（公共管理专业论文）北江镉污染突发环境事件的危机管理.pdf

- ， 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 渺y 月f ，咱 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 新虢愿 少矽苦年f 2 月t t , 仨l 8 年l 胡i 乙日 论文题目：北江镉污染突发环境事件的危机管理 专业：公共管理 硕士生：彭泳 指导老师：廖为建教授 摘要 2 0 0 5 年年未，广东省北江韶关段发生了镉污染突发环境事件。广东省政府主管部 门对本次突发环境事件及时响应，事件处理过程中沉着应对，使本次突发环境事件得 到了妥善的处置，获得了很好的评价，保障了一方的安全。 文章以广东省的北江镉污染突发环境事件为例，采用案例分析的方法，以突发事 件危机管理理论、环境保护管理理论和作者的工作经验，对案例进行剖析。根据危机 管理理论，把应对本次北江镉污染突发环境事件危机的过程分为：突发事件前危机管 理阶段、突发事件危机过程管理阶段和突发事件危机后管理阶段三个阶段。在案例分 析的过程中，重点对突发环境事件前危机管理阶段中的预案管理、突发环境事件危机 过程管理阶段中的信息管理、媒体管理等方面进行论述。并从机构管理、信息技术管 理、宣传教育管理等角度出发，结合本次北江突发环境事件的管理经验和管理过程中 的亮点，对突发环境事件危机管理方法进行论述，总结出突发环境事件危机管理的基 本框架。 本文总结了广东省北江镉污染突发环境事件处理中的经验和不足，可供环境管理 者对相关突发环境事件处理参考。随着我国经济的快速增长，突发环境事件发生的频 率越来越高，在事件中不断吸取经验、教训，对事件管理者应对突发环境事件，减少 事件造成的损失有重大意义。 关键词：环境污染突发环境事件危机管理 t i t l e ：b e i ji a n gc a d m i u mp o l l u t i o no f t h ee n v i r o n m e n tb y s u d d e nc r i s i sm a n a g e m e n t m a j o r ：m p a n a m e ：pe n gy o n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o r l i a ow e i ji a n a bs t r a c t b y t h ee n do f2 0 0 5 ，s h a o g u a n , g u a n g d o n gp r o v i n c eb e i j i a n gc a d m i u mp o l l u t i o ni nt h e e n v i r o n m e n tu n e x p e c t e de v e n t s t h eg u a n g d o n gp r o v i n c i a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n t si n c h a r g eo f t h i st i m e l yr e s p o n s et oe n v i r o n m e n t a le m e r g e n c i e s ，t h ei n c i d e n tw a s h a n d l e d c a l m l yc o p ew i t h t h es i t u a t i o ns ot h a tt h i ss u d d e ne n v i r o n m e n t a li n c i d e n t sh a v e b e e np r o p e r l y d i s p o s e do f , a c c e s st oag o o de v a l u a t i o n t h ea r t i c l ei nt h eb e i j i a n gr i v e ri ng u a n g d o n gp r o v i n c es u d d e ne n v i r o n m e n t a l c a d m i u mp o l l u t i o ni n c i d e n ta sa l le x a m p l e ，t h eu s eo f c a s es t u d i e so f w a y st oe m e r g e n c i e s c r i s i sm a n a g e m e n tt h e o r y , m a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h ea u t h o ro fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n w o r ke x p e r i e n c ea n dm a k et h i ss u d d e ne n v i r o n m e n t a li n c i d e n t sb e i j i a n gp r o c e s si n t oc r i s i s b e f o r et h ec r i s i ss t a g eu n e x p e c t e di n c i d e n t s ，e m e r g e n c i e sc r i s i st h ep r o c e s sm a n a g e m e n t s t a g ea n du n e x p e c t e di n c i d e n t sc r i s i sm a n a g e m e n ta f t e rt h r e es t a g e so f t h ea n a l y s i s i nt h e c o u r s eo f t h ea n a l y s i so f t h ek e ye v e n t so f t h eu n e x p e c t e de n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tp l a n s ， t h ei n f o r m a t i o ni nt h ep r o c e s so fc r i s i sm a n a g e m e n t ，m e d i am a n a g e m e n t ，a n do t h e ra s p e c t so f v e x p o s i t i o n f r o mt h em a n a g e m e n t ，i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ym a n a g e m e n t ，e d u c a t i o n m a n a g e m e n tp o i mo fv i e w , t h i sc o m b i n a t i o no fe v e n t sb e i j i a n gs u d d e ne n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n te x p e r i e n c ea n dm a n a g e m e n to f t h eb r i g h ts p o t si nt h ee v e n to fu n e x p e c t e d e n v i r o n m e m a lc r i s i sm a n a g e m e n tm e t h o d sd i s c u s s e d ，as u m m a r yo fe n v i r o n m e n t a l e m e r g e n c i e se v e n t so f t h eb a s i cf r a m e w o r kf o rc r i s i sm a n a g e m e n t 目录 第一章导论( 1 ) 第一节研究背景( 1 ) 第二节选择北江突发环境事件作为案例的研究意义及解决的问题( 4 ) 第三节突发环境事件危机管理的相关概念( 5 ) 第四节文献综述( 8 ) 第五节研究内容和研究方法( 1 1 ) 第二章广东省北江突发环境事件的经过( 1 2 ) 第一节镉污染对人的损害( 1 2 ) 第二节北江镉污染突发环境事件的经过( 1 2 ) 第三章北江突发环境事件前危机管理分析( 1 8 ) 第一节危机信号的识别管理( 1 8 ) 第二节突发环境危机事件的预警管理( 1 9 ) 第三节突发环境事件的应急预案管理( 2 3 ) 第四节突发环境事件应对组织管理( 2 5 ) 第四章北江突发环境事件过程中的危机管理( 3 1 ) 第一节危机过程中的人员管理 ( 3 1 ) 第二节危机过程中的物资管理( 3 3 ) 第三节危机过程中的信息管理一( 3 3 ) 第四节危机过程中的紧急决策管理一( 3 8 ) 第五节危机过程中媒体的管理( 3 9 ) 第五章北江突发环境事件的结束及危机后处理( 4 2 ) v i i 第一节危机结束后的善后处理( 4 2 ) 第二节建立独立调查制度( 4 3 ) 第三节危机后遗症的处理( 4 3 ) 第四节危机后的学习机制( 4 5 ) 第五节危机后的组织变革一( 4 6 ) 结语( 4 8 ) 参考文献( 5 0 ) 后记( 5 3 ) v i i i 第一节研究背景 第一章导论弟一早哥了匕 一、中国进入环境污染事故高发期 经过2 0 - 3 0 年我国经济的快速发展，目前我国正是各种突发事件高发的时 期，由于产业布局，经济发展过程中很少考虑到环境问题，环境类突发事件的发 生更加变得频繁。松花江水污染事件、广东北江镉污染事件、贵( 阳) 新( 寨) 高速 公路液态氨泄漏短短的一段时间内，全国各类事故引发的突发环境事件多达 数十起，频频发生的突发环境事件成为公众议论的焦点，人们对环保监管体系的 质问和对事故所暴露出来的生态安全软肋反思愈加深刻。 国家环保总局副局长王玉庆在2 0 0 5 年1 2 月初召开的全国环境污染事故应急 电视电话会议上语重心长地说，一些地方盲目发展经济，给环境保护工作带来了 巨大压力，当前我国已进入环境污染事故高发期，统计显示，截至2 0 0 5 年1 1 月，仅上报到国家环保总局的就有3 6 起环境污染事故，其中重特大和特大事故 分别为3 起和1 0 起。 二、全国生态安全脆弱不堪 由于我国粗放型的经济增长方式尚未根本转变，环境污染和生态恶化的长期 累计效应，使我国环境状况不容乐观。环境恶化已经成为制约我国经济发展、影 响社会稳定、危害公众健康的一个重要因素，成为威胁中华民族生存和发展的重 大问题。 环境突发事件暴露生态安全软肋w w w c a i n f o c o m2 0 0 6 ，0 1 ，1 0 来源经 济参考报 如何解决和应对当前存在的不足和问题成了各项工作的重中之重。因为从长 远来看，我们所面临的环境压力挑战更为严峻。中国人口将达到1 4 6 亿，经济 总量将翻两番。按现在的资源消耗和污染控制水平，污染负荷将增加4 至5 倍， 生态环境将承受更大压力。这一时期，将是环境安全最危险的时期，也是中国环 境与发展矛盾最突出的时期。 三、建立健全应急机制迫在眉睫 针对严峻的环境形势和频发的环境污染事故，专家一致认为，当前建立健全 应急机制已迫在眉睫。同时，政府应在信息公开、区域合作、部门合作等方面下 功夫。 必须从发展战略的高度看待环境安全，将环境安全同粮食安全、国防安全以 及能源安全一起纳入国家最高发展战略之中，并以立法形式加以确认；将环境安 全纳入各级政府各项发展规划和各项政策制定中，实施环境安全一票否决制，对 不符合环境安全的规划和项目应予以全面的修订和完善，对已实施的规划和项目 应按照环境安全的要求予以调整。迅速建立健全科学有效的环境安全检测和评价 机制，建立健全系统完备的环境安全信息发布机制，建立健全有效的环境安全日 常决策管理体系和环境安全应急管理体系。 在制定应急预案时，一定要对可能的事故后果进行定量分析，在工业、交通 运输等事故中，不仅要考虑事故造成的人员伤害和财产损失，同时必须考虑对环 境可能造成的污染，特别是工厂及公路处在临江、临河、临海发生事故时对水体 可能造成的污染，必须制定专项预案，在预案中必须指明可能的环境污染后果， 给出有力的对策措施。 应急预案不仅要针对工厂可能发生的事故进行应急，而且还要对工厂事故可 能对周边社会带来的影响进行应急处置，在重大事故情况下，与相邻地区、城市、 省份要有协调一致的应急条款，对同一流域的下游和大气空间中的下风向要有足 够的跟踪监测和预警制度。 环境突发事件暴露生态安全软肋w w w c a i n f o c o m2 0 0 6 ，0 1 ，1 0 来源经 济参考报 2 四、我国应急预案框架体系初步形成 2 0 0 6 年1 月8 日，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案( 以下 简称总体预案) 。总体预案共6 章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保 障、监督管理和附则。 编制总体预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的 能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财 产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。在 总体预案中，明确提出了应对各类突发公共事件的六条工作原则：以人为本，减 少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快 速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。 总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安 全事件四类。按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因 素，总体预案将其分为四级，即i 级( 特别重大) 、i i 级( 重大) 、i i i 级( 较大) 和级( 一般) 。 总体预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能 力的特别重大突发公共事件应对工作。总体预案规定，突发公共事件发生后，事 发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发公共事 件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行 处置，控制事态。必要时，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥 或指导有关地区、部门开展处置工作。 总体预案规定，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构； 国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职 责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责， 负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突 发公共事件应急管理工作的行政领导机构。总体预案对突发公共事件的预测预 警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了详细规定， 并进一步明确了各有关部门在人力、财力、物力及交通运输、医疗卫生、通信等 3 应急保障工作方面的职责。回 国家环境安全战略报告指出，保障国家环境安全的目标大体上分为两个 阶段：第一阶段为2 0 0 4 至2 0 1 0 年，主要目标是控制环境恶化趋势，改善重点地 区环境质量。第二阶段为2 0 1 0 年至2 0 2 0 年，主要目标是全面改善环境质量。 在第一阶段，国家环境安全战略为“总体控制、重点改善、严防灾害、保障安全”。 一方面，要加快转变发展方式，从源头上减轻发展中的环境风险，另一方面，要 充分做好预警、应急和灾害修复工作，减少环境损害。在第二阶段，重点实施绿 色发展政策、完善法制建设、建立规范的公众参与机制和环保投资体制等，全面 提高环境安全保障水平。圆 第二节选择北江突发环境事件作为案例的研究意义及解 决的问题 一、北江突发环境事件案例的研究意义 随着我国经济的快速发展，对环境、资源的索取越来越大，造成对环境、资 源的破坏也越来越大，越来越多的环境污染事件使得由环境污染引起的突发环境 事件也越来越频繁，因此，对突发环境事件引起的公共危机进行研究具有重大的 现实意义。 政策学家德罗尔说：“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许 多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是 普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。 加强政府危机决策能力建设，提 高和完善政府对突发危机事件的管理，对于国家、政府、社会各阶层和民众都具 有重大的现实意义。 有关专家明确提出，必须迅速将环境安全提升至与粮食安全、国防安全以及 能源安全同等重要的地位，并通过制定、启动相关应急机制，弥补事故所暴露出 国家突发公共事件总体应急预案人民日报2 0 0 6 年0 1 月0 9 日第一版 解振华国家环境安全战略报告北京：中国环境科学出版社2 0 0 5 叶海尔德罗尔逆境中的政策制定 m 上海：上海远东出版社，1 9 9 6 4 来的生态安全软肋。国务院已经确定了将环境类突发事件作为我国公共危机管理 的一个类别加以分析。因此，对环境污染类突发事件的研究具有迫切性。 突发环境事件的发生没有固定的模式，对突发环境事件产生的危机的处理更 是没有固定模式可言，同一事件，不同的受害对象，处置的模式就会有不一样； 同样的受害对象，不同的处理方法，也会有不同的结果。因此，如何把握突发环 境事件的总体特征，总结出一套比较全面的危机处理方案，对我国的环境管理现 状是很有必要的。 二、研究解决的问题 北江韶关段发生的镉污染突发环境事件是广东省有史以来最大的环境污染 事件，事件发生后广东省政府相关部门立刻启动应急预案对此次事件积极应对， 事件的处置得到了良好的效果。 本论文在全国、全省突发环境事件高发的背景下，以北江镉污染事件突发事 件的危机管理作为案例进行研究，对事件的发生过程进行剖析，通过对危机事件 管理的主要问题进行重点分析，力求找到相关突发环境事件的处置方法和规律。 通过分析总结本次事件，找到一个突发环境事件危机处理的基本框架，为今后发 生的突发环境事件的处置提供有效的参考；同时对案例的整理分析，也可以作为 突发环境事件管理相关制度的一个检验。 第三节突发环境事件危机管理的相关概念 一、危机和危机管理 在西方，“危机”( c r i s i s ) 概念最初来源于希腊语的分离( k r i n e i n ) 一词， 普遍用于医学领域，其原意为决定病人是走向死亡还是逐渐恢复的关键时刻，以 形容一种至关重要的、需要立刻做出响应决断的状态。在英文韦伯辞典中，“危 机“定义为“有可能变坏或变好的转折点或关键时刻 而中文“危机 更为简洁 的表达为“危险与机遇并存”。 5 综合管理学、公共关系学、社会心理学等不同视角，我们可以将危机定义为： 危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及人员、产品、服务、资产和 声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应 对以消弭负面影响。 关于什么是危机管理，格林( g r e e n ) 认为，危机管理的任务是尽可能控制 事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制 住。菲克( f i n k ) 认为，任何防止危机发生的措施，皆为危机管理；又，任何为 消弭危机所产生的危机与疑虑，而使人更能主宰自身命运的手段或措施，皆可称 为危机管理。 二、环境 环境是一个现代概念，在自然科学中，环境是指围绕生物体外部的空间及所 包容的一切因素的总和。 人类社会的生存和发展是构建在环境系统对人类活动 的支撑和限制基础上的。 突发环境事件危机管理是指在发生突发性环境事件后，对事件的处置以及对 事件所产生的影响的管理。环境危机可以分成三类： 1 人类健康或自然环境带来大规模损失或巨大损失风险的自然或人为灾难。 例如切尔诺贝利核事故、松花江苯泄漏事故、广东北江镉污染事故等。 2 各种长时间积累起来造成人类健康问题或严重环境退化的问题。这些通常 都是与有毒化学品和持久性有机污染物排放相关的问题。 3 各种反复出现、长时间以来被认为会对社会造成影响的环境问题。如城市 地区或工厂附近持续的空气污染问题、逐步发展的荒漠化问题以及水资源短缺问 题等。在上述三种危机环境危机中第一种危机就是突发环境事件造成的危机。 各种环境危机可能会对人类、野生动植物以及自然资源造成影响。对自然资 夏书章主编行政管理学北京：高等教育出版社广州：中山大学出版社， 2 0 0 8 3 盛连喜主编现代环境科学导论北京：化学工业出版社，2 0 0 2 2 m i r a n d as c h r e u r s ，r o b e r tp e r c i v a l 环境危机管理经验研究环境科学研 究，2 0 0 6 第1 9 卷增刊 6 源造成损害的典型原因包括：向河流、港口或湿地排放有害物质的工业活动；通 过酸液排放与金属沥出液对地面水或地下水造成污染的采矿点；搁浅的各种船 只；管道破裂等。还可能包括工厂向空气、水或土壤中排放各种污染物。在特定 情况下，农业活动、废弃物处理，以及能源生产也会引发环境危机。 突发环境事件危机的特点 在现代社会中，突发环境事件危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现 象，其特点与突发事件的特点也非常相似，归纳起来主要特点有： 1 未知性即高度不确定性。一般情况下，危机的发生往往是突然的，难以预 见的，我们很难预见危机的发生时间、地点和规模。 2 危害性。突发环境危机会对人类、野生动植物以及自然资源存在很大的威 胁，不仅在物质方面造成巨大的损失，更为重要的是在社会公众的心理层面产生 了普遍的恐慌和不安全感，进而使得公众对政府管理社会的力量、能力产生怀疑。 突发环境事件一旦发生，其对人类、社会的危害性往往会突然得到放大。 3 结果具有不确定性和长期性。突发环境事件危机造成的物质层面的损失有 的是可以直接估算的，但危机所造成的对社会方方面面的影响在短期内是很难判 断的，其造成的损失也很难估算的，且有些损失在很长时间内都难以弥补的。 4 紧迫性。从突发环境事件的发生到酿成危机是一个极短的过程，它要求危 机管理者必须在有限的时间里获取充分有价值的信息，分析事件发生的原因、程 度、影响，找到有效的应对措施。 四、突发环境事件产生原因 现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，经济政治改革已进入社会 结构的全面分化时期，在这一时期里，社会经济的发展具有很大的不均衡性，特 别是改革开放以来我国的经济发展步入了快速发展的阶段，这种粗放式的发展模 式，使得人与自然的不和谐也日益成为增长的瓶颈，这是我国目前频发突发环境 m i r a n d as c h r e u r s ，r o b e r tp e r civ a l 环境危机管理经验研究环境科学研 究，2 0 0 6 第1 9 卷增刊 7 事件的一个重要原因；另外，由于我国经济的快速发展，各地区经济发展的不平 衡，导致各地方政府在对经济发展与环境保护问题认识出现偏差，一些企业为追 求经济利益最大化、不择手段违法排污，这也是我国现阶段突发环境污染事件上 升另一个重要原因。 对于污染事故频发的原因，王玉庆分析认为，一方面，我国存在大量安全生 产隐患，部分老企业设备老化、年久失修和运行不正常；部分新企业管理不善、 保养不力；大量污染企业建设在水源地和居民聚居区，一旦发生安全事故就会造 成巨大环境风险。 另一方面，大部分地区对突发环境事件应对机制不完善。目前，全国只有 1 4 个省完成了省级环境应急预案，全国还有一半省份、大部分市县、一些重大 企业都没有制定环境应急预案。部分已制定的单位由于没经过实战考验，一旦出 现情况也无法及时处理。 与此同时，信息报告和反馈能力差，如松花江水污染事件，吉林省环保部门 对松花江污染信息报告能力严重不足，由于未能及时收到相关信息报告，了解不 到污染的严重情况，无法组织有效的协调和补救。 第四节文献综述 一、国内外当前的研究情况 国内外对当前突发环境事件危机管理的相关研究情况，比较有代表性的如下 表1 - 1 。 8 表1 - 1 国内外当前的研究情况 研究年 学者主要成果 份 作者将危机传播的信息划分为识别信息和应对信息两类。他 们认为，这次城市生态危机的信息流障碍，前期在吉林省政 府方面主要表现为“内紧外松 的传播政策和地方保护主义， 陈力丹后期在黑龙江省政府方面，主要表现为“政绩意识 和对人 2 0 0 5 年 陈俊妮民知情权的轻视。在国际层面，国家环保局没有及时向俄罗 斯方面通报危机识别信息，缺乏国际环保的责任意识。文章 谈到，在涉及公共利益的危机事件中，信息公开是基本原则， 不公开则是例外。 环境危机已经引起各国政府的高度重视，要加强对环境危 机的管理，最有效的途径就是尽快建立并完善我国政府的 尚士雄环境危机管理系统。建立了监测预警系统、预防与应急准备 2 0 0 6 年 王煊系统、危机应急处理系统、危机评价及理赔系统四大部门是 建立基于知识管理理论的政府环境危机管理系统，为主体 的框架，这是我国政府环境危机管理系统的基础。 探讨了环境危机传播管理工作的意义，并论述了加强此项工 作是控制和化解环境危机的最关键环节。提高公众的环境危 2 0 0 6何燕宁 机意识和树立政府的公信力，在当今社会则显得尤为重要。 从环保工作实际出发，阐述了防范环境突发事件的3 个长效 周佩德 2 0 0 6机制，即排查潜在事故隐患，建立信息系统；依据信息指标， 蔡艳 建立预警系统；控制污染事态，构建应急处理系统。 2 0 0 6 m i r a n d a 环境危机通常通过推动采用预防危机反复出现，并提高社会 尚士雄，王煊基于知识管理理论的政府环境危机管理系统研究商业研究， 2 0 0 6 ，0 8 总第3 4 0 期 何燕宁关于环境危机传播管理的思考内蒙古环境保护2 0 0 6 年0 4 期 周佩德，蔡艳关于防范环境突发事件的探索和思考云南环境科学2 0 0 6 年 1 期 9 s c h r e u s 对危机事件迅速有效反应能力的措施，而成为改善环境管理 r o b e r t 的催化剂。回顾了美国、欧洲与日本的几个环境危机事例以 p e r c i v a l 及国家调整性政策的改变。总结出进行环境危机管理工作应 该考虑：( 1 ) 紧急准备要求国家与地方权力机构应该通过仔 细监测工业用有害化学品的使用情况、使用结果与运输情 况，以及可能带来的环境影响，了解其潜在的环境灾难要 求从事可能会带来环境危机活动的责任方证明其已经制定 了综合有效的应急反应计划。( 2 ) 排放有害物质的责任方要 负责承担补救环境与人类健康损失所花费的全额成本。建立 有效的责任计划可以推动对预防环境危机措施方面的投资。 ( 3 ) 发生环境危机时，采取的最基本措施是及时将有关危 机性质与范围等情况通告应急反应权力机构及公众。以提高 应急反应能力，保持公众的信任。( 4 ) 吸取经验预防环境危 机事件再发生。独立调查委员会要探索发生环境事故的原 因，并为预防工作提供意见或建议。( 5 ) 政府与行业有责任 采取措施保护公众免受与有害物质排放和其他有害活动相 关的潜在危害；在事故发生时能及时反应并使损害达到最 低；对人类健康与环境造的成损害提供赔偿。回 二、当前研究情况分析 目前，我国公共管理理论的文章很多，特别是自s a r s ( 非典型性肺炎) 以 来，我国对公共危机管理的研究就更加普遍，这些文章有系统的理论研究，也有 典型的案例分析，专门以突发环境事件为研究的危机管理类文章就不多见了。在 松花江水污染事件后，关于环境保护方面的危机管理文章也越来越多，但这一类 文章多为某一功能系统在危机管理过程中的应用和分析的理论介绍，而且与环境 突发事件相关研究文章都比较新，部分以环境突发事件为研究的危机管理类文 o m i r a n d as c h r e u r s ，r o b e r tp e r c i v a l 环境危机管理经验研究环境科学研 究，2 0 0 6 第1 9 卷增刊 l o 章，也多从系统论、技术方法等方面进行论述，很少对已经发生的环境突发事件 进行系统研究，用危机管理的理论知识进行系统评价。 国外的环境类危机管理论文主要研究方面多为：从全球比较关注的温室气体 的排放危机管理，反复出现的影响人类比较大范围的机动车尾气管理，以及对全 球排污权交易管理和对人类健康与环境损坏造成的赔偿管理等宏观管理方面进 行研究。这一类文章的研究机构大多为公益性的机构，如世界银行等一类机构。 国外环境危机管理研究很少涉及到具体的环境危机事件引起的管理研究，它较多 以理论研究为主，并以相关地区的环境事件作为例证。 第五节研究内容和研究方法 一、文献研究方法 前人的研究成果是本研究得以开展的基础。笔者搜集整理了国内外有关的危 机管理理论、突发事件危机管理理论，突发环境事件危机管理理论和环境管理理 论等的理论研究，根据作者工作经验，结合本次广东省北江镉污染突发环境事件 的处置过程的实际情况，和现有的相关突发环境事件管理制度、内部资料，书籍、 文献、研究报告等，并对其进行分析和归纳，对本研究起到很大的启示作用。 二、案例研究方法： 本文以北江镉污染突发环境事件的处置为案例，以案例分析的方法，对突发 环境事件发生的过程分为前危机管理阶段、过程中危机管理阶段、和危机后管理 三个阶段，对在不同阶段中突发环境事件危机处置需要注意的问题及不同阶段突 发环境事件处理的方法进行论述。理论联系实际，系统论述了突发环境事件的危 机处理的整个过程。 第二章广东省北江突发环境事件的经过 第一节镉污染对人的损害 重金属镉在自然界所有的金属元素中，是对人体健康威胁最大的有害元素之 一。镉对人体组织和器官的危害是多方面的，主要是对肾脏、肝脏的危害。镉是 人体非必需元素，在自然界中常以化合物状态存在，一般含量很低，正常环境状 态下，不会影响人体健康。但镉被人体吸收后，在体内形成镉硫蛋白，选择性地 蓄积肝、肾中。其中，肾脏可吸收进入体内近1 3 的镉，是镉中毒的“靶器官 。 其它脏器如脾、胰、甲状腺和毛发等也有一定量的蓄积。由于镉损伤肾小管，病 者出现糖尿、蛋白尿和氨基酸尿，特别是使骨骼的代谢受阻，造成骨质疏松、萎 缩、变形等一系列症状。上世纪“世界七大环境公害”之一的日本富山县神 通川污染事故便是因镉污染所致。得了这种病，人的身高缩短，骨骼变形、易折， 轻微活动，甚至咳嗽一声，都可能导致骨折。按照我国国家卫生部批准的生活饮 用水标准( gb5 7 4 9 8 5 ) ，饮用水中镉的浓度为0 0 1 毫克升。 第二节北江镉污染突发环境事件的经过 北江镉污染突发环境事件是由于韶关冶炼厂在污水处理车间检修期间，违反 规定，向北江偷排未经处理的冶炼废水而产生的。它的发现是由地方环保部门在 日常环境监测管理工作中发现监测数据的异常后采用加密监测发现的，事故发生 后省政府环保部门立即启动相关应急预案主动应对危机事件。按照事件发生的前 后顺序大致过程为。 刘贵权水中重金属离子污染b i d d i n g e c t o m c n p u b n e w s ，2 0 0 5 1 2 1 4 1 2 一、镉污染的发现 1 2 月1 5 日，北江高桥断面监测显示，镉浓度超标1 2 倍。1 6 日，韶关市环 保局向广东省环保局紧急报告这一情况，收到紧急报告后，省环保局局长李清立 刻作出指示，派省环保局调查组抵达韶关，联合当地环保部门寻找污染物的来源。 由于自然界中镉常与锌、铅共生，镉污染多与冶炼企业有关，更关键的是要 形成北江镉污染如此高的峰值，须有足够大的污水排量。在分析上述情况后，省、 市联合调查组决定，一方面加密对北江韶关段四条支流特别是马坝河的监测，一 方面突击检查韶关冶炼厂。1 7 日早上8 ：0 0 ，调查组在韶关冶炼厂查清了本次污 染物的来源是韶关冶炼厂污水处理车间的偷排产生的。 二、镉污染的上报 在确定本次突发环境事件是由于企业的偷排引起后，省环保局立刻制止了偷 排的行为，并将情况报告给省政府。 三、启动应急预案 根据广东省环保局突发环境事件应急预案的规定，按照突发事件严重性 和紧急程度，突发环境事件分为特别重大环境事件( i 级) 、重大环境事件( i i 级) 、较大环境事件( i i i 级) 和一般环境事件( 1 v 级) 四级。本次北江镉污染突 发环境事件，造成重要河流大面积污染属重大环境事件。省环保局在确定事件性 质后，迅速报告给省政府并启动应急预案。 四、建立应急领导小组 1 9 日，省长黄华华主持召开省政府常务会议，专题研究事故处置方案，成 立以副省长许德立为组长，省政府副秘书长罗欧、省环保局局长李清为副组长， 有关单位领导为成员的北江水域污染事故调查处理小组( 以下简称处理小组) ， 1 3 前往清远、韶关市现场指挥应急处置工作。 处理小组中的专家小组，由国内著名的水环境专家李子森、许振成、陈铣成、 曾凡棠，著名的工程处理专家张晓健，著名的有色金属专家宋永会、古庆宝、杨 晓松等共同组成。共同负责本次事件的技术指导工作，同时根据处置现场的管理 分工，应急处置小组下面成立了监测专业小组、宣传专业小组、信息专业小组等 各个小组，负责配合各个专家组的工作和各个方面的技术问题。 五、确定主要处置决策 1 2 月2 2 日下午，在事故处理最关键时刻，黄华华省长抵达现场主持召开北 江镉污染事故工作会议。在充分听取专家论证意见后，黄华华省长毅然做出决策： 立即启动南华水厂除镉应急工程和白石窑削污降镉工程，通过工程措施和流域联 合调水等手段，降低水体中的镉浓度，减少随水迁移的镉通量，实现在飞来峡水 库出水时镉浓度降至约0 0 1 毫克升的目标。实现这一目标的过程主要涉及到三 个过程的工作处理。 1 、南华水厂工程除镉 南华水厂位于白石窑水电站上游4 3 公里，是一个工厂的自备水厂，日供水 1 万吨。实施南华水厂应急除镉工程，目的是为了给下游可能遭受镉污染的水厂 提供应急示范准备。2 3 日，专家组进入了南华水厂，当天便完成了除镉工艺流 程设备安装和单体设备的调试。2 4 日工艺系统开始运行，下午3 ：0 0 ，经检验在 进水镉浓度为0 0 2 7 毫克升情况下，经系统处理后出水镉浓度降至0 0 0 2 2 毫克 升，优于国家生活饮用水卫生标准。南华水厂应急除镉工程取得成功。 2 、白石窑降镉工程 2 2 日8 时，镉污染带峰值移至英德市南华水厂断面，离白石窑仅4 3 公里， 镉浓度最高值为0 0 4 2 毫克升。根据监测，此时北江水流速度为4 5 公里天， 6 天时间，长约7 0 公里的污染带将全部流过白石窑水电站。 1 4 白石窑削污降镉工程，是在流量约2 0 0 立方米秒的河流上进行的，这次工 程处理光制药过程就是七天，七天内共投放药剂3 0 0 0 吨。从2 5 日起，4 0 名武 警战士每天白天保证每分钟向投药池投药2 0 包。随着降镉工程的实施，再加上 联合流域水利调度工程的实施，使镉浓度峰值削减2 7 ，减少水体中约8 0 0 公 斤的镉通量，极大地缓解了下游降镉压力。 3 、飞来峡水库联合冲污 飞来峡的联合冲污主要是采用稀释的办法，一杯糖水，加些清水便淡了，这 是日常生活中人们都知道、也是最常用的稀释办法。为配合北江污染事故应急处 置，1 2 月2 0 日，省三防总指挥部下发2 0 0 5 年第5 号调度令。2 1 日、2 3 日、2 7 日、3 1 日，又接连下发第7 号、第8 号、第9 号、第1 0 号调度令。截止2 0 0 5 年1 2 月3 1 日，省三防总指挥部为配合北江污染事故处理接连下发五道调度令， 占了全年调度令的一半。新补充的清水，有效地稀释了水体中镉浓度。1 2 月3 1 日，省三防总指挥部下发第1 0 号调度令，调整各水库调水方式，使飞来峡水库 保持较高水位。飞来峡出水量一直维持在最低线的1 6 0 立方米秒。与此同时， 上游各大水库加大放水量。经过8 日蓄水，到1 月7 日，飞来峡水库水位高达 2 4 1 9 米，直逼水位高度极限，库容量达4 3 亿立方米。据统计，从去年1 2 月 2 3 日8 时至2 0 0 6 年1 月9 日2 0 时，累计向受污染河道补充新鲜水量3 2 3 4 亿 立方米，有效地稀释了江水中的污染物。 图2 - 1 北江流域应急地理位置图 六、确定应急状态终止 2 0 0 6 年1 月2 1 日上午8 点，飞来峡水库出口断面2 4 小时镉浓度均值为 1 6 0 0 0 4 4 毫克升，2 2 日为0 0 0 4 1 毫克升，2 3 日为0 0 0 3 4 毫克升，2 4 日为0 0 0 3 2 毫克升，2 5 日为0 0 0 3 0 毫克升，连续4 日总体低于0 0 0 5 毫克升，达到国 家地表水环境质量标准( g b3 8 3 8 - 2 0 0 2 ) 。1 月2 7 日，北江事故调查处理小组召 开全省新闻发布会，宣布北江镉污染事故应急状态终止。 七、处理危机善后工作 在北江水域发生重大污染事故后，省政府常务会议决定，成立了由省监察 厅、省环保局牵头，由省国资委、韶关市政府以及市监察局、环保局等部门组成 的事故责任调查组，对本次事件进行调查，并对相关责任人进行处理。 在北江污染事件结束后，省环保局专门组织了相关单位和专家对北江污染事 故进行评价是，并着重在生态恢复方面作了影响评价，尽可能使北江恢复到原先 的生态环境，减少由于环境污染事故造成对社会产生的影响。 博击北江广东省环境保护局 广东省环境保护局公众网站专栏资料w w w g d e p b g o v c n z t z l b j y j 1 7 第三章北江突发环境事件前危机管理分析 突发环境事件的前危机管理主要包括：危机信号的识别管理、危机的预警管 理、危机的预案管理、危机应对组织的建立以及危机事件的确定和危机预案的启 动等几个方面的内容。突发环境事件的前危机管理是一个平时的危机准备过程， 应对危机的发生，必需有充分的前期准备，虽然我们不能确定危机的发生时间， 但总能在危机来临之前通过各种各样的手段以及事件所表现的各方面信息感觉 到危机的气息。 突发环境事件的发生是不定时的，存在很大的不确定性。突发环境事件发生 后，事件的第一发现者根据自己的权力作出相应的应对措施后，要迅速、如实上 报上级有权处理部门，这是突发环境事件处理的首要条件。有权处理部门才能根 据事件的情况，快速对突发事件作出的反应。在北江镉污染突发环境事件处理现 场，国家环保总局副局长张力军说，这次北江水污染处理的可贵之处在于事件不 是在被社会各界知悉的情况下被动进行的，而是环保部门在日常的监测工作中发 现并主动采取应对措旖。由于环保部门的及时发现，并准确确定发生危机的原因， 使得在本次北江镉污染突发环境事件处理的过程中始终占有主动的地位。 第一节危机信号的识别管理 在危机管理过程的几个阶段中，人们往往把注意力更多地投向危机事件已发 生的紧急救援方面，而对于危机潜伏时期的各种症状却置之不理、麻痹大意，未 能给予足够的重视，结果带来很多无谓的损失。危机信号的识别问题是一个感觉 上的问题，危机信号的识别需要可能产生危机的部门的工作人员和领导人员有充 段宏毅预警系统在政府危机管理中的重要作用及合理运用北京工业职业技 术学院学报第5 卷第4 期2 0 0 6 年l o 月 1 8 分的危机意识。如果韶关冶炼厂的厂长、工段长、冶炼厂环保部门的管理人员有 充分的危机意识，能够认识到偷排会给北江带来什么样的严重后果，那么本次的 危机事件也就变成了冶炼厂内部的污水处理问题，而不是全省各级环保部门的总 动员了。可见，危机信号的识别、危机意识的建立对于一个潜在危机的发生与否 具有很大的作用，危机信息的识别也是削除危机的一个重要手段。 在北江镉污染突发环境事件中，由于地方环保部门发现、上报及时，省环保 局又在查清状况的同时及时封堵了污染源的排放口，并快速将情况报告给省委、 省政府，使得本次的污染危机能够及时得到处理。如果没有及时发现、报告，制 止污染，污染企业可能会继续进行偷排，会产生更多的污染物，使得北江中污染 物的浓度更高，那么对污染物的处理难度就会更大。如果北江受污染的信息没有 及时上报，那么污染物形成的污染带将会随着江水向下游推移，那么受到更大的 影响将是佛山、广州等下游一些人口比较多的大城市，那么产生的影响和给治理 污染带来的难度将是不可估计的。环保部门对于本次污染事件的及时上报，也说 明了环保部门具有很强的危机意识和危机识别能力。 在北江危机事件处理过程中处理小组组长曾经发现过这样的现象：就在上游 镉污染浓度不断下降时，英德市沙口断面镉浓度却居高不下，1 2 月2 6 日镉浓度 监测为0 0 2 9 毫克升，2 7 日为0 0 2 7 毫克升。当察觉到这一异常现象