（公共管理专业论文）分税制改革对呼和浩特市新城区财政的影响及对策研究.pdf

勺 ， 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蓥直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：5 逋孟逾一 指导教师签名： 学位论文作者签名：划笾 指导教师签名： 日期：建! ! 芝! ! ! ：! r 期： 镅勃 z o t o t f 台 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：= 脚 e l 期：壶芝芝：! z 。f 指导教师签名： 日期：丝! ! ：13 谚 分税制改革对呼和浩特市新城区财政的影响及对策研究 摘要 。 为适应经济体制改革的需要，1 9 9 4 年我国开始进行分税制改革，并建立了 初步与国际惯例接轨的具有过渡性质的分税制，形成了我国分税分级财政体制， 大大规范了中央与地方在收入方面的分配关系，确保了中央“两个比重”的 提高，夯实了中央的财政收支基础，同时也对调动地方聚财理财的积极性，促 进经济发展起到了积极作用。 但分税制改革的不规范和不完善对地方财政体制特别是地方财政收入和可 用财力产生了一定的不利影响，最根本的问题在于分权使与地方的财权和事权 不对称，使地方财政难以满足地方支出的需要，导致地方政府财政地位下降， 地方政府采取各种方式获取预算外收入、地区间恶性税收竞争、地方公共服务 供应不足等问题随之产生。 本文试从地方财政收入状况入手，特别通过对呼和浩特市新城区的实证调 研，探讨了1 9 9 4 年以来的分税制改革对地方财政的影响，并在此基础上对完善 笋。分税制改革和地方政府财政体制提出若干政策建议。同时也希望通过系统的理 论论证和实证分析能为缓解我国基层财政的困境提出带有普遍性、针对性和可 操作性的对策措施，对我国分税制财政体制的改进和完善做出有益探索。 关键词：分税制，新城区，影响，对策研究 一 量 ， - 一 ， t a x s h a r er e f i r n si m f a c t t ox i n c h e n g d i s t r i c t ( h o h h o t ) r e v e n u e a n dr e l e v a n tc o u t e r m e a s u r e st e s e a r c h a b s t r a c t i no r d e rt om e e tt h er e f o r l t lo fe c o n o m i cs y s t e m ，i n19 9 4o u rc o u n t r yb e g a nt o t a k et h et a x s h a r er e f o r ma n de s t a b l i s h e dat r a n s i t i o n a lt a x s h a r es y s t e mc o m p a t i b l e w i t hi n t e m a t i o n a la c c e p t e dp r a c t i c e s w h i c hf o r m saf i n a n c i a ls y s t e mw i t hd i f f e r e n t t a x e sf o rv a r i o u sl e v e l s ，g r e a t l ys t a n d a r d i z e st h er e l a t i o n so fd i s t r i b u t i o nf o rr e v e n u e b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s g u a r a n t e e st h ei n c r e a s eo f “t w or a t i o s o f c e n t r a lg o v e m m e n t ，s t r e n g t h e n st h er e v e n u ef o u n d a t i o no fc e n t r a lg o v e r n m e n t s f i n a n c e ，m e a n w h i l e ，a n dp r o m o t e t h ee n t h u s i a s mo f w e a l t h c o l l e c t i n g a n d m a n a g e m e n tf r o ml o c a lg o v e r n m e n t sa sw e l la st h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r t h el a c ko fs t a n d a r d i z a t i o na n df a u l t i n e s sf r o mr e f o r mo ft a x s h a r e c a u s e ss o m en e g a t i v ei n f l u e n c e st ol o c a lf i n a n c i a ls y s t e m ，e s p e c i a l l yt ol o c a lr e v e n u e a n da v a i l a b l ef i n a n c i a lr e s o u r c e s d e c e n t r a l i z a t i o no fa u t h o r i t yc a u s e sac o n t r a d i c t i o n b e t w e e nl o c a lf i n a n c i a lr i g h t sa n dm a n a g e m e n tr i g h t s ，i nt h a tc a s e ，t h el o c a lf i n a n c e c a nn o tm e e tt h ed e m a n do fl o c a le x p e n d i t u r e ，w h i c hr e s u l t si nd e g r a d a t i o no fl o c a l f i n a n c i a ls t a t u s ，m a k e st h el o c a lg o v e r n m e n to b t a i nm o s tr e v e n u eb e y o n dt h eb u d g e t i 1 1a l lk i n d so fw a y s ，a n dg i v e sr i s et om a l i g n a n tt a xc o m p e t i t i o nb e t w e e nt h el o c a l g o v e r n m e n t sa n ds h o r ts u p p l yo fl o c a lp u b l i cs e r v ea sw e l la so t h e ri s s u e s s t a r t i n gw i t ht h el o c a lf i n a n c i a lr e v e n u e ，e s p e c i a l l yt h r o u g ht h ef i e l dr e s e a r c ho n x i n c h e n gd i s t r i c to fh o h h o t t h ea r t i c l ed i s c u s s e st h et a x s h a r er e f o r m si m p a c tt ot h e l o c a lf i n a n c es i n c e19 9 4 ，a n dp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nt h et a x s h a r er e f o r m a n d1 0 c a lf i n a n c i a ls y s t e mo nt h eb a s i so fc u r r e n tc o n d i t i o n m e a n w h i l e b ym e a n so f s y s t e m a t i ct h e o r e t i c a ld e m o n s t r a t i o na n dr e a le v i d e n c ea n a l y s i s ia l s oh o p et h i s a r t i c l ec a ng i v es o m eg e n e r a l ，i d i o g r a p h i ca n de f f e c t i v ec o u n t e r m e a s u r e sf o r a l l e v i a t i n gt h ed i l e m m ao fl o c a lf i n a n c e ，a n dm a k es o m ec o n t r i b u t i o nt o t h e e x p l o r a t i o no fi m p r o v e m e n ta n dp e r f e c t i o no ft a x s h a r es y s t e mi no u rc o u n t r y k e y w o r d s ：t a x s h a r es y s t e m ，x i n c h e n g ，i m p a c t ，r e s e a r c ho fc o u n t e r m e a s u r e s i i ， p 目录 弓i 言 1 ( 一) 选题的背景及意义1 ( - - ) 国内外文献综述2 一、税制改革的理论基础及历史回顾5 ( 一) 税收制度及税制结构5 ( 二) 我国现行税制结构存在的问题及改革7 ( 三) 1 9 4 9 1 9 9 4 年我国税收制度改革的历史回顾9 1 以“统收统支”为特征的税收制度( 19 4 9 - 19 7 8 年) 9 2 “分灶吃饭”财政体制下的税收制度演变( 1 9 7 9 1 9 9 3 年) 9 3 19 9 4 年的分税制改革( ( 19 9 4 年一现在) 。1 0 ( 四) 分税制改革的主要内容1 l 1 分税制改革的必要性1 1 2 分税制改革的基本原则1 l 3 分税制改革的基本内容1 2 二、分税制改革对新城区财政的主要影响1 4 ( 一) 新城区财政收支构成及主要特点1 4 ( 二) 分税制改革后新城区财政的现状1 5 ( 三) 分税制改革与新城区财政困难的成因分析2 0 1 收入方面的原因一财源日渐匮乏2 0 2 转移支付方面的原因一欠缺科学完善的转移支付体系2 2 3 支出方面的原因一财政支出的压力不断上升2 2 三、完善分税制改革和构建科学合理的地方税体系的若干建议。2 4 ( 一) 增强地方税权，扩大地方财源2 4 ( 二) 调整和完善分税制体制，科学合理地划分财权和事权。2 5 1 明确基层财政支出责任，使财权与事权相匹配2 5 2 科学界定政府与市场边界，明确基层财政的公共支出范围2 5 3 转变支出方式，科学合理安排支出，压缩财政供养范围2 6 4 合理制定各种法定支出、专项配套支出和政策性支出政策2 6 ( 三) 加大转移支付力度与调整转移支付结构并重。2 7 1 规范转移支付制度，保证转移支付资金渠道的畅通、透明2 7 2 优化转移支付结构，减少和规范专项转移支付2 7 3 测算转移支付时，综合考虑各种因素2 8 ( 四) 减少政府层级和财政层级2 8 结语 3 0 参考文献3 2 至殳谢3 4 i i i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 己l 吉 丁i 仁习 ( 一) 选题的背景及意义 1 9 9 4 年我国为适应经济体制转轨的要求，建立了初步与国际惯例接轨的具有过渡性质的 ， 分税制，初步形成了我国地方税收制度体制，对调动地方聚财理财的积极性，促进经济发展 i f起到了一定作用。但此次税制改革是在我国市场经济发育程度较低的情况下进行的，与国际 上成功的税制改革相比，存在许多不完善和不规范的地方，特别是在政府职能尚未完全转变、 中央和地方事权划分不很明确的条件下，在保留既得利益的情况下，过多考虑中央集权、集 中中央财力需要，削弱了地方财政自主的权利，对地方财政体制特别是地方财政收入产生诸 多不得影响。因此，我国的分税制改革与国际上成功的分税制模式相比，还存在一些问题： ( 1 ) 分税制改革的指导思想是合理分权，然而我国地方财政未能获得合理的税权，导致 地方政府行为异化，使采取各种收费方式以获得财政收入具有“合理性 ，进一步导致税费改 革困难加大。 ( 2 ) 地方税收体系中税制结构不合理，主体税种不突出，难以满足地方财政支出需要， 制约地方政府职能的发挥。现行分税制虽划给地方税种不少，但大多税源分散，征收成本高， 收入弹性低，地方税收收入在全国税收收入中比例下降，加大了地方财政对中央返还收入和 上级补助的垂直依赖，使地方财政平衡难度加大。而地方政府由于财政收入的减少而在区域 间进行税收竞争，进一步对地方财政造成冲击，甚至会由于马太效应，对某些地区经济发展 造成重大影响，如进一步扩大地方贫富差距、恶化地区间收入分配等。 ( 3 ) 中央与地方政府的财权与事权不对称。9 4 年的税制改革基本上没有给地方各级政 。t 府调整税基和税率的权力，但却改变了收入划分和管理权限，重新分配主要发生在财政收入 擎这一边，而较少地涉及到财政支出。中央政府在对财权进行集中的同时却未对事权作相应的 4 调整，忽略了财权与事权对称的基本原则，导致地方政府财力不足，财政地位下降，使其不 能完全自主和充分地提供公共服务。其次，2 0 0 2 年起，所得税的分享改革使中央与地方共享 的比例加大，2 0 0 4 年出口退税实行中央与地方共同负担、2 0 0 5 年农业税的减免使地方财政收 入更是逐年减少，地方财政收支的不平衡阻碍了地区经济的发展。地方财政体制是国家财政 体制的重要组成部分，分税制改革要想在中国取得完全的成功，地方财政的作用是不容忽视 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 的，只有地方发展经济的积极性调动起来，才能保证自上而下的财政体制改革能顺利地进行。 因此，研究地方财政体制对我国税制改革的深化和完善是极其重要的。 本文以我国1 9 9 4 年分税制改革及其以后三次主要的税种改革为主线，从地方财政收入 角度出发，探讨税制改革对我国地方财政的影响，地方财政体制的完善不仅关系到地区公共 服务的提供，更影响到分权制改革的进程。因此，在相继的税制改革中中央政府和地方政府 如何根据各自的职能进行合理定位，做到财政的垂直平衡和横向平衡，是税制改革中各级政 府应着重思考的问题。因此，本文从地方财政入手来探讨1 9 9 4 年分税制改革及其以后三次主 ， 要的税种改革对地方政府行为及地方经济的影响，希望能通过系统的理论分析和实证分析对 l ： 我国税制改革亟待完善和规范的地方提出相应的对策，并希望文章的选题和论证能给现实的 税制改革提供一定的参考价值。 ( 二) 国内外文献综述 关于财政分权和政府间的财政关系，公共经济学文献十分丰富，形成了所谓的“财政联 邦主义”的分支学科。财政联邦主义中最重要的概念就是分权，2 0 世纪8 0 年代以来财政分 权成为风靡全球的话题。但财政分权的作用并不是在于分税制本身，而是如何设计政府部门 的垂直结构，以便提高经济效率。中央政府有其明确的责任，重要的是在各级政府之间恰当 的划分财政责任和工具，即西方学者所研究的最优财政联邦主义。国外有关财政分权的文献 也是基于财政联邦主义理论来探讨财政分权和税制改革的发展过程的。在财政联邦主义理论 的研究方面，马斯格雷夫( 1 9 5 8 ) 的政府财政关系理论主要涉及政府间的收入划分问题，他 根据效率与公平原则来划分属于中央政府的税收、属于州政府的税收和属于各级政府的税收， 这分税原则较为具体和科学，已成为指导各国政府划分税收收入的基本思想。马斯格雷夫 还对国际间的所得税和产品税如何按照效率和公平原则进行协调等国际间政府财政问题作了 有益的探讨。奥茨( 1 9 7 2 ) 最早提出、又经由罗森、萨谬尔逊等经济学家发展的“财政联邦 制”的理论，探讨了财政的三大职能如何在中央政府和各级地方政府之间进行有效的分工， 以便最优地划分支出和收入。他们的研究表明，中央联邦政府应行使宏观调控经济和收入再 分配的职能。此外，一些经济学家如巴斯特布尔、塞利格曼、迪尤等在如何划分中央政府和 地方政府的支出和收入方面提出了自己的有益的见解。所有的这些经济学家们的努力为我们 更深入的理解政府间的财政关系提供了极大的帮助。 目前，我国从财政分权和政府间分配关系这一视角，来研究地方政府财政的文献大休上 可以分为两大类：第一类文献认为，中国以财政分权为主线的分权改革对地方经济的改革起 2 塑鍪直奎兰坌苤笪墨堡主! 塑垒! 兰垡丝苎 来了促进作用，中国下一步应将这些改革措施制度化，在钱颖一和马斯金、许成纲合作的一 篇文章中，基于组织形式会影响激励机制的思想，他们认为中国1 9 7 9 年以前建立的m 型层级 行政管理结构，使得中央政府可以利用指标竞争，对地方政府官员形成强有力的激励机制， 从而对地方经济改革绩效产生有益的影响。钱颖一和罗兰合作的文章则基于软预算约束模型， 认为财政分权加上生产要素的流动性，可以使得地方政府进行竞争，财政竞争能够成为阻止 地方政府无效支出的一种承诺工具，从而硬化地方政府预算约束，同时货币集权加上财政分 权可以产生制衡效应。刘汉屏、刘锡田( 2 0 0 3 ) 也指出我国财政分权体制客观上促进了地方政 一 府竞争格局的形式，而地方政府间的竞争是知识和信息的发现过程，尤其是最优制度知识的 f ： 发现过程，因此由财政分权导致的地方政府间的竞争在客观上有利于我国建立市场经济体制。 而事实上，由于各地区要素禀赋、产业结构以及国有企业比重等转型起点的不同，面临同样 的政策或经济冲击时，各地方政府所受激励不同，可能会表现出不同的行为方式。而中央与 地方政府间财政分权形式的变化，也会使得地方政府表现出不同的行为方式。陈抗等( 2 0 0 2 ) 构建的一个中央与地方博弈模型就表明，当财政集中度增大，将可能使得地方政府行为从“援 助之手”转变为“攫取之手”，而他们的实证结果也支持了模型的推论。 第二类文献则主要是从重复建设、地方保护主义、投资波动地区间的不平衡发展、以及 地方政府非正规财政收入机制等角度，认为中国的财政分权改革降低了地方财政的地位，阻 碍地区经济的发展。最早对中国的财政分权与地区经济增长之间的关系进行实证分析的张涛 和邹恒甫，他们利用1 9 8 0 至1 9 9 2 年2 8 个省份的数据检验发现，财政分权对于各省的经济增 长具有明显的负面影响。秦朵和宋海岩( 2 0 0 3 ) 使用1 9 8 9 至2 0 0 0 年中国分省面板数据分析也 发现，资产价格对各地投资需求几乎无影响，而扩张性的中央与地方财政却对投资需求有着 强烈的影响，各省过度投资之间存在彼此攀比的网络效应。还有不少文献从非正式财政收人 的角度来分析财政分权对经济转型的负面影响。贾康和白景明( 1 9 9 8 ) 曾指出预算内、预算外 和非规范收入是中国各级政府财政收入的三大渠道，政府层级越低，收入来源和结构越复杂。 他们认为预算内财政压力、各级政府的事权财权化、财政制度不稳定对地方政府负向激励效 应以及转轨过程中公共产品界定的模糊性是政府收入多元化的主要成因 6 。杨雷( 2 0 0 3 ) 详细 考察了我国财政分权的历程，并指出不规范的财政分权导致了非正式财政收入规模膨胀。随 着我国经济转轨的进程，我国非正式财政收入的规模在2 0 世纪9 0 年代后期甚至已经超过了 同期的正式的财政收入。由于非正式财政收入的过度膨胀，中国的财政分权并未导致地方政 府预算约束的硬化，甚至相反，在一定程度上反而加深了预算软约束问题。最后，还有一些 实证文献将财政分权改革与区域不平衡发展联系起来。杨开忠( 1 9 9 4 ) 分析了1 9 5 2 1 9 9 0 年的 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 地区差距的发展，他发现地区差距变化与区域管理体制有着密切关系，分权时期地区差异扩 大，集权时期地区差异缩小。 西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、政府间财政职能和财政工具的分 配、政府维护市场的激励机制设计及联邦主义的可持续性等问题都作了全面深入的探讨，特 别是随着前计划体制国家的经济转轨和发达国家的经济转型，使财政分权理论日益受到关注， 而且讨论的内容已不再局限于财政领域，而是更多地考虑了财政分权对其他社会、经济问题 的影响，如环境质量问题，福利改革，官僚腐败等等。由于财政分权所带来的影响是多方面的， 一， 所以单纯地说绝对的分权或是绝对的集权体制都是不科学的，而是应当通过集中与分散、集 l ： 权与分权格局的合理设定，使财政体制的运行做到和谐、有效，并在中央和地方各司其职的 同时平衡财政，充分调动中央和地方两方面积极性，使分权制改革能顺利地进行。 国内对财政分权和政府间财政分配关系主要从正反两方面进行了论述，首先，基本上都 是从理论上探讨了我国9 4 年为主的分税制改革对地方财政的影响，对9 4 年以后的几次主要 的税种变化没有做系统的阐述，现有的资料也大多是对2 0 0 2 年所得税共享、2 0 0 4 年出口退 税共担及2 0 0 6 年农业税减免的分别探讨，没能对近年来几大主要税种的变化进行条理化分 析。其次，对于我国9 4 年以来的几次重大税种的变革对地方财政的影响缺乏实证分析，即分 税制的变革具体对地方财政产生怎样的影响，因此，本文在对9 4 年以来税制变化主要是几项 重大税种的变化轨迹进行系统化的梳理，对我国税制从9 4 年至今的最新变化分别进行探讨， 然后结合实证分析，分析至上而下的改革对地方财政收入到底产生什么影响，并对如平衡垂 直财政，即保证中央财力的集中又保证地方具备足够的财政能力等问题提出相应的看法。 4 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 一、税制改革的理论基础及历史回顾 ( 一) 税收制度及税制结构 一 税收制度简称“税制”，税收制度是由国家权力机关和政府颁布的各种税收法令和征收管 l理办法的总称。它是国家和纳税人共同遵守的法律依据和工作规程。税收制度是由税制要素 构成。税制要素的内容包括：征税对象、纳税人、税率、减税免税、违章处理等。 税制结构是指各个税类、税种的组合以及它们在组合中的相对地位。税制结构总是在一 定经济条件下形成的，是有效发挥税收职能作用、充分体现税收公平与效率原则的有力保证。 在西方国家税收理论研究中，围绕直接税、间接税何者最优，一个国家税制结构到底以 直接税为主还是以间接税为主的争论已经持续了2 0 0 多年，直接税、间接税的分类理论，现 在在我国也已经逐渐为人们所接受，并越来越引起人们的普遍关注。目前，在我国直接税税 种主要包括：企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税、车船税等。 间接税的主要税种包括增值税、消费税、营业税、资源税、城市维护建设税、固定资产投资 方向调节税等。对于一国的税制结构到底是以直接税为主还是以间接税为主，目前有两种不 同的看法。一种认为应当以直接税为主，另一种则认为应当以间接税为主。 主张以直接税为主的理由是，作为直接税中重要税种的所得税是一种先进的税种，具有 其他税种不具备的公平、合理的特点。第一，所得税对社会所有成员征收，具有普遍性，能 够树立公民自觉纳税的意识。第二，所得税按照负担能力征收，负担较为合理。高收入者适 ：用高税率，低收入者适用低税率，体现了公正和公平原则。第三，纳税多少与商品价格没有 一；直接联系，不会给市场经济的发展带来障碍，能够适应现代市场经济的发展。第四，所得税 ：掌 的累进制，具有“内在稳定器”的自动调节功能，它不仅有利于调节个人之间分配不公的问 题，而且有利于发挥税收的宏观调节作用。第五，由于直接税中的个人所得税、社会保障税 ( 其中大部分) 直接由纳税人个人负担，涉及到公众个人的利益，所以公众关注的程度较高， 财政支出受到公众监督的力度更大，可以保证财政支出更加合理、有效。第六，由于直接税 中的主要税种所得税、社会保障税一般是按月、季、年度缴纳( 世界上许多国家都是年终汇 算清缴) ，所以从纳税时间上看，对纳税人递延纳税有利，客观上起到了涵养税源的作用。相 内蒙古大学公共管理硕士( mp ：a ) 学位论文 比而言，间接税改变商品价值的对比关系，损害和阻碍国内或国家间的自由竞争和交换，不 利于自由贸易的进行。同时，间接税不考虑纳税人的负担能力，具有累进税的性质，不够公 平。主张以间接税为主要税制结构的观点认为，尽管所得税与商品税相比，具有上述所列的 种种优点，以所得税为主的税制结构并不是无条件地适用于所有国家，特别是不适用于大多 数发展中国家。因为以所得税( 包括个人所得税、社会保障税，下同) 为主体税种的税制结 构只有建立在经济的高度商品化、货币化、社会化的基础之上才行。第一，必须人均收入水 平较高，为所得税的普遍课征奠定基础。第二，必须具有高度货币化及其社会城市化外部社 一， 会条件。因为，只有个人收入分配的形式主要表现为货币所得，才能使个人所得的计算较为 i ， 准确。同时，也只有社会的高度城市化，使大部分人1 ：3 在相对集中的城市里工作，才能有效 地审核个人收入水平和有关费用的扣除情况，才能实行个人所得税源泉扣缴的简便征收方式， 有效防止税收流失。第三，必须具有较为健全的司法体制以及先进的税收征管系统。而作为 间接税主体税种的商品税同所得税相比有着许多优势：第一，有宽广的税基，有利于保证财 政收入的增长，并且保证财政收入及时稳定。因为，商品税是伴随着商品流转行为的发生而 课征的一种税，不受纳税人或纳税单位是否盈利或亏损的影响，从而能够保证国家财政收入 及时、稳定。第二，商品税比所得税易于课征，征收手续相对简便，征收费用相对节省。商 品税课税对象是生产流通领域中的商品流转额，且征收多采用统一税率，省却了缴纳直接税 有关填写纳税申报表的麻烦，避免了由于计算上的复杂而产生错缴税款的可能，计征简便易 行。第三，由于间接税可以转嫁，使纳税人不会感到负担沉重，不至于直接伤害投资积极性， 同时，由于一般间接税都隐含在价格中，减少了政府与纳税人的摩擦。第四，课征间接税的 时间和方式方便纳税人。一是间接税纳税时间一般是在纳税人购买货物付款的同时缴纳，纳 税时间可以由纳税人通过选择购物时间来自由决定。二是间接税如货物税给纳税人带来的负 担相对较轻，特别是对收入相对较低的纳税人来说可以通过选择购买商品的品种和时间，达 到少缴税款、规避高额税收或递延税款的目的。第五，有利于征收管理，有效防止偷逃税款 一 的发生。由于直接税主要对人征税，纳税人与负税人具有一致性，对纳税人偷漏税诱惑力更 矿 大，所以偷漏税现象较为严重，而且，缴纳税款需要纳税人的自觉合作，无疑增加了税收征 收管理的难度。而纳税人购买商品时就必须缴纳间接税，则可以有效防止偷逃税款的行为发 生，从而减少征收管理的难度。 大多数经济学家都支持直接税与间接税在一个国家中并重的观点，认为只有直接税和间 接税在税制结构上的相互补充，才能充分发挥直接税中的所得税在调节收入，调节贫富差距 方面的作用，也才能充分发挥间接税在资源配置效率方面的作用，以更好地促进经济的协调 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 发展。 目前，大多数发展中国家( 特别是低收入国家) 都实行以间接税( 指国内货物、劳务税 和关税等) 为主，直接税( 所得税、财产税) 和其他税种为辅的税制结构。而发达国家一般 都实行以直接税为主，间接税为辅的税制结构，虽然一些西方国家在上个世纪7 0 年代后期进 行的税制改革使间接税的地位得到了加强，然而到目前为止，绝大多数的西方国家以直接税 ( 所得税) 为主体地位的税制结构并没有根本性的改变。 一个国家选择间接税还是直接税为主体税种，要根据该国的具体条件而定。由于各国的 ， 政治、经济、社会条件的差异，必将导致各国的税制结构的不同，甚至存在很大差别。从我 ： 国现在的经济发展情况和税收征管的水平以及公民纳税的诚信程度看，选择直接税和间接税 并重的税制结构更适应我国现阶段的社会生产力水平和社会经济结构，也更加符合我国社会 主义市场经济发展的客观要求。 第一，直接税与间接税并重的税制结构，能够发挥税收作为国民收入主要来 源的财政功能和税收对于社会主义市场经济的宏观调控功能。在生产和销售环节，选择 以流转额为课税对象的间接税、在分配环节选择以所得额为课税对象的直接税，不仅能够保 证财政收入有稳定、可靠的来源，而且能够广泛发挥税收的调节作用，更好地促进社会主义 市场经济的发展。 第二，实行间接税与直接税并重的税制结构，是我国经济改革、经济发展的必然选择。 我国在1 9 9 4 年以前，一直实行以间接税为主体税种的税制结构( 这基本上符合我国当时的客 观经济条件) ，但随着我国社会主义市场经济的发展，企业和个人在国民收入初次分配中所占 的比重逐步提高。纯粹以间接税为主的税制结构已经不能适应变化了的情况，以所得为课税 对象的直接税不可避免地成为税制结构中重要的组成部分。但是，根据我国现阶段的经济条 件，在我国个人收入水平还不可能在近期内有较大提高，因而个人所得税比重不可能大幅度 提高的情况下，间接税仍应保持其主体税种的地位，但不应再成为单一的主体税种。应当把 直接税和间接税并列作为我国的主体税种。特别是随着我国社会主义市场经济的不断发展以 及我国加入世界贸易组织后的发展情况( 如关税水平的下调) ，我国税制改革的方向也应由间 接税向直接税倾斜。 ( 二) 我国现行税制结构存在的问题及改革 1 9 9 4 年以前，我国在长期的税制结构中，选择了以流转税为主体税种的税制结构模式。 1 9 9 4 年税制改革以后，逐步形成了以流转税和所得税并重的税制结构。但是，随着社会主义 市场经济体制的不断完善、多种经济成分的出现以及居民个人收入的增加，我国现有税制结 塑鍪直奎兰坌茎篁堡堡主! 坚坠! 兰垡笙茎 构存在的问题日益突出，表现在：第一，间接税税收收入在全部税收收入中比重仍然过大。 2 0 0 3 年，我国税收收入总额为2 0 4 6 1 5 7 亿元，间接税( 包括增值税、消费税、营业税、海 关代征进口税) 税收收入总额为1 4 1 8 3 2 9 亿元，间接税占全部税收收入比重为6 9 3 0 ，其 中，增值税占全部税收收入的比重高达3 5 8 、消费税5 8 ，营业税1 4 0 2 ，海关代征进口 税1 3 6 造成上述情况的主要原因是，1 9 9 4 年税制改革时，我国处于社会主义市场经济体制 建立的初期，为完成税收任务，过于注重强化以间接税为主体的税制结构，在税种的设计上 也过于突出增值税的作用，使得增值税在税收收入中所占比重过大。增值税收入过高与我国 实行生产型增值税有很大关系，企业购进的固定资产进项税额不能充分抵扣，虽然从短期看， l 、 确实增加了财政收入，但从长远观点看，必然加大企业税收负担，影响企业的可持续发展。 第二，个人所得税收入在税制结构中的比重过低。2 0 0 3 年，我国个人所得税收入为1 2 0 1 5 亿元，仅占全部税收收入的6 7 ，个人所得税偷漏税现象仍然较为严重。个人所得税税法的 不尽完善，使得个人所得税作为调节贫富最有力武器的作用没有充分得到发挥。第三，企业 所得税收入占全部税收收入比例仍然过低。2 0 0 3 年，我国企业所得税收入为2 3 4 0 9 6 亿元， 仅占税收收入的1 1 4 4 ，而菲律宾企业所得税收入占其全国收入的比例则高达4 0 以上。菲 律宾与我国一样同属于发展中国家，但是企业所得税占全部税收收入的比例比我国相对合理 一些。 税收制度是国家经济管理制度的重要组成部分。随着一个国家经济运行状况以及经济管 理制度和管理方法的变化，税收制度也要相应变化。税收制度的变化，一是指对适应当时社 会经济环境的既定税收制度的某些不完善之处进行修补，二是指税收制度的重新构造。这就 是本文所说的税制改革的两层含义。在实践中，对一国税制的全部或许多部分同时调整的全 面性税制改革相对较少，更加常见的是对税制的单个部分进行改革，因为多数国家的政治过 程更适应对于税制的微调。税制改革可以涉及税收制度的方方面面，包括国家各种税收法律、 法令和征收管理办法。税收制度的基本要素如纳税人、税种、税目、计税依据( 税基) 、税率、 纳税环节、纳税期限、减税免税、违章处理等都可能成为税制改革的对象。因此，税制改革 的形式多种多样，既有税率、纳税档次或起征点的升降和税基的变化，又有新税种的出台和 旧税种的废弃，还有税种搭配的变化。作为税务管理方法和程序的重大变化，也构成税制改 革。随着我国经济的发展，经济结构的调整，合理地设置各类税种，优化和完善我国的税制 结构，从而形成一个相互协调、相互补充的税制体系，充分发挥税收调节经济发展的作用， 是十分迫切的。 经济决定税收，税收反过来又必须为经济发展服务，一方面，税制结构必须随着经济的 8 堕茎直奎兰坌茎篁里婴主! ! 兰坠! 兰垡丝奎 发展而发展，另一方面，税制结构也必须随着社会主义市场经济体制的逐步完善作相应的调 整。目前，我国税制改革的关键在于不断优化税制结构，而优化税制结构的核心在于正确地 选择主体税种及建立各税种之间相互协调、相互配合的税制体系。我国税制结构完善应立足 于我国的基本国情，具体分析我国税收制度运行的现行情况，利用合理的税种布局及其主辅 税种的相互配合，保证及时足额地取得财政收入。根据中国经济体制的变化，我们可以将新 中国成立以来中国税收制度的变化大体上归结为三个阶段：第一阶段是1 9 4 9 一1 9 7 8 年的统收 统支体制下的税收制度；第二阶段是1 9 7 8 1 9 9 3 年的财政包干体制下的税收制度；第三阶段 一 是1 9 9 4 年至今以分税制体制下的税收制度。 、 ( 三) 19 4 9 19 9 4 年我国税收制度改革的历史回顾 1 以“统收统支”为特征的税收制度( 1 9 4 9 - 1 9 7 8 年) 这一时期我国实行的是传统的计划经济管理体制，地方组织的财政收入统一上缴中央财 政，地方所需的财政支出统一由中央财政拨付。地方仅有少许财力，实行收支两条线互不挂 钩。彼时财政作为国家筹集、运用资金的主要渠道和实现资源配置的重要工具，带有浓厚的 传统体制的特点：财政运行机制以低价收购农副产品和低工资为基础，以国营企业利润上解 作为财政收入的主要形式，税收收入在财政收入中只居次要地位，财政支出则保持大而宽的 支出格局，财政职能几乎无所不包地涉及到社会生活的方方面面。尽管其间国家对财政体制 也进行了局部调整，但仍然带有高度集中的计划经济体制的烙印，其最主要的特征就是以集 中为主，保持了中央高度集中、统收统支的格局，地方管理权限较小。无法照顾各地经济社 会发展的特殊需要，不利于充分调动地方理财、聚财的积极性。 2 “分灶吃饭”财政体制下的税收制度演变( 1 9 7 9 1 9 9 3 年) 为调整中央政府与地方政府的分配关系，充分调动地方积极性，1 9 7 8 年以后，财政体制 改革沿着放权让利的思路，针对统一领导下分级管理体制的弊端，在原有体制下实行了财政 大包干的过渡体制。包干制财政管理体制的基本特征是不断地放权让利，扩大地方、部门和 企业的财权和自主权，它突破了传统体制下财政统收统支的格局，构建了新的财政收支的运 行机制。应当指出，这一过渡体制本质上仍未摆脱集权型的财政分配模式，也未能从根本上 解决中央政府与地方政府之间财力分配的约束机制与激励机制问题。但这一过渡体制在当时 为推进国家的改革开放起了重大的作用，也为后来分权型的分税制财政体制改革奠定了基础。 包干体制具体分为三个阶段： ( 1 ) 1 9 8 0 年一1 9 8 4 年的“划分收支，分级包干”体制 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p ：a ) 学位论文 这一体制俗称“分灶吃饭”体制，主要内容有：按照经济体制的隶属关系，明确划分中 央和地方的收支范围，将收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入。除固定收入范 围之外，其它收入按一定比例在中央和地方之间分成，工商税是中央和地方的调剂收入；按 照收支划分范围，如果地方收入大于支出，上交中央，如果不足，用调剂收入弥补，如果将 全部收入留给地方，仍不足地方支出，中央按差额给予定额补助。体制期限原则上五年不变， 地方预算支出自行安排，中央各部门不再下达支出指标。这个时期的的财政包干体制，主要 表现在地方预算初步成为责权利相结合的相对独立的一级预算主体。 ( 2 ) 1 9 8 5 年一1 9 8 7 年实行“划分税种，核定收支，分级包干 体制 $ 该体制是因第二步“利改税”的新变化而制定的，主要内容有按税种划分各级预算收入， 并分为中央预算固定收入、地方预算固定收入、中央和地方预算共享收入三类，按照企事业 单位的隶属关系划分中央预算支出和地方预算支出。 ( 3 ) 1 9 8 8 1 9 9 3 年实行的多种包干体制 为了调动地方组织收入的积极性，特别是收入上解地区的积极性，1 9 8 8 年，经过调整， 对不同地区实行不同的包干方法：包括有收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、 上解额递增包干、定额上解、定额补助等。通过划分各级财政收支范围，分级包干，在总额 分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，地方多收多留的激励机制促进了地方特 别是富裕地区增收的积极性，从而保证了全国财政收入的不断增长。在财政管理方面，由中 央集权转向给地方较大的自主权，地方政府在体制规定的范围内，自行决定本级财政收支事 宜，财政管理呈现出分层决策的态势，财政体制逐步由集权向分权转变。 3 1 9 9 4 年的分税制改革( ( 1 9 9 4 年一现在) 分税制财政体制是按照市场经济原则和公共财政的理论确立的，是处理中央政府和地方 政府间财政分配关系的一种较为规范的通行办法。在西方社会，随着市场经济及其相应的公 共财政的产生，其财政体制自然转到与之相适应的公共财政体制上来，并通过分税制财政体 制的形式表现出来。在我国，为进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家的财政 职能，增强中央的宏观调控能力，促进国民经济持续快速增长，以及社会主义市场经济体制 的建立和发展，我国从1 9 9 4 年1 月1 日起改革了原有的包干体制，对省、自治区、直辖市以 及计划单列市实行分税制预算管理体制。分税制克服了原有包干制、分成制的缺陷，减少了 各级政府之间的利益冲突和磨擦，使中央和地方各得其所，有效配置各自的财力；并打破了 、 地区分割，规范了地方政府行为，避免了地方政府为争夺财政收入而画地为牢、干预企业、 重复建设、保护落后，促使生产要素的合理流动和全国统一市场的形成；而且分税制也改变 了过去企业隶属于某一级政府的状况，有利于企业转换经营机制，真正成为独立的市场经济 l o 塑鍪直奎兰坌茎篁墨堡主! 塑垒! 兰垡丝奎 主体，是一种较理想的财政管理体制，符合我国政治体制和经济体制的要求。这次改革是新 中国财政史上具有划时代的意义的一次重大改革，它表明财政体制改革由简单的放权让利过 渡到制度创新的新阶段。 ( 四) 分税制改革的主要内容 1 分税制改革的必要性 一 分税制作为处理中央与地方财政之间，以及地方各级财政之间关系的一种财政体制，其