（公共管理专业论文）可持续发展应重视环境保护制度建设——以排污收费制度为例.pdf

论文摘要 随着人类社会和经济的发展，生产力迅速提高，人口急剧增长，人类社会活 动不断向广度和深度扩大，人们向自然索取的能力和对自然环境干预的能力越来 越大，资源消耗和排放废弃物大量增加。又由于当时人类对于环境及环境保护认 识的局限性，致使环境问题发展十分迅速。可持续发展强调环境与经济协调发展， 追求人与自然和谐。环境问题实质上就是经济问题，解决环境问题，实现可持续 发展战略就必须利用重要的经济手段一排污收费制度。从庇古税理论可以看出 排污收费制度是处理经济外部性问题的有效途径，排污收费制度在合理开发利用 资源，维护生态可持续发展能力，控制日益恶化的环境污染，改善人类生存环境 等方面有着十分重要的作用。传统的排污收费制度有其历史功绩，但在实践过程 中的确存在不少缺陷。为了营造一个社会、经济、环境可持续发展的良好氛围， 有必要在排污收费的法律、法规等进一步改革和完善。可持续发展战略事业关乎 国计民生甚至是人类生存的千秋伟业，完善的排污收费制度是实现可持续发展战 略目标的重要经济手段。排污收费制度的发展和改革方向应该学习和借鉴一些国 外先进经验和完善的政策法规，并结合中国国内实际情况，增强政府引导，加大 执法力度，建设一项与和谐社会相适应的、并在社会主义市场经济下行之有效的、 具有中国特色的环境保护制度。 关键词：可持续发展；环境保护；排污收费；制度建设 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fh u m a ns o c i e t ya n d e c o n o m y ，p r o d u c t i v i t y i s i m p r o v e dr a p i d l y ，p o p u l a t i o ni n c r e a s e ss h a r p l y ，h u m a ns o c i a la c t i v i t i e sa r ee x p a n d i n g t ot h eb r e a d t ha n dd e p t hc o n s t a n t l y p e o p l ea r eg r e a t e ra n dg r e a t e rt ot h ea b i l i t yt h a ti s a s k e df o rn a t u r a l l ya n da b i l i t yt oi n t e r v e n et ot h en a t u r a le n v i r o n m e n t r e s o u r c e s c o n s u m ea n dd i s c h a r g eo f f a l si n c r e a s ei nal a r g ea m o u n t b e c a u s et h el i m i t a t i o n w h i c ht h em a n k i n dk n e wt ot h ee n v i r o n m e n ta n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na tt h a t t i m ea g a i n ，c a u s et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mt o d e v e l o pv e r yf a s t s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n te m p h a s i z e st h ee n v i r o n m e n ti sd e v e l o p e dw i t he c o n o m yi nh a r m o n y ， p u r s u e st h a tp e o p l ea n dn a t u r ea r eh a r m o n i o u s t h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e mi s a n e c o n o m i cq u e s t i o ni nf a c t t os o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e ma n dr e a l i z et h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yw em u s tu t i l i z ei m p o r t a n te c o n o m i cm e a n s - - t h e s y s t e mo fc h a r g ei nb l o w d o w n w ec a r lf i n do u tt h es y s t e mi st h ee f f e c t i v ew a yo f d e a l i n gw i t ht h ee c o n o m i co u t s i d ep r o b l e mf r o mt h ep i g o u i v a i n t a xt h e o r y i tp l a y sa v e r yi m p o r t a n tr o l ei nu t i l i z i n gr e s o u r c e si nr e a s o n a b l ed e v e l o p m e n t ，s a f e g u a r d i n gt h e s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tc a p a c i t y o ft h e e c o l o g y ，c o n t r o l i n gt h ee n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o nw o r s e n e dd a yb yd a y ，i m p r o v i n gt h eh u m a nl i v i n ge n v i r o n m e n t ，e t c t h e t r a d i t i o n a la n dc u r r e n ts y s t e mo f c h a r g e si nb t o w d o w nh a v ei t sh i s t o r i c a lc o n t r i b u t i o n ， b u tr e a l l yt h e r ea r em a n yd e f e c t si nt h ec o u r s eo fp r a c t i s i n g i no r d e rt ob u i l dt h eg o o d a t m o s p h e r e so fas o c i e t y ，e c o n o m i c ，e n v i r o n m e n t a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，f u r t h e r r e f o r ma n di m p r o v eo ns y s t e m ss u c ha st h en e c e s s a r yl a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u t c h a r g ei nb l o w d o w n ，e t c t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yu n d e r t a k i n gc o n c e r n s t h eg r e a ta c h i e v e m e n t so fat h o u s a n dy e a r so ft h en a t i o n a le c o n o m y ，t h ep e o p l e s l i v e l i h o o da n de v e nh u m a ns u r v i v a l i ti sa ni m p o r t a n tm e a n st or e a l i z et h eg o a to f s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yt or e f o r ma n di m p r o v et h es y s t e m w es h o u l ds t u d y a n du s es o m ef o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c ea n dc o m p l e t ep o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n sf o r r e f e r e n c ei nt h ed i r e c t i o no fd e v e l o p i n ga n dr e f o r m i n gt h es y s t e m c o m b i n i n gt h e a c t u a lc o n d i t i o n si nc h i n a ，s t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n tt og u i d ea n dd e v o t i n gm o r e e f f o r t st oe n f o r c i n gt h el a w ，w em a k ei tb e c o m eo n et h a ti ss u i t a b l ef o rh a r m o n i o u s s o c i e t y ，a n de f f e c t u a lp r o t e c t i o ns y s t e mw i t hc h a r a c t e r i s t i co fc h i n e s ea n d e n v i r o n m e n t a lu n d e rs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y k e yw o r d s ：s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ；e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n b l o w d o w nc h a r g e s ；i n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：钾u 二z 年乙月易日 论文指导小组： 彭迪云 陈国荣 教授 主任 聂爱霞讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：红v 导师签名：勒必 日期：。f 辞fz 一月似日 日期：毋彩年 胡，名日 引言 环境问题的存在由来已久，真_ i f 意义上的可持续发展是近几十年来在环境迅 速恶化的情况下提出来的。如何利用经济、法制等手段，保持环境的可持续发展， 促进人类生存的社会、经济、生活等环境质量的提高是摆在我们面前不可回避的 严峻课题。 排污收费制度是环保法规的一项重要制度，对防治环境污染、改善环境质量， 节约和综合利用资源、能源，促进可持续发展起到十分重要的作用。排污收费制 度通过排污收费这一经济杠杆，鼓励排污者减少污染物的排放，促进污染治理， 进而提高资源利用效率，保护和改善环境。由于环境资源的稀缺性和商品属性， 使得排污收费制度成为一项非常重要的环境保护制度和有效的经济管理手段。现 行排污收费制度在改善环境中起到积极的作用，但也有一些不适应发展的因素。 因此，本文结合可持续发展的提出与发展，以及我国排污收费的历史和现状，试 着在可持续发展战略下，对我国排污收费制度的改革进行一些探讨，提出了几点 建议及设想。 町持续发腱心草视环境保护制度建设 一、环境问题的产生和可持续发展战略的提出 ( 一) 环境问题的产生 环境问题是指由于人类生活或自然原因引起的环境质量恶化或生态系统失 调，对人类生活和生产带来不利的影响或灾害，甚至对人体健康带来有害影响的 现象。 环境问题伴随着人类出现就存在了，但近现代的所谓工业文明的发展给人类 生存环境提出了从所未有的挑战。1 0 0 年来，环境问题已经从一个无足轻重的小 问题。变成了全球政治议程的一个中心议题，从地球的癣疥之疾，变为人类的心 腹大患。全世界的原始森林有8 0 遭到了毁坏，我们正处在大规模物种灭绝的过 程中，这是6 5 0 0 万年前恐龙消失之后，从未出现过的。与此同时，世界平均地 表温度已经上升了1 之多，从而带来了冰雪融化，海平面上升的威胁。人们还 发现，臭氧层有一个空洞，这一发现更为响亮地敲起了环保警钟。环境问题，首 先表现为人与自然的和谐关系的被破坏，发生于2 0 世纪后半叶的人与自然之关 系的总体性危机，是人类沿着工业文明的轨迹向前发展的必然结果。工业文明的 价值取向是狭隘的人类中心主义( 或人类沙文主义) 。这种狭隘的人类中心主义 以近代的机械论世界观及( 人与自然的) 二元论为基础，把人与自然对立起来， 认为人是自然的主人和拥有者：自然被演绎成僵死的原料仓，毫无内在价值可言； 人的使命就是去征服和占有自然，使之成为人类的奴仆。作为人类中心主义硬核 的世俗人本主义，则把人完全理解为一个受其感性欲望驱使的“奴隶”，认为人 生的目的就是使这些欲望得到满足。既然文明的指向是使人的欲望的满足，那么， 提高人类征服和掠夺自然的能力，使人们的越米越膨胀的欲望得到满足，便成了近 现代文明的基调。一种文明如果把掠夺和征服自然( 以便使人的无穷欲望得到满足) 视为自己的价值圭臬，那么，环境污染与生态危机的出现就是必不可免的。 人类一方面为发展经济、满足人民生活需要而开发环境，另一方面又为了更 “侯晋判潭福儿纠、境保护管理海洋小版讣1 9 9 3 年笫1 2 贝 。竹林七贤生态伦理学：种新的道德启蒙z t ( 丛l 匹丛型型型：1 4 k 型业k i 卫q 幽a k b b 型d 1 5 p b 坠堑p ! b q 目世l d 二l i 止：3 1 l q 8 8 ) 2 0 0 2 9 1 8 2 一、环境问题的产生和。，持续发展战略的提 | 好地利用，还必须保护好环境。环境作为一种资源，是人类社会经济发展的自然 基础。经济发展使环境付出了遭受污染的代价，反过来又必然会制约经济的发展。 所以环境的可持续发展必然为经济的可持续发展注入源动力，而经济的可持续发 展必须依靠环境的可持续发展。 ( - - ) 中国环境保护形势十分严峻 1 、当前，我国长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生 一些地区环境污染和生态恶化已经相当严重。主要污染物排放量超过环境承 载能力水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等 污染持续增加。流经城市的河段普遍遭到污染，1 5 的城市空气污染严重，1 3 的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积3 5 6 万平方公里，沙化土地面积 1 7 4 万平方公里，9 0 以上的天然草原退化，生物多样性减少。发达国家上百年 工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。“十五”时期，我 国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护指标没有完成，环保欠账成为 社会关注的焦点。环境状况对经济发展已构成严重制约，对社会稳定也造成重大 影响，控制污染排放成为实现经济社会可持续发展必须着力解决的突出问题。 2 、当前经济加快增长与环境保护的矛盾十分尖锐： 2 0 0 5 年上半年我国经济增长速度达到1 0 9 ，但主要污染物排放继续上升。 据对1 7 个省( 区、市) 有关统计数掘的综合分析，上半年化学需氧量、二氧化 硫的排放量分别比去年同期增长了4 2 、5 8 。随着“九五”后期和“十五” 期间的大量建设项目的陆续建成投产，化学需氧量、二氧化硫等主要污染物产生 量将继续增加。同时，一些高耗能、高污染行业的项目仍在盲目扩张，未审批先 开工、不批准也建设的现象较为严重。小钢铁、小水泥、小火电、小化j ：、小制 革、小造纸等污染较重行业的项同接连上马，既削弱了宏观调控效果，又浪费资 源、污染环境。有些 _ ：业园区内的项目环评执行率不足5 0 。很多项目环保设施 未建成或未经验收就投入生产和使用，有的以试运行为借口，长期违法排污。一 些施工期较长、生念影响大的水利、水电、交通等项目，在施l 阶段未按环评要 田家环保总局加强环境保护减少污染排放 h u p ：j i a n m u m o f c o m g o v c n a a r t i c l s i d i x i a n s w 2 0 0 6 0 8 2 0 0 6 0 8 0 2 9 0 9 3 18 h t m l2 0 0 6 - 0 8 1 80 9 ：5 9 3 口f 持续发腱心重视环境保护制度建设 求落实环保措施。 3 、我国环境突发事件和群众上访事件呈几何上升趋势 国家环保总局最近向新闻界通报说，全国各类事故造成的突发性环境污染事 件数量近期急剧上升。今年上半年国家环保总局接到的各类突发性重大环境污染 事件已达四十九起，涉及二十二个省、自治区和直辖市。去年的“松花江事件” 和今年刚刚发生的甘肃徽县水阳乡群众血铅超标事件，还有数不清的关乎人们生 活、健康、生命污染事件的确让我们不由得要问：“这还是我们人类生活的地球 马? ” ( 三) 中外古代朴素的可持续思想与现代可持续发展理论的产生 1 、古代朴素的可持续思想 ( i ) 可持续的概念在中国源远流长。逸周书大聚解上讲大禹具有良好 的生态保护意识，“禹之禁，春三月，山林不登斧，以成草木之长；夏三月，川i 泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”在中围春秋战国时期( 公元河6 世纪至公元前3 世纪) 就有保护正在怀孕和产卵的鸟兽鱼鳖以利“永续利用”的思想和封山育林 定期歼禁的法令。著名思想家孔子主张“钓而不纲，弋不射宿”( 论语述而) ， “山林非时不升斤斧，以成草木之氏；川泽非时不入网罟，以成鱼鳖之长。”( 逸 周书文传解) 。春秋时在齐国为相的管仲，从发展经济、富国强兵的目标出发， 十分注意保护山林川泽及其生物资源，反对过度采伐。他晚：“为人君而不能谨 守其山林菹泽草莱，不可以为天下王。”( 管子地数) 。古人描绘的“天人合 一”的境界至今令我们现代人还神往不已。 ( 2 ) 在西方早期的一些经济学家如李嘉图( r i c a r d o ) 等的著作中也能看到作 者们意识到了人类消费的物质限制，即人类的经济活动范围存在着边界。 2 、现代可持续发展思想的形成 ( 1 ) 可持续发展源于环境保护。人与自然相对丁有着d 7 亿年历史的地球 而言，人类历史似乎还只是短短的一瞬。然而，就在这瞬息之f 刚，地球的面貌 却已发生了天翻地覆的变化实际卜，自从地球上出现了，人类以来，自然界的演 化就已经和人类社会的历史变迁紧密地结合地起。虽然它们各自遵循着不同 的规律，但其中却有着千丝万缕的联系。人与自然的桐互作用表现出对立统一 、环境问题的产生和口j 持续发腱战略的提 的两重性。自然对人类的作用，可以简单地从正反两方面来概括：其有利的一 面表现为，自然提供了维持人类生存和社会发展的物质基础，还能够在一定容 量范围内消纳和同化人类在社会经济活动中产生的废弃物等；此外，自然提供 的舒适环境，还能够满足人类更高层次的需求，使人类的生产生活能够高效率 地进行。试想，谁不愿意在优美的环境中生存呢? 其不利的面则表现为，自 然通过自然灾害、资源枯竭、环境退化和环境污染等形式威胁着人类健康和人 类生存发展的条件。但必须指出，除了地震、火山喷发等特殊情况之外，很多 自然灾害都与人类对自然的木合理开发和利用直接相关。同样地，人类对自 然的作用也可以从正反两方面来描述：其有利的一面表现为，人类社会的发展 大大改善了人类在地球上的生存条件，增强了人类利用自然资源的能力，其中 也包括保护环境和资源的能力，为环境和资源保护提供了必要的技术手段和资 金来源；其负作用则表现在，当人类一味向自然索取物质资源而缺乏适当补偿， 或随意排放废弃物并超过其容量限度以后，就会使人类赖以生存和发展的自然 资源和环境遭到破坏。从其种意义而言，环境问题自古就已有之，只是其程度 较为轻微。人类从未认真考虑过自然的承载能力，尤其现代工业时代以后人类 对环境的破坏越来越严重。 ( 2 ) 从世界八大环境公害事件即比利时的马斯河谷事件、美国的多诺拉烟雾 事件、英国的伦敦烟雾事件、美国洛杉矶的光化学污染事件、同本的水俣事件、富 山事件、四同事件、米糠油事件等可以看出，当时的政府为了经济发展，排除一 切障碍，把发展生产确立为经济政策的首要目标，使经济得到了迅速发展。但是， 这种发展使得环境负荷大大超过了环境承载力，酿成了多起公害事件，给人民生 活带来了巨犬的伤害。其中在1 9 世纪4 0 年代，马克思和恩格斯就在资本论 中就描述过英国泰晤士河的污染状况。今天，我们重新回顾这段历史，依然可以 得到很深刻的教训。在这样的背景下，不仅受害者奋起抗争，很多有良知、有远 见的学者也都从不同的角度，撰文论述盲目地发展经济、丌发自然将会造成的毁 灭性影响，呼吁改变以自然环境为代价的经济增长模式，保护自然，保护人类! ( 3 ) 1 9 6 2 年，美国的莱切尔卡逊女士发表了寂静的春天，引起强烈的 反响。寂静的春天从环境污染的新视角唤起了人们对占老的生态学的兴趣， 通过对污染物在自然界中的迁移转化规律的描述，揭示了环境污染对地球生态的 町持续发腱应重视环境保护制度建设 深远影响，强调人与自然之间必须建立起“合作的协调”的关系。先觉者的呼吁 和呐喊，民众对自然保护的呼声，使得环境问题开始引起国际社会的重视。随着 世界各地的环保呼声h 益高涨，许多国家成立了专门负责环境管理的政府部门， 通过了清洁空气法和清洁水法等，环境保护逐渐登上了各国政府的议事日程，并 成为国际关注的焦点。 ( 4 ) 1 9 7 2 年6 月5 同1 4 同，联合国人类环境会议于瑞典首都斯德哥尔摩召 开。回顾可持续发展的历史，这次会议的成果主要体现在两个文件中，其一是大 会秘书长委托完成的非正式报告只有个地球，其二是大会通过的联合国 人类环境宣言。此外，会议确定每年的6 月5 同为世界环境f = l 。报告前言中指 出，“当前大多数的环境问题，都是来自于人类对生态系统的错误行动”，“我们 把征服世界看作是人类的进步，这就意味着常常因为我们的错误认识而破坏了自 然界”。并警告说，“人类生活的两个世界一他所继承的生物圈和他所创造的技术 圈一业已失去平衡，正处于深刻的矛盾中”，如果人类今后仍像以往一样追求 科技发明、经济贪婪以及国家利己主义的话，就很难估计2 0 0 0 年时人类社会还 能否安全存在下去。该报告明确提出需要重新建立地球上的秩序。而目前，“保 护和改善环境已经成为人类一个紧迫的目标”。宣言呼吁：“各国政府和人民为着 全体人民和他们的子孙后代的利益而作出共同的努力! ”斯德哥尔摩会议第一次 把环境问题的重要性和紧迫性摆在各国政府面前，丌始在全球范围内唤起世人对 环境问题的觉醒，在这一方面，这次会议具有不可磨灭的功绩。但是，必须指出， 本次会议并未能把环境问题同经济和社会发展结合起来，暴露了环境问题却未能 确定其根源和责任，也就不可能真证找到解决问题的出路。当时，发达国家对环 境问题的关注并未得到广大发展中国家的响应，许多发展中围家并未意识到环境 污染的影响，甚至认为环境污染是发达国家的事情，各圈对环境问题认识的不一 致性。 ( 5 ) 1 9 8 3 年1 2 月，联合国成立了世界环境与发展委员会( w o r l dc o m m i s s i o n o fe n v i r o n m e n ta n dd e v e l o p m e n t ，w c e d ) 。委员会的宗旨在于：为持续的发展 提出长期的环境战略，把对环境的关注转化成南北双方的更火合作，找到国际社 会更有效地保护环境的途径等。经过5 年细致的实地调查研究，w c e d 于1 9 8 7 年 4 月出版了其最终报告我们苁酬的未来。同年1 2 月，该报告经过联合国笫4 2 。、环境问题的产生稿侧持续发腱战略的提 届大会通过，在全球范围内引起了巨大的反响。该报告以详实的资料，针对世 界环境与发展方面存在的问题，提出具体而现实的建议。最引人注目的是，报告 中首次采纳厂“可持续性”和“可持续发展”的概念，把环境与发展紧密地结合 在了一起。报告指出，需要一种全新的发展道路，在这条道路上，持续的发展不 仅仅能够于某一时期在某些地区实现，而是要在整个星球上延续到遥远的未来。 这种全新的发展道路，就是“可持续发展”。该报告对可持续发展给出的经典定 义为：可持续发展是指满足当代人需求，又不危及后代人满足其需求的能力的发 展。 ( 6 ) 1 9 9 2 年6 月3 日1 4 日，联合国历史上一次空前的盛会一联合国环境 与发展大会( u n c e d ) 在巴西的里约热内卢举行。1 7 0 多个国家的代表团参加了 这次会议，有1 0 2 位国家元首、政府首脑以及联合国机构和国际组织的代表出席。 这次会议取得了重大的成果，通过了2 1 世纪议程、旱约宣言和关于森 林问题的框架声明等三个纲领性文件，签署了生物多样性公约和气候变 化框架公约。通过会议，国际社会就环境与发展密不可分、为生存必须结成” 新的全球伙伴关系”等问题达成共识，接受了体现可持续发展思想的重要纲领， 即里约宣言和2 1 世纪议程，明确了发达国家与发展中国家”共同的但有 区别的责任”，会议一致同意在文件中确认下列原则：发达国家对全球环境恶化 负有主要责任、应当提供资金作为官方发展援助( o f f i c i a ld e v e l o p m e n ta i d ， o d a ) 并以优惠条件向发展中国家转让有益于环境的技术等。这些原则目前都已 成为国际上处理环境与发展问题的重要准则。 回顾过去，1 9 7 2 年，联合国在斯德哥尔摩召开的有1 1 4 个国家代表参加的 “人类环境会议”预示着人类环境时代的丌始。此次会议最重大的意义是产生了 与可持续发展概念相近的思想。1 9 8 7 年，联合国环境与发展委员会发表我们 共同的未来的报告。该报告提出了“可持续发展”( s u s t a i n a b ed e v e l o p m e n t ) 的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。”这标 志着可持续发展思想的成熟。1 9 9 2 年，联合国在罩约热内卢召丌的环境与发展 大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会 通过的关于环境与发展的里约宣言和2 l 世纪议程，第一次把可持续发展 山理论和概念推向行动。 町持续发展戍重视环境保护制度建设 3 、可持续发展的内涵 可持续发展的定义虽短而简单，但却有非常丰富的内涵。其基本点有以下三 个方面：一是需要，即指发展的目标是要满足人类需要；二是限制，强调人类的 行为要受到自然界的制约；三是公平，强调代际之间、人类与其它生物种群之间、 不同围家和不同地区之间的公平。 可持续发展的核心是发展。可持续发展战略旨在促进人类之问以及人类与自 然之间的和谐，它的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展 既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为 代价来满足当代人的利益。可持续发展要求人们改变传统的的生产方式和生活方 式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境 资源的保护。 4 、我国可持续发展战略的提出 1 9 9 2 年的联合国环境与发展大会之后，我国于同年8 月制定了环境与发展应 采取的1 0 大对策，明确提出走可持续发展的道路：1 9 9 4 年3 月，我国发布的中 困2 1 世纪议程中国2 l 世纪人口、环境与发展白皮书，从人口、环境与发 展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案。1 9 9 6 年3 月，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的中华人民共和国国民经济和社 会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要，把实施可持续发展作为现代化建 设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和杜会发展过程中得以 实施。 环境经济外部性0 排污收费制度的理论依据 二、环境经济外部性与排污收费制度的理论依据 ( 一) 环境经济外部性原因分析 1 、环境经济外部性产生的原因 环境经济外部性产生的原因比较复杂，但主要包括如下三个方面： 一是“市场缺陷”导致外部不经济：古典经济学家认为：市场是一双看不见 的手，引导自利的人们在谋取自身利益的同时，客观上促进社会福利，自利心对社 会不仅没有坏处，甚至比社会关怀更能促进社会福利。但是他们始料未及的是， 正是由于自利心的作用，使“公地的悲剧”不断上演，即出现了大量的把好处留给 自己，坏处转嫁给社会的“搭便车”现象，实际是放任自由竞争的悲剧。而市场 本身又有其不可避免的先天缺陷，未能将经济活动中产生的外部负效应纳入成本 从而导致私人成本与外部成本的脱节，形成市场失灵。在环境领域，企业向环境任 意排放“三废”等行为，是外部不经济的典型例证。 二是“产权模糊”导致经济外部性：由于资源环境等属于公共物品的范畴，公 共品具有非排他性和非竞争性消费的特征，即产权通常是不明晰的，私人对其的 损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用 以谋求自身利益的最大化导致经济消极外部性的产生。 三是“利益分散”下产生外部性问题：无论是在市场经济中还是在计划经济 中，经济活动都是分散进行的，各经济主体在利益上有其相对独立性。由于有意识 地增加外部成本同其私人内部成本的降低紧密相连，有时还出于生产过程中某些 便利的考虑，因而各个企业主通常只考虑内部成本与效益。即使有个别单位或个 人“良心发现”，试图减轻经济活动对社会的负面影响，但只要找不到既能减轻外 在影响、又不会增加私人成本的办法，激烈的市场竞争还是会迫使他随波逐流， 产生“劣币驱逐良币”的效应( 格雷欣法则) 。“7 3 、环境经济外部性内部化不同路径的理论渊源 西方经济理论山于在关于外部性产生原因认识上的分歧，所提出的解决方案 沈满洪环境绎济丁段训究m 北京：巾罔环境朴羊版礼，2 0 0 9 可持续发展应重视环境保护制度建设 也各不相同。本文着重分析庇古和科斯的基本观点。 ( 1 ) 庇古税( p i g o u i v a i n t a x ) 理论：外部性有正负之分，不管是正外部性还是 负外部性，都会导致资源配置个人最优与社会最优的不一致，为此，应该采取“庇 古税”的手段，对于产生正外部性者给以补贴，而对于产生负外部性者征收税收。 。我国目前采用排污收费制度正是“庇古税”的表现形式。庇古认为，在经济活 动中，如果某厂商给其它厂商或整个社会造成不须付出代价的损失，那就是外部 不经济，这时，厂商的边际私人成本小于边际社会成本。当出现这种情况时，依 靠市场是不能解决这种损害的，即所谓市场失灵，必须通过政府的直接干预手段 解决外部性问题。具体来说就是要在外部性场合通过政府行为使外部成本内部 化，使生产稳定在社会最优水平。庇古提出：如果每一种生产要素在生产中的边 际私人净产值与边际社会净产值相等，同时它在各生产用途的边际社会净产值都 相等，就意味着资源配置达到最佳状态。在边际私人净产值与边际社会净产值相 背离的情况下，依靠自由竞争是不可能达到社会福利最大。于是就应由政府采取 适当的经济政策，消除这种背离。政府应采取的经济政策是：对边际私人净产值 大于边际社会净产值的部门实施征税，以迫使厂商减少产量；对边际私人净产值 小于边际社会净产值的部门实行奖励和津贴，以鼓励厂商增加产量。庇古认为， 通过这种征税和补贴，就可以实现外部效应的内部化。这种政策建议后来被称为 “庇古税”。“庇古税”的实质上是在市场失灵情况下，政府要进行必要的干预， 也就是推行排污收费制度。 庇古税的含义：1 9 2 0 年，英国福利经济学家庇古在福利经济学一书中 首先提出对污染征收税或费的想法。他建议，应当根据污染所造成的危害对排污 者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等，这就是 “庇古税”。现在，人们通常把针对污染物排放所征收的各种税费统称为庇古税。 ( 如图1 所示) 。 英 庇古福利绎济学绎济科学版礼，1 9 9 6 ，十 1 0 _ 二、王_ f ：境绎济外部性4 j h l 污收费制度的理论依据 成 太 或 收 盆 q q 图1 庇古税的示意图 基本结论： 图中m n p b 为企业的边际私人纯收益，m e c 为边际外部( 损害) 成本，这 两条曲线相交于e 点，与e 点相对应的污染物排放量( q ) 就是有 效率的污染水平； 庇古税即图中的e q ； 最优庇古税就可以定义为：使排污量等于最优污染水平时的排污收费 ( 税) 。此时边际外部( 损害) 成本等于边际私人纯收益，即净边际私人纯收益 0 ，厂商利润和社会福利最大化； 最优庇古税的确定：由m n p b 与m e c 相交的点e 的边际外部成本或边际外 部收益所决定即t ( 最优) = m n p b ( q ) - m e c ( q ) ，此时，与e 点相对应的污染物排 放量( q ) 就是有效率的污染水平。最优庇古税就可以定义为：使排污量等于最 优污染水平时的排污收费( 税) 。此时边际外部( 损害) 成本等于边际私人纯收 益，即净边际私人纯收益0 ，厂商利润和社会福利最大化。 ( 2 ) 科斯( c o a s e ) 理论：1 9 6 0 年，芝加哥大学教授科斯发表了著名的论文 社会成本问题。他在该文中证明，在交易费用为零的条件下，庇古是完全错 误的，因为无论初始的权利如何分配，最终资源都会得到最有价值的使用，理性 荚1 汤；! 4 惕藤们格* 米启贵佯：环境绎济学j 政策，i 。海财经人学版_ 1 = 2 0 0 3 年8 门版 持续发慷肫重视环境保护制度建吐 的主体总会将外溢成本和收益考虑在内，社会成本问题从而不复存在。科斯认为， 外部性的产生并不是市场制度的必然结果，而是由于产权没有界定清晰，有效的 产权可以降低甚至消除外部性，而且科斯将其进一步发挥成为所谓的科斯定理， 即只要产权是明晰的，私人之间的契约同样可以解决外部性问题，实现资源的最 优配置。他通过对“走失的牛损坏邻近土地的谷物增长”的案例的分析，提出 了自己解决外部性问题即损害问题的主要论点：其，损害问题具有相互性。其 二，通过市场自由交易可使权利得到重新安排而达到产值最大化。可见，科斯认 为，解决问题的关键是，只要交易费用为零和产权界定明晰，私人之间可以达成 协议，从而使经济活动的边际私人净产值和边际社会净产值相等，导致外部性存 在的根源就会消除。 研究科斯与庇古的观点，可以发现其不同之处在于政府作用范围是大还是 小，干预手段是直接实施抑或间接实施。庇古认为企业生产排放的污染物无法在 市场上自动消除，政府可采取行动，以征税或收费的形式将污染成本加到造成污 染的产品的价格上，这可以使企业根据各自的技术创新能力来选择纳税还是技术 创新，每个经济主体便具有了更大的选择空州。而科斯理论则认为有效产权可以 降低甚至消除经济外部性。 科斯理论认为政府的作用只是使产权明晰，应该放任私人的市场交易去取得 有效率的结果。庇古认为，由于技术原因和交易费用的存在，市场不可能覆盖整 个社会，市场机制的作用范围有限，在环境外部性问题上应更大程度地依赖政府 的作用，政府的直接干预是最有效、最现实的选择。 ( 二) 环境经济外部性内部化路径的比较分析 环境经济手段是政府当局从影响成本一收益入手，引导经济当事人进行选 择，以便最终有利于环境的一种政策手段。由于科斯与庇占在外部性内部化路径 l 的分歧，相应的环境问题解决路径就有了倾向丁市场机制作用的和倾向于政府 干预作用的区分。经济学理论界将主要通过政府十预解决环境问题的环境经济手 段称作庇占手段，将主要通过市场机制解决环境问题的环境经济手段称作科斯手 。i f 荧j 科斯等财产权利l 制度变迁一产权学派靠e 制度学派详文集i m if 海二【| j 书店，揖人民版 制，i9 9 4 、环境绎济外部性o 排污收费制度的理论依摧 段。庇古手段包括税收、补贴、押金、退款；科斯手段则主要包括私人合约、排 污权交易。 在现代经济生活中，庇古手段中的排污收费和科斯手段中的排污权交易在污 染控制中都起到了重要的作用。两种路径都实行污染物总量控制，但在实际操作 中各有其适用条件，在选择污染控制手段时必须要考虑是否具备这些条件。 1 、关于排污收费制度的分析 1 9 7 2 年，经济合作与发展组纵( o e c d ) 提出了“污染者付费原则”，这一原 则的定义是：“污染者应当承担由政府决定的控制污染措旋的费用，以保证环境 处于可接受的状态。”根据这一原则，o e c d 国家普遍实行了征收环境税的政策。 目前世界各国基本上都实行了排污收费或环境税制度来治理污染。我国也于2 0 世纪7 0 年代丌始实施排污收费制度。 排污收费制度是由政府首先给所有产生污染的企业确定一个污染费率，企业 必须按照这一费率交纳排污费。在市场机制的作用下，企业会根据自己的利润最 大化原则米决定自己的污染物排放量和产品产量。实行排污收费制度有许多优 点：第一，实行排污收费制度，企业捌有了一定的自主权。每个企业u 以根据自 己的边际控制成本在减排污治理与排污交费之间进行选择，有利于激励企业实行 清洁生产；第二，可以降低政府的监督、管理成本。从政府管理的角度讲，政府 不再干涉企业具体的生产决策，只是确定企业从事的经济活动是否会导致污染， 污染的量是多少。所以，政府用于环境监督管理的费用降低了；第三，排污费是 国家的财政收入，可以用于清洁生产补贴、环保技术创新的奖励和建设公共污染 治理没施的资金投入。 2 、关于排污权交易制度的分析 排污权交易的基本思想是把排放废物的权力通过拍卖或无偿分配的手段交 给微观经济个体，这种污染权的数量是由政府根掘国家环境目标确定的。这种权 力还可以像普通的商品那样在市场巾进行交易。美国、德国、澳大利亚、英国、 f 1 本等发达国家相继进行了排污权交易的实践，我因最近几年也在包头、太原等 城市进行了试点，但效果还4 i 大。 实施排污权交易要首先建立合法的污染物排放权力( 这种权利通常以排污许 i 师f 的形式表现) ，并允讷：这种权力像商品那样被买入或卖出，以此来进行污染 町持续发腱心重视环境保护制度建设 物的排放控制。排污权交易的优势是明显的：第一，成本最低：治理成本低的企 业可以多减排，多余的许可证可以到市场中出售。而治理成本高的企业不减排或 者少减排，它不足的排污权到市场中去购买，从最后的效果来看，污染的减排总 是由治理成本低的企业完成，所以从总体上降低了污染治理的成本。第二，绿色 环保组织可以通过购买排污许可证而不卖出，以实现污染物排放总量的减少和环 境水平的提高。第三，政府可以根据国家的环境目标卖出或买入排污许可证，从 而实现政府对环境总水平的调控。 排污权交易具体在一个地区实施时要求具备相应的条件。第一，排污许可总 量的确定要以大量的科学研究为基穿，所以，实施排污许可证制度要受制于技术 水平。第二，完善的市场条件。排污权的价格从长期看，呈上升趋势，为了避免 有人通过垄断排污权市场而牟取暴利，完善的排污权市场是排污权交易的重要条 件。第三，排污权交易要取得效果，政府必须拥有先进的技术手段和设备对企业 的排污情况进行监测，还要制定地区性的管理规则。 3 、排污收费制度与排污权交易制度的比较分析 排污收费与排污权交易都是建立在利用市场机制的基础上。但也离不开政府 的作用。排污收费是由政府先确定排污收费的费率，再由市场去决定污染物排放 的总量；排污权交易是先由政府确定污染物的排放总量，建立一个排污权的市场， 再由市场去决定排放的价格。实践证明，排污权交易和排污收费都是可行的解决 环境问题的基本路径，但有各自的适用范围和市场条件。首先，从所要求的市场 条件看，排污权交易制度在充分竞争的市场条件下爿能发挥作用。由于垄断的因 素或计划经济的残留，在发展中国家向市场经济过渡的过程中在部分领域市场竞 争并不充分。因此，有可i i i i 碍排污权交易的实施，例如，在上海市苏州河的治 理过程中，美国专家竭力推行排污权交易制度，但试行效果不佳。排污收费对市 场竞争程度的要求不高，计划经济体制的国家也可以使用。其次，从两种环境手 段的适用范围看，排污收费适宜于涉及面广的污染问题。如温室气体排放、空气 二氧化碳及粉尘污染、大气臭氧层空洞。而排污权交易更适用于局部性、地区性 的污染控制，如水污染、固体废物污染的控制。再次，从两种手段的使用效果看， 两者都能起到消除生产和消费的外部效应，实现资源配置的帕累托最优的作用。 由于我国传统经济体制的影响，k 期以来，在环境经济领域也 要使用倾向 、环境经济外部件与排污收费制度的理论依据 于政府干预的环境经济手段。最后，科斯定理所描绘的理想世界与现实经济生活 的差距向政府作为一种特殊的组织和机构来提供产权的界定和保护，干预经济等 提出了现实的需求，同时也构成了政府在现实经济生活中存在的重要的经济原 因。从解决现实经济生活中的外部性问题出发，政府作为一个特殊的第三方，在 经济环境保护中扮演了十分重要的角色。现在，随着我国社会主义市场经