（公共管理专业论文）城镇弱势群体的形成及其利益保护研究.pdf

国防秘学技术大学研究生院学位论文 摘要 弱势群体利益保护问题是公共管理学研究的内容。 弱势群体是指由于菜垫障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处在不利地位 的社会成员的集合，怒在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性 秘承受力的脆弱性的特殊社会群体。国际上通常将弱势群体依照其成因分成生理性弱势和 社会瞧弱势鼹类。我国则出于固有的城乡二元结构和改革过程中社会的转型露在二十趱纪 末出现了一类特殊的社会弱势群体城镶弱势群体，其中主要的构成就逶下岗和失业人 员。 城镇弱势群体的数量庞大，生活处境堪忧。物质生活上贫困，就业竞争中处于劣势， 政治层两上缺乏表达和追求群体利益的资源等成为他们显著的特征。俺们弱生活状况藩不 浅现较大的转变，将会拥测社会矛| | 蠹，影响社会公众鼹我国改革开放成就的认阉度，有碍 予社会公正价值的实现，嗣时也对我国豹经济发展和社会稳定带来负面影响，不利于和谐 社会的建立。因鼗对城镇下岗失业人员这一薪的弱势群体的社会保障问髓进行研究就典有 重大的理论鞠现实意义。 帮对城镇弱势群体这社会问题，我霪政府制定并实行了三条保障线的政策，都城市 器民最低生活保障制度、国有企业下岗职工基本生活保障制度季甜企业离退休人员蒸本养老 金制度等。这些政策的实行缓鳃了弱势群体的生活困境，为维护社会稳定起到了良好豹作 用。 本文在运用大量的数据和理论分桩了我国城镇弱势群体的形成原因和主要特糕嚣，对 现行的弱势群体剽益保护公共政策豹内容和过程分羽进行了阐述，搬出了三条保障线制度 存在的局限性稻应急性，并以此为蒸础提出构建多元化弱势群体利菇保护体系豹框架设 想。 文章认为弱势群体利盏保护政策的完善必须依托于构建一个以致府为主导，菲营利组 织广泛参与，弱势群体积极自助的综合保护体系。责任主体的政府应选择社会保障、社会 保险等补偿性政策和弓| 导就业、提离素质等发震性政策楣结合的柱会政策模式：非营军目组 织、社区建设、慈善事渡和志愿服务等社会体系在弱势群体利益保护中有诸多的路径选择， 将发挥越来越大的 乍用；弱势群体豹个人自助也是他们消除社会隔离，克服心壤障碍，摆 脱弱势困境豹必要条件。 关键词：弱势群体社会政策晕i l 益保护非营奉l j 缀织 第l 页 鎏堕登堂堡查奎鲎塑丕兰堕堂堡鎏兰 a b s t r a c t i h e s a f e g u a r do f 。穗e v u i n e r a b l eg r o u p 攮u r b a na f e ai sc o v e r e db y 搬ep u b i i c a d m i n i s 打a t i o nr e s e a f c h t h ev u l n e r a b l eg r o u pi s 像ec o l l e c t i o no fs o c a lm e m b e r sw h oa r e 讯t h e1 m f a v o r a b l e s o c i a ls sf o rl a c ko fs o m ee c o n o m i c p o l i t i c a l 蹁ds o 西a lc h a n c e s ，a n dt h u sh o l d 像e f b a t u r e so fp o v e i t y ，l o wq u a l i 移i nl i f e 嚣n dl e s sc o m p e t 至t i v ep o w e t h ev u l n e r a b l e 器o u pi s g e n e r 碰yd 呈v i d e di n t os o c i a lv u i n o r a b l eg r o u p 赳1 dp 姆s i o l o 爵c 甜g r o u p h o 、v e v e r ，b e c a u s eo f c h 抽e s et w o s j d es t l m c t u r eo ft h ec i t ya n dc o u n ，s j d e ，a 甜t h es o c i a lc h a n g e si nt h ec o u r s eo f r e f o r m ，an e wk i n do fv u l n e f 曲l e 笋o u p t 量l ec 主t yv 曩n e f 曲l eg r o u p ，a p p e a r e di nc h i n aa tt h e e n do ft h e2 0 m c e n t u r y t h em a o r i t yo fw h i c hi st h ej a d - o f 豫a n dt h eu n e 玎l p l o y e dp e o p l e 弧e l a 辖es c a l ea n d 幽ew o r s el i v i n gc o n d i t i o no ft h ee 酶l n e r a b l eg r o u p ，s u p p o s i n g 出e r ei sn o b e t t e rc h a n g e ，w ma g g r a v a t e 重h es o c i a lc o n 妊c t sa 硼猷艳c t 也es o c 瀛s t a b i l i t yt o 静e a te x t e 燃 弧e r c f b r e ，i t 量l a s 拶e a t 搬e o r e t i ca n dp r a c t i c a | s i g n i 矗c a l l c eo fr e s e a r c h i n go ni s s u e so fs o c i a l s e c u r i 哆f o r 也ev u l n e r a b l eg r o 印，e s p e c i a l l yt h e a i d o 任a n d 也eu n e m p l o y e d i no r d e rt or c l i o v et h el i v i n gb u r d e no ft b ec i t yv u l n e r a b l e 铲o u pa n d p r o v i d et h es 濂g u a r d t om el o w e rs o c 谢c 1 8 s s ，醢l ec h 主n e s eg o v e m m e n th a sc a r r i e do u tt l en 聆es a f b g u a r dl i n e p o l i c y ，壬l a m e l y ，m es a f e g u a r dl i n ef o rt h ec i v i lm h i m i z el i v 址gs t a n d a r d ，m el a i d o 妇隐a l l dr e t i r e d i nt 量l es t a t e o w n e de n t e r p r 主s e s ，a n da c h i e v e d 掣e a tp e r f o 拱l a n c e b a s e do n 搬eg o v e m m e n t a la c h i e v e m e n t sa n dp u b l i 照e dd a t a t h i st 圭l e s i s8 n a l y z e sm ec a u s e a f l dt 圭l ef e a t w e so fc 量l i n e s ec i t yv u l n e r a b l eg r o u p ，i l l u s 扫a t e s 谯ec o 毪t e n ta n d 也ec o u f s eo f 也e p u b l i cp o l i c yf o r 搬es 疵g u a r do f t h ec i t y 、m l n e r a b l eg r o u pi n d 主v i d u a i l y ，p o i n t so m 啦el i 戚t a t i o n o ft b et h r c es a f e g u a r dl i n ep o l i c y ，a n dp r e s e n t st l l es u g g e s t i o no fc o n s t r u c t i n gap l u 脚i s t i c s 拄l 】c t u r ef o r 搬ev u l n e r a b l eg r o u ps a f e g u a r d 弧i sk i n do f p l t l r a l 主s t i cs a f e g u a r d s t r u c n 鹏i sc o m p o s e do fm eg o v e m m e n t ，龇 n o n g o v 啪e n t 舔o r g a n i z a t i o na n dt h ev u l n e r 如l eg i m 【pt h e m s e l v e s n eg o v e 瑚n e 旗a sm e l e a d i n gr o 王ei nt 量l es t m c n 盯e ，i ss u g g e s t e dt oa d o p t 也ec o m b i n i n gm o d e lo f 如ec o m p e n s a t 呈o n p o l i c ya n dd e v o l o p m e n tp o i i c y ，d e p e n d i n go nt 1 ep r o p e fi m p l e m e n to f 也es o c i a ls a l v a t i o na n d s o c i a 重i n s u r a n c ep o l i c ya sw e i la st h er e e m p l o y m e n ta ! l d q u 猷i t yi m p r o v e m e n tp o l i c y f u n h e r n l o r e ， t b en o n g o v e m m e 拈锄 。鹅a n i z a t i o n ，c o m m u n 毋c o n s t r u c t i o n ， t h e c h 搬移 d e v e l o p m e n ta n dt h ev o i u n t a r ys e i c ew i l lp l a yam o r ea 工l dm o r es i g i l i 囊c a n tr o l e 攮也e s 蕊g u 戚o f t h ev u l n e r a b l eg r o u pw 胁m e i r r e s p e c t i v em e 啦o d sf o ro 彘抽gt l l eb e l p f i 戚l y ，船 s e l f 越do ft h e 、m l n e r a _ b l e 舻o u pk e e p sa st 圭l en e c e s s a r yw a yt oe l i m i n a t et h es o c i a li n s u l a t i o n ， o v e r c o m e 也em e n 谯lh 矗n d i e a pa n dg e tf i do f 搬ev m n e r a b l ec o n d 弧。堇1 k e ，7 w o r d s ： v u h e r 8 b l eg r o h ps o c i a ip o l i c yb e n e 区ts a l b g u a r d n o n g o v e r n m e n to 猎a n i z a t i o n 第l l 页 萋堕型堂垫查盔篓竺塞兰墼堂堡笙苎 圈表目录 表1 1 美国兰德公司对中圈非传统安全因素影响经济增长率的岱计5 表2 1 中国总人口、劳动年龄人网、老年人口及抚养系数交动趋势1 1 表2 + 2 贫困家庭各项支出占家庭收入b e 倒1 8 表2 3 弱势家庭生滔困难的主要原因2 0 表2 4 贫困群体享受社会保障的憾况。2 0 表3 1 公共政策分柝的内容。2 l 表3 2 全国省会城市低僚标准表2 3 表3 3 低保家庭豹资产( 不包括住房) 状况分布表2 6 表3 4 低保家庭平均每月收入分布表2 7 表3 5 低保家庭平均每月收支结余状况分瘫表2 7 图2 1 函菇企业下岗职工人数变化l l 图2 2 城镇登记失业人数和失业率变化h 图4 1 多漉框架下的政策过程示意2 9 独创性声明 本人声明所呈交妁学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以搀注和致谢的地方外，论文申不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获德国防科学技术大学或其它教育枧构的学 位或证书蔼使用过的材料。与我一嗣工作的同志对本研究所锹的任何贾献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文趱疆：遣焦题蛰盛焦鳗星越超基剩蕉堡芷堑麓 学位论文作者签名：盎型l是疆期：西口5 年f f 月涉皤 学位论文版权使甩授权书 本入完全了解鞫痨科学技本大学有关保餐、使用学位论文的规定。本入授权国 防科学技术大学可以像留并向国家有关部门或机构送交论文昀复印件和电予文档，允 许论文被查阗和借阂；可以将学位论文豹全部或部分痔容编入有关数据库避行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题疆： 撼夔受蓥登垡煎丝巍丞墓塑蕉堡塑堑筮 学位论文作者签名：盎型l 是 作者指剐龇立警半 日期：五心年“月 孑日 留期：j 一岁年，月土配日 寓防科学技术大学研究生院学位论文 第一耄绪论 弱势群体( s o e i a lv u l n e r a b l eg r o u p s ) ，也明聿会脆弱群体或社会弱者群髂，是 个厢来分率厅城代社会经济利益分配和社会权力分配不公平，社会结掏不协调、不会理豹概 念，是措由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，两在社会上处在不幂| j 蛾使的社会成 员的集合，怒在社会性资源分配上具商经济利益的贫溺性、生活质量的低层次性和承受力 的脆弱梅的特殊社会群体。 1 1 阏题的提出 2 2 年3 月，国务貌总理寒镕基在九靥全国人大五次会议上所作的政府工作报告 中首次宙方掇出了“鹗势群体”这一学术语，侵我国弱势群体闼题得至了嚣内外豹广泛关 注。在2 3 年召开的“龋会”上，弱势群髂的范围基本上划定在失地农戈、农村贫圈户、 避城务工人员稠城市贫民靼大范畴中。体随着被会转黧，城镇出现了一个占城镶总人霸相 当毖侉j 豹弱势群体，蚀搬难以维持基本生活的整况引起了社会的广泛关注。妇霸让城镇弱 势群体走出贫豳，成为一个亟待解决的社会润题。 l 。l 。l 弱势群体数壁庞大 丧失劳动能力、下爨、离岗、失业、_ i 毽体者掏成了磷前城镇弱势群体的主体，其次是 残痰人群体，再次是老年群体。此外，我豳还蠢一些燕在形成中的弱势群体，例如攀亲家 庭，其中多数是由妇女与孩子组成的，犯嚣及处于犯罪边缘的誊少年，戒毒者群体，劳改 犯的子女，屠无定所、无固定职她的城市流动人口等等。据毒主会统计专家朱庆芳测冀，全 国城镇贫困人口 舂计约有3 0 万人，贫困磷为8 左意。 l ，l 。2 强、弱势群体差鼹加大 据潮家统诗竭在1 9 9 9 年8 月的抽样调套，城镶贫困人口的收入水平只有2 元友意， 仪够缀特基零垒活霭求。有5 酌家纛入不敷患，收入和支出只有l 元左右。富骜愈害、 贫者愈穷的舄太效应正在加剐。在失泣人群中，肖相当一部分楚4 0 岁以上女性，5 0 箩以 上鹃男性，箕中绝大多数入下赦插队耽误了上学深造，也没有荦罨劐废有的职她技术培调， 没鸯进入新产数豹知识基础与技术储备。他们上肖老，下窍小，承担着赡养老人和培肖子 女的义务，生活的贫困使他们没有能力对孩子的教裔进行投资，小孩长大又猫稿失她的熊 黢。总之，能们的处境短期内缀难寄大的改变，这是弱势群体的最底层。 1 i 。3 弱势群体制约经济持续增长 从当前经济的现实看，凌嚣不足邑成为制约我豳经济持续增长的重要原因。城镇弱势 群体虽肖强烈的消费需求，但受到收入水平的鞭制两不能实现。2 o 年，城镇贫困羼涎人 均消费支出为2 3 2 0 元，为全强城镇屠民平均水平4 8 4 ，其中用于食品方箍的消费支出 1 1 7 3 元，恩格尔系数交5 0 6 ，比城镇鼹民离磁1 1 个露分点。不足总人口l o 静离收入阶 层搠有8 0 戮上的嚣内铸蓄，离收入阶层豹边际消费镁淘戮茭绝大多物质霭求要么穗经褥 到满足，要么是藤肉产晶不能满足其糟要而愈来愈小；中等收入除层的收入仅能对付食晶、 自艮饰等的消费需求舞级面对大 孛滚费晶弛供房等需求霄磙；低收入阶层或者弱势群体尽管 人数庞大并且有很离豹购买欲望以及缀大的边际消费倾向，僚由予其因较小豹收入流决定 国防科学技术大学研究生院学位论文 的弱小的购买能力丽双能鬻甫兴叹。财富分配的严鳖不均和嚣极分化显萋导致消费鬻戎的 断屡，使程经济增长中起中坚力量的消费需求在各收入群体中无法形成，严重制约我国经 济的持续增长。 1 1 4 弱势群体影嚷社会稳定 在一些下岗职工和双傍企业较多的媳区，出贫困弓 起的家庭矛膳、各种努动争议与社 会治安阅题增多。如劳动争议案件2 0 0 0 年共受理1 3 。5 万件，比上年增长了1 3 ，从争议 内容看，主要矛盾是劳动报酬、社会福利、解除劳动合囝方丽的，职工困收入低解除合同 难以承受，引发对企业的不满。有的地送矛詹激化，g l 起了上访请愿等事件。另据爨家体 改办社会调查系统2 0 0 0 年9 月对2 5 0 0 户城镇居民调查，城镇居民最担心的闯题，第一楚 下岗或失业，第二是生活困难入不敷出，第三楚生病没钱治疗。 据王慧斌对全戳3 6 磺主黉经济社会撩标的综合评价，1 9 9 卜2 0 0 0 年十年期酒，城镇实 际失业率逐年上井，贫豳筒上升，贫富差距扩大，反映在社会稳定指数每年负增长3 。5 ， 不稳定因素的增加，赢接影响了列事案俘、治安案件的上拜，十年来社会秩序也出现了负 增长，年均负增长2 5 ，从蜀影响了经济和社会总指数下降了1 9 个舀分点，影响度为3 5 。 1 1 5 弱势群体的援助铡度有待完善 社会傈障是市场经济运行豹安全掰和稳定器，它关系到劳动者豹切身利益，糍调节贫 富差距。但我酗社会保障逐不能起到稳定和调节作用，其主要体现在：一是社会保障露依 然过低。据国家统计局对1 3 7 万户城镇属民户的调查，1 9 9 9 年只有3 6 6 的属民参加了 养老缣险、il 8 的人参力翟了失数保险、1 3 9 的人参加了医疗儇险，3 l 。2 的人参加了住 房公积金，其中就业者参加上述前三季中保险的比例分剐只有5 1 8 、1 7 9 和1 7 。7 ，可见 保护程度亟待提搿。二是社会保障制度黔公平性肖待加强。从弱莉情况番，贫富差距在实 幸亍社会保障政策焉还在扩大。据国家统计局调查，养老、医疗、住房、实物福利等凡项人 均福利收入，富裕户毙贫困户嘉8 7 ，其中养老金离4 2 倍，医疗保险高6 2 ，住房补黻 离6 1 ，实物福剩高3 8 。丰土会傈障制度的设计，对我国亭主会转型稠体制过渡时期所特有 的贫富差躐不合理扩大的因素考虑不够，社会政榘对贫富差距的调节乏力，不能不说是一 令闻题，甚至出于社会福利政策没蠢肉贫困户倾斜，因而加剧了贫窦差距的扩大。这种状 况不改交，将会遴一步加捌社会矛_ 螽，影响李土会的稳定。 1 2 鳖内外研究现状 在弱势群体的晃定和构成中，国外学者认为“社会弱势群体是由于某种障碍即缺乏经 济、政治和毒主会枫会，两在社会上处于不利地位的人群”，他们将弱势群体的形成赂因于长 期市场淘汰的绪祭。在这个淘汰过程中，个人的特质丽不是社会的转爱和变化趋了藿要作 用。比如，有的是由予个人身体方谣的原因；有的是由于个人能力的原因；有的是寤于家 庭背景或受教育的程度；还有的可能是由予个人的某些生活经历。 在对弱势群体和蘸保护体系构建的研究中，鼷方国家更多地建立在对社会保障理论的 研究，并将弱势群体的 助式救助作为社会探障的一个部分，更多地探究解狭弱势群体的 政治和社会地位问题。因此，透方国家弱势群体剥益傈护制度豹研究也就是飚方社会保障 理论的研究。 疆方社会保障理论经历了三个发展阶段：一是西方社会保障理论的产生阶段，它经历 第2 鬣 国防科学技术大学磺究生院学位论文 了一个从器定社会救济到主张害土会福利黥慝想发鼹过程，其俸内容包括三个方覆；英法古 典经济学家否定社会救济铡度的作耀的社会僚障思想、德国历史举派提倡国家禳剃豹社会 僳漳想憋、福利经济学关予福剩傈障的愿想。二是嚣方章主会缳障理论的形成输段，它标恚 蔫稻幂i 爨社会保障憋想的确立，其体内嚣包括两方霭：觊恩斯主义的福利保障瑾论、“福 剥国家”论者靛聿士会保障理论。三是西方拣会缣漳理论的多样倔发展阶段，它表现为当代 西方福剃型霉土会保障制度改革理论，其体内容龟括三个方甄：掰自由主义学派的社会保障 理论( 溅代爨霭主义学派、社会市场经济学派、公共选择学派等关于社会傺障铡度改革理 论) 、其他经济学派的辛圭会保障理论( 新毒9 度经济学派、经济增长学派、未来学派等关于 社会福利保障理论) 、l 8 年诺捉尔经济学奖获得者阿马错亚森的福剥经济理论。 英国社会学家贝弗翼奇( wt b e v e r i d g e ) 在1 9 4 2 霉l l 胃淘英国政府旋国的社会 保险及有关服务的报告中已说明；“社会保险应黢在维持生存的最低限度的收入”，“社 会傈障魏怒对收入达到最低标准的僳障”，“冒家所级织的社会保险、社会救济蛹目的在 于保证以莠动为条件获得维持生存翡黧本收入”，至予鸯些阶层要求绦薄怒岛簸低生滔标 准的需要，那可以逶过参加私人举办的囊愿救济计划去解决。馋认为，荚犀社会政策应以 消灭贫溺、疾病、肮脏、无知和濑散五大祸害为鹜椽，主张通过建立一个聿会瞧的澍琵保 障制度，对每个公民提供七个方嚣瓣秘会保障：儿童於助、券老金、残疾津夔鑫、失业救济、 丧葬补助、丧失生活来源救济、妇女福利。掇卷中提出了三个原则；一是普遍蠖霖则，社 会绦豫的实麓范溺不限予社会的贫网阶屡，应包括所有公民，并虽不论贫富酃按统一翡标 准交纳保险金；二是政府统一管理蔽则，政府透过国民收入再分配缀织实施器釉社会保障 撼施；三燕全颡保障原则或公民需要原剃。社会傈障计划包括三种保障方法：社会保险、 社会救济和自愿保险。可以说，贝弗璧奇不仅在理论上确立了社会保跨的主要内容、基本 功能与原则，丽且说明了社会保障在实际运行中的机制。贝弗里奇的社会保障理论为嚣方 现代社会保障理论的发展奠定了基础，楚谣方社会保障瑗论发展交上的一个攫程碑。 同髓弱者是中因传统文化经典。中国关于弱势群体的思想早已存在，札记礼运中 提出“故人不独其亲其亲，不独其予蒸予，役老有所终，壮蠢所用，幼有所长，鳏寡孤独 残废卷鬻骞掰莽”。墨子提蹬“有力者疾以助入，有财者毙以分人，有道者劝以教人。菪 此，剐饥者褥食，寒者褥衣，乱者褥治”。法家刚主张调节贫富悬殊，富强以富强，实行 薄袭、慈幼、 斑孤、养疾、合独、闻瘸、逶穷、掇困、接绝等“九悫之教”。这些主张郝 说唆我国古代就把数量上羼少，生理、心理上存在一定障碍，婚姻状况不完善的人群税为 社会各种群体中藤瓣脆弱豹一郝分，并提出了相疲煞救助办法。 箍褒计划经济豫麓，出于左倾思想的影响稳社会资源权力配嚣等原因，人们不敢承认 我露 会存在不平等鞫所谓“弱势群体，因此，政治权力分配、孝土会权力分配帮发展机会 等方瑟麴不平等闷题来引起政府和壤谂界的荚注。誊到九五期闯，国幽学者才开始对城蠢 贫豳和弱势人群给予关注，著试豳从社会、经济等角度对弱势群体予以界定，从公共政策 角度提磁弱势群体利益保护的对策建议。 郑杭生等在1 9 9 6 年避敝的转型中豹中露社会鞠中国社会舱转嫠一书中曾明确提 出：“社会脆弱群体是摺凭借自身力誊难以维持一般社会生滔标准的生滔有困难蠹群 体”。 陈成文在其专著社会弱尝论中，提出社会弱者群体“燕一个在社会资源分醌上具 有经济刹蘸静贫困性、生活顼量的低屡次牲和承受力的脆弱瞧的特殊社会群体”。 邓体态认为；“弱势群体是指创造财寓、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生 活熊力较蓑的人群。 沈红裰1 9 9 8 年，中潮社会形势分橱与预测中指出，弱势群体怒指由于番种辩程和 内在韵原因， l 熟们抵御自然灾密和市场风险的能力受到缀大限制，在象产和生活上商潮媲 酌人群。 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 謇林在2 0 0 1 钽第5 期煎线杂志登载的“法治社会与弱势群孳本人权僳障”一文中 阐明，弱势群体是桷对的概念，在具有可泷瞧的前提下，一部分人群比另部分人群在经 济、文化、体能、智能、处境等方谣处于一种相对不利的地位。 王思斌在“社会转型中的弱势群体”一文中从社会学的角度论述，弱势群体是在遇烈 社会闯题的冲击时自隽缺乏应变能力丽易于受控折豹群体。 在关于弱势群体利益保护和柱会支持方两，国内瑷有颇多研究成采，主要可分为两种 类型，一是宏观或中观的研究，代表性的观点主要有陆学艺、李强等关于享主会分屡的研究。 陆学艺对中国被会结构的变动进行了分孝厅，提出了警代中国社会的十大阶层，为认识弱势 群体的变化及其社会土电位提供了结构性的实 雁支持，研究所依据的以资源占有的差异进行 分屡的方法克服了传统的按个馋的属性识别其社会地位的局限。李强探讨了社会转嫠过程 中城市致贫的原因，提出了较为系统的相关政策。 二是微观的专题研究，如朱力在总结西方社会弱者观豹纂确上，提獭依靠政府行为与 民闻社会行为共同帮驹弱纛；唐钧在调查的基础上，指出非正式的社会支持或社会互助网 络已成为贫困家庭赖以生存的重要支柱；关信平从理论层藤分析了城市贫困现象，并从经 济学和社会学的角度提出了城市反贫困的政策；陈成文对“社会弱者”、“社会支持”的概 念、享主会弱者的生活状况、社会支持的结构与功能以及支持系统等，作了较为详尽的社会 学分橱和探讨。此外，还有诲多学者分别从不同侧殛，如心瑗继康、比较研究等方瑟对弱 势群体的社会保障闯题避行了探讨。 国内社会学界对我国弱势群体的形成，尤其是体制改革转轨过程中由大豢下岗、失业 人烫构成豹城镇弱势群体的形成原因有了深入的研究，并提出了针对性的社会傈障措施， 傻从公共管理角度遗过浚府、社会、个人三个层西系统性地研究弱势群体的利益缣护尚曼 不慰，对解狭城镇弱势群体利益保护问题的综合性探讨及实践性磺究仍需热强。 1 3 论文研究的价值稻意义 弱势群体问题不但关系到我霹长治久安的社会秩序，恧且与我国的经济发展与社会全 西进步密切相关。大量弱势群体的存在势岿制约着社会公正与稳定的大局与公众对改革豹 认同度，降低消费需求倾向，影响我国区域经济的均衡发展进丽形成我国经济持续增长的 阻力。因此，全面关注弱势群体生存状态，多方合作建立弱势群体利益保护体系屐得十分 重要。 1 3 1 社会公正与关注弱势群体 罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价傻，正像真理是思想体系的曹要价馕一样 在一个公正的杜会璺，平等的公民囊由是确定不移的，由正义所保障的权列决不受制于致 治的交易或社会铡益的权擒。”我甏要体现社会主义优越性，更应注重社会公正的侩傻取 向。但在市场经济条件下，由于价值援律的优胜劣汰，按劳分配与按资本、她等生产要 索分配鞠结合，人们能力上和机会上的差异，产生了社会成员的贫富差距，并且芷黯益扩 大，久而久之，导致富者愈富，穷者愈穷的“马太效应”。社会主义公正观，首先表现为 保障公民的生存权，藤以贫穷化为主要特短的弱势群体，违背了社会公正的基本原受哇。因 而，一个贫富麓躐拉大的社会无真正的公正存在。同时，一个弱势群体得不到傈障、社会 弱者受到歧视的享会也不可能是个稳定黧的社会，更谈不上是协调发展的社会。 根据社会学理论，在一个强势和弱势并存豹社会里，剩豢被相对副夺的群体可能对剥 夺传们的群体怀有敖视或仇恨心理。当弱势群体将囱己的不如意境遇归结为获整群体的剥 夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇视指向也可能扩散。犹如经济学 圈防科学技术大学研究生院学位论文 土的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会蕊险最容易在承受力 最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会发展的一个巨大社会隐患。 因此，帮助社会弱势群体减辍来自经济、社会和心理的巨大压力，不仅是各级政府部门的 责任，面晨也是全社会的义务。 1 3 2 经济持续发震与关注弱势群体 从当前经济的现实看，内需不足已成为制约我困经济持续增长的裁要躁闲。在推动经 济增长的四麓马车中，靠国家积极财政政策推动的投资需求显得后勤不足并将逐渐淡出， 出口需求在国际经济不景气的情况下难以在经济增长中成为支撵力量，体制转型所释放的 自& 量空阅逐渐缩小，因蔼我国经济持续增长的决定性力薰应该是强劲的筏间投资需求与消 费需求。然两民间的投资需求的强度却取决于市场上的消费需求的强弱，消费畿求豹强度 龆又由居民投入水平的离低来决定，城镇弱势群体鼹有强烈的消费需求，但受到收入水平 的限制露不能实现。2 0 0 0 年，城镇贫困居民人均消费支出为2 3 2 0 元，为全国城镇羼民平 均水平4 8 4 ，其中用于食晶方面的消费支出1 1 7 3 元，愚格尔系数为5 0 麟，比城镇膳民 离出1 1 个百分点。在我国由于财富分配的严重不均，两极分化受著，其直接盾果是国内 消费嚣求的断层：葛收入阶瑟匏边际消费倾向囡箕绝大多物质需求要么已l 经得到满足，要 么是强内产晶不能满足其篙要丽愈来愈小；中等收入阶层的收入仅能对付食品、簸馋等豹 消费需求升级面对大件瀵费晶如焦房等需求囊限；低收入阶层或者弱势群体尽管人数庞大 并暴肖缀高的购买欲塑以及缀大的边际消费颓囱，但期于其因较小的收入流决定豹弱小的 购买能力露只能望市兴叹。由此在经济增长中起中竖力爨的消费需求在各收入群体中无法 形成，以及以此为基础的强劲的民间投资需求也就无法通过消费需求诱致产生，蕊这正是 当前我国经济持续增长的关键所在。美国兰德公司臀对2 0 0 5 2 0 1 5 十年阆影响中国经济增 长率的非传统安全因素进行过调查( 详见表1 1 ) ，调查表明由予失业、贫困丽导致对经 济增长率豹负筒影响为e 3 一o 麟， 两这一数据还只是从社会安全的角度分柝弱势群体对 经济的阆接影晌，并未把上述经济影酶的直接因素考虑在内。由_ l 逝我们可以看出，关注弱 势群体，制定各项撼施解决他们的弱势地位，提离他们的经济收签对我国经济持续发展至 关重要。 表1 1 荚国兰德公司鼹中莺嚣传统安全因素影晌经济增长率豹佶幸 类塑 对经济增长率的受蘧影响 i 失业、贫困和社会动乱 2 腐败豹经济影响 3 艾滋瘸、传染病影响 4 缺水和污染 5 。能源消耗及价格上涨 6 脆弱的金融系统、虱企 7 国外袁接投资的下降 o 3 一o 。6 o 5 1 8 2 2 1 o 一2 o 1 o o 9 一l 。3 0 ，8 一1 6 1 3 3 掏建小藤移谐杜会的需要 关注弱势群体是全面建设小康社会的内在需要。经过全党和全国各族人民的共潮努 力，我们汪缀实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步蘑标，人民生活总体上 达到小康水平。假怒，必须看到，现在职达到的小康还是低水平豹、不全面的、发展很不 平衡豹小康。中共十六大握激，要在现有总体小康的基硝上，全面建设小康社会，便经济 更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、季会更加和谐、人民生活更加 殷实。因此，关注翻支持弱势群体，提高所有社会成员的社会经济圭| 趋位，既是全面小康社 凿防科学技术大学硬究生院学位论文 会的应有之义，又是建设全丽小康幸土会的重要途径。 关心和支持弱势群体是社会协调发鼹的必然要求。从社会学角度看，只有弱势群体的 蒸本生活得到保障，基本投益维护得到维护，人格尊严得到尊重，才可能维护社会稳定、 雄进社会发展、促进社会改革。换言之，一个弱势群体缚不翻保障，社会弱者受到歧视的 社会，不可能是一个稳定跫的社会，更谈不上是协调发展的社会。强为当弱势群体将自己 的不妇意境遴归结为获盏群体的剥夺时，社会中就潜伏蓉冲突的危险，甚至他们的敌视和 仇视指向也可能扩散。犹如经济学上的”水桶效应”，水滤的外溢取决予水桶上最短的块 本板，享土会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从箍构成危及聿主会稳定、影响 社会发袋的一个邕大社会隐患。因此，帮助社会弱势群体减轻来自经济、社会和心理的匿 大压力，不仅是各级政府部门的责任，丙且也是全挂会的义务，其中社会强者应尽更多的 义务。 在目前社会分化有期剧趋势的情况下，毙和政府一再强调要关心困难群众的生产与生 活。2 0 0 2 年2 胄4 翻，中共中央政治岗常务委员会召开会议，专门部署安排好困难群众生 产秘生活的工作。江泽民网恚在会上强调揠浅，贯彻“三个代表”的要求，最根本的楚要 不断实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益。各级领导干郝必须更好她为广大人 民群众服务，更好地为最需要帮助的困难群众服务。3 月份，在全国人民代表大会上，朱 镕基总瑾明确提出要关心弱势群体，帮助弱势群体就业。 在2 0 0 2 年1 1 月召开的中国共产党第十六次全国代表大会上，江泽民同志诈了显要报 告，并在报蠢中多次强调了与保护弱势群体有关豹内容，键出要建设一个“社会保障体系 比较健全，社会就救比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”、“人民 的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”、“人民享有接受良好教育的杌会”的社 会；并指出“建立健全同经济发震水乎相适应的社会保障体系，是宇主会稳定和国家长治久 安舱重要保证”。 2 0 0 2 年1 2 月9 曰至l o 豳，胡锦涛同志主持召开了中央经济工作会议，再次强调要加 强就业粒社会保障工l 乍，努力提离人民生活水平，做好“两个确保”和“三条保障线”的 锯接工作，继续大力推遴麸贫开发，增加扶贫投入，提裔救贫开发的成效。1 2 月1 2 嚣， 胡锦涛同惑又主持召开中央政治局常委会议，部暑加强社会保障、确保困难群众生活的工 作。 2 0 0 5 年3 月1 4 网在两会的记者搦待会上，温家宝总理回答人民曰报记者的提问时， 说到“我想起了诺贝尔奖获得者，一位h q 舒尔茨的经济学家的一句话，他说氆界大多数是 贫困入口，如果你懂得了穷人的经济学，那么弥就会懂得经济学当中许多重要的原理”。 其实，滠总理提出豹“穷人豹经济学”就是个关乎社会发展公平与和谐的闯题，意在表 明经济发展的熏要任务，不是像诲多经济学权威所说的那样要关注寓人，葡是应当把最根 本的任务转向关注穷人；其次，政府发展经济的主要侄务不仅在于帮助人们找到致富的道 路，更重要的楚要关心人们应该怎样才糖脱贫，怎梯才能实现社会弱势群体的强势纯。 因此，本课题选择弱势群体的社会支持作为研究主题具有极其熏要的理论意义和实践 意义，是否关心弱势群体，是否能够切实保护弱势群体的权菔，是否能够逐步转变弱势群 体的弱势地位，将誊接关系到我国的改革、发展帮稳定大局。 1 4 研究的内容、方法和创新点 1 4 1 研究内容 本论文对嚣前城镇下岗失业人员等弱势群体的社会保障问题避行研究，从社会学的角 度分板了城镇弱势群体的特征，从体刳秘市场两个方面分别讨论了城镇弱势群体形成的根 源，并依托公共管理学的理论，通过数据和案例对城镇弱势群体利益保护政策的内容和过 第6 焚 黛防科学技术大学研究生臻学位论文 程遴行了分析，探讨了发撵政府、社会和个人三方作用；通过铡度建设、非营剥组织参与、 个人努力等措施，形成弱势群体利益保护综合体系豹可熊性，并绘出了系统的对策建议。 具体分为： 第一章，绪论。酋先，提出问题，分祈对我国城镇弱势群体嗣益保护淘题进 亍研究的 必要憔和意义；其次，回顾了国内外匿前对城镇弱势群体利益保护阀题的研究瑗论和现状； 然后，概括本论文磷究的主要内容和应愿的研究方法；最蘑，指如本论文的创新之处。 第二章，城镇弱势群体的特链和戏因。本部分从弱势群体的界定鄹构成入手，揭示了 城镇弱势群髂经济贫困、政治影响力低、市场竞争力弱等特征，并从经济和社会等角度分 卡斤了城镇弱势群体形袋的原因，尤其是被会转型对城镇就业弱势群体形成的影响。 第三章，弱势群体稠益保护的公共政策内容分梃。采餍麦考尔一书馋公共政策内容分 捋模式对我豳实施的三条保障线的政策进行了规范往分柝，指出了这些政策所存在的闽 题。给出了对湖南省湘浮市4 0 0 户低保家庭资产状提和收支情况驰调查结聚，并以l 电为依 据对最低生活保障政策的资格审查等属性遂行了箍叙性分橱。 第四章，弱势群4 本利益保护的公共政策过穗分辑。采用金通的多流框架分析理论瓣弱 势群体涮益僳护公共政策过程中的闯题过程、政策过程和致治过程进行了遂一分橱，遘嚣 对我凿弱势群体利益保护的社会政策特点进行了分聿斥和概括。 第五章，弱势群体蒯盏僳护的政府赞任及作为。探讨了政府在弱势群体利益保护中豹 主导责任，逐一潮述了政府制度设计和规范责任、贾才政赉 壬以及监管和实施责任的必要性， 并键磁了落实责任的有关搔施。 第六章，弱势群体鄹益保护社会系统的构建。分手厅了非瞽稠组织和弱势群体个人在弱 势群体利益保护体系中不可或缺的地位和作用，着力探讨了通过社区建设、发展慈善事渡、 提倡志愿服务等对弱势群体贫困境况、竞争劣势和社会排斥感进行改善和减轻豹措施及意 义。 1 4 。2 研究方法 本论文遵 7 霆“一般具体”的路线进彳亍研究。从戮状中发现阿题，分析问题并解决 润题。主要研究方法商： ) 规范与实诞榻结合的分析方法 本文以制度分丰斥和规范分祈为主，对弱势群体的形成和豳家对弱势群体的刹盏保护政 策进行了全瑟分析，并通过实证分橱对弱势群体最低生活保障制度的完善提出了合理建 议。 二) 案例分析豹方法 弱势群体铡蕊僳护体系豹建立并不是集中予莱一个部门、菜一项政策之中，两是敬觅 于诸多的政策、指令蔟趸是i # 政府的帮门和个人之中，所以必须从中择其一进行基体分析。 本文对最低生活保障制度避行了具体的案傍j 分车厅，从丽更为赢溅地探讨了弱势群体利益保 护政策的执行情况。 三) 内容与过程模式分析方法 本文采闵麦考尔韦伯的公共政府内容分析方法积金邋的多流框架分析瑾论对我 国弱势群俸利益保护的公共政策送行了多角度的分析，绪东为我国弱势群体剩箍保护的社 会政策选择提供更科学合理的模式。 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 1 ，玑3 创新点 一) 把弱势群体利箍傈护阀题纳入到公共政策的研究菠豳，运用公共政策分析的工具 逶行研究，是次有益的尝试； = ) 运用麦考尔韦伯的内容与过程分析模型，综合运用描述性分析和规范性分卡厅 的方法，对于我蕊弱势群体利益保护政策作了全颓的鼹读； 三) 政策创新。在总结我国弱势群体利益保护政策的特点后，分拆政策的不足之处， 提出在弱势群体利益保护制度建设中引入素质提高政策，为我国的政策翩定提供可能的方 向。 虿两 圈防科学技术大学研究生院学位论文 第二章城镇弱势群体的特征和成因 城镇弱势群体是一个内涵丰富的概念。从外在表现而不跫从形成机制的角度来看，城 镇弱势群体怒指城市入翻中在经济收入、政治权利、社会生活的机会方谣处于贫困状态的 人群，这比较接近予慝际上的贫困定义。从外延上来器，城镇弱势群体甄可以擐实际生活 状态意义上的城市中的弱势群体，也可以指户籍意义上的城赘弱势群体，翦者的范围大于 焉者，因为它还包撅了农孝重避城务工就业人员。 从较宽的意义上采说，城镇弱势群体包括失业和下岗人员、以退体职工为主体的老年 群体、在业低收入者群体，也包括农村进缄务工就业群体。但是能们在性质和特缀上怒有 不问的：前者主要是计划经济体制内的人员，继们豹弱势状态主要是与体僚l 改革联系在 起的，德们是体制改革中利益耀对受损的群体。在改革过程中他们被迫由“中心”圭电位走 向“边缘”，从计划体制保簿下的强势群体逐渐变为市场经济钵锘下的弱势群体。焉者则 是计划经济体制外的人员，他们来到城市力图寻求相对好一点觞生活机会，但是由予社会 簿斥，他们不可能进入城市社会，掰是游离于城市的边缘甚至不被承认，并处于弱势状态。 鉴于农村进城务工就业人员的流动性和身份多样性，本文的城镇弱势群体未将其纳入磺究 褫域。 2 1 城镇弱势群体的构成 按照些学者的分橇，当前我国城镇的弱势群体亦却贫困群体与发达国家、一般发震 中潮家的构成有所不同。在发达国家，贫困群体主要包括残缺家庭中的儿童、妇女、非法 移民和无家可归耆等。一般发展中国家的城镇贫困者主簧是农村移民和老年人等，丽我国 城镇中的贫困群体由下岗和失业人员、在业低牧入群体秘老年群体缀成。 2 1 1 贫困入口 贫灏人翻是构成社会弱势群体的主体组成部分，它一般因收入极低或无收入来源造 成，包括传统豹城镇“三无”人员以及入均收入低于城市最低生活保障线的贫困人暖。这 些人霸由于缺乏收入来源，其生潺彼饺处予极端贫困状态，通常需要国家和社会提供确应 的救助才能维持最低或最起码豹生活。 由于在中围政府的统计工传中没有做与贫困人口规模直接相关的统计分析，因此在缀 长一段时间内，中国的贫困人口规模大多是专家学者值算凑来的，其间差券很大。 派的意见怒：中国的城市贫困入口应该在3 l o o 万以上，这是中豳社辩院聿土会学所 的朱庆芳在1 9 9 9 年社会蓝皮书中搓出来的。在2 0 0 0 年5 月召开城市贫困与相关政 策理论研讨会上，朱庆芳又援引国家统计局1 9 9 9 年8 月对1 5 万户城市鼹蠢的糖榉调查 的数据来论证她的双点，她认为：此次调态的结果表明，2 0 低收入户的人均月 | 殳入只鸯 1 2 4 元，6 最贫困的人口人均月收入只商9 0 多元。按城镇人口3 亿多计算，2 0 的低收入 户应该是6 0 0 0 多万，6 的最贫困人口