（公共管理专业论文）优化我国纳税服务的探讨.pdf

一一 坐查查竺堡主竺垒堡苎 c o 岫yt 觚r 、，i p m 白刑捌t os e tt l pt b ec o n p t 锄d 髂诅b l i s hd e m 柚d 锄m y s i s 到味e m ，b i l i mi n f o 阳l 础ep l a l f o 皿，i m p m v cw o r l 【i n gm h a n i 锄，w o d 【t 0p e 娟拳c t o r g a n i z a t i 夥s t c m a n d 峨雠i a i 黜f i l l l y 嘣sp a p e rq 姗t od i $ c 峨1 h e 删姆o f 馓鲋v i o ci nm et w o 唧e c t si n l h e c 鹏t i c a lb a s i c 狮ds p e c i 讲a c t i c e i n 妇t o 碍f e r h e l p i n t a ) 【s e r v i c e o f o c o u 唧 k 碍w o 咄：协xl e v y 觚da d m j 越s 眦i o 珥t 戤鳓r v i c e ；伽p a y 钟sr i 曲t s 3 原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 任由本人承担。 论文作者签名：垒查： 日 论文作者签名：么垦丝兰至： 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。 ( 保密论文 论文作者签名期： 山东大学硕士学位论文 引言 随着我国社会主义市场经济的发展。税收越来越深刻地影响着人们的生活 早在1 9 9 3 年，我国就从提高职业道德、加强队伍建设的角度把纳税服务界定为 税收征管模式的组成部分之一1 9 9 6 年税收征管改革后，特别是2 0 0 l 一2 0 0 2 年 新税收征管法及其实旌细则的颁布，使纳税服务的法律地位得以明确。被认定为 税务机关的法定职责，是税收行政行为的组成部分。各级各地税务机关不断地摸 索和创新纳税服务的内容和形式，取得了显著的成效。传统的纳税服务理念、方 式、内容在一定时期内促进了纳税服务的发展，但在当前信息技术及通讯技术迅 猛发展的时代，以及纳税人服务需求日益高涨的前提下。传统的纳税服务也暴露 出了诸多问题，因此，优化我国的纳税服务体系显得尤为迫切。为此，以科学、 完善的纳税服务理论做为指导，建立先进的服务理念。高度重视关注纳税人的需 求，以纳税人的合法的服务需求引导纳税服务工作，通过建立征纳双方良性的互 动关系，提高纳税人满意度。促进纳税遵从，是今后一段时期税务部门的工作熏 点。因此，系统地研究纳税服务，对促进我国税收征管工作，无疑具有一定的理 论意义和实践价值。 本文拟对纳税服务的基础理论作以探讨，分析我国纳税服务的现状及存在的 不足，借鉴新公共管理相关理论的先进经验，结合我国实际，提出优化我国纳税 服务的建议。 山东大学颈士学位论文 第一部分纳税服务的理论基础 2 0 0 1 年新中华人民共和国税收征收管理法第一次将纳税服务纳入税收 征管行政行为的重要组成部分，为纳税服务确立了法律依据和要求。随着税收征 管信息化、专业化的进一步深化，纳税服务要求越来越高，如何进一步改进和完 善纳税服务，满足纳税人服务需求，首先应从深入研究纳税服务的基础理论着手。 本章主要讨论纳税服务的理论基础。 一、纳税服务的内涵 ( 一) 纳税服务的概念 纳税服务是指税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行 纳税义务和行使权利的过程中。为纳税入提供的规范、全面、便捷、经济的各项 服务措施的总称o 它是税务机关的法定义务和职责，是维护纳税人合法权益的 一项综合性税收工作。贯穿于税收工作的全过程，体现在税收征收、管理、稽查、 行政复议等各个环节，分布在税务机关各部门的工作中；税前为纳税人提供 公告咨询、辅导服务，提高纳税人的办税能力；税中为纳税人方便、快捷、 准确地依法纳税创造条件：税后为纳税人监督投诉、行政复议、损害赔偿提 供渠道。 要正确理解纳税服务的内涵，我们不妨先了解服务的内涵。服务在经济学罨 是指以提供活劳动的形式满足他人某种需要并获取报酬的活动这里包含两，昙意 思：第一。服务是一种特定的使用价值；第二，服务的使用价值不是表现为物， 而是表现为活动一般来说，服务具有两个特点：一是服务的非实物性或无形性， 即与有形商品比较，服务的生产过程和消费过程在时间和空间上具有同时性和并 存性；二是服务具有不可贮存性，其使用价值不能脱离于生产者和消费者而固定 在一个实物上服务一旦被生产出来就必须被消费，而不能由生产者加工贮存。 以上概括的只是服务的一般情况。实际情况并不是这么简单，随着服务理念的加 。见目税发【2 0 1 3 s 号文件 2 山东大学硕士学位论文 强，消费者对服务的要求也越来越高。服务不再表现为微笑待客、规范服务用语 这么简单，服务的实物性、艺术性、技巧性也不断在许多行业表现出来。特别是 随着现代科技的发展和通讯网络技术的应用，一些传统上服务方式受到挑战，通 过现代网络通讯技术进行远程服务日益兴起。 准确理解纳税服务的内涵需要把握以下方面： l 、纳税服务的提供者即主体是税务机关和税收工作人员，客体是纳税人。 2 、纳税服务应当贯穿予税收征管的全过程，而不是仅局限于纳税人上门纳 税的环节一般包括税前为纳税人提供政策咨询、公告辅导服务，提高纳税人依 法履行纳税义务的能力；税中为纳税人创造条件，使纳税人能够更加方便、快捷 准确地履行纳税义务；税后为纳税人的监督投诉、争议仲裁、损害赔偿等提供方 便的通道。 3 、纳税服务是税务机关的法定义务，与税务人员个人的职业道德、服务美 德不属于一个范畴。税务机关不向纳税人提供服务，在行政上属于“行政不作为” 行为。对纳税人来说，享受纳税服务则是法律赋予的权利，是与履行纳税义务相 对应的权利 4 ，税务机关向纳税人提供的纳税服务应当是无偿的。因为纳税人在向国家 纳税，可以认为是在向国家购买公共服务，而税务机关向纳税人提供的纳税服务 作为国家公麸服务的一部分，不应再收取费用。 5 、纳税服务最终的目的是实现纳税人的合法权利，有效降低征纳成本，提 高纳税人的税收遵从度。实现纳税人的合法权利是指纳税人在依法履行纳税义 务的同时，有依法主张的权利，税务机关应当保护纳税合法权利，并通过法律援 助等方式促使纳税人权利实现。征纳成本的减少，也可以表现为纳税人在纳税方 面的某些便利，如交通的便利、纳税时间的缩短、纳税资金的节约等，税务机关 在帮助纳税人实现法律赋予的权利，如知情权、要求保密权等等，并不一定必须 通过货币进行计量，或者通过增进征纳双方的沟通，减少征纳双方的博弈或内耗， 促进双方的良性互动，提高纳税人遵从度。 6 、纳税服务作为税各机关的行政行为之一，与税务机关的其他行政行为， 特别是税收执法行为密不可分。服务寓执法之中，执法寓服务之中”，服务与执 法密不可分，两者互相贯穿融通，融为一体。纳税服务应当与税收执法协调、统 山东大学硕士学位论文 出台，标志着我国的纳税服务工作从初期的精神文明建设、职业道德教育上升到 法定义务的范畴。 在西方国家，为纳税人服务已成为税收征管的重要内容，甚至将其作为税收 管理的核心目前西方主要发达国家为纳税人服务的内容主要包括建立税收服务 机构和规范税收服务制度，政府把纳税人看作是“客户”和服务对象。在税收征 管中为纳税人服务就是为纳税人履行纳税义务提供一切便利条件和周到细致的 服务，包括帮助纳税人准确地了解和掌握税制的具体规定，知晓其应履行那些纳 税义务，知晓具体操作纳税程序和方法，准确计算应纳税额，明确和维护纳税人 在纳税过程中即纳税后应当享有的权益，促使纳税人能够依法纳税。在纳税人缺 乏纳税意识，不了解税法规定，以及税制和纳税程序复杂的情况下，加强纳税意 识教育和税法宣传，普及税收法律知识，为纳税人提供纳税服务。 美国、加拿大、澳大利亚各级联邦税务局都设置了专门为纳税人服务的部门， 免费为纳税人提供税法法律咨询、税务鉴定、申报辅导等服务。设有专门人员定 点解答纳税人的电话、书面咨询，对直接到税务机关咨询的人员也给予热情接待。 同时印刷大量纳税辅导资料和详细的税务公报，放置于公众场合，提供给纳税人 随时索取，无偿使用。在法国，纳税人每年都会收到由税务部门寄来的纳税辅导 资料，辅导资料详细地告诉纳税人如何计算扣除各种费用项目、税收抵免和应纳 税额以及如何填写纳税申报表、如何申报等。一些国家还设立专门监察机构或公 共关系部门，负责与社会团体、新闻机构联系，接受纳税人对税务工作人员工作 态度、工作质量、工作效率、廉洁公正等方面的不满投诉。同时，税务部门普遍 将服务水平量化为技术指标，全面纳入内部机构和工作人员年度考核目标，奖勤 罚劣，改组优化税务机构，严惩那些滥用权力、损害纳税人利益的税务人员，不 断提高服务质量。 三、纳税服务的作用与意义 纳税服务的目的是通过构筑征纳双方的互信关系，提高纳税人的税收遵从 度，提高征管质效，优化税收环境。优化纳税服务是近年来现代税收征管发展的 新战略、大趋势。我国的纳税服务是在党和国家提倡服务意识、政府凸显行政服 务职能的背景下提出的，是税务部门实践“立党为公、执政为民”的具体体现， 6 山东大学硬士学位论文 是适应经济社会形势发展的必然要求。 ( 一) 纳税服务是维护纳税人合法权益的需要 从我国的税收实践来看，纳税人的权益没有得到应有重视。但总体上看，由 于长期以来的税收观念的偏差。人们过于强调纳税入的义务，忽视了纳税入的权 利，对纳税人宣传多从纳税人如何履行义务的角度进行宣传，而纳税人应该享受 的权利宣传不多纳税入本身也习惯于行政指令，对法律规定的权利知之不多， 权利保护意识较差，纳税人行使法定权利的状况不尽如人意。国家在立法方面也 缺少纳税人权利方面的独立法律条文。为了保护纳税人的合法权益，许多现代化 国家在税收活动中十分重视为纳税人服务的问题。许多西方国家有纳税人权利方 面的法律条文如纳税人权利宣言等，有的的国家通过规范的征管手段，科学 的管理办法，税法政策的宣传解释与落实，帮助纳税人掌握税法，引导纳税人正 确、及时地履行纳税义务，一是使之做到正确纳税，防止因多纳税而造成经济损 失、少纳税而形成税收风险和违法事实；二是使之做到效率纳税，通过帮助其熟 悉纳税规定与程序，以实现纳税成本最低化。税务机关提供的税收信息服务及时 到位，税收程序服务的指引准确规范，税收救济的渠道畅通无阻，在征纳过程中 体现公共服务的人文关怀，税收征纳关系才能融洽，征纳双方才能实现良性互动 发展。 ( 二) 纳税服务是加强税收管理实践的需要 在税收管理实践中，特别是基层税务机关，直接面对为数众多的纳税人，税 收管理的任务十分繁重。如何理论联系实际，在严格执法的前提下，不断提高纳 税服务的质量、水平，已成为各级税务机关和广大税务人员面临的主要课题。深 入研究纳税服务对税收管理实践具有十分重要的指导意义，符合当前国情和形势 的需要。同时，应清醒地看到，现阶段树立公共服务理念、开展纳税服务工作中 依然存在着认知模糊、形式主义、片面追求技术更新等问题，影响了公共服务的 质量和纳税服务工作的迸一步开展。立足我国国情，研究制定纳税服务的新举措， 促进纳税服务的创新和发展，对于创建服务型税务机关，提高纳税服务质量，真 正实现“聚财为国、执法为民”的目标，有着十分重要的意义，也为丰富和发展 7 山东大学硕士学位论文 一运动缘于对上个世纪7 0 年代以来国家干预主义经济政策所造成的“滞胀”困 境，以及西方工业社会向信息社会过渡期间官僚制政府管理模式弊端丛生的反 思，是西方行政管理从规制主义向市场主义的再次回归。其核心价值是把市场化 的动作机制和管理手段引入公共管理中来，主张以市场机制改造政府，提高公共 服务品质。在管理上主要强调公共服务中顾客导向的观念，建立顾客导向型政府， 以公民为顾客，并强调顾客的价值，政府为服务组织，向公民提供最佳服务；倡 导改革和创新，要求打破传统机构惯性，使之尽可能朝弹性的、创新的、问题解 决的、具有企业家精神的方向发展。 欧文e 休斯认为，新公共管理理论的理论基础有两个方面，它们分别是经济 学理论和私营部门管理理论。根据奥斯本和盖布勒在改革政府企业精神 如何改革着公营部门一书中提出的论述，新公共管理理论提出政府改革的方向 是建立“企业家政府”，内容包括十项原则：l 、掌舵而不是划桨。政府要起领航、 催化的作用，即政策和规划的制定，而不是服务的提供和执行。公共管理可以使 用公共组织之外的许多不同方法来完成目标，选择其中最能满足效率、效能、平 等、责任和灵活性等需求的有效方式。2 、重妥善授权而非事必躬亲。要善于授 权，鼓励民众参与管理。3 、注重引入竞争机制。要求服务提供者在绩效和价格 的基础上对业务展开竞争，竞争应被看成是促使公共组织改进质量而别无选择的 基本力量。4 ，注重目标使命而非繁文缛节应进行内部放松管制，废除大量内 部规章制度，从根本上简化行政制度，要求各个机构明确各自使命，让管理者在 法律的范围内自由寻找完成使命的最好方式。5 、重产出而非投入。企业家政府 是讲究效果的政府，它是按结果而不是按投入进行拨款，将责任从投入转移到产 出或结果，并测量公共机构的绩效，制定组织目标，奖励那些达到或超过目标的 机构。6 、具备“顾客意识”。政府应满足顾客而不是官僚制度的需要，利用调查 等方式来聆听顾客的心声，制定顾客服务标准并提供保证，一旦可能就让顾客来 选择服务提供者。7 、有收益而不浪费。8 、重预防而不是治疗。9 、重参与协作 的分权模式而非层级节制的集权模式。l o 、重市场机制调节而非仅靠行政指令控 制。 o 澳 欧文e 体斯；公共管理导论 。中国人民大学 f l 版社2 1 年版，第7 7 页 1 0 山东大学硕士学位论文 人诚实自愿缴纳税款。 ( 二) 税收遵从理论 税收遵从是指纳税人或第三人依照税收法律法规，按照既定的程序和方法办 理涉税相关事宣，体现了人们对税收政策、征管制度等的服从态度。有关税收遵 从的研究起源于美国。早在2 0 世纪7 0 年代。美国一些经济学家在对“地下经济” 的研究中发现，对纳税遵从的有关数据及对此的研究相当缺乏。美国国税局根据 对1 9 8 1 年纳税入不遵从联邦所得税法行为的研究得出，由此导致的税收损失达 9 0 0 多亿美元。自此以后，对纳税遵从问题的研究逐步深入。近十多年来，西方 税收理论界已形成了一些研究成果。如应用信息经济学、博弈论及行为科学的相 关理论，建立起税收申报和税务执法决策的创新模型，来研究征纳双方的行为及 其相互作用对税收遵从的影响。近年来，我国理论界在借鉴国外研究成果的基础 上，结合我国实际也得出了一些成果。如1 9 9 7 年国家税务总局科研所在编写的 西方税收理论一书中，将税收遵从区分为八大类型，即防卫性遵从、制度性 遵从、自我服从性遵从、习惯性遵从、忠诚性遵从、社会性遵从、代理性遵从和 懒惰性遵从。相应地把税收不遵从也区分为八大类。按税收不遵从的原因将税收 不遵从分为如下类型；l 、程序性不遵从：2 、无知性不遵从；3 、懒惰性不遵从； 4 、自私性不遵从：5 、象征性不遵从；6 、社会性不遵从；7 、经纪人不遵从；8 、 习惯性不遵从。马国强将之概括为三大类。并分析了影响遵从的各种因素，提出 了提高税收遵从程度的途径。 税收遵从主要有三种类型： l 、防卫性遵从。即纳税入有逃避纳税的企图，但对逃避税被发现的概率估 计较高，因畏惧一旦逃避税被发现所受的处罚，而不得不依法纳税； 2 、制度性遵从。即纳税人有逃避纳税的企图，但由于税收制度和税收管理 十分严密而无法逃避纳税，不得不依法纳税。如个人所得税的代扣代缴制度； 3 、忠诚性遵从。即纳税人对履行纳税义务具有正确认识，税收管理部门为 纳税人依法纳税提供 x 山东大学硕士学位论文 ( 三) 公共选择理论 公共选择理论是美国6 0 年代后期兴起的新自由主义经济学公共选择学派的 学说。其主要代表人物詹姆斯。布坎南、戈登图洛克、邓肯布莱克等人广 义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派。丹尼斯穆勒将其概括为“公 共选择可以定义为非市场决策的经济学研究。或者简单的说，是将经济学应用于 政治科学。公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论、投票规则、投票 者行为、党派政治学、官方政治学等等。然而，公共选择方法论则是经济学的方 法论。”o 所以公共选择理论被认为是最名符其实的。政治经济学”。狭义的公共 选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在的，它将公共选择的方法应用于公 共行政管理领域，其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和 执行。 在布坎南看来：。政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不 足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的 存在就无任何经济意义。”政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳 税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量 和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具 体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价” 完成的。政府是选民的一种代理机构，政府是公共选择的结果；政府和个人之间 是契约关系，是交换关系；政府的存在既是为了解决公共需求满足全社会成员共 同的公益性需求，也提供公共物品。 公共选择理论揭示了税收的本质，即税收体现国家和个人之间的一种交换关 系：国家向公民提供特殊的服务或者公共品，作为对价，公民向国家支付税金。 国公共选择学派对古典学派关于税收本质理论发展的贡献在于，他们提出了一整 套公共选择规则、程序和方法，将公共产品与税收对应起来，有利于各个投票人 一纳税人一受益人更为直接、更加具体地感觉到个人纳税与其预期受益之间的直 接联系，使每一个纳税人都能针对任何特定的公共产品项目和税收方案，权衡利 。文建东：公共选择学弦 。武汉t 武汉出版社。1 9 年 o 詹姆斯m 布坎南，民主财政论 ，穆怀朋译，商务印书馆l 卵3 年版，第1 6 页 1 4 山东太生硬士譬篓臻童 器帚墨羹酮囊址照驰， l 辩墓霎冶怠羹 委剐晚j 瞰甜耘溺漉滔x 滁渤磊援偻臻灞强缮翟爱；糌氲婴k 蹦圜到劐剧黝 鲤型雾斋缫象端；法薹薹r 嘲刻阶1 萎垤怒攫，匙嚣塑馨器蕈市场本性，蕴塌薹燮宅 璐渊看爵娩列弛聪骘。菲安i 耋艺唑! 要鲤酣! 曼羹一砷瑚丽赫鬻稿扔砸万琶礤8 望玉翟麓嚣篓j 囊蹭睡罂朔驰龋照酗犍m 嚣萋冼毽羹之蚕荫斟；萄芮并羲馐黼瓣 蚕；鼙| 荔巍公共选择理论握醒毯鋈惶望季券蓁般m k j 秦蜀瑾凋豢霖礤发聋 耋霎霎羹卷坚；錾鋈旷驯! 毯塑璧矍警罐驾遗涝蠢尉青备耀 ；淼酾r 断团= 燧函 影删嘲豳陬争强蟊萝觚嘲研鎏惹。臣髫矧嫌g 酮雕帛i 脚强甬濮觯渤隧萎幕 强型盔；骄豳研蝻醴弦鲢臻灌濡露吩鼢辨；| i l 砑嗡朗鞑；螋尉稚泡毛鼬蠕的拥鹃确套 山东大学硕士学位论文 二、我国纳税服务方面存在的不足 我国纳税服务在近年来取得长足的发展，但在纳税服务实践中其缺乏全局 性、系统性、持续性和保障性的特征十分明显，主要表现为以下几个方面： ( 一) 纳税服务认识存在偏差 在我国传统的税收意识中，强调的多是税收的收入职能、调节职能和监督职 能，讲求的是税收的强制性、无偿性和固定性等一些税收的基本理念。在这种理 念支配下，税务部门在长期的税收工作实践中形成了种重监督、轻服务的思维 定式。而且在当前实际税收工作中，税务机关将完成税收任务作为税收征管目标， 而不是把促使纳税人依法纳税作为征管目标；将完成税收任务作为税收工作的核 心，而不是把为纳税人服务作为税收征管的核心，导致了对纳税服务思想认识不 足，偏重于管理和执法，忽视纳税服务，认为纳税服务只是可做可不做的工作， 是表面文章，没有把它提升到法定义务的高度。近年来，税务机关的服务意识虽 有增强，但是旧的监督打击型的税收理念在很多税务干部头脑中根深蒂固，这种 想法一时之问还难以彻底转变，未树立以纳税人需求为导向的理念。纳税服务认 识方面存在一些偏差，主要袭现在以下几方面： l 、“过错推定”思维定式。目前，税务机关上往往预先假设纳税人都有偷、 逃税款的趋向，工作注重监督与打击，重管理、轻服务，在与纳税人的接触和沟 通中经常以监督者的姿态出现，容易引起纳税入的反感，征纳关系之中冲突较多， 纳税人大多表现防卫性遵从，征纳双方和谐互动的关系得不到有效建立。 2 、“官本位”意识严重。受传统行政观念影响，税务机关一直以管理者的身 份出现，更多的强调了对纳税人的监督管理，税务人员习惯认为纳税人归税务机 关管理，自身地位天经地义的高于纳税人。相应认为，纳税人履行纳税义务只能 靠管，纳税服务会降低税务干部威严，削弱税务机关管理，。服务无用论、服务 有害论”较大面积存在。由此造成税务机关服务意识缺乏，片面注重行使权力， 淡化了法定的服务义务，对一些应当满足法定服务需求的工作，也较少从服务角 度考虑问题。 3 、“形象工程”思想。决策人会更多地注重在自己任期内能够见效的( 显示 1 7 山东大学硕士学位论文 政绩) 和与自己利益直接相关的项目，如政续工程、办公设施和生活设施。决策 人的这种实用主义，会使决策结果远远偏离公众的需求结构。以往较多纳税服务 活动或措施的开展，目标仅定位于树立社会形象，造成纳税服务工作重形式轻实 效，注重解决服务态度、环境等“可视性”问题，纳税服务浮在面上，光亮、整 洁的纳税服务大厅成了税务机关的门面，注重口头上、材料中、墙壁上的服务， 缺乏对纳税服务的深层次研究问题，忽视了纳税人的真正需求，致使纳税服务工 作不能深入人心。 ( 二) 纳税服务机构设置不合理 当前的纳税服务体系将接待纳税人的机构推向前台，然而背后却缺乏一整套 简洁、高效的机构支撑，使纳税服务机构往往只能应付一般性涉税事项的办理， 一旦出现信息传递不及时等因素，受到损害的依旧是纳税人，纳税服务机构又会 成为征纳双方矛盾集中的。焦点”。从全国范围看，我国纳税服务机构的设置不 统一、不规范，从全国来看，地税部门大部分都成立了独立的纳税服务机构，如； 山东地税、广东地税等，但并不是所有的税务机关都设立了专门的纳税服务机构， 有的挂靠在征管部门，暂与征管部门统一开展工作，有的设置的是临时服务机构， 从各内设机构抽出一定人选，时间一到，人走室空。未将税收服务作为税务机关 的基本职责提高到职责法定的高度，没有设立专业的服务机构，也未建立全面高 效的服务运行模式，使得纳税服务工作陷入部门夹缝中，服务经常出现“卡壳”， 且无法追究哪个部门的责任；纳税服务部门对纳税人提供纳税服务措施往往仅能 单兵作战，税收征管整体的服务职能造成割裂，为纳税人服务的整体协作性不强， 缺乏整体协调配合，与相关业务部门的职能衔接不畅，工作效率低下、服务内容 不全面、深层次服务难涉及 ( 三) 纳税服务的实效性不强 近年来，各级税务机关在纳税服务方面进行了一些有益的探索和尝试，如： 各级税务机关将规范文明用语、建设环境设施齐全的纳税服务场所作为提高纳税 服务水平的主要手段和最终目标尽管这些努力已较以前有了较大进步，但过于 追求表象化服务的做法。服务的实效性不强，背离了纳税人的期望和效率化的服 山东大学硕士学位论文 务目标，难以令广大纳税人满意。具体表现在； 1 、过多注重形式性服务。肤浅地照搬了银行等窗口服务部门的傲法。如设 立规范统一的服务窗口，公开服务承诺，讲求微笑服务、文明服务等等。未将税 收服务融入到税收管理工作的全过程，服务层次不深，服务质量和效率有待提高 纳税服务偏重于口头上、材料中、墙壁上的服务，而不是实际工作中服务措施的 落实与否，服务效果的好与坏，纳税服务流于形式，缺少长效发展机制。 2 、忽视了纳税人的需求。开展纳税服务前缺乏纳税服务调查这一必要环节， 对纳税人关心的执法公正问题、服务效率问题、税收政策变化问题缺乏必要的关 注，使得纳税服务。供求不对路0 纳税入需要的项目没有被列入服务重点。在 税收宣传时，过多的重视纳税人的义务宣传，忽视了纳税人的权利宣传。纳税服 务未能遵从纳税人以纳税的需求为关注点，而以税务机关管理需要为出发点。为 了管理及其他需要，不管纳税人是否需要，是否具备条件，强行推行新的服务形 式。在推行纳税申报方式改革中。实行簟一刀切”的方法，忽视了纳税人的意愿， 迫使纳税人采用新的纳税申报方式，如：一些在办税服务厅附近经营的纳税人也 实行电话申报、银行网点申报，引起纳税人的不满。 3 、服务的个性化不突出。原有的服务采取的是千人一面，机械、呆板，没 有特色，不能满足不同服务对象的不同要求。纳税服务项目不全，工作中存在 盲点、死角，对于不同情况缺乏服务针对性，服务实效很难提高；“以人为本” 的入性化服务不突出，未真正从纳税人角度开展服务工作，出现“头疼医头，脚 疼医脚”的现象，未真正寻找到纳税服务的根本解，解决不了纳税人的实质性问 题，使纳税服务工作开展处于无序、混乱状态，出现征纳关系紧张，服务效果差， 税务机关“出力不讨好”，纳税人对税务机关抱怨、不信任现象。 ( 四) 纳税服务考核机制欠缺 各级税务机关为提高纳税服务的质量效率，分别制定了各自的纳税服务标 准、操作原则、工作方式和岗责体系。规范了纳税服务的操作。但对纳税服务人 员缺乏统一、系统的制度约束和考核机制，即是税务建立了纳税服务质量机制， 考核指标体系也是隔离的、分散的、缺乏成体系，而且这种考核多数为上级税务 机关对下级税务机关的考核，属于一种系统内的考核，自我监督、自我评价，很 1 9 山东大学硕士学位论文 难准确反映、评价服务质量及效率，也没有将纳税人、社会各界评价、监督主体， 纳入纳税服务质量的范畴，即缺少第三方监督评价机制。虽然近年来税务机关为 提高征管质量和效率制定了征管质量考核指标体系，但这种缺乏第三方纳税服务 监督制约考核机制以及考核指标体系的不完善状况，整体影响了税收征管的质量 和效率。 ( 五) 税务代理服务尚未深入开展 纳税服务在涵义的外延扩展上应包括税务代理中介服务，主导者是税务机 关。当前，纳税服务仅仅依托税务部门提供纳税服务，单兵作战，难以确保服务 的质效，必须发挥兵团作战的效应，充分发挥税务代理有偿服务的优势，作为纳 税服务的有益补充。目前，全国税务代理业务发展缓慢，部分地区税务代理事务 所呈萎缩趋势，税务代理行为极不规范，人员的素质亟需提高。一是税务代理市 场规模较小。据统计，截止2 0 0 4 年底，全国的税务师事务所发展到2 7 9 9 家，从 业人员7 万余人，通过考试取得注册税务师资格人员6 2 万人，其中职业注册税 务师2 2 万人。相对全国大量的纳税人来说，税务代理的市场规模仍然偏小，从 业人员偏少。二是税务代理行业亟需规范。税务代理业目前尚处于起步阶段，制 度尚未完善、市场尚未规范，中介机构本身的诚信度、可信度都较低，而且我国 从事税务代理的人员多是税务机关分流的人员或临时人员、离退休人员，素质偏 低，出现了“权力代理、面子代理，收费不服务”的现象，一些税务师事务所还 挂靠在税务机关，与税务机关有着千丝万缕的联系，这严重影响了税务代理从业 人员的独立性和公正性。三是纳税人的认识有偏差。纳税人的观念还没有转变， 觉得办理税务事宜自己就可以解决，通过税务代理徒增费用开支；同时代理业的 不规范操作。造成纳税人对税务代理的作用一直持怀疑的态度，所以税务机关和 纳税人对税务代理还需要有一个逐步认识和接受的过程。 山东大学硕士学位论文 第三部分优化纳税服务的建议 传统税收征管对纳税服务的认识和实践严重滞后，不能满足现代征管的发展 需求。优化纳税服务，构建现代纳税服务体系，首先需要进行思想理论方面的讨 论，提出先进的理念作为纳税服务的思想灵魂，确定业务开展的目标作为纳税服 务的共同愿景，考察开展纳税服务必然遵循的原则要求，贯穿于整个纳税服务活 动全过程，建立相应的纳税服务需求分析机制为依托，利用当前先进的信息化技 术手段作为支撑，建立健全科学的工作机制，完善纳税服务组织管理体系为平台， 以社会化服务作为纳税服务的有益补充。这些方面的探讨，是优化纳税服务的基 础。 一、树立科学的纳税服务理念、目标及原则 ( 一) 纳税服务理念 纳税服务理念：以纳税人合法合理需求为导向，树立征纳平等的观念，防止 纳税人出现问题或尽早解决问题，维护纳税人合法权益，充分尊重纳税人意愿， 提高纳税遵从度。 l 、以纳税人合法合理需求为导向。顺应以顾客为导向的新公共管理理论的 发展趋势，充分尊重纳税人意愿，重视纳税人满意度。充分考察并以纳税入税务 服务需求引领服务工作，确立相应的纳税服务工作方向与目标，通过建立“人性 化”的和谐共进关系，促进征纳双方良性互动。 2 、树立征纳平等的观念。征纳双方是平等合作关系，纳税人有依法享受纳 税服务的权利，税务机关有依法提供服务的义务，税务机关应转变观念、角色， 改变高人一等的特权思想。充分尊重纳税人，维护征纳双方法律地位和人格尊严 平等，构建公平公正的和谐征纳关系。 3 、防止纳税人出现问题或尽早解决问题。纳税服务重在预防而非治疗，应 将纳税人纳税问题的解决关口尽量前移，最大可能实现纳税人不产生问题，产生 纳税问题尽量税前解决，避免纳税人纳税受到处罚，降低纳税人受到处罚的机会 成本，减少税务机关发现和纠正纳税问题的成本。 山东大学硕士学位论文 质量损失率较低，投入产出率较高。西方经济学家亚当斯密的“便利”、“最小 征收费用”原则，瓦格纳的。便利、节省”原则，都蕴含了纳税服务的简便高效 原则。应提供纳税人方便、快捷的服务以增强其对税务机关的信任感、认同感。 3 、文明公平原则：文明指服务态度平等相待、友好礼貌，公平指纳税服务 公正、平等。公平是在为内外资企业、大型国有集体企业和私营个体纳税户以及 城乡居民提供无歧视性服务，税负公平，应收尽收，对所有纳税人的基本态度， 对相同纳税人相同对待，做到横向公平。对不同纳税人的情况区别对待，依照企 业纳税信誉不同，推行差别化服务，引到纳税遵从，以适应纳税人不同的义务履 行和权力行使能力及特点，傲到相对税法的纵向公平 4 、信息对称原则：信息指税收法律、法规、政策以及办税程序等，对称指 征纳双方对税收法律、法规、政策以及办税程序等了解掌握数量、质量程度相同。 国内外有关税务专家引用经济学上的“信息不对称”等理论对纳税服务工作的必 要性进行了研究分析，较为一致的结论是纳税服务是解决征纳双方信息不对称的 唯一途径信息对称，一方面使纳税入及时知晓税收法律法规，便于纳税人自行 履行申报纳税义务和行使正当权利；另一方面也使税务无机关通过纳税服务，对 纳税人的情况进行全面的了解，以便核实纳税情况是否真实、准确， 5 、需求主导原则。税务机关应用纳税人的服务需求引导着税务机关纳税服 务工作开展，纳税人对服务的需求是税务机关开展服务工作的依据，纳税人对服 务工作的评价是税务机关改进服务工作，提高服务质量的标准。开展为纳税人服 务工作，内容上要尊重纳税人的选择，实旄中要强化纳税人的参与，效果上要注 重纳税人的评价，形成税务机关的服务工作与服务对象之间的良性互动。 二、建立纳税服务需求分析体系 纳税人的具体服务需求直接决定了纳税服务工作开展的具体内容和要求，全 面深入地挖掘分析、发现掌握纳税人的需求，是有针对性地制定服务策略和方案， 确定服务方法渠道以及相应建立服务制度规范等的基础。以往的税务机关在提供 纳税服务的过程中一直处与主导地位，即提供什么服务、何时何地以及如何提供 服务等均根据税务机关自身的意志和计划进行，作为纳税服务的接受者纳税人只 有被动的接受的无奈，而无主动参与或选择的自由，造成征纳互动性差、税务机 山东大学硕士学位论文 关效率低下、征纳关系信任衰弱，税务机关处与一种尴尬境界。同时，纳税人在 税收征管活动相对处于弱势地位，非常希望税务机关以纳税人为核心开展管理服 务工作，在管理活动中体现征纳双方的平等，尊重纳税人的选择，强化纳税人的 参与，注重纳税人的评价，满足纳税人的地位和受人尊重的需要。因此，以纳税 人为核心，从纳税人角度出发研究纳税人需求，根据纳税人特点、态度、期望、 行为将纳税人划分为不同群体，并为不同群体提供不同的纳税服务，提出解决纳 税服务问题的最佳方案，符合新形势下的发展需求此处仅介绍权利义务分析、 业务接点分析、遵从度分析、需求调查四种需求调查分析方法，基本可以多角度、 多层次地确定纳税人服务需求轮廓。( 见图二) 图二纳税服务需求分析简图 ( 一) 纳税人权利义务分析 纳税人权利及义务是纳税人法定需求的基本来源，将纳税人权力和义务有机 结合起来，通过研究、梳理、分析，全面搜寻税务机关开展纳税服务的基本内容、 措施和要求( 见表一) 山东大学硕士学位论文 表一纳税人权利及义务简表 霰 ” 纳税人 ： 。权利。，。，义务，。 i l 申请减、免税权按时缴纳或解缴税款的义务 2 申请退税权代扣、代收税款的义务 3 延期纳税申报权依法办理税务登记的义务 4 延期缴纳税款权按照规定使用税务登记证件的义务 5 陈述、申辩权依法设置帐簿、进行核算并保管帐簿和资料的义务 6 听证权财务会计制度或办法、会计核算软件备案的义务 7 申请行政复议权按规定开具、使用、取得发票的义务 8 提起行政诉讼权按照规定安装、使用税控装置的义务 9 请求国家赔偿权办理纳税申报和报送纳税资料的义务 1 0 知情权延期申报必须预缴税款的义务 1 1监督权 依法代扣、代收税款的义务 1 2 检举权依法计价核算与关联企业之间的业务往来的义务 1 3委托税务代理权 结清税款或提供担保的义务 1 4 服务权欠税人应向抵押权人、质权人说明欠税情况的义务 1 5 咨询权继续纳税和承担连带责任的义务 1 6 保密权向税务机关提供税务信息的义务 1 7 拒绝检查权接受税务检查的义务 1 8 举报受奖权发生纳税争议先缴纳税款或提供担保的义务 1 9 纳税人纳税义务是根据税收法律、法规规定而产生的，必须履行的纳税义务。 过去税务机关为确保纳税人纳税义务的实现，往往是通过不断的强化纳税人纳税 义务的宣传，采取各种税源监控措旌和手段监督、打击，来确保纳税人及时准确 的履行纳税人义务，虽然取得了一定的效果，但造成征纳矛盾走向消极的、对抗 性的方向发展，给税收工作带来困难。因此，税务机关应着重分析纳税人履行义 务的情况，采取相应服务措施，来促进征纳关系和谐发展。纳税人纳税义务可从 山东大学硕士学位论文 以下几个方面进行分析：一是纳税人履行纳税人义务的情况；二是容易出现问题 的纳税群体；三是出现问题频率较高的环节；四是纳税人履行义务过程。纳税人 履行纳税人义务情况具体受纳税人行为、税收政策、社会环境、价值取向等因素 的影响。纳税人履行纳税义务薄弱环节主要在缴税过程中，薄弱群体主要在私营 企业、个体工商业户，薄弱地区多分布在贫困地区。出现问题频率较高地方多为 申报征收环节。因此，应注重加大私营企业、个体工商业户，贫困地区、申报征 收环节的宣传辅导，防止出现大面积的遵从度不均衡。根据纳税人履行纳税义务、 从事纳税活动的过程可分为税前、税中、税后三个阶段，全面分析各个阶段履行 的纳税义务，找出履行义务的阶段性特点，采取相应的全方位服务措施，防止服 务出现缺位，促进纳税人遵从度提高，推进依法治税的进程。( 见表二) 表二纳税人义务分析简表 ” 一7 “ 一， 一“蜊 答 纳税人义务税务机关权力或措施 ! ? 一r， 。v - 女 依法办理税务登记的义务 限时办证、联合办证 按照规定使用税务登记证件的义务 提醒告知 依法设置帐簿、进行核算并保管帐簿和有关提醒告知 税前 资料的义务 履行 财务会计制度或办法、会计软件备案的义务提醒告知 义务 按照规定安装、使用税控装置的义务简化审批手续 按规定开具、使用、取得发票的义务 简化法领购手续 向税务机关提供税务信息的义务 网站、电话、电子邮件 按时缴纳或解缴税款的义务电子化申报、提醒服务 代扣、代收税款的义务 电子化申报 办理纳税申报和报送纳税资料的义务电子化申报 税中 延期申报必须预缴税款的义务简化审批手续 履行 不得拒绝扣缴义务人代扣、代收税款的义务电子化申报、提示法律责 义务 任 依法计价核算与关联企业之间的业务往来纳税辅导 的义务 山东大学硕士学位论文 结清税款或提供担保的义务告知听证、复议、诉讼权 利 欠税人应当向抵押权人、质权人说明欠税情欠税公告 况的义务 税后 继续纳税和承担连带责任的义务 告知、严格执法、维护税 履行 法公平 义务 接受税务检查的义务联合检查、一家查帐多家 认账、未经评估不得检查 发生纳税争议先缴纳税款或提供担保的义告知听证、复议、诉讼权 务 利 ( 二) 纳税人遵从度分析 纳税人遵从度分析是指税务机关从纳税人的行为模式角度进行研究分析，根 据纳税人遵从的情况，寻找配套的服务措施，促使纳税人正确纳税的能力不断提 高，以减少税款流失。目前，纳税遵从度的高低在纳税服务上未有体现，在一定 程度上削弱了纳税服务对纳税遵从度的激励作用。为此，调查统计纳税人在税收 管理过程中表现出的遵从和不遵从情况，分析各种情况出现的类别、环节、人群、 区域、规模、频率以及原因差别，从促进纳税遵从出发，采取分类服务措施，减 少或基本消除纳税人的“无知性不遵从”、“懒惰性不遵从”、“情感性不遵从”， 并促使“自私性不遵从”的纳税人转变观念，最终走向纳税遵从。 1 、遵从纳税人对忠诚性遵从纳税人给予适当奖励或激励，对防卫性遵从 和制度性遵从要加强沟通，改变其税收观念，加强纳税辅导，引导其成为忠诚性 遵从。 2 、不遵从纳税人( 1 ) 对自私性不遵从，予以宣传教育，强化税收观念， 约束其遵从。( 2 ) 对无知性不遵从，加大税法宣传力度，拓宽税法信息畅通渠道， 并组织纳税人进行税法培训。( 3 ) 对懒惰性不遵从，及时提醒服务，进行纳税辅 导，优化办税程序。( 4 ) 对情感性不遵从，打击与服务并举，重点监控。( 见图 三) 山东大学硕士学位论文 ( 3 ) 服务态度；( 4 ) 服务效率；( 5 ) 办税公开内容；( 6 ) 税务机关执法公平； ( 7 ) 审核、审批环节；( 8 ) 税务人员业务熟练程度。 3 、纳税人对涉税程序繁简调查。包括；( 1 ) 申报纳税；( 2 ) 办理税务登记； ( 3 ) 发票领购；( 4 ) 税控装置申购：( 5 ) 减免缓抵退税办理；( 6 ) 税收优惠政 策落实。 4 、纳税人对热点、难点问题调查。包括：( 1 ) 最不满意的；( 2 ) 最担心的； ( 3 ) 最关心的；( 4 ) 最期望的；( 5 ) 意见建议。 如果属纳税人应周知的事情，则主动向纳税人集中提供信息；如果是个性的 问题，则通过前台咨询、电话查询、书面查询及其他个人联系方式提供信息。当 前有个性化服务和共性化服务两种。个性化服务包括面晤联系、电话联系、通信 联系、互联网联系、志愿者计划等。共性化服务包括召开税务研讨会、网送税法、 电视广播播报税务信息等。 纳税服务需求分析后，税务机关需要根据不同的情况制定不同的策略。美国 国税局利用计算机信息技术优势，研究开发了。美国国税纳税服务分析系统”， 把纳税人咨询的问题进行收集、分类、归纳，进行定量定性分析，以支持服务部 门进行不断适应纳税人需求变化的服务决策国。此系统的应用起到了准确制导的 作用，有效地解决纳税人不同的纳税需求。纳税服务同时也是一种提出需求与满 足需求的动态过程，关键在于征纳双方及时准确传递信息，达到征税与纳税的良 性互动。税务机关在全面了解纳税服务的工作的现状、准确把握纳税人需求的基 础上，结合现有的手段、髓力，制定纳税服务的中远期规划，从而突破表面化的 服务，满足纳税人深层次的服务需求。 三、搭建纳税服务信息化平台 现代科技的迅猛发展，特别是信息技术在税收征管领域的广泛应用，为提升 纳税服务层次和水平提供了条件和可能税务机关应充分运用通讯、网络、计算 机等信息技术的实时在线、信息互通、资源共享的特点，突破时间和空间的限制， 拓宽服务渠道，为纳税人提供全天候、零距离、个性化、便捷、经济的服务，最 。陈捷，。纳税服务的国际比较与借整。，涉井税务2 0 年第4 期第2 ，页 。曾飞：。国外纳税服务的经验及借鉴 税务研究 ，2 0 年第1 2 期，第硒页 山东大学硕士学位论文 方式。 电子申报方式的主要特点： 1 、网络申报的特点：随着税收征管改革的不断深入和完善，采用信息化、 现代化的管理方式已成为趋势，网络申报是一种先进的申报方式。它主要适用于 财务核算比较健全、会计电算化程度较高或具备网上申报条件的企业和单位，可 以采用网络申报征收方式申报纳税。与其它几种申报方式相比，网络申报纳税具 有：实现税收迅速入库，提高数据准确性、减少纳税人纸质作业、提高纳税效率、 根据管理需要迅速收集特定范围纳税人的数据、全天候、低成本等特点。具体表 现为：方便。纳税人不受时间和地点的限制完成申报纳税。避免了因缺少资料、 填写不全等情况来回奔波以及申报时在征税服务厅捧队等候的烦恼。快捷。纳 税人可以全天2 4 小时使用本系统，避免了到办税服务厅申报时的拥挤，减少等 候时间，提高了工作效率安全。减少了纳税人因携带现金申报纳税产生的不 必要的风险。高效。技术先进，操作简便，实时性好，中间环节少。成本低。 纳税人可节约交通费、节省排队申报的时间 2 、双委托申报的特点：双委托申报的适用范围：凡符合法律法规规定的定 期定额业户或小规模的纳税入，一般可以采用“双委托”方式申报纳税。其特 点如下；纳税人采用委托银行代扣税款缴税方式，足不出户即可实现申报缴税， 既方便快捷，又节约纳税成本，免去往返税务机关的费用。纳税人每月不必 再到办税服务厅排队缴税，使纳税人有更多的时间投入到经营管理之中。纳 税人只要在税务机关指定联网银行的任一储蓄网点开设电予借记卡或活期存折， 并存足当期应纳税款，银行定期根据税务机关多元化申报纳税系统提供的纳税人 当期税款征收信息自动扣缴税款，完成申报纳税，可避免现金丢失和差错。扣 税成功即为申报。在征期内税务机关下达批量扣税指令，银行接指令后从纳税人 交纳税款专业帐户扣缴税款，扣税成功即为申报。实行兼并征期。对实行定期 定额征收的纳税人，由于他们经营方式灵活、分散、变化快，税源