（公共管理专业论文）呼伦贝尔残疾人就业问题、原因及对策研究.pdf

一：眸目 蒡萝瓤：影焉断骥舍群 秘嘭 ：麟 目 ：矽羁异勘茸现四亲 。擎髯拦汤骓唑裤乜肇杀￥早善掣紧矽苦彰厕玛贲砰硝茸观擎髯 壬甘凳：巢刨朝蛳舍恻酶誉搀杂￥早鬓玛d 勘亚彰酱犁延搬箪晕掣延拉蚤千刨酶素翠疆积茸 觋璺岩勤。杀￥早凑甲壬射凿裂延抱朝锐刨隆杀翠岩勤砰墩蟛明断舍瞠鞠丢毋哿椠 。茸砚珂杀嘴卫、掣哿留壬障暂砚茸臻由黪、由缮目滥询卫毋拳砚岜幂犁辫磉* 单y 嘭蚬 可罂珊瞠勒廿j 暂朝茸现珥杂革黧 - j 僻、斛衅* 阜髫国叫萁禺哿髟衅疆晕甲衅弓明茸砚珂素 琳砰晕秦￥早鬓掣：d 首犁酶明茸观珂杀茸珊、禺龄箕阜罂案蟛上弓举岩勤茸观珂杀章 锋戥邂目现酱私华地刨睁嘉翠 ：隆曰：睁 目 。零蓊蛳磷鲁群蒡形：影舀冥勘茸观珂杀 。翼颧尘擎萁醣骢朝啦的上勘串茸识翠召簖涮堑埘丑朝珊蚓草抱章枉翠 刨萌勘工刨一椠与。僻胖明裂甘爵型锋孤蕈珂杀明群他曼醵劭并谣磊髯霉郛彬迎鬃导回业 毋凿疆孽地朝罂氢瓣蕈擎髯豸1 己y 砚冀号雩业七b 茸识蟛晕掣明茸f 圭的瑕荡l 己茸牢翱。酱 犁延抱明勘冶疆勘工延搬朝缈幂i 台群明蛳台翠y 卓著茸观码杀朝莓百岿：的革y 章 醣草珊j 寻留 呼伦贝尔残疾人就业问题、原因及对策研究 摘要 经过几十年的努力，我国残疾人就业取得了一定的成绩，但仍然存在些 问题。要妥善解决这一问题，需要政府、企业、社会和残疾人自身的共同努力。 也就是说，政府在就业政策宏观调控中要适当向残疾人倾斜，加强残疾人就业 市场体系建设，努力营造有利于残疾人就业的舆论环境，切实提高残疾人的综 合素质等。 本文在前人研究的基础上，系统地分析了国内外残疾人就业问题的发展历 程，着重研究残疾人就业的发展现状，对残疾人就业存在的一些问题和对策进 行了阐述，并以呼伦贝尔市为实证研究对象，探索新形势下加强残疾人就业工 作的新思路和新办法。 本文的研究工作不仅对残疾人就业具有理论意义，而且对于全面提高残疾 人整体素质，促进社会和谐，增加群众收入，全面建设小康社会具有较高的实 践价值。 关键词 残疾人就业权利问题对策 h u l u n b e i e re m p l o y m e n to fp e r s o n sw i t h d i s a b i l i t i e s ，t h ep r o b l e mr e a s o n a n dc o u n t e r me a s u r e s a b s t r a c t a f t e rd e c a d e so fe f f o r t s 。t h ee m p l o y m e n to fd i s a b l e dp e r s o n st oo b t a i nc e r t a i nr e s u l t s ， b u tt h e r ea r es t i l is o m ep r o b l e m s t op r o p e r l ys o l v et h i sp r o b l e m ，g o v e r n m e n t ，b u s i n e s s ， s o c i e t ya n dt h ei o i n te f f o r t so fp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e st h e m s e l v e s i no t h e rw o r d s t h e g o v e r n m e n tm a c r o c o n t r o ip o l i c i e sj ne m p l o y m e n tt op e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e st ot h e a p p r o p r i a t et i l tt h em a r k e ts y s t e mt oe n h a n c et h ee m p l o y m e n to fp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e s ， e m p l o y m e n to fd i s a b l e dp e r s o n st oc r e a t eaf a v o r a b l ep u b l i co p i n i o ne n v i r o n m e n t 。a n d e f f e c t i v e l yi m p r o v et h eo v e r a l lq u a l i t yo fp e o p l ew i t hd i s a b i l i t i e sa n ds oo n i nt h i sp a p e r ，b a s e do np r e v i o u ss t u d i e s ，s y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ee m p l o y m e n to f p e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e sa th o m ea n da b r o a dt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n t 。f o c u s e so nt h e d e v e l o p m e n to ft h ee m p l o y m e n ts t a t u so fp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e s ，t h ee m p l o y m e n to f d i s a b l e dp e r s o n ss o m ep r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e sa r ed e s c r i b e d a n dh u l u n b e i r e m p i r i c a ls t u d yt oe x p l o r et h ee m p l o y m e n to ft h ed i s a b l e du n d e rt h en e ws i t u a t i o nt h ew o r k o fn e wi d e a sa n dn e wa p p r o a c h e s t h i sr e s e a r c hw o r kh a sn o to n l yt h e o r e t i c a is i g n i f i c a n c eo ft h ee m p l o y m e n to fp e r s o n s w i t hd i s a b i l i t i e s ，a n dp e r s o n sw i t hd i s a b i l i t i e st oi m p r o v et h eo v e r a l iq u a l i t yf o rt h ef u l l ， p r o m o t es o c i a ih a r m o n y ，t oi n c r e a s ep e o p l e si n c o m e ，b u i l d i n gam o d e r a t e l yp r o s p e r o u s s o c i e t yw i t hh i g hp r a c t i c a lv a l u e k e y w o r d s 】m e a s u r e s o fe m p l o y m e n tr i g h t so fp e m o n sw i t hd i s a b i l i t i e s 目录 引言一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 一、呼伦贝尔残疾人就业现状分析一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一4 ( 一) 残疾人就业形式日趋多元化 5 ( 二) 残疾人职业教育与培训体系不断完善一一 6 ( 三) 残疾人就业服务机构综合能力增强，信息网络化初步形成6 。 ( 四) 残疾人就业环境日益友好一一6 二、呼伦贝尔残疾人就业面临突出问题一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一7 三、呼伦贝尔残疾人就业存在问题的原因分析一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一8 ( 一) 残疾人整体素质、就业能力与社会要求不相适应一8 ( - - ) 各级政府和用人单位依法吸收残疾人就业的责任不够明确一一 9 ( 三) 社会福和j 企业举步维艰一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一9 ( 四) 残疾人就业的各项保障措施不够完善9 ( 五) 就业模式与就业形势发展不相适应一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 0 四、呼伦贝尔残疾人就业问题的对策研究一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一- - 1 0 ( 一) 残疾人劳动就业权之法理思考一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 0 ( 二) 残疾人劳动就业权的基本内容一一一1 l ( 三) 采取有效措施落实残疾人就业权一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 3 l 、严格贯彻实施残疾人就业条例一 1 3 2 、落实残疾人就业优惠政策一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一- - 1 5 3 、完善残疾人就业保障金制度一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 6 4 、促进福和j 企业的发展，集中安排残疾人就业一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 7 5 、充分发挥残疾人民问组织的作用一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 8 6 、切实加强残疾人素质教育和心理教育一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一1 9 结语一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一- - 2 1 参考文献一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一2 丕 致谢一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一- - 2 3 引言 我国在促进残疾人就业方面已经取得了明显成效，但残疾人事业整体起步较晚，发展较 为滞后，仍然存在一些问题。残疾人身体和心理方面的障碍导致他们在劳动力市场中处于弱 势地位，在就业质量、就业结构、就业率等方面与健全人相比都存在着很大差距。马克思讲 ， 过，“劳动是人类的第一需要，劳动是人类谋生的基本手段”。劳动创造了人类文明，作为人 类重要组成部分的残疾人，同样是人类文明的创造者和推进社会发展的重要力量，“世界人口 的十分之一是残疾人，他们有人的尊严，权利和价值，有参与社会生活的愿望和能力，同样 是人类物质和精神财富的创造者 ( 摘自江泽民为中国残疾人艺术团访美演出题写贺词) 。 第二次全国残疾人抽样调查数据显示我国目前共有残疾人8 2 9 6 万，占总人口6 、3 4 ， 涉及2 、6 亿家庭人口。其中，呼伦贝尔市有1 7 2 5 万残疾人。残疾人是最需要关心、扶持、 帮助的特殊困难群体。庞大的残疾人群体必然成为社会转型时期一个不容忽视的社会问题， 它的解决程度不仅关系到残疾人的自身利益，更直接影响到和谐社会的构建和整个社会的稳 定。促进残疾人就业，有利于残疾人经济、精神生活的改善和社会地位的提高及残疾人其他 问题的解决，科学发展观的本质是以人为本，促进经济社会和人的全面发展，这本身就包含 了残疾人的发展。促进就业也是实现全面小康社会和构建社会主义和谐社会的内在需要。没 有残疾人的小康，就没有真正意义上全国人民的小康。充分实现残疾人的就业，有利于残疾 人个体思想、生活的稳定，和残疾人家庭稳定，个体、家庭正是构建和谐社会的基本元素。 残疾人社会保障的首要内容是残疾人就业援助，它是保障残疾人劳动权利，平等地参与社会 生活、回归社会的前提，和实现残疾人自身权利和价值、提高残疾人社会地位、改善残疾人 生活状况的基础。由此可见，“社会应当尽可能地创造条件，使残疾人顺利地进入社会，参与 社会生活，使他们和健全人一样享有成长、学习、劳动、就业、创造、爱和被爱的权利 ( 邓 朴方人道主义的呼唤) 。因此，解决好残疾人就业问题不仅具有重要的现实意义，也是我 国政府公共事业亟待解决的一个重要问题。 残疾人就业政策是重要的社会政策之一，残疾人就业问题很早就受到国内外理论界的 关注，众多学者对此也进行了深入的研究。国际社会对残疾人的态度经历了“残疾医疗模式” “残疾社会模式”和“残疾权利模式 三个阶段的发展。欧美发达国家学者对残疾人就业问 题及平等就业政策的关注比较早，s s a dz a g i ，w i1 1j a m 。m c b r o o m 和j o h nc o l l e t t e ( 1 9 7 2 ) 在2 0 世纪7 0 年代主要研究了残疾人就业的意义，并通过详尽的统计描述和推断分析残疾人 就业的现状和影响残疾人就业的因素；2 0 世纪8 0 一9 0 年代，d o n a l d0 。p a r s o n s 等根据劳动 经济学的基本原理所做的研究为之后许多讨论社会保障残疾人保险项目( s s d i ) 与残疾人劳动 力参与率和就业率关系的相关研究提供了基本范式；b o u n d ( 1 9 8 9 ) 的研究认为应该使用社会实 验方法研究残疾人就业，该主张对9 0 年代中期以后的相关研究产生了深远影响；2 0 世纪9 0 年代中期以后，加拿大残疾人政策和美国残疾人法案引起了学者的关注而成为研究热点。 j u l i e tc r o t h m a n 美 在残疾人社会( 2 0 0 8 ) 中，提到了政府和民间部门在就业与收入 支持中的职能。在美国，一些残疾人，无论是全职工作还是兼职工作都是不可能的，为了保 障这部分人的基本生活，就需要为他们寻找政府或民间提供其他的收入支持资源。开展支持 性就业项目就为重度残疾人提供在政府或民间非营利机构工作的机会。 我国列残疾人就业政策的研究起步较晚，进入9 0 年代以后研究者逐渐增多。一些学者 和残疾人工作者分别从社会学、经济学、人口学、法学、政策科学等角度作了探讨和研究， 国内关于残疾人就业政策的研究主要集中在就业政策的定性研究、存在问题及法律制度建设 研究等。一是针对残疾人就业政策的定性研究主要有：陈方正、王玮在我国残疾人就业现 状分析和路径选择中，提出了几条建议：1 、加强残疾人能力建设，健全教育和培训制度。 2 、巩固现有残疾人就业渠道，开创就业方式多样化。3 、统筹城乡，加大农村残疾人就业开 发。4 、推进残疾人就业保险工作实施，保障残疾人就业：闰豪字、李翔在社会转型期残疾 人就业探析中，指出残疾人完全有能力进入市场进行竞争，当然，残疾人由于自身的特点， 需要社会予以帮助，政府必须制定有利于残疾提高就业水平，营造就业环境的各项制度措施， 促进残疾人成功就业。同时，加强对残疾人就业的扶持，也是转型期的重点工作之一。二是 针对残疾人就业中存在问题对策研究主要有：孙先德在论健全我国残疾人就业保障体系 中，在社会转型过程中，残疾人就业仍然存在不少问题，一是残疾人就业水平的与总体就业 水平的有差距。二是残疾人就业相关法律法规待完善，首先是福利企业的优惠政策缺少保护 作用。其次，按比例安排就业缺乏强制性规定，再有就是灵活就业政策的支持不力。三是残 疾人就业环境需要改善。第四是残疾人的整体素质有待于提高。黎健保在中国残疾人就业 保障研究中，指出残疾人由于自身的生理缺陷，劳动能力受到限制，就业难的矛盾也就更 。 加突出，因此对待残疾人就业必须分别情况。作者分析了残疾人在择业过程中的一种非健康 的性理特征影响了残疾人的就业，盲目的追求平等、公平，可能妨碍了人与人之间的交流， 还有许多残疾人的就业观念仍然停留计划经济时代，指望国家安排好工作，没有自己找工作 的想法。三是关于残疾人就业的法律制度建设研究主要有：周伟等在中国的劳动就业歧视： 法律与现实( 2 0 0 6 ) 第六章中专门对成都市的残疾人就业情况作了介绍，指出了残疾人就 业困难的一般原因中关于法律方面的主要是法律法规不完善，许多企业逃避应该承担的法律 责任。通过进一步分析，指出造成残疾人就业情况困难还有着较为深刻的社会因素和法律因 素，首先是残疾人社会权利的缺失，其次是立法与执法缺失，还有历史文化方面的影响。四 是关于残疾人就业政策的比较研究主要有：张琪、吴江等在中国残疾人就业与保障问题研 究( 2 0 0 4 ) 中，对世界主要的国家残疾人就业制度及就业措施做了归纳：瑞典实行的是平 等就业制度，强调用人机构平等对待残疾人。同时，有雇佣政策是制度系统优惠政策。英 国、荷兰、德国实行的是保护雇佣制度，建立相应的保护性就业场所，并有税收等方面予以 优惠。法国、澳大利亚实行的是收税的按比例就业制度，英国实行的是不带税金制的按比例 就业制度。北欧高福利国家实行的是供养制度，发残疾金，由政府埋单：方俊明、汤凌燕在我 国台湾地区智障人士社会整合研究中介绍了台湾的智障人士的就业安置模式：庇护工场， 为重度的智障人士设立。工作队模式，又称小生产圈模式，适合中、重度的智障人士就业。 支持性就业。又称社区化就业，对象为有就业准备能力但仍无法独立进入就业市场的智障 人士。竞争性就业，指的是有充分能力与正常人在相同的工作场所竞争就业，获得相同的 劳动报酬：廖娟在残疾人就业政策：国际经验及对我国的启示中提到了芬兰、瑞典、澳大 利亚、日本、新西兰、法国等发达国家的残疾人就业政策的做法及经验 本论文研究的创新点和重点是探索和研究符合我国边疆少数民族、经济欠发达地区残疾 人就业的政策和措施。为此首次全面分析了呼伦贝尔市残疾就业工作面临的新情况和新问题， 以及目前存在的问题和困惑，这是进一步研究的基础。其次运用公共管理等政府职能、非政 府组织理论对实际案例进行分析研究。在此基础上提出符合呼伦贝尔残疾人就业的配套政策 措施，使其既有可操作性又有一定的前瞻性。 本论文研究的难点在于：一是没有现成可以借鉴的理论，二是受经济落后、文明程度、 地区差异、民族特征等因素制约导致残疾人就业问题重视程度低，执行难度大。 一、残疾人就业现状分析 我国历来十分重视残疾人和残疾人事业，明确将残疾人劳动就业纳入到全国就业工作的 总体规划之中，大力推进残疾人就业的发展。宪法明确规定“国家和社会帮助安排盲、聋、 哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。其它有关法律法规也对残疾人享有平等就业权 利以及参加社会保险、职业教育与培训等权利，都作出了明确而具体的规定。1 9 9 0 年颁布施行 的残疾人保障法，2 0 0 7 年出台的残疾人就业条例、关于促进残疾人就业优惠政策的通 知等，这一系列法律法规、优惠政策和工作举措，有力地保障了残疾人劳动就业权益，改善了 残疾人就业状况，保护和促进了残疾人劳动就业。 呼伦贝尔市有1 7 2 5 万残疾人，其中视力残疾人2 5 2 万、听力言语残疾人5 9 2 万、肢体 残疾人2 5 2 万、精神残疾人0 6 6 万、智力残疾人3 3 9 万、多重残疾人2 2 4 万人。这是一个 数量众多、特别需要帮助的弱势群体。呼伦贝尔市高度重视残疾人事业的发展，根据中共 中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见和自治区党委、政府关于促进残疾人事业发 展的实施意见等文件，呼伦贝尔市出台了关于促进残疾人事业发展的实施意见( 呼党发 【2 0 0 9 1 4 号) 等一系列政策法规，所辖1 3 个旗市区认真落实不断加强促进残疾人就业工作， 将按比例安排残疾人就业纳入劳动监察范围，加大行政执法和监督检查力度。在按比例安排 残疾人就业工作中坚持”安人为主，收金为辅”的原则，进一步规范全市代收残疾人就业保障 金工作，摸索出一套科学、规范的代收方式，使全市的按比例安排残疾人就业和代收保障金 工作扎实有效的开展。通过采取多项有利措施，使社会单位对按比例安排残疾人就业工作有 了进一步认识，形成了用人单位主动提供适合岗位并向残联请求提供残疾人的良好局面。截 止到2 0 0 9 年底，全市城镇就业人数累计达到了2 11 万，农村牧区残疾人累计就业达到2 7 4 万 人，比“九五”增加了近1 倍。残疾人劳动就业渠道更宽，就业形式更加多样化，职业教育与就 业服务等就业支持体系不断完善，就业环境日益友好，形成了较为完善的就业体系。 第二次全国残疾人抽样调查数据显示我国目前共有残疾人8 2 9 6 万，占总人口6 、3 4 ， 涉及2 、6 亿家庭人口。其中，呼伦贝尔市有1 7 2 5 万残疾人。残疾人是最需要关心、扶持、 帮助的特殊困难群体。庞大的残疾人群体必然成为社会转型时期一个不容忽视的社会问题， 它的解决程度不仅关系到残疾人的自身利益，更直接影响到和谐社会的构建和整个社会的稳 定。促进残疾人就业，有利于残疾人经济、精神生活的改善和社会地位的提高及残疾人其他 问题的解决，科学发展观的本质是以人为本，促进经济社会和人的全面发展，这本身就包含 了残疾人的发展。促进就业也是实现全面小康社会和构建社会主义和谐社会的内在需要。没 有残疾人的小康，就没有真正意义上全国人民的小康。充分实现残疾人的就业，有利于残疾 人个体思想、生活的稳定，和残疾人家庭稳定，个体、家庭正是构建和谐社会的基本元素。 残疾人社会保障的首要内容是残疾人就业援助，它是保障残疾人劳动权利，平等地参与社会 生活、回归社会的前提，和实现残疾人自身权利和价值、提高残疾人社会地位、改善残疾人 生活状况的基础。由此可见，“社会应当尽可能地创造条件，使残疾人顺利地进入社会，参与 社会生活，使他们和健全人一样享有成长、学习、劳动、就业、创造、爱和被爱的权利 ( 邓 一 朴方人道主义的呼唤) 。因此，解决好残疾人就业问题不仅具有重要的现实意义，也是我 国政府公共事业亟待解决的一个重要问题。 ( 一) 残疾人就业形式日趋多元化 按比例就业、集中就业和个体从业与自愿组织起来就业己成为残疾人的三大就业形式。 2 0 0 2 年，呼伦贝尔市是内蒙古自治区率先执行的“按比例安排残疾人就业”，截止到2 0 0 9 年 底，城镇按比例安排就业人口达到0 7 9 万人。同时，从计划经济开始出现的“集中就业 形 式，一直是呼伦贝尔市政府安排残疾人就业的主要途径，2 0 0 9 年，全市累积集中就业人数3 4 7 万人。另外，个体从业与自愿组织起来就业作为一种较新的就业形式，近些年得到的大发展， 截止到2 0 0 9 年底，呼伦贝尔市城镇残疾人数7 2 7 万人，有劳动能力的残疾人数达2 4 7 万人， 城镇就业率达7 6 。( 2 0 0 4 年全国残疾人就业率是8 3 9 ) 。仅2 0 0 9 年，呼伦贝尔市城镇新 安置2 9 0 0 名残疾人多渠道就业，其中公益岗位安排残疾人就业7 9 名，占公益岗位的8 。满 洲里市对个体从业的贫困残疾人给予5 0 0 0 1 0 0 0 0 元为期一年的创业无偿借款。组织8 名残疾 大中专残疾毕业生参加全市重点企业重点项目人才洽谈会，2 名达成就业意向。海拉尔区2 0 0 9 年共安置5 6 名残疾人就业，就业率稳定在8 5 以上。向用工单位推荐残疾人集中就业1 7 人， 按比例安置1 5 名残疾人就业，个体从业2 4 人。从“十五”期间开始，公益岗位、灵活就业 方式也逐步得到推广。在农村牧区，残疾人口的就业渠道也越来越多样化。许多地区针对农 村牧区残疾人特点，组织残疾人参加种植业、养殖业和家庭手工业等多种形式的生产劳动。 小城镇规划和发展考虑吸纳农村残疾人就业，乡镇企业和村办企业也逐渐按比例安排残疾人 就业。现在我市各地开展了形式多样的“帮包带扶”活动，农村牧区残疾人口的就业累计达 到2 7 4 万人。继续落实残疾人集中就业、按比例就业、个体就! 叱，以自主创业、以创业带动 就业的资金扶持等促进残疾人就业政策是新趋势。 ( 二) 残疾人职业教育与培训体系不断完善 “十五“十一五 期间，在义务教育、特殊教育和高中特殊教育迅速发展的同时，残 疾人职业教育和培训也得到大力发展，对残疾人就业能力的提升发挥着越来越重要的作用。 截止到2 0 0 9 年底，2 万名残疾人接受不同程度的职业教育与培训。全市残疾人职业教育培训 机构己发展到5 所，比“十五”末增加3 所，接收残疾人参加培训的普通职业培训机构有1 6 个。全市5 所特教学校开办了中等职业教育，除此之外还有1 4 所职业教育培训机构达到中等 专业水平。到2 0 0 9 年，全市有盲人按摩机构1 4 个。我市4 0 多所盲人按摩个体诊所中，有1 名医疗按摩师通过高级职称评审。3 7 个盲人按摩师通过国家的初、中级医疗资格职称评审， 有1 5 名盲人参加国家的首次统一考试。仅2 0 0 9 年一年我市对1 8 0 0 名城镇残疾人进行了职业 技能培训，对8 8 0 名农村牧区残疾人进行了实用技术培训。所属海拉尔区开办残疾人职业技 能培训班3 班次，培训残疾人9 0 人次。其中开办肢残人、聋人初级电脑、烹饪、面点培训班 各一期。 ( 三) 残疾人就业服务机构综合能力增强，信息网络化初步形成 截止到2 0 0 9 年底，全市建立了各级残疾人就业服务机构1 4 个，残疾人就业服务机构工 作人员总数达6 0 人。残联组织体系进一步完善，残联工作者综合素质普遍提高。截止到2 0 0 9 年底，全市残联系统共有编制1 5 0 个，工作人员近5 0 0 人。“十一五”期间全市残联系统共举 办培训班2 2 5 期，培训干部近万人次，对提高残联系统干部队伍素质起到了重要作用。 “十一五 期间，残疾人事业信息化建设从初始阶段的个别单机应用，己逐步形成了全国残 联系统的互联网信息服务与工作体系。截止到2 0 0 9 年底，全市残联组织开发并投入基层使用 的各类项目管理软件2 0 余个；县级残联全部实现了统计数据的电子化管理，建立了互联网网 站；有了四级政务q q 群，传输文件方便快捷并开发了基于网络平台的业务管理系统，提高了 为残疾人服务的水平。 ( 四) 残疾人就业环境日益友好 无障碍设施与维权机构建设为残疾人就业创造了日益友好的环境。自从国家颁布了方 便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，无障碍环境建设取得重要进展。截止到2 0 0 9 年底， 市本级1 3 个旗市区出台了无障碍设施建设管理规定。呼伦贝尔市的海拉尔区、扎兰屯市、满 洲里市被国家建设部、中国残联等部门定为“全国无障碍设施建设示范城市”。现代文明社会 的残疾人观日益深入人心，人道主义思想得到进步弘扬。全社会依法维护残疾人权益的意 识不断增强，丌展残疾人事业的法治环境进一步改善。截止到2 0 0 9 年底，全市各级残联单独 设立了维权机构1 4 个。法律援助和法律服务广泛开展，全市设立残疾人维权( 示范) 岗6 个，10 9 个律师事务所接受各级残联指定或委托为残疾人提供法律援助。1 9 9 2 年，呼伦贝尔市残联从 我市民政部门单列为正处级参公单位，市本级实有2 0 多人。在促进残疾人就业方面取得了 定的进步和成绩。 二、残疾人就业面临突出问题 尽管呼伦贝尔市残疾人就业工作取得了明显的进展和成效，但残疾人就业状况与经济社 会发展水平还很不适应，与广大残疾人的需求和期望还有较大差距。据残疾人抽样调查结果显 示，2 0 0 9 年4 月1 日呼伦贝尔市残疾人达1 7 2 5 万人，占全市总人口数的6 3 9 ，其中7 3 6 万有劳动能力、达到就业年龄的残疾人没有实现就业。其中，城镇残疾人口为3 1 6 万人，农 村残疾人口为4 2 万人。全市城镇残疾人口中，在业的残疾人仅为2 1 l 万人。残疾人的就 业状况仍无法令人满意。总体而言，经济转轨、社会转型的过程中，一些深层次矛盾和问题逐 渐显现：残疾人稳定就业和结构性失业的矛盾难以避免；新成长残疾人的就业和失业人员再就 业问题相互交织；就业问题和社会保障问题同时出现；在城镇残疾人就业压力增大的同时农村 残疾人就业困难更大；普及就业和规范就业、提高就业质量的要求越来越紧迫。具体表现为以 下几个方面： l 、从性别分布看，男性残疾人就业率高于女性。男性残疾人在业率达5 7 7 ，女性为4 7 2 。城乡存在同样明显的差异，城市男性残疾人在业率达5 7 7 ，女性为3 4 9 ；农村牧区男性 残疾人在业率达6 0 6 ，女性为5 0 9 。 2 、从类别分布看，呼伦贝尔市各类残疾人就业状况的差异性。视力残疾人就业率达9 8 ( 基本从事盲人按摩职业) ，肢体、听力、言语残疾人就业率较高，分别达8 2 、7 9 、6 8 ； 智力、精神、多重残疾人就业率最低，分别为4 6 1 8 、4 5 4 、3 6 3 9 ，劳动能力明显制约了 社会劳动参与程度。大龄残疾人就业率更低。 3 、从文化程度看，呼伦贝尔市受教育较多的残疾人就业状况相对稳定。在就业的残疾人 中，具有大专以上文化程度2 3 在机关、事业单位和大中型企业就业；具有初中、高中文化程度 的，有近5 0 从事购销、餐饮、运输等服务业小学以下文化程度的就业难度普遍较大，绝大部 分从事农牧渔林业生产。以海拉尔区为例，残疾人就业8 0 以上从事一些简单的手工劳动。与 此相对应的是，受过职业培训教育的残疾人收入也较高些。我市郎永昌印刷厂从聋哑学校招收 毕业生，除了缴纳各项社会保险之外，每人月薪可达1 2 0 0 元。 4 、从收入水平看，呼伦贝尔市残疾人职工工资和福利较低。残疾人从事较高稳定收入职 业的比例仅有3 4 ，残疾职工收入普遍较低、增长较慢，约有6 0 的残疾职工工资低于社会 平均水平以下。大部分残疾就业者无法仅靠工资维持生活，通常需要亲友资助或政府补贴。另 有多项调查显示，残疾人对同工不同酬问题反映多，现实收入与期望收入反差大。 5 、从区域分布看，经济较发达地区残疾人就业较充分。我市的残疾人就业率与经济发展 程度呈明显的正比关系，形成了一定的梯度现象。在满洲里市有劳动能力残疾人就业率为8 3 ； 阿荣旗有劳动力的残疾人就业率( 下同) 达7 2 ，新左旗为市为4 0 ，在新右旗达3 6 ，根河 市约为6 6 。在陈旗仅为3 0 。经济发展较快的地区不但消化当地残疾人就业，还吸纳了部 分外市县乃至外省的疾人就业。 6 、从城乡分布看，呼伦贝尔市城市残疾人就业率比农村牧区高。城市和农村牧区的残疾 人在业率分别为6 6 和4 5 。1 9 8 7 年第一次全国残疾人抽样调查结果相比，城乡残疾人就业 格局多年来改变不大：1 9 8 7 年城市在业率5 9 、农村为4 0 。初步分析，主要原因有二：是城 镇企业多残疾人的需求相对较高，二是从事农牧区生活动虽较为简单、容易，但由于呼伦贝尔 市气候严寒，灾情较多，还得靠低保生活。 7 、从行业分布看，呼伦贝尔市第一产业残疾人从业人员占多数，从事农林牧生产的人员 占4 8 ；从事商贸服务业的人员占4 9 ，从事生产、运输业的占3 2 ；在机关事业单位工作 的人员2 6 。残疾人在非农就业远低于社会人口，大部农村残疾人从事农业生产。城市残疾人 在企业上班超过了5 0 ，个体就业和灵活就业占4 5 左右。 8 、从就业途径看，随着市场经济发展和传统就业念的转变，越来越多的残疾人走上了自主 创业的个体劳动；福利企业集中安置就业逐渐减少，我市按比例安排残疾人就业增长较快。虽然 目前有些地方集中就业依然是最主要的渠道，如根河市福利木器厂和种狐养殖基地残疾人为 较大数量的残疾人解决了就业问题，占全市安置残疾人就业总的8 0 ，但按比例分散就业总体 在扩大。海拉尔区近年来残疾人按比例就业分别达3 0 5 人，均超过集中安排就业人数。在残疾 人就业中政府具有主导作用，公益岗位力度很大。 三、残疾人就业存在问题的原因分析 残疾人就业困难，总体水平不高，在就业市场竞中处于劣势地位，原因是多方面的。 ( 一) 残疾人整体素质、就业能力与社会要求不相适应 2 0 世纪8 0 年代末，残疾儿童入学率仅为2 0 ，这一批人目前正处于就业年龄阶段。随着技 术进步和结构调整，残疾入适应就业岗位能力不足的问题凸显。残疾人的心理素质也是制约残 疾人就业的一个原因。身体有缺陷的人对外界的认知受阻，在心理发展方面要比健全人遭遇更 多障碍，认知感觉和社会合作能力就相对差，往往会诱发心理障碍，产生心理负担，例如有心理上 的自卑感、不平衡心态、强烈的孤独感及抑郁症状。从我市2 0 1 0 年开展残疾人就业援助月和 招聘周活动可以看出，此项活动的开展，切实解决了部分残疾人的就业和生活问题，树立了 政府的良好形象，为促进残疾人就业工作积累了经验。为招聘单位与残疾人之间架起了一座 桥梁，搭起了平台。但问题也很突出，其原因也相对复杂：一是有些有劳动能力的残疾人年 龄偏大，文化程度低、没技能，虽经努力，实现就业仍然很难，残疾人就业未能引起重视； 二是长期疾病缠身、丧失劳动能力，子女上学，家庭生活十分困难；三是个别家庭中全部是 ，残疾人，或者是一家3 口人，一个老人、两个残疾孩子，这种情况的家庭，只能靠政府救济， 享受低保，就业根本无望。 ( 二) 各级政府和用人单位依法吸纳残疾人就业的责任不够明确 1 9 9 0 年颁布的残疾人保障法明确禁止在就业领域歧视残疾人，规定在职工的招聘、 转正、晋级、职称评定以及获取劳动报酬、生活福利、劳动保险等方面不得歧视残疾人，但 是对于何为“歧视”，其认定标准及程序都没有规定，对于受歧视残疾人的法律救济途径没有 规定，对歧视残疾人的法律责任也没有明确规定。目前新修定了保障法但在实践中，仍有少数 用人单位仍存在不按照规定安排残疾人就业、不依法与残疾人职工签订劳动合同以及歧视残 疾人等情况。 ( 三) 社会福利企业举步维艰 呼伦贝尔市的福利企业起步较晚、条件较差，管理体制不规范，执法监管不到位。一是执法 主体不明确。目前，残联、民政部门在对残疾人福利企业管理中职能重叠，客观上相对加重了福 利企业的负担。二是责任和权利不对等。残疾人就业安置政策的落实责任与管理残疾人福利 企业的执法权脱钩，不利于促进残疾人就业工作，不符合“谁主管、谁负责”的责任，不符合依 法行政要求。三是执法标准不统一。由于政出多门，往往导致政策标准不一致，税收优惠政策的 执行容易出现偏差。在社会迅速发展的今天，很多福利企业无法适应社会和市场的需求，经营和 管理方式很难适应新形势下市场经济的发展，优势逐渐被削弱，难以再安置残疾人。 ( 四) 残疾人就业的各项保障措施不够完善 呼伦贝尔市部分企业已实现就业的残疾人大多数没有享受社会保险待遇，制定扶助残疾 人就业的规定不科学不合理，亟待加以修改补充；有些基层单位对残疾人的扶助优惠措施没有 真正落实，按比例安排残疾人就业难度大，收取保障金工作阻力重重，缺乏约束机制、刚性文件； 有的福利企业享受优惠政策，经济效益较好，但就业的残疾人平均工资较低没达到最低工资标 准，养老、医疗保险没有享受等。 ( 五) 就业模式与就业形势发展不相适应 从就业模式而言，我市残疾人的就业模式仍是“以集中就业和自谋职业为主，其他方式为 辅 的模式，这种模式在一定历史时期有效地解决了残疾人的就业问题，但随着社会环境的变化， 这种模式受到了一定冲击。在经济改革的过程中，福利企业面临着前所未有的困境，直接影响了 残疾人的就业。分散按比例就业是将残疾人按企事业单位总人数的1 5 比例分散安排到各企 事业单位就业的就业安置模式，它有利于残疾人就近就业，方便工作和生活；有利于残疾人与健 全人交流，融入社会；有利于提高残疾人就业层次，拓展就业领域。它是残疾人享有劳动就业权 利、平等参与社会的最好形式。但是由于缺乏全国统一的有刚性法律规定，行政执法主体不明 确，实施效果不是很理想。 四、残疾人就业问题的对策研究 基于以上的情况，为保障残疾人就业，笔者认为要不断更新残疾人就业理念和工作方式方 法，重视发挥政府职能部门的主导作用，严格按照国家的规定为残疾人创造就业机会，通过多 渠道、多层次、多形式，使残疾人就业得以保障。 ( 一) 残疾人劳动就业权之法理思考 残疾人劳动就业权是一项基本人权。“人权是个十分广泛的概念，也是一个历史的不断发 展的概念”。虽然各国关于人权的观念和法律规定不尽相同，但生命权、自由权、劳动就业权 等基本人权在现代各国已受到了普遍的认可，具有普适性。残疾人这一特殊群体也应享有劳 动就业权等基本人权。世界人权会议通过的维也纳宣言和行动纲领指出：“所有人权和基 本自由都具有普遍性，因而毫不保留地适用于残疾人。人人生而平等，享有同样的生命权、 独立生活的权利以及在各方面积极参与社会的权利。因此，对残疾人的任何直接歧视或其他 对之不利的差别待遇均属侵犯其权利。”“需要特别注意确保残疾人不受歧视、平等地享有一 切人权和基本自由，包括积极参与社会的各个方面。”保障残疾人的劳动就业权，必须确立残 疾人劳动就业权是一项基本人权的观念，并采取有效措施切实保障残疾人劳动就业权的实现。 。 平等观念是人类普遍认可的道德观念，残疾人享有劳动就业权是平等观念的生动体现。劳动 就业权是每个人所享有的一项基本人权，只要一个人有劳动能力并愿意参加劳动，他都应享 有获得工作机会的权利，这一权利不因性别、种族、宗教信仰等而存在区别。就残疾人而言， 只要其具备劳动能力，自然不应因其残疾而被剥夺参加工作的机会。联合国大会于1 9 7 5 年通 过的残疾人权利宣言指出：“残疾人享有按其能力被雇佣，获得有偿的职业的权利。”保 一一一 障残疾人的劳动就业权是残疾人享有平等权的重要体现，也是保障残疾人平等参与社会的重 要一环。 社会扶助是实现残疾人劳动就业权的基本保障。残疾人劳动就业权作为一项基本人权已 经得到各国法律的确认。然而，要真正实现残疾人的劳动就业权并非易事。这是因为，不管 是肢体残疾还是精神残疾，残疾人都在某一方面具有局限性，这种局限性在不同程度上限制 了残疾人实现劳动就业权的能力。例如，肢体残疾的人可能无法从事某些类型的劳动；残疾 一 人所具有的局限性可能使残疾人的劳动生产率较低，等等。一般而言，残疾人实现劳动就业 权的能力要弱于健全人。因此，仅仅规定残疾人享有劳动就业权是不够的，因为残疾人在实 现劳动就业权方面比健全人面临的困难要多得多。切实保障残疾人实现劳动就业权必须给予 残疾人以特别的扶助，社会扶助是残疾人实现劳动就业权的基本保障。平等是现代各国法律 所遵循的基本价值准则，平等并不仅仅意味着对所有社会成员一视同仁，平等同时也意味着 给予社会弱势群体以特别的扶助，使其能真正享有平等权。给予残疾人这一弱势群体以社会 扶助是平等观念和人道主义的体现，也是缔造和谐社会的必然要求。社会扶助能够帮助残疾 人克服由于残疾所带来的各种局限，真正实现劳动就业权等各项权利。在我国，残疾人保障 法以及相关的法律、法规、规章规定了扶助残疾人劳动就业的各种措施，以促使残疾人实 现其劳动就业权。例如，我国残疾人保障法第四章“劳动就业”专门就残疾人的劳动就 业权作出规定，明确了保障残疾人劳动就业权的基本原则、制度和措施。该法第2 8 条规定： “残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多 渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。”我国根据有关法律、 法规所施行的残疾人按比例就业、税收减免、财政补助等社会扶助有力地促进了残疾人劳动 就业权的实现。 ( 二) 残疾人劳动就业权的基本内容 劳动就业权具有丰富的内容，有关国际公约对其作出了明确规定。例如，世界人权宣言 。 第2 3 条规定：“1 、人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失 业的保障。2 、人人有同工同酬的权利，不受任何歧视。3 、每一个工作的人，有权享受公正 和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的尊严的生活条件，必要时并辅以其他方 式的社会保障。4 、人人有为维护其利益而组织和参加工会的权利。”此外，世界人权宣言 第2 4 条还规定：“人人有享受休息和闲暇的权利，包括工作时间有合理限制和定期给薪休假 的权利。 经济、社会及文化权利国际公约也对劳工就业权的内容作出了具体规定。根据 平等原则，普通公民所享有的劳动就业权毫无例外地应适用于残疾人。此外，各国法律还根 据残疾人的特点对残疾人的劳动就业权作出了一些特别规定。在我国，劳动法所规定的劳 动就业权同样适用于残疾人。与此同时，残疾人保障法对残疾人劳动就业权的基本内容作 出了具体规定。根据劳动法、残疾人保障法等法律的有关规定，残疾人劳动就业权的 基本内容可以概括为以下几个方面： 1 、平等就业和选择职业的权利。残疾人享有平等就业的权利。具体而言，每一个有劳动 能力的残疾人，具有获得工作和参加劳动的权利。残疾人和其他人一样拥有选择职业的权利， 残疾人可以根据自己的意愿、才能、能力选择自己喜欢的职业。残疾人在参加劳动就业方面 受到身体条件的限制，要实现残疾人平等就业和选择职业的权利，国家和社会必须给予残疾 人以特别的扶助。因此，在实现劳动就业等方面，残疾人享有接受社会扶助的权利。残疾人 保障法在第四章“劳动就业 中规定了扶助残疾人劳动就业的若干原则、制度和措施。根 据残疾人保障法的有关规定，各级人民政府应当对残疾人劳动就业予以统筹规划，为残 疾人创造劳动就业条件，国家须对残疾人劳动就业采取优惠政策和扶持保护措施。为了促进 残疾人就业，我国已经采取了按比例就业、集中就业、税收优惠等扶持措施。 2 、获得劳动报酬的权利。获得劳动报酬是每一个劳动者应有的权利，残疾人劳动者也不 例外。残疾人参加劳动，有权依照法律的规定及劳动合同的规定取得报酬。用人单位有义务 依照法律的规定及劳动合同的规定向残疾人劳动者支付报酬。随着我国劳动法律制度的逐渐， 完善，劳动报酬条款已成为残疾人劳动者与用人单位签订的合同中的必备条款。但是，从实 践情况看，有些用人单位在劳动报酬方面仍存在歧视残疾人的问题，同工不同酬，分配不公 平，残疾人无法和其他人一样获得相应的劳动报酬。获得劳动报酬的权利意味着残疾人劳动 者在获得劳动报酬方面不应受到用人单位的歧视。根据残疾人保障法第3 4 条的规定，任 何单位在劳动报酬方面不得歧视残疾人。 3 、获得劳动安全保护的权利。残疾人在参加劳动的过程中，享有获得劳动安全保护的权 利，这是保护残疾人生命安全和身体健康的