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农村投资项目效益审计研究 摘要 “三农”问题已引起了全社会的关注，十六届五中全会提出了全面建设社会主义新农村 的目标。效益审计是当前和今后一个时期审计工作的发展方向，是在财务收支审计基础上的 新拓展和新升华。开展农村投资项目效益审计，提高项目建设的经济性、效率性、效果性， 既是农村投资项目的顺利实施的需要，也是审计工作发展的必然要求。本文选择农村投资项 目开展效益审计研究，主要论述了农村投资项目效益审计的般性目标和具体目标、审计的 范围和对象、审计的方法和程序。构建了农村投资项目效益审计评价指标及审计相关标准， 并对农业项目效益审计的报告主要内容及基本结构进行研究，对农村投资项目效益审计的整 改工作进行了阐述，同时还就农村投资项目效益审计中存在的问题进行分析，提出了推进农 村投资项目效益审计的策略。 关键词：农村投资项目效益审计经济性效率性效果性 a s t u d yo f a u d i to ne f f e c t i v e n 器so f c o u n t r y s i d ei n v e s t m e n tp r o j e c t s a g r i c u l t 珊e , c o u n t r y s i d e a n d f a r m e r i s s u e s h a s a l r e a d y c a u s e d 。d 1 1 c e 1 s m n o n g e n t i r es o c i e t y t h e5 t hp l e n a r ys e s s i o no f t h e1 6 t hc e n t r a lc o m m i t t e eh a sb i r o u g h tf o r w a r dt h et a r g e tb u i l d i i l g1 1 刚 c o u n 时s i c l eo f c i 嘲si n8 1a l l - t a r r e dw a y a u d i to ne f f e c t i v e n e s si st h et a r g e tw e 躺w o r k i n g o n , m i di sad e v e l o p m e ma n ds u b l i m a t eo nt h eb a s i so f a u d i to i lf m a n d a lr e v c d _ u ca n dd i s b u r s e m e n t i no r d e rt op u t 仕l m ni i 如e f f e c ts m o o t h l y 。w eh a v et od e v e l o pa u d i to ne f f e c t i v e n e s so f c o u n t r y s i d e i i i v e s 血既吐g o j e e r s , a n dt oe n h a n c et h el e v e lo f 吐圮p r o j e c t s e c o n o m y , e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s t h i se s s a yf o c u s e do nt h es t u d yo fa u d i to l le f f e a i v e u e s so fe o t m t r y s i d ei n v e s t m e n tp r o j e c t s i t m a i n l yd i s c u s s e d t h eg e n e r a l 协峭硒dc o n c r e t eg o a l s , r m l g ca n do 场e c 魍，m 酬b d sa n dp i 妇 o f t h ea u d i ta n di ta l s oc ( m s 蚋l c 坞a 印p i 捌i n d e xa n da u d i t i n gs t a n d a r do f t h ea u d i t i na d d i t i o n , t h ee s s a ys t u i i e dt h em a i n i 衄na n db a s i c 曲舢c n 】mo fl l 圮a u a i 缸gr e p o r t , a c p 日卿删t h e r e c f i f i ( 墨l i o nw o r ka b o u tt h ea u d i li nt h el a s tp l a c e , f i l ee s s a ya 1 1 a l y 口dt h ep r o b l e m si nt h ea u d i t , 舯叩o s c dc 0 咖l e 皿s u r 路幻a d v a n c ea u d i to ne f f e c t i v e n e s so f c o u n m y s i d ei n v e s m a e n tp r o j e , x s k e yw o r d s ：c o u r m t s i d ei n v e s t m e n tp r o j e c t s ； e f f e c t i v e n e s s 插图清单 图2 1 农村投资项目效益审计的目标体系图1 0 图3 1 农村投资项目效益审计对象的深度示意图1 4 图4 1 农村投资项目效益审计的程序图1 6 图4 2 受水区2 0 0 0 年供水组成情况2 0 图4 3 历次引黄调水年平均输水损失率2 0 图4 41 9 9 9 至2 0 0 3 年调水区农业年产值变化趋势2 0 图4 51 9 9 9 至2 0 0 3 年调水区工业年产值变化趋势2 1 图4 61 9 9 8 至2 0 0 3 年水土流失面积变化趋势2 1 图4 71 9 9 8 年、2 0 0 2 年灌区某地块土壤有机质含量变化情况2 1 图8 1 农村饮水安全工程建设情况3 7 表格清单 表1 1 国家财政用于农业的支出2 表3 1 电网建设与改造项目审计基本情况表1 5 表5 1 建设项目招投标和合同环节内控制度调查表2 7 表5 2 建设项目工程管理环节内控制度调查表2 8 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盒坦王些盔堂 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 靴就：诎沪签字日期咛| 月【日 本学位论文作者完全了解金匿王些盔堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文 被查阅和借阅。本人授权金胆王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编 学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 名：加按d 扩 签字日期：腑i f 月f o 日 学位论文作者毕业后去向： 导师签名 妁芡吻 f 签字日觌砌年月加日 特别声明 本学位论文是在我的导师指导一1 - 独立完成的。在研究生学习期f 日j ，我的导 师要求我坚决抵制学术不端的行为，在此，我郑重声明，本论文无任何学术不 端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文作者签名：讪狡犷 签字日期：阁年【1 月( 咱 致谢 本文在设计和撰写及修订过程中，得到了合肥工业大学王俊峰教授的悉心 指导，在此深表感谢! 我的单位领导及我的同事在资料搜集过程中，给我提供了 许多帮助，在此也向他们表示衷心的感谢! 我的夫人在我2 年多的学习和论文 写作中，承担了教育和照管孩子的责任，在此一并感谢! 由于受到工作、家庭、 学习等多重压力，感到在职学习绝非易事。值此论文完成之时，深感欣慰，感 谢合肥工业大学给我提供了这次学习机会，感谢老师们的精心授课，感谢导师 的教诲，感谢我的同事帮我分担了许多工作，感谢我的家人给了我精神上的支 持。 作者：王成双 2 0 0 7 年1 1 月 第一章引言 农业是第一产业，是国民经济的基础。长期以来，我国城乡二元结构突出， 农业基础薄弱，农民收入偏低，农村发展滞后，己严重制约了全面建设小康社 会的进程。党的十六大提出全面建设惠及十几亿人口的小康社会，十六届四中 全会上提出“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、 为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反 哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普 遍性的趋向。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十 六届五中全会通过的十一五规划建议明确提出，要“建立以工促农、以城 带乡的长效机制”。这对于统筹城乡发展，建设社会主义新农村，具有十分重大 的意义。 促进农业发展，离不开财政的支持。公共财政除了一般转移性支付，直接 给予补助资金，如基础教育、医疗卫生、社会保障、粮食补贴，促进农民增加 收入和农村社会事业发展，更大的部分是以农村投资项目的形式，加强基础设 施建设，改善农业生产条件，为农业发展提供有力支撑。农村投资项目建设涉 及诸多领域，如加强农田水利建设，县乡公路改造和通村道路建设，农村电网 改造，退耕还林、风沙源治理、防护林体系建设等。2 0 0 6 年中央财政支持“三 农”的资金达到了3 3 9 7 亿，较上年增加了4 2 2 亿，2 0 0 7 年将再增加了5 2 0 亿， 达到3 9 1 7 亿。“1 但农业投资项目在实施过程中存在诸多问题，主要有农村投资 项目资金匮乏，配套资金不到位，资金管理中存在挤占挪用、损失浪费问题， 工程质量不过关，工程后期养护无资金，项目效益不理想等。为此，审计部门 在关注了建设项目的真实性、合法性后。将工作重点转移到农村投资项目的效 益上，意在通过农村投资项目效益审计，促进农村投资项目建设与管理，发挥 农村投资项目应有的作用，促进农业的发展。农村投资项目效益审计是指审计 组织依法独立对农村投资项目的资金使用和项目建设的经济性、效率性和效果 性进行检查和评价，促进提高项目建设效益的活动。本文就农村投资项目效益 审计问题展开研究。 l 摘自2 0 0 7 年3 月5 日财政部向十届全国人大五次会议提交的关于20 06 年中央和地方预算执行情况 与20 07 年中央和地方预算草案的报告 1 单位：亿元 表1 ，l 国家财政甩于农业的支出4 b u d g e t a r ye x p e n d i t u r e0 na g r i c u l t u r e 支援农村生 产支出和农 农业科农村占财政支 林水利气象农业基本 年份合计 出 技三项救济费其他 总计的 等建设支出 费用 部门的事业 费 经济恢复时期 1 5 9 74 4 i 8 3 5 3 8 42 5 2 1 2 6 一五时期 9 9 5 87 ，5 43 7 2 34 0 9 11 3 6 17 8 3 二五时期 2 8 3 6 51 2 6 7 1 1 3 3 5 1 2 6 6 22 2 2 42 1 4 4 1 9 6 3 - 1 9 6 5 1 7 6 9 81 4 ，9 2 5 9 6 4 6 8 1 62 8 62 7 8 81 8 4 4 三五时期 2 3 0 4 59 ，1 87 8 2 49 8 4 51 5 81 8 8 53 3 3 3 四五时期4 0 1 2 21 0 2 41 6 1 0 01 7 4 7 5 0 4 32 3 7 5 4 1 2 9 五五时期6 9 3 5 51 3 。1 33 4 5 8 72 3 8 0 3 5 6 04 2 8 2 6 1 。2 3 六五时期 6 5 8 4 88 8 04 3 7 1 91 5 8 5 78 2 54 9 5 14 9 6 七五时期 1 1 6 7 7 79 ，0 88 3 6 0 82 4 7 7 01 2 9 67 1 0 3 八五时期 2 2 7 1 9 59 3 21 6 6 5 9 34 7 2 4 91 4 9 31 1 8 6 0 九五时期 4 9 3 8 8 82 2 ，5 83 1 4 1 2 11 5 3 3 4 53 8 4 72 2 5 7 5 十五期间 9 5 7 9 8 83 7 4 36 6 4 1 ，7 i2 4 8 5 9 66 8 13 8 3 1 1 1 1 开展农村投资项目效益审计的历史与现状 i 1 1 农村投资项目效益审计的历史 世界范围的效益审计，出现于2 0 世纪4 0 年代的中期，但“作为一种大规 模的、具有明确实践特征的效益审计的历史并不长，这不过是2 0 世纪7 0 年代 以后的事情”。8 1 1 9 7 7 年，在最高审计机关国家组织效益审计指南一利马宣 2 根据2 0 0 7 年l o 月1 0 日财政部网站财政数据专区2 0 0 5 年财政数据整理 3 c h r i s t o p h e rp o l l i t t , x a v i e rg i r r f e t c ：p c 细锄c eo f 咖p l i a 剃7 一p e r f 曲 i l a r a l l d i ta 1 1 d m 驾僦i n f i v ec c x a - 嘣e s , o x f o r du n i v e r s i t y p r e s s , 1 9 9 9 2 言中，首次将效益审计称为在财务审计之外的另外种类型的审计，即对公 共当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。这种审计不仅包括具体的管理 活动，而且还包括公共当局的组织机构和管理系统的全部活动。2 0 0 0 年1 0 月， 在泰国清迈召开的亚审组织大会上通过的亚审组织效益审计指南，将效益审 计定义为对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和效果性进行 审计。 我国效益审计发展大致经历了3 个发展阶段：一是2 0 世纪8 0 年代，中国 审计署成立以后，组织全国审计机关积极开展效益审计，主要是查处效益差的 问题，促进改善管理，提高经济效益，促进增收节支。二是2 0 世纪9 0 年代， 随着我国对外开放，国际交往的扩大，审计理论界开展了一些效益审计的探索， 全国审计机关开展了重点建设项目开工前审计和决算审计，企业的管理审计。 旨在节约财政资金，提高企业的绩效。三是进入新的世纪后，全国审计机关都 在探索开展效益审计的新探索，在财政资金使用、国有及国资控股企业、城建 投资项目、农村投资项目都开展了效益审计工作，取得了一定的成效。 1 1 2 农村投资项目效益审计的现状 审计署在印发的2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作发展规划中。提出了“全面推进 效益审计”、“到2 0 1 0 年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”的要 求，体现了审计署在推进效益审计上的力度和决心。审计署在推进效益审计方 面，进行了一系列研究，开展了部分审计实践。全国各地审计机关正在如火如 荼发展效益审计，其中以深圳市的较全面绩效审计及青岛、大连等地的以财务 收支为基础的效益审计为代表，取得了一些积极成果。据统计，2 0 0 0 年至2 0 0 5 年，全国共审计了超过了2 3 万个建设项目，审计资金总额1 0 7 0 0 多亿元，查 出违纪违规金额1 4 7 0 多亿元，核减工程价款3 9 0 亿元，其中对国债投入较多且 关系国计民生的水利、交通、农村电网和中央直属储备粮库等行业审计中，查 出各类违纪违规金额2 8 0 多亿元。2 0 0 6 年，各级审计机关普遍加大了效益审 计力度，全国省级以上审计机关的效益审计工作量已占总工作量的近4 0 。通 过对政府重大投资项目的审计，全国共核减工程款1 9 6 亿元。除重大投资项目 审计外，各级审计机关还开展了2 7 万个效益审计和审计调查项目，查出损失 浪费问题金额9 2 亿元，促进增收节支和挽回损失1 4 3 亿元。 从我国政府审计来看，专门开展农村投资项目效益审计工作的审计机关还 比较少，农村投资项目效益审计工作主要是结合财经法纪审计、审计调查、经 济责任审计一并开展，同时都在加强学习研究，从效益审计的理论上作探讨， 从效益审计的实践上作探索。形成审计案例的有审计署部分特派办及专业司局 4 引自刘玉娟、屈哲，政府投资项目的全过程效益审计体系初探中国审计署网站，2 0 0 7 年8 月3 0 日。 5 摘自李金华在全国审计工作会议e 的报告，中国审计报，2 0 昕年1 月1 2 日。 开展的某河口清淤项目效益审计、应急调水工程效益审计、退耕还林试点工作 资金审计，一些地方审计机关开展的某市大沙河整治工程绩效审计、某农村电 网建设与改造项目效益审计等。 1 2 农村投资项目效益审计的研究意义 效益审计是在真实性、合法性审计基础之上的新的升华，是审计工作的发 展方向。开展效益审计是审计机关贯彻科学发展观、促进建设节约型社会的必 然要求，也是审计事业向前发展的必然趋势。虽然较一般性的财政财务收支审 计相比，效益审计难度较大。但也并非高深莫测。当前的效益审计以促进提高 资金使用效益、减少损失浪费、节省资源、环境保护为主要目标。在统筹城乡 发展，建设社会主义新农村的形势下，研究农村投资项目效益审计的目标、范 围、评价标准、方法、程序及报告等，探求推进农村投资项目效益审计的对策， 对于保证有限的农业资金发挥更大的效益，促进农业发展和农村稳定，促进提 高农业生产力，促进农民增收，有着较强的指导性和实践性。 1 3 农村投资项目效益审计的文献综述 效益审计的实践需要引发了效益审计理论的发展，有关效益审计的著作和 文章主要在2 0 世纪7 0 年代以后发表。早期的效益审计理论重点是对政府绩效 审计的研究，有的将绩效审计与管理审计、经营审计、绩效评估结合起来，重 点探索效益审计的目标，效益审计的对象，并对效益审计应发挥的作用进行了 探讨，对我国审计工作影响较大的主要著作有d l - 斯堪特尔勃雷与b 拉乌姆的 经营审计、r e 布朗等著政府效益审计、利奥赫伯特等著管理绩效 审计学。我国审计学者和实践工作者早期主要是对国外绩效审计工作作翻译和 介绍。并随着实践的发展对我国效益审计作些探索，主要著作有李泽临经济 效益审计、李敦嘉效益审计的理论结构、王光远管理审计理论、邢俊芳 最新国外效益审计、蔡春绩效审计论、彭华章政府效益审计论、竹德 操等经济效益审计。有关具体行业的效益审计理论及评价指标体系的建立尚 在探索之中。有关农村投资项目效益审计的专著还是空白，相关的文章有李雅 红扶贫资金效益审计的思考和探索、张玉麓农业资金效益审计探讨等。 1 4 农村投资项目效益审计的原则 农村投资项目资金来源主要是国家财政，实际上是由政府代表社会公众的 利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足 大部分人的公共物品或服务的需要。在实施农村投资项目审计过程中，除了应 遵守依法审计原则和独立审计原则这两个审计的基本原则外，还需遵循一些特 殊原则。 4 1 4 1 全面性原则 一是根据农村投资项目效益审计的现实情况，仍应以财务收支审计为基础， 在项目建设及资金运作基本真实、合法的基础上，审计分析研究项目的经济性、 效率性和效果性。即农村投资项目效益审计不能脱离真实性、合法性基础。二 是农村投资项目不仅要考量项目本身的投入产出效益，更重要的是分析调查项 目建成后对社会的影响程度，是否满足社会需求，是否符合国家产业政策，规 划布局是否得当，是否兼顾了公平和效率。三是审计评价中应考虑项目对项目 区环境和资源的影响，是否对自然环境造成损害，是否合理、节约地利用自然 资源，包括对土地、能源等各种资源的利用情况等。 1 4 z 建设性原则 农村投资项目效益审计本身就是建设性的审计。审计必须帮助被审计单位 改进项目管理，提高项目绩效，指出存在问题，揭示项目运行状况。开展农村 投资项目效益审计，所选项目必须有可改进性，通过对项目内外的定性描述和 定量分析，找出薄弱环节，总结经验教训，寻找提高经济效益的途径和方法， 提出具体的、切实可行的改进措施，真正做到监督与服务相结合a 1 4 3 国家政策导向原则 农村投资项目效益审计是一项非常复杂的工作，在开展项目的社会效益和 环境效益评价时。必须遵循国家的产业政策、产业布局、发展规划，符合国家 政策导向。在具体实施中对政府鼓励和限制的产业、产品，在审计评价指标体 系的设立上要加以区分。党的十七大特别强调了环境保护和资源节约工作，对 开展农村投资项目效益审计具有重大指导意义。 1 5 农村投资项目效益审计的相关理论 1 5 1 效益审计本质 审计在本质上是一种受托经济责任履行情况的监督和控制。可以说，审计 过程就是一种监督过程；审计行为也是一种监督行为。效益审计的主体显然是 审计人员，审计重点是受托经济责任中的绩效责任；审计手段是收集效益审计 证据，做出分析评价，提出相关意见和建议；传递监督作用的媒介是效益审计 报告。由效益审计行为所构成的效益审计关系中，审计者、被审计者和审计委 托者等关系人分别处在不同的位置上，对效益审计的过程及其结果各有不同的 利害关系。这就需要研究效益审计行为中的各种不同的个体行为。明确其行为 6 摘自蔡春、刘学华等，绩效审计论，中国时代经济出版社。2 0 0 6 ，p p 4 1 4 5 ，有修改。 5 人的各自的动机、行为过程的不同特点，对整个效益审计行为的影响及制约方 向和力度等，以使其消极因素得到控制，积极因素得到释放并发挥作用，规范 效益审计活动中各种个体行为。效益审计在一定程度上依赖于审计人员的职业 判断，审计判断的良性运作对审计人员的素质提出了更高的要求。审计人员素 质的高低优劣就成为决定效益审计控制的关键因素。 1 5 2 效益审计目标 效益审计就是要审查受托经管人是否以经济节约和富有效率的方式运作 受托经济资源。是否为实现工作目标、使经济活动获 | 导预期效果而努力；是否 建立了充分可靠的内部管理控制以保证经管活动以经济的、富有效率与效果的 方式在进行。1 9 8 5 年，最高审计机关亚洲1 组织发表的东京宣言指出，效 益审计的主要目标有二：其一是通过向政府决策入、议会及公众提供信息来加 强政府部门的受托经济责任；其二是改进政府行政部门的工作质量，其方法是 鼓励和促进良好的计划工作、得力的管理方法，建立适当的综合信息系统，经 济有效地运用资源，对业绩及其工作杌制进行评估，以改进其缺点，进而实现 其目标。1 9 8 6 年，最高审计机关国际组织发布的悉尼声明提出的效益审计 目标与东京宣言一脉相承。它提出，效益审计的目标是：( 1 ) 为公营部门 改善一切资源管理打好基础；( 2 ) 使决策者、立法者和公众所利用的公营部门 管理方信息质量得到提高；( 3 ) 促进公营部门管理当局采用一定的程序对绩效 作出报告；( 4 ) 确定适当的经济责任。 1 ，5 3 效益审计规范 从系统论的观点看。审计规范是一个系统，主要由审计技术规范、法律规 范和道德规范3 个子系统构成。( 1 ) 效益审计技术规范。效益审计技术规范是 效益审计人员执行审计业务、获取审计证据、形成审计结论和出具审计报告的 专业标准，既是审计质量的保证，也是效益审计的重要质量控制手段。( 2 ) 效 益审计法律规范。最高审计机关国际组织要求，在进行效益审计时，为了实现 审计目标，有时应对遵循适用的法律和法规的情况作出评估，审计人员应编制 审计工作方案和审计实施方案，以便为发现对审计目标可能有重大影响的不合 规行为提供适当的保证。审计人员还应该警惕并能说明发生了不合规行为的情 况或会计事项。审计法要求审计机关必须根据法律，通过审计来监督财政财 务收支活动的正确性，合法性和效益性。为推进依法审计，提高审计质量，防 范审计风险，我国审计署陆续制定实施了一系列审计规章，2 0 0 0 年1 月2 8 日 以来，先后以6 个审计署令，颁布实施中华入民共和国国家审计基本准则、 审计机关审计处理处罚的规定、审计机关审计听证的规定、审计机关审 计复议的规定、审计机关审计项目质量检查暂行规定等准则规范体系。1 9 9 9 6 年6 月1 日财政部等联合印发的国有资本金绩效评价规则、国有资本金绩 效评价操作细则，以及同年6 月2 9 日财政部印发的国有资本金绩效评价指 标解释( 后均经修订) ，可以看成是效益审计的配套法规。各地基于加强审计 监督，维护财经纪律，促进廉政建设，也制定了一些地方性审计法规和规范性 文件。( 3 ) 效益审计道德规范。效益审计人员应当恪守独立、客观、公正的原 则。效益审计人员执行审计业务时，应当保持形式上和实质上的独立。效益审 计人员执行业务时，应当实事求是，不为他人所左右，也不得因个人好恶影响 其分析、判断和客观性。效益审计人员执行业务时，应当正直、诚实，不偏不 倚地对待有关利益各方。 第二章农村投资项目效益审计的目标 审计目标是审计项目的工作方向，科学的项目审计目标是审计项目成功的 前提，开展效益审计，必须明确总体目标、分目标以至具体目标，以此引导行 动，形成最后结果。农村投资项目效益审计的目标是一个包含多重、多层目标 的体系，除了具有效益审计的一般目标外，对某一具体项目来说，还具有一些 个性目标。 2 1 效益审计的一般目标州 按照普遍的观点，效益审计的目标主要是指经济性、效率性、效果性，也 即“3 e ”目标，也有的观点认为要增加环境性和适当性，即“5 e ”目标。农村 投资项目存在资金渠道多、链条长、涉及范围广的特点，笔者认为开展农村投 资项目效益审计，不仅要关注项目本身的项目经济性、效率性、效果性目标， 同时要对项目的环境性和适当性目标给予足够关注。农村投资项目的一般目标 应为“5 e ”，具体涵义如下： 2 1 1 项目的经济性 是指在保证项目建设达到一定的质量和效果的前提下，所耗费的经济资源 尽量降低。项目的经济性要求以最低的支出和耗费开展项目建设，尽量节约， 避免浪费。通过项目的经济性审计，可以揭示被审计单位财政财务活动的恰当 程度及其遵纪守法情况。 2 1 2 项目的效率性 是指在投入既定的情况下，使产出达到最大化。项目的效率性要求科学合 理配置和有效利用资源，发挥最大的资源利用效率。通过效率性审计，借以评 价成本与盈利的情况，判明项目建设活动是否经济有效，最终要揭示项目管理 的合理性和项目运行的有效性，进一步寻求有利于提高效率的办法和措施。由 于效率性主要采用货币计量单位，以价值的形式计算比较，所以也称为价值增 值性。 2 1 3 项目的效果性 是指将项目建设的预期效益、预期效果与项目的实际效果相对照，主要关 注项目是否实现了目标。通过对效果性审计，审查产出是否达到了预期的效果， 7 项目的经济性、效率性、效果性论述，部分观点引自英国主计审计长约翰波恩效益审计年度工作报 告。1 9 9 5 3 是否获得了理想的效益。农村投资项目的效果性问题，既要关注短期效果，更 要关注长期效果：既要重视经济效益，还要重视社会效益，甚至要从农村政治 建设方面来定性测度分析。 2 1 4 项目的环境性 是指影响经济效益的外部环境因素。如项目所在地政治稳定，经济形势良 好，民主与法制健全，交通便利，资源丰富，管理机制健全，规章制度完备， 职工素质良好以及生态环境均衡，则评为有利环境；反之，则为不利环境。环 境性涉及的因素较多，具体分析中既要把握总体，全面考察，又要根据项目的 特点及要求，抓住关键因素和主要问题作深入分析。 2 。1 5 项目的适当性 一般认为适当性是指对项目经济效益所作的评价和估算，预计项目资金占 用或耗费与预计所得之间比较所得与资金机会成本之间进行比较，所得大于 所费为适当，所得大于机会成本为适当，否则为不适当。 2 2 农村投资项目效益审计的具体目标 2 2 1 农村投资项目效益审计的具体目标的涵义 农村投资项目效益审计的具体目标是指在一般目标的统摄下，根据项目的 具体特性，对项目目标的具体化。具体目标应该反映项目的特征和工作目的， 尽可能的便于检查和分析，应尽量利用被审计单位的经济数据、业务数据。一 个复杂项目的具体目标也是分层次的，有总体目标和分项目标，分项目标应该 能反映总体目标的要求，达到了具体目标，也即实现了项目的总体目标。在当 前我国财经领域的违法违纪问题还没有得到有效遏制的情况下，项目运行和资 金运行的真实性、合法性问题还须作为效益审计项目的一般目标内容。 2 2 2 农村投资项目效益审计具体目标举例 如安徽省2 0 0 6 年扶贫专项资金审计，虽未明确为效益审计项目，但其审 计内容中包含有效益审计的成分，其审计目标为：评价该省扶贫开发工作在制 度建设、规范化管理、扶贫政策的贯彻执行、各部门之间工作协调、效率以及 扶贫工作体制、机制等方面情况；评价扶贫专项资金在投入、管理和使用方面 的真实、合法、效益情况；揭露和查出违法违规和损失浪费问题，促进各级政 府和有关部门、单位按照中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 - - 2 0 1 0 ) 要求，制定 和完善相关的规章制度，提高资金使用效益，进一步理顺扶贫工作机制和扶贫 资金投入管理机制，加快贫困地区脱贫致富、全面建设小康社会的进程。 9 又如，某市土地开发复垦整理资金管理使用情况审计调查，其审计目标如 下：了解2 0 0 3 年以来非农业建设占用耕地和补充耕地总体情况，是否认真贯彻 执行最严格的耕地保护制度，落实保护资源基本国策和“在保护中开发，在开 发中保护”的方针，政府耕地责任目标履行情况：了解土地开发资金的投入、 使用和管理情况，检查有无违规减免，挤占挪用，弄虚作假骗取、套取资金等 违纪违规情况；分析资金安全、使用效果，促进各级政府和有关部门、单位按 照关于推进社会主义新农村建设的若干意见、关于深化改革严格土地管理 的决定要求，制定和完善耕地保护制度：规范土地开发资金的管理和使用， 提高资金使用效益，促进耕地保护制度的有效落实，促进粮食生产稳步发展 农民收入稳步增长。 2 3 农村投资项目效益审计目标体系的构建 目前，在完善社会主义市场经济的环境下，在效益审计工作尚未大规模开 展的情况下，农村投资项目效益审计目标建立在财务审计目标的基础上，对项 目建设、资金管理、项目运行审计目标进行系统分析，构建农村投资项目效益 审计的目标体系。如下图： 图2 1 农村投资项目效益审计的目标体系图 第三章农村投资项目效益审计范围和对象 审计的范围是指审计涉及的时间范围、空间范围内的事项。农村投资项目 的涵盖面很广，涉及农业发展的方方面面，同时涉及到资金运行、项目建设、 项目管理运行的各个环节。因此，农村投资项目的效益审计涉及的面很广。审 计对象是指审计的具体单位、具体资金或具体事项，即对什么单位进行审计。 审计范围扩大，必然会触及更多的审计对象。要明确农村投资项目效益审计的 对象和具体范围，需对效益审计范围和对象进行晃定。 3 1 农村投资项目效益审计范围 3 1 1 农村投资项目效益审计范围的扩大化 审计产生的前提是受托经济责任关系的普遍存在，审计监督就是为了审查 评价受托人履行经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整，使受托责任得 到有效履行。财务审计检查资产管理的真实合法，效益审计则进一步，检查资 产管理的有效运用。政府是公共权力的行使者、公共责任的承担者，政府履行 宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务职责，必须动用公共资源。而随着 社会主义民主与法治的极大进步，公众参政议政的意识和能力也日益增强，不 仅要求政府转变作风、提高效率和惩治腐败，而且希望委托给政府管理的公共 资源，能够合理有效的配置和运用。 农村投资项目建设运用的正是公共资源。在项目建设中，人民不仅关注项 目建设的合法合规问题，还关注项目资金的损失浪费问题，当前已经关注到项 目建设的效益最大化问题，如有无必要在此开展项目建设，此时此地建设此项 目比较效益是否最大，项目用了多少钱，办了哪些事。达到什么样的经济效益 和社会效益，项目运行的效果如何，从一个地区来说是否兼顾了公平、公开和 效率目标。由此形成了政府的问责机制，形成了农村投资项目效益审计的需求， 并呈现出逐步扩大的趋势。通过农村投资项目效益审计，对人民的要求作出回 应，并强化项目资金管理、建设施工、验收运行的责任意识。财政部门近年来 加强了预算管理。开始科学合理的编制部门预算，为效益审计的比较和评价提 供了标准。与效益审计向关联，预算管理条例及农业资金和项目管理的法 规、制度、措施的制定和完善，反映了立法监督、社会监督和舆论监督的时代 要求，为农村投资项目效益审计的推进提供了制度基础。 3 1 2 农村投资项目效益审计范围的确定存在博弈问题研 8 参见蔡春、刘学华等，绩效审计论。中国时代经济出版杜2 0 0 6 ，p p 2 8 3 1 1 1 农村投资项目决策中存在审批问题，客观上存在权力寻租的空间，需要加 强监督工作，促进决策的科学化，使之符合经济社会发展的战略需要，同时促 进公共资源配置和公共服务的均等化，符合社会公平目标。农村投资项目建设、 施工、监理、验收、养护等有关各方，均存在经济理性，追求自身价值的最大 化，必须加强审计监督，使项目各方的行为符合有关制度，依法高效履行责任， 促进公众利益实现。 审计机关开展效益审计也需要动用公共资源，由于受到审计力量和物质保 障的限制，不可能对所有的农村投资项目都进行审计，也不可能对某一审计项 目的所有方面等进行审计。审计机关开展农村投资项目效益审计需要付出成本。 被审计项目涉及的各方客观上存在实现效益目标和不实现效益目标2 种情况， 实现效益目标时自身利益没有达到最大化( 至少是从短期看没有达到) ，不实 现效益目标可能会获得短期利益，但被审计检查发现时会遭到损失。当农村投 资项目确定将接受审计时，有关各方将放弃自身利益刻意追求，自我开展检查 以实现效益目标。根据“囚徒博弈”分析，可以在审计成本、不实现效益目标 时项目单位可能会获得短期利益、审计检查发现问题的处罚金额之间找到均衡 点，即对农村投资项目开展效益审计的覆盖面达到一定比例时，使农村投资项 目单位有动力加强项目管理，努力实现项目效益目标，农村投资项目达到经济 性、效率性、效果性。 3 1 3 农村投资项目效益审计范围确定的原则 受审计成本的制约，农村投资项目效益审计，并非一定随着农村投资项目 的多样性和社会效益的间接性，无限的延长审计时间、延伸审计空间。为提高 审计成果的利用效率，更好地发挥审计的作用，在确定农村投资项目效益审计 的范围时，应遵循如下原则： ( 1 ) 重要性。重要性有双层含义，一是量的方面，金额大，二是质的方 面，即性质重要。在农村投资项目量的方面，主要是投资额大、建设期长、涉 及的单位多、收益群众多，数额越大越应该作为审计的重点。质的方面，对政 府和公众高度关注的项目和对群众生产、生活有重大影响、长期影响的项目。 都应作为农村投资项目效益审计重点考虑的范围。如民生工程建设、新农村建 设、和谐社会建设涉及的方面，当前应作为农村投资项目效益施的重点范围。 ( 2 ) 必要性。考虑到审计风险控制，通过对审计项目的符合性测试，找 出项目管理控制的薄弱环节，作为审计检查的关键点。对农村投资项目预期目 标没有实现的项目、公众和媒体提出批评的项目、资金链条过长的项目，都需 要适当扩大效益审计的范围，将审计的风险控制在可接受的范围之内。 ( 3 ) 可行性。即农村投资项目存在法规制度方面的规范、存在者项目建 j 2 设的技术标准，有可以测度评价的标准体系。审计人员通过调查、询问、资料 检查，能够获得项目建设的相关资料，进而可以比较分析。 3 2 农村投资项目效益审计对象 我国宪法和审计法规定，政府审计的对象是中央和地方的各级财 政部门、中央银行和国有金融机构、行政机关、国家的事业组织、国有企业、 基本建设单位等。由于效益审计的范围比较宽泛，特别是农村投资项目数量众 多、资金链长、涉及面广，农村投资项目效益审计的对象应该是比较广泛的。 因此，在开展农村投资项目效益审计时，要根据审计目标、审计范围及人力资 源状况，合理确定审计对象的范围和规模。 3 2 1 确定农村投资项目效益审计对象应考虑的因素 一是审计广度问题。一般来说，效益审计不仅关注被审计单位内部的绩效。 还要关注被审计单位效益的外部性问题，因此效益审计的对象通常会超过一个 单位。只有在企业经济效益审计中才有可能只涉及一个单位。农村投资项目效 益审计对象通常涉及资金分配、再分配、管理、使用、监督和项且设计、施工、 监理、运行等单位，单位数普遍超过一个。二是审计的深度问题。农村投资项 目的效益审计不仅要检查经济活动，还要检查指导规范这些活动的制度是否合 法合理。现行有些制度相互矛盾，相互打架，导致经济行为无所适从。对法律 法规，审计无法改变，只能称之为文件查阅；对地方制定或被审计单位自己制 定的制度规范，审计可以指出其不足，可以要求其改变，称之为文件审阅。 这里涉及被审计单位的立法权限问题，有些属于立法法的规范范畴。对效 益审计，仅仅审计经济活动本身，有时分析的深度是不够的。此外，还要考虑 农村投资项目效益审计的目标要求和审计入员力量的制约问题。 3 2 2 确定农村投资项目效益审计对象应遵循的原则 对于确定的农业投资审计项目，其审计对象的选择依审计范围而定，确定 审计对象的原则与确定审计范围的原则基本一致。一是重要性原则。由于审计 力量有限，开展农村投资项目效益审计必须切合实际，围绕重点项目、重点部 门、重点领域进行，不断总结经验，逐步推广，这样可收到事半功倍的效果。 如果不分轻重缓急，全面铺开进行效益审计，可能在表面上很热闹，轰轰烈烈， 但收效可能甚微，会影响效益审计的健康发展，甚至会破坏效益审计的环境。 二是实效性原则。审计部门的法定权限和审计手段是有限的，效益审计的任务 十分繁重，而审计力量与繁重的审计任务相比较显得明显不足。因此，必须把 9 参见彭华章等政府效益审计论。中国时代经济出版杜2 0 0 6 ，p p 7 3 ”孙文基，开展政府效益审计必要性和对策的新思维，中国会计网2 0 0 6 9 1 8 1 3 影响经济社会发展的热点项目作为效益审计的重中之重，将有限的审计资源用 到关键项目上，以切实提高效益审计的质量，对其他项目起到一种示范作用。 三是可操作性原则。从理论上讲，效益审计应对被审计对象的效益进行全面而 准确的检查和评价，提出可行的审计建议。但就目前我国的国情看，要达到这 一目标有一定难度。因此，应该侧重选择些相对比较容易操作，又具有重大 借鉴价值的项目。对于一些重要的而目前审计难度大的项目，则要通过理论研 究和积累经验后逐步加以解决。 3 2 3 农村投资项目效益审计对象的选取 考虑到审计机关自身的力量制约问题，农村投资项目效益审计对象不可能 无限制地扩大，这既无必要，也无可能。但农村投资项目实际效益审计对象至 少要选取财政部门、项目主管部门、项目法人单位，一般情况下还要选取项目 建设、施工、监理单位，并对项目运行情况、项目区群众生产生活倩况开展延 伸审计调查，由此形成农村投资项目效益审计对象的深度示意图，如下： 项目主管部门 必审单位项目法人单位 财政部门 可纳入审计范围项目施工单位 的单位 项目监理单位 项目设计单位 材料采购供应单位 可开展审计调查项目区群众 的单位项目区县乡政府 项目审批单位等 图3 1 农村投资项目效益审计对象的深度示意图 3 3 农村投资项目效益审计范围和对象案例1 某农村电网建设与改造项目效益审计项目，系审计署选定的在全国范围内 实施的项目，其审计覆盖面近1 0 0 。因改造农村电网、改革农村电力管理体制、 实现城乡用电同网同价，是党中央、国务院为扩大内需、拉动经济增长采取的 一项重大举措。十五期间，国家财政投入了3 0 0 0 多亿元，用于城乡电网改造。 这项工程直接关系“三农”问题，被称为“德政工程”、“民心工程”，为促进项 “摘自石爱中、潘晓军、李捷，固定资产投资审计案例，中国时代经济出版社，2 0 0 6 ，p p 9 3 1 4 目法人单位管好用好农网改造建设资金，保证农村电网改造项目的顺利实施， 审计署组织了2 0 多个省区审计机关同步开展了对所辖农村电网建设与改造项 目的效益审计和审计调查。 由于这项工程具有点多线长面广、政策性强的特点，且属审计署统一组织 的项目，各级审计机关均高度重视，列为审计的重点项目，加大了审计的深度， 选取了必要的审计对象。如某市审计机关在审前调查中，就全面了解了项目的 基本情况，收集与项目建设有关的法规制度，采集项目相关的电子数据，有选 择的走访重点单位和部门，查阅项目有关的档案资料。该市设计了大量的表格， 用以调查了解情况，收集证据，在此仅选取其中的一份表格如下： 表3 1 电网建设与改造项目审计基本情况表 概项目名称建设单位设计单位 况主要施工单位监理单位 立 立项( 可行性研究) 扩初( 概算)调整概算 项 批准 批准批准建筑批准批准批准建筑批准批准批准建筑 情机关日期投资 面积 机关日期投资 面积 机关 日期投资面积 况 资预算专项 自有 债券资金 外商投资 借款 项目资本金其他 金拨款拨款资金 来 计划 源 实际 情 到位 况 从上表中可以看出，农村电网改造项目涉及建设单位、设计单位、施工单 位、监理单位、批准立项的各级发改委机关、预算拨款机关、上级电力部门、 贷款银行及外商，等。根据初步调查了解到的情况，可能要到以上所列单位作 审计查证。 第四章农村投资项目效益审计的程序和方法 4 1 农村投资项目效益审计的程序 一般来说，农村投资项目效益审计的程序包括的各个步骤如图： 图4 1 农村投资项目效益审计的程序图 4 1 ，1