉及到农民权益的面极广，因而以上研究都没有且无法做到全方位。 4 不少学者提出了征地制度改革应充分考虑市场经济和征地对失地农民生产、生活方式的深刻影响，提出按照“土 地换社保”的思路和“以民为奉”的政策思想，确立“就业优先”的政策目标，以被征地所承载农民安置的实际 社会成本为依据，制定征地补偿标准，制定适合失地农民特点的就业政策和社会保障制度，建立失地农民分享工 业化、城镇化和现代化成果的内在机制，保护农民的合法权益，妥善解决失地农民的长远生计和发展致富问题。 5 吴兴国检视我国农地征用法律制度一兼论民法草案5 7 条的修改m 行政与法，2 0 0 3 ( 1 0 ) ：1 2 7 - 1 2 9 朱明芬浙江失地农民利益保障现状调查及对策f j 】中国农村经济，2 0 0 3 ( 3 ) ：6 5 - 7 0 7 朱林兴要维护城市化进程中农民的权益川理论前沿，2 0 0 2 ( 7 ) ：4 4 4 5 鲍海君，吴次芳论失地农民社会保障体系建设【j 】管理世界，2 0 0 2 ( 1 0 ) ：3 7 4 2 7 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 3 、研究思路和方法 本文旨在研究农地转型中农民群体的生存利益和发展空间问题，探讨农地转型中 如何有效保护和有效实现农民应享有的权利，政府如何在大规模征用农地中对农民进 行补偿，以何种标准进行补偿和实现保障。本文就是从为何保障，保障什么，如何保 障这样一个思路下展开论述的。 现行的农村土地制度瓶颈在于：一是无法及时提供与日益加快的市场化、城市化、 工业化相适应的土地，二是农业相关的利益主体为数甚多，利益诉求多边化、多元化、 对立化。利益主体在利益驱使下，不惜破坏制度供应，甚至联合起来形成利益集团， 践踏农民权益。我国农地制度的变革处在进退两难的困境，面i 临着理论和实践上的双 重挑战与双重任务。一方面，既要扩展城市吸引投资，又要保护频频告急的耕地；一 方面，既要完成国家汲取，又要保护农民利益和种粮积极性等等。近年来，中央政府 频频颁布相关法规和文件，并多次强调要切实保障农民权益，但收效甚微。因此，尽 管一直存在着制度上的不完善( 实际上，产权经济学的表述是这样的，完善的制度只 是一种理想状态) ，我国土地市场的问题本质在于单个农户与利益集团不平等博弈问 题。农村的土地问题实际上是利益问题，是财政、金融、税收等宏观政策交互作用的 结果。 既然中国的经济体制改革方向是建立完全的市场经济体制，那么农地转型的远景 目标也应该符合市场经济的要求。其长远目标应该是：交易成本、监督成本、社会稳 定成本最低，农地配置效益最高，两要达到此目标，必须通过农地产权多元化，征地 制度规范化、土地交易市场化、农民社会保障制度化来实现。并提出了通过农民自身 维权、法律改革和政府加强行政管理三种可行途径来保护农民权益。 本文认为，转型期农民权益保障问题是个涉及到多方利益主体、颇为复杂的难题， 政府应在法律改革的基础之上，对自身角色进行重新定位，采用多种制度和多种渠道 来保障农民权益。包括：规范和完善土地承包经营权流转、建立土地监督管理机制、 改革地方税费制度、设立专门法律援助机构，制定农民权益长期保障规划等一系列措 施。但由于本文以昆山农地转型为对象，因而带有一定的局限性。 在研究方法上，本文以昆山农地转型为个案，以农地产权和农民利益关系为主线， 以最大限度提高农民收入，确保农地资源可持续发展为目的，借鉴西方经济学理论， 采用宏观与微观分析相结合的方法，分析我国现行农民生存与发展面临的困境，并从 实际出发，探索了保障农民权益的可行途径和适合市场化规律的农地模式。为了获取 实证材料，本人走访了昆山多个政府部门，与相关责任人进行了访谈，获镘了第一手 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 资料，通过互联网、报纸文章等媒体查阅和收集了大量信息资料，对昆山近十年来的 发展作了总体上的把握并加以整合。同时，把我国农地转型中农民权益保障与发达国 家或地区进行比较，在比较中寻找差距，借鉴经验。 4 、结构安排 在整体构架上，本文侧重于从农地转型与农民利益的关系角度进行研究，分析农 业土地功能与农民生存保障相关的问题，联系昆山地区在农地转型方面的实际，分析 农地大量非农化的形成机制，政府在突破现有政策，试行集体土地流转方面的经验和 隐忧，以及改善农地流转的机制后面临农民生存环境约束等等。鉴于上述总体构思和 研究定位，除导言外，本文的研究主体分为以下四章： 第一章“农地转型中的利益格局分析”。首先对现有农地制度中有关土地流转和 征用的规定进行了阐述。接着，对农地转型过程中的利益格局进行了描述，通过对农 地转型中的政府、集团、集体与农户之间的利益安排与相互关系的分析，揭示了现有 制度下的利益格局状况。并以昆山为例，通过实证数据和资料分析了昆山农地转型中 的利益格局。 第二章“农地转型中农民权益缺损的现状和原因”，首先，对农地转型中农民权 益的内涵进行了界定，接着，分析了农地转型中的农民权益缺失问题，最后，揭示了 权益缺损背后的深层次原因。 第三章首先，围绕如何通过农地( 制度) 创新保障农民权益的问题，综述了全 国各地的农地创新状况，指出我国已有的农地制度创新对于农民权益保障的作用及现 有制度对于农地创新的一些约束，重点分析了昆山集体土地流转模式在突破现有政策 方面的经验和隐忧。接着，介绍了农地规模转型中昆山政府是如何保护农民权益的。 最后，简要介绍了国外政府如何在土地转型中保护农民权益，通过对国外经验的比较， 分析对于中国的借鉴意义。 基于前面三章对于我国农民权益现状、问题以及中外的既有解决方案的系统分 析，探讨了农地转型中权益保障的可行途径。笔者认为，转型期中国农民权益保障问 题是个极为重要且颇为复杂的难题，这个问题的解决必然是一个系统工程，需要采取 多种制度和多种渠道。第一节，借助全国各地的一些实例，列举了农民自我维权方式， 并重点分析了农民通过组织加强维权力量这一方式，第二节，通过改革现有法律，如 土地管理法这一途径保障农民权益，第三节，在对政府如何保护农民权益上，提 出要在政府角色重新定位的基础上，采用规范和完善土地承包经营权流转机制、建立 9 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 土地监督管理机制、改革地方税费制度、设立专门法律援助机构，制定农民权益长期 保障规划等一系列措施。 最后，对农地转型中我国农民土地权益进行了综合解读，作为“结束语”。 0 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为例 第一章农地转型中的利益格局分析 第一节现有农地制度中的有关规定 我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都对农村集体土地所有 权作出了规定，其基本要旨是界定农村土地属于集体所有9 ，而农村集体所有的涵义 包括三方面，即村农民集体所有 、乡镇农民集体所有1 1 、以及村内两个以上的集体 经济组织中的农民集体所有1 2 。但在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不 见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体川3 ，它不同于农民集体组织， 也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。从而造成了司法意义上的农村集体 土地所有权的虚置。 不仅如此，宪法的修正案、民法通则、土地管理法等法律还对这种虚拟的 所有权作了限制，导致“农民集体”的土地所有权成为一种摆设。这些法律的基本精 神是，任何组织和个人不能买卖和转让土地“，也不能出租和抵押土地”，但国家可 以征用集体所有的土地。除了国法之外，一些由政府、政党和行政机关所制定的“土 法”和政策法规对“农民集体”的土地所有权还有种种干预和限制。 在各类法律和法规的重重限制下，“农民集体所有”的土地产权徒有其名，并无 其实。首先，名义上的“土地所有人”其实没有土地的处分权，不得自由买卖、租赁、 转让和抵押土地，而实际上控制着农村土地最终处分权的是政府，只有经过政府征用 之后，“农民集体”才能转让所属土地；其次，土地所有者并没有土地的收益权，因 为国家征用土地时发放的补贴只是一种行政强制下的非市场价格，政府单方面规定数 额、用行政强制手段迫使农民接受一次性“补偿”，政府计算“补偿”时往往会低估 土地真正的市场价值，“农民集体”根本无法对属于自己的土地自主和自由地定价， 9 中华人民共和国宪法第1 0 条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外。属于集 体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。参见中华人民共和国宪法 ( 北京：法律出版社，2 0 0 2 ) ， 页3 6 。 m 1 9 8 7 年施行的民法通则第7 4 条将宪法中的“集体所有”具体规定为：。集体所有的土地依照法律属于村农 民集体所有”。参见民法通则，( 北京：法律出版社，1 9 8 7 ) ，页1 0 。 ”1 9 8 7 年实行的民法通则第7 4 条规定，集体所有的土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村 民委员会经营管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所有”参见前引民法 通则，页1 0 1 2 1 9 8 8 年修改的中华人民共和国土地管理法第8 条规定：“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的 农民集体所有的由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。引自中国选举与治理 ”于建嵘农民是如何失去土地所有权? 【e b 】中国乡村网2 0 0 3 i i 1 1 4 】9 8 8 年通过的中国宪法修正案第2 条规定，“任何组织或者个人不得侵占，买卖或者以其他形式非法转让土地 土地的使用权可以依照法律的规定转让”。见中华人民共和国宪法( 北京：法律出版社2 0 0 2 年) ，页6 0 ”民法通则第8 0 条规定；“土地不得买卖，出租、抵押或者以其他形式非法转让” 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为饲 却不能拒绝接受这种按十分不公平的价格计算的“补偿”；再次，在国家与农村集体 土地所有者的博弈中，永远处于超越法律的绝对优势地位，具有“天然”的自行赋予 的强制力和决定权，农民集体无法与国家权力的行使者处于平等的法律地位，因此土 地是否征用、土地征用的用途和征用价格，只能而且必须服从国家的意志。 总之，“农村集体”的土地产权法律上的模糊和虚置，导致农民集体难以利用现 有的法律与法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯，使得 “农民集体”所拥有的土地所有权出现了有限、虚拟和无力自保的特征；而政府或一 些滥用“国家”名义的既得利益集团，却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和 绝对控制者”。 作为拥有土地使用权的农民个体来说，其实质性的土地产权同样不被尊重和承 认。按理说，既然“农民集体”的土地所有权是虚置的，那么农户的土地使用权就应 当具有相对的实质性和独立性。农户依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益 权事实上已经构成了实质性的土地财产权”。2 0 0 3 年3 月1 日开始施行的中华人民 共和国农村土地承包法，允许“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取 转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。，也就是说农民依法享有对土地的支 配权和处分权。由此表明，目前农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权、 处分权的结合，应该界定为特殊的土地产权”。这些法定权利实际上已经取代了“农 村集体”的土地所有权，使土地所有权高度弱化，并对集体土地所有权实行了实质性 的分割”。但是，随着城市化进程的加速和土地农转非的进程加快，9 0 年代中后期以 来，在征地和非法圈地的狂潮中，农户的土地产权遭到了无情的剥夺与侵犯，农民们 不仅难以保障自己的土地使用权、占有权，更无法维护自己应有的对土地的处分权和 收益权。而且，拥有土地所有权的“农民集体”尚不能有效地保障农民的土地权利免 遭侵犯，依附于土地所有权的农户土地使用权和承包权，自然也就处于朝不保夕的危 险境地。特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模，加强基础设 施建设和发展各类开发区的需要，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格 转手，获得巨大的级差地租，加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算 内收入与支出的落差逐渐增大，使得地方政府通过征用农用土地并转为非农地以扩大 预算外的行为有增无减，处于弱势且力量分散的农民的土地权益极易受到强势群体的 ”于建蝾前引文 j 1 1 】f - b a r z e l ，e c o n o m i ca n a l y s i so f p r o p e r l yr i g l l t s ( n c wy o r k ：c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 8 9 ) 硌中华人民共和国土地承包法第三十二条 悖黄海赋予农民特殊的土地财产权呷农民日报，2 0 0 3 ，1 0 5 ) ”于建蝶前引文。 1 2 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 非法侵占，主要是来自于地方政府征地、利益集团圈地，甚至于乡村集体干部卖地的 胁迫 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 第二节农地转型中的利益格局分析 人类的一切活动都可以用经济人”假设来加以解释。根据亚当斯密的“理性经 济人”的原理，纯粹的市场经济最大问题在于所有“经济人”都会最大限度地谋求自 己的利益，部分“经济人”会不择手段地谋求自己的利益，包括虚假信息、巧取豪夺、 颠覆公平与正义，唯利是图等；同样在农地转型过程中，这一假设也不例外，对稀缺 资源的追求和竞争，使得冲突不可避免。由此形成了政府、集体、投资商、农户的利 益格局。 ( 一) 政府 政府作为社会广大民众最大利益的代表者，其职责是履行社会公权力，保证社会 的平等与正义。但从经济学角度分析，由于政府征用土鲍的成本主要是其给予被征地 人或拆迁人的补偿，而不是被征地预期的价值( 市场价值) 或协议价，因而土地出让 金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示，土地增值收益占土地出让总 金额的5 1 - - 9 3 2 。政府通过征地一转让过程，获得了大量的权利租金，自改革开放以 来，就从农民身上攫取了大约2 0 0 0 0 亿元的有形利益。众所周知，2 0 世纪9 0 年代以 来的“圈地之风”已使土地出让金成为了各级地方政府的“第二财政”或预算外管理 资金。据有关部门统计，近三年的时间，全国土地出让金收入累计9 1 0 0 多亿元，一 些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半2 2 。这正是各地旧城改造和 开发区( 扩张) 遍地开花的一个原因。而经济利益的实现，又伴随着项目引进、开发 区的设立、政绩积累的政治利益。 ( 二) 集体 从作为产权代表的村级政府的角度来看，出于发展和利益的考虑，存在急于将土 地变现或转为开发性房地产的心态，而我国法律对于“乡村集体”作为集体土地产权 代表和执行主体的界限和地位，对于“乡村集体”与农民个人之间的利益关系等实质 性的问题并没有明确地界定，“乡村集体”有时并不能代表“农民集体”的真实意 愿。因而，在现实操作中常常造成农村集体土地所有权徒有虚表，农民的土地权益遭 到损害。 ( - - ) 投资商 投资商获得土地的目标是追求企业利润最大化，他们很少能承担起企业社会责 任，尤其是在中国的工业化和城市化改革进程中，往往产生投机行为，千方百计迎合 政府的寻租行为，近年来房地产开发商成为市场经济推进过程中暴富一族已成为不争 2 1 刘燕萍，征地制度创新与台理补偿标准的确定【j 1 中国土地，2 0 0 2 ( 2 ) 2 2 吴传震房地产调控：扼住房价上涨咽喉f n 】南方周末，2 0 0 5 ，3 ( 1 0 ) 复旦大学m p a 学位论文农地转型中的农民权益保障一以昆山为伪 的事实，这大多是通过优惠购地、低价补偿、强制拆迁的方式实现的，在一定程度上 侵犯了农民的利益。 ( 四) 农民 农民在本质上也是”经济人。，如果在农民的进城成本和进城收益的现实或预期产 生了巨大反差，则势必会导致失衡。一方面，从进城收益的角度，农民可以通过城市 建设征地和拆迁，获得相应的利益补偿( 但制度设计不尽合理) ，改变现有的生产和 生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的乡村( 城乡接合部) ，城市建设征地和 拆迁对于他们来说，也是一个好的契机。另一方面，从进城成本的角度，农民在城市 建设和拆迁中失去了赖以生存的土地，并丧失了依附于土地的相关权益，如土地收益 权、土地处置权等，而且失去了农民花大半辈子建起来的房子，同时打破了他们对熟 悉环境的依赖，社会关系也受到影响，生存成本增加。从农民的角度看，由于受其自 身视野的局限，对于进城收益往往不能全面观察和考虑，而对于失地引起的成本却看 得很清楚，这使得农民在征地过程中就自觉地产生了一种抵触情绪，滋生了冲突。现 阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生的根源不是征地行为本身，而是缺乏制度上的公 平交易规则缺乏利益主体之间利益协调机制，而出现利益冲突局部激化。 总之，在城市化进程中，政府和失地农民之间没有实现公平交易，利益分配机制 缺失，从土地用途转变增值的土地收益分配中即可看出，政府大约得6 0 - 7 0 ，村一级 集体经济组织得2 5 一3 0 9 6 ，农民只得5 - 1 0 。失地农民不仅未能从城市开发中受益反 而成为城市发展的“牺牲品”。因而，无论政府主持为公共利益的项目，还是开发商 的经营性项目带来的拆迁，对于被拆迁农民而言，都有可能存在不公正。在作为谈判 对象的地方政府或者从地方政府手中购买了土地使用权的发展商面前，失地农民总是 处于弱势的位置，他们的谈判能力不对称。在政府的公权力尚缺乏充分制约的转轨期 间，政治创租及倾斜的制度设计更容易产生不公正的现象。因而，要探究市场经济体 制下，政府、开发商、失地农民之问最佳的利益联结，在兼顾各利益相关群体的前提 下，使失地农民利益最大化”。 。朱东恺、施国庆城市建设征地和拆迁中的利益关系分析 e b 0 l ，中屋农村研究嗣 复旦大学m p a 学位论文 农地转型中的农民权益保障一以昆山为倒 第三节昆山农地转型中的利益格局分析 一、昆山农地转型的实证分析 昆山市域面积9 2 1 平方公里，辖1 0 个建制镇，一个国家经济技术开发区和出口加 工区，其中可耕地面积5 9 6 万亩，水面4 0 万亩。1 9 7 9 年之前，昆山还只是苏州的一 个贫困农业县，人少地多，全县工业产值才1 亿多元。据1 9 8 2 年土地资源调查，昆 山耕地面积8 7 3 7 万亩，人口5 6 3 2 万人，人均占有耕地1 5 5 亩。如今的昆山已是 一个新兴的工商业城市，全市人口6 6 6 8 万，外来人口7 3 4 9 万。2 0 0 5 年，昆山国民生 产总值超过7 3 0 亿元，财政收入突破11 6 亿元，特别是人均g d p 达到7 8 5 5 3 元，甚至 超过了上海的人均g d p ，农民人均纯收入达到8 5 0 0 元( 按常佳人口计算，也有4 3 0 0 元) 超过全国平均水平2 倍，工业总产值突破了2 3 0 0 亿元，各项经济指标均居江苏 省各县( 市) 第一位。 昆山城市化进程超常规发展，城市化水平( 非农业人口占户籍人口总数比重) 逐 年提高，1 9 7 8 年，昆山城市化水平只有1 3 7 ，1 9 9 0 年提高到2 1 6 ，2 0 0 0 年升至 4 1 - 5 ，2 0 0 4 年达到5 4 妒。伴随着城市化进程，对土地的需求也越来越大。自从1 9 8 9 年成功有偿出让第一块国有土地以来，截至2 0 0 2 年，昆山市已累计出让国有土地使 用权2 3 6 4 宗，面积4 9 8 4 4 公顷，合同出让金6 2 3 亿元，土地转让收益占地方财政 收入的3 5 以上”，之后的几年，土地转让收益一直占地方财政收入的5 0 9 6 以上。但 土地转让收益又是如何分配，从昆山经年的土地出让资料可以进行简单的分析： 单位：公顷 表1 ：昆山市土地使用权转让数据 年份 转让总转让总 受让后用途 幅数面积 工业房产综合 幅效 面积幅教 面积幅数面积 1 9 9 86 4 4 b 7 41 52 4 0 74 42 2 9 251 7 5 1 9 9 97 5 4 3 6 7 4 5 3 7 8 32 62 9 9 42 8 4 2 0 0 01 竹7 0 7 44 24 88 51 3 7 7l o8 ，站 2 0 0 11 6 09 8 4 s5 75 338 43 1 3 51 91 38 3 2 0 0 2 1 4 93 7 3 ，8 25 23 9 4 l7 31 2 79 52 42 0 6 4 6 2 0 0 31 5 2 2 7 9 4 65 35 5